Reformas administrativas no Brasil:
Entre a governabilidade política e a
governança gerencial
Prof.Dr. Jawdat Abu-El-Haj
Reformas administrativas no Brasil:
Entre a governabilidade política e a governança
gerencial
I.
II.
III.
IV.
A crise da década de 1930 (transição
consentida do rural ao industrial
Os precursores da administração legal-racional
(1930-1936)
O DASP (Departamento Administrativo do
Serviço Público): a governança administrativa
(1938-1945)
O dilema do DASP: o dilema da legitimidade no
pluralismo.
Reformas administrativas no Brasil:
Entre a governabilidade política e a governança
gerencial.
V.
Antes do desenvolvimentismo: as missões
externas (1945-1956).
VI. Era JK e o consenso desenvolvimentista (19561961)
VII. A crise do desenvolvimentismo (entre reformas de
base e a produtividade econômica).
VIII. Reforma empresarial do Estado: Decreto Lei-200
e a estruturação do moderno Estado brasileiro
(1967-1974).
Reformas administrativas no Brasil:
Entre a governabilidade política e a governança
gerencial.
IX. Os limites estruturais do autoritarismo (19741979).
X. A Constituição de 1988: novo pacto federativo,
controle social e inflação (1988-1994).
XI. Era FHC: capitalismo globalizado e a obsessão pela
governabilidade (1994-2002)
XII. Era Lula: inclusão social e mobilização política
(Brasil perante um novo desafio político).
I. A crise da década de 1930
(transição consentida do rural ao industrial)
A.
B.
C.
Crise econômica do café (colapso do preço internacional). A
crise se estende para São Paulo causando
dificuldades econômicas remanescentes da
situação nas outras regiões. (Furtado e Love)
Crise política: o uso instrumental do Estado
(empreguismo e política cambial).
Crise cultural: a compatibilidade entre a cultura
brasileira e a modernidade (os clássicos: Buarque
de Holanda, Freyre, Prado Júnior, etc.).
A Revolução de 1930: mudança política
A.
A crítica do liberalismo e da competição partidária
como nocivas à sociedade e seu progresso.
B.
Federalismo sinônimo de fragmentação política.
Os meios: aperfeiçoamento dos instrumentos
técnico-administrativos para viabilizar a
modernidade (o positivismo gaúcho):
A.
A centralização política.
B.
B. Racionalização administrativa
II. Os precursores da administração legalracional (1930-1936)
A.
Governo provisório (novembro de 1930 - julho de
1934): centralização administrativa com as fusões
ministeriais e as interventorias estaduais.
B.
Subcomissão do Serviço Público 1934 (Comissão
Mista de Reforma Econômica e Financeira)
dirigida por Maurício Nabuco (mentor da reforma
administrativa do Itamaraty). Diagnóstico:
excessivas nomeações políticas para cargos
administrativos. Metas: remanejamento de órgãos
+ concurso público + progressão dentro de
carreira.
II. Os precursores da administração legalracional (1930-1936)
C.
Reação das elites estaduais contra Comissão Nabuco
(subcomissão José Bernardino 1935: aceitou o diagnóstico,
porém recomendou a incorporação dos extranumerários,
congelando de fato a reforma administrativa.
D. A Comissão Presidencial 1936 (Comissão de Reajustamento)
liderada por Luiz Simões Lopes (político gaúcho) e Moacir
Brigges (diplomata). Conselho Federal do Serviço Público e Lei
de Reajustamento dos Quadros e dos Vencimentos nas
Repartições Federais.
E. A Comissão Presidencial se inspirou nas reformas
administrativas de FDR: President’s Committee on
Administrativa Management Report (1936) e Brookings
Institution Report (1937).
O DASP (Departamento Administrativo do
Serviço Público):
A governança administrativa (1938-1945)
A. Criado oficialmente em 30 de julho de 1938 como um dos
órgãos centrais do Estado Novo (10 de novembro de 1937 29 de outubro de 1945) (cérebro da administração pública
racional-legal). Seria o centro organizador no novo serviço
público, tendo cinco atribuições:





Selecionar os candidatos aos cargos públicos federais.
Readaptar os servidores públicos às novas normas
administrativas.
Padronizar as compras governamentais.
Auxiliar administrativamente a Presidência da República.
Inspecionar e avaliar o serviço público anualmente.
O DASP (Departamento Administrativo do
Serviço Público):
A governança administrativa (1938-1945)
B. Compôs cinco departamentos:

Organização e coordenação,

Empregados públicos.

Extranumerários.

Seleção e treinamento.

Materiais.

Uma sexta divisão, (Finanças) teria a missão de
elaborar o orçamento da União (entrou em vigor
em 1942)
O DASP (Departamento Administrativo do
Serviço Público):
A governança administrativa (1938-1945)
C. William Willoughby, Henri Fayol e Luther Gulick foram as suas
referências acadêmicas.




Willoughby estabeleceu duas distinções:
Governabilidade (os consensos político-partidários sobre os
rumos de sociedades) e a governança (os mecanismos
administrativos para alcançar metas objetivas). A
governabilidade é uma típica arena de negociações entre
representantes enquanto a governança é equivalente a
Comissão Executiva de uma sociedade anônima de
acionistas.
Atividades de fins (serviços e utilidades públicas) e de meio
(planejamento e administração) do Estado.
Fayol: princípios administrativos (divisão de trabalho,
autoridade, unidade de comando, unidade de direção,
centralização, hierarquia e disciplina) e elementos
administrativos (previsão de resultados, organização e
comando).
O DASP (Departamento Administrativo do
Serviço Público):
A governança administrativa (1938-1945)
D. Seis princípios da administração pública:






Separação entre vida política e desempenho
administrativo.
Definição clara de regras.
Permanência e estabilidade no emprego.
Perfil profissional preciso demarca a
institucionalização.
Regras internas para evitar arbitrariedades.
Isonomia salarial.
O DASP (Departamento Administrativo do
Serviço Público):
A governança administrativa (1938-1945)
E. Além dos seis princípios, os daspianos
acrescentaram outros três pertencentes ao
princípio da centralização política e federativa:
unidade da administração pública, centralização
na União e esprit de corp (espírito do corpo). (o
princípio que o Brasil pela sua tendência interna
centrífuga requer mais centralização do que
outros países ocidentais para alcançar o
desenvolvimento).
III. O dilema do DASP:
Meritocracia gerencial e vulnerabilidade
política.
A.
Colapso do Estado Novo retirou o apoio, levando
ao seu enfraquecimento político e fracasso
B.
Reformas administrativas não se sustentam sem
amplo apoio político-partidário.
C.
O DASP sobreviveu nos seus recursos humanos:
Celso Furtado, Guerreiro Ramos, Lucas Lopes e
Luiz Simões Lopes permaneceram na liderança
administrativa do Estado brasileiro durante
décadas.
IV. Antes do desenvolvimentismo:
As missões externas (1945-1956).
A.
O fim do DASP anunciou um vazio político e
ideológico, prolongando-se até 1956 quando
surgiu o consenso desenvolvimentista.
B.
Essa foi a fase dos confusos e oscilantes
relatórios externos preparados pelas missões
externas: Comissão Niemeyer (1931) e Cooke
(1942) apoiaram a vocação industrial do Brasil.
Missão Abbink (1948) foi contrária defendendo
prioridade antiinflacionária e equilíbrio de contas.
Comissão Mista Brasil - Estados Unidos retorna
novamente ao tema industrial.
VI. Era JK e o consenso desenvolvimentista
(1956-1961)

A. O consenso desenvolvimentista resumido pela
posição de Roberto Campos:
“...a opção pelo desenvolvimento implica a aceitação da idéia de
que é mais importante maximizar o ritmo de desenvolvimento
econômico, que corrigir as desigualdades sociais. Se o ritmo
de desenvolvimento econômico é rápido, a desigualdade pode
ser tolerável e pode ser corrigida a tempo. Se baixa o ritmo
de desenvolvimento por falta de incentivos adequados, o
exercício da justiça distributiva se transforma numa repartição
de pobreza”.
VI. Era JK e o consenso desenvolvimentista
(1956-1961)
B. Era JK centrou-se nas instituições econômicas:
BNDES (financiamento) e CDN (Conselho
Nacional de Desenvolvimento). Os ministérios
sociais ficaram sob tutela dos partidos políticos.
(governança seletiva).
C. Motivos da decisão de JK: dificuldades políticas de
Vargas e fragilidade política no Congresso e no
judiciário.
VI. Era JK e o consenso desenvolvimentista
(1956-1961)
D. O consenso desenvolvimentista causou sérios
desequilíbrios políticos, sociais, econômicos e
fiscais.




Políticos: como no DASP o modelo dependia do comando
político, amenizado por uma dotação orçamentária
permanente para o BNDE.
Social: aceleração da industrialização deflagrou uma
urbanização onde ritmo de assalariamento superou o do
crescimento.
Econômico: elevação da inflação.
Fiscal: endividamento externo e grave déficit
governamental.
VII. A crise do desenvolvimentismo
(entre reformas de base e a produtividade
econômica).
A.
Jango assume logo após a renuncia de Jânio (25 de agosto
de 1961) e inicia uma linha de expansão do mercado
interno (reformas de base: distribuição da terra,
financiamento interno com a redução das remessas para o
exterior e investimentos sociais).
B.
Na linha oposta, as elites conservadoras defendiam
aumento da produtividade agrária.
C. Crítica conservadora de Jango: a. toda reforma social é de
cunho comunista e b. todo conflito leva a desordem e
colapso de autoridade.
VIII. Reforma empresarial do Estado:
Decreto Lei-200 e a estruturação do moderno
Estado brasileiro (1967-1974)
A.
B.
C.
D.
Decreto-Lei 200 (25 de fev. de 1967), obra de Hélio Beltrão
(Ministro de Planejamento) organiza o imenso Estado
brasileiro em quatro pilares: Administração direta,
Autarquias e Fundações, empresas mistas e empresas
públicas.
Estabelece o princípio da autonomia gerencial como meio
de tornar o Estado mais ativo e preparado para promover
projetos complexos de desenvolvimento econômico
(captação de fundos privados, alianças internacionais e
tecnificação).
Empresas estatais se transformam em campeãs de
produtividade e desempenho (Eletrobrás, Telebrás,
Siderbrás, Petrobrás) compatíveis com os padrões
internacionais.
O dilema desse modelo: limitado as demandas das classes
A & b e, portanto sofre de desequilíbrios estruturais.
IX. Os limites estruturais de autoritarismo
(1974-1979).
A.
B.
Crise econômica acelera a centralização
administrativa do regime em dois momentos: 19
de março de1974 (redução da autonomia com a
criação do Conselho de Desenvolvimento
Econômico (órgão de controle da Presidência da
República) e mais ainda em dezembro de 1979
com o SEST (Secretaria Especial das Empresas
Estatais).
A retomada de centralização implicava no uso do
setor público como meio de controle inflacionário
por intermédio dos preços de utilidades públicas
X. A Constituição de 1988:
Novo pacto federativo, controle social e
inflação (1988-1994).
A.
B.
C.
D.
O problema inflacionário: oito planos em cinco
anos: Plano Cruzado (março - dez 1986), Plano
Bresser (junho - dez 1987), Plano Arroz com
Feijão (1988), Plano Verão (janeiro - junho 1989),
Plano Collor I (março-abril 1990), Plano Collor II
(jan. abril 1991) e Plano Marcílio (jan. - abril
1992).
Novo pacto federativo (municípios com
prerrogativas para políticas sociais) artigos 18 e
34 da Constituição de 1988.
Universalização dos direitos sociais.
Participação social como substituto de
planejamento técnico-administrativo.
XI. Era FHC:
Capitalismo globalizado e a obsessão pela
governabilidade (1994-2002)
A.
B.
C.
D.
E.
Controle inflacionário.
Reformas estruturais para viabilizar o ingresso do
Brasil no capitalismo globalizado.
Privatização como meio de modernização
econômica.
Reforma gerencial de 1995: Estado flexível capaz
de aperfeiçoar as decisões políticas.
Recuperação dos poderes da União com Fundo
Social Emergencial.
XII. Era Lula: inclusão social e mobilização
política
(Brasil perante um novo desafio político e de
desenvolvimento).
A.
B.
C.
D.
Prioridade para a política de inclusão social.
Multinacionais brasileiras como instrumento de
desenvolvimento econômico.
Coalizão política reforçando a governabilidade
sem clara governança (modelo pluralista: grupo
econômico, partido, região, estado, município que
se mobilizam alcançam objetivos).
Ampliação do mercado interno através do
consumo das classes C e D (perigo de
desindustrialização).
XII. Era Lula: inclusão social e mobilização
política
(Brasil perante um novo desafio político e de
desenvolvimento).
E.
Elevado custo Brasil, tornando o país pouco
competitivo comparado aos outros emergentes.
F.
Perigo da erosão da autoridade presidencial com
fim das grandes reformas.
G.
Retorno da política dos governadores.
H.
Desequilíbrios regionais e dificuldade da
integração interna.
Prof. Jawdat Abu-El-Haj
Professor associado da Universidade Federal do Ceará
(UFC)