Proposta para um
Regime de Gestão
Fiscal Responsável
Projeto de Lei Complementar No. 18/99
Apresentação do Secretário Executivo
do Ministério do Orçamento e Gestão
Comissão Especial da Câmara dos Deputados
Maio de 1999
ESTRUTURA DA
APRESENTAÇÃO:
Primeira parte - Memória da elaboração
da proposta: origem; anteprojeto e
consulta pública
Segunda parte - Organização da proposta:
objetivos e conteúdo do projeto de lei
PRIMEIRA PARTE MEMÓRIA DA ELABORAÇÃO DA
PROPOSTA:
- origem: Constituição/1988 e Emenda da
Reforma Administrativa/1998
-
anteprojeto:
-
consulta
concepção da
divulgação em dezembro de 1998
pública:
proposta
e
autoridades federais,
estaduais e municipais; segmentos privados e
acadêmicos; divulgação e sugestões via Internet.
Memória da elaboração da proposta:
ORIGEM E MOTIVAÇÃO
DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS REGULADOS
Projeto de Lei Complementar (art. 163, caput)
Objeto principal: normas gerais de finanças públicas
Dispositivos constitucionais regulamentados:
✔Finanças Públicas (art. 163, I)
✔Dívida Pública e seus Títulos (art. 163, II e IV)
✔Concessão de Garantia (art. 163, III)
✔Limites para Despesas com Pessoal (art. 169)
✔Matérias correlatas às Finanças
( Preceitos para PLC da Revisão da Lei 4320/64 )
CRONOLOGIA
Assembléia Constituinte 1987/88:
✔Código de Finanças Públicas (relatório Dep. J.Serra)
✔Debate fora do contexto do processo orçamentário
Emenda da Reforma Administrativa (EC n.20/98):
✔Congresso introduziu norma programática:
Executivo deve enviar projeto em 6 meses (art.163)
Reforma Fiscal / Estabilidade Econômica (final 98):
✔Programa de Estabilidade Fiscal - Out/98
Anteprojeto (dez/98): - consulta pública até mar/98
MEMÓRIA DA CONSTITUINTE
Inovação da Comissão de Finanças:
“... a tentativa de ordenação ... inexistente em outras
Constituições - a fim de facilitar e melhor sistematizar a
abordagem das questões fundamentais ...; a Lei do Sistema
Financeiro e o Código de Finanças ...” (relator José Serra)
Diretrizes iniciais da Comissão, revistas nas fases finais:
✔ Código de Finanças - introduzia a denominação no
texto constitucional (depois, revisão da redação
substituiu por lei complementar)
✔ Endividamento - eliminava competências do Senado e
apreciação caso a caso (depois, recuperadas as
atribuições do Senado, mas mantida lei complementar)
PÓS-CONSTITUINTE
Nenhum
projeto abrangente foi apresentado para
regulamentar aqueles incisos do art. 163. Apenas no Senado,
um projeto tratando especificamente dos incisos sobre
dívida. Ao contrário, são várias as iniciativas para regular os
orçamentos (art.165) e o sistema financeiro (art.192).
Até a EMENDA DA REFORMA ADMINISTRATIVA:
✔Emenda parlamentar: introduziu na PEC
norma
transitória (art.30) dando prazo de até 6 meses para o
Presidente enviar ao Congresso projeto de lei
regulamentando o art. 163
✔Emenda n. 20 promulgada em 4.6.98: elaboração do
projeto até início de dezembro de 1998
PROGRAMA DE ESTABILIDADE FISCAL
Condições macroeconômicas do segundo semestre de 1998:
✔exigiram mudanças na política fiscal saindo do
gradualismo para o equacionamento mais definitivo da
questão fiscal
✔PEF apresentou medidas de curto prazo que asseguram
os resultados para o triênio 1999/2001
✔formou-se consenso quanto à necessidade de medidas que
garantissem a sustentação desses resultados no longo
prazo
✔mudança estrutural do regime fiscal, de modo a prevenir
desequilíbrios futuros e traçar trajetória / diretrizes
para se perseguir metas fiscais nas três esferas de
governo
Memória da elaboração da proposta:
CONCEPÇÃO E DIRETRIZES
DO ANTEPROJETO
PREMISSAS (Fronteira com Orçamentos)
Congresso, com Emenda da Reforma Administrativa
cobrando a regulamentação do art.163, decidiu que
este projeto seria outro e diferente do previsto no
art.165 ➾fronteiras podem assim ser delineadas
• art.163 - visão macroeconômica das finanças
públicas; normas gerais e abrangentes de
finanças públicas; princípios delineadores e
regras para a gestão fiscal em geral
• art.165 (nova 4320) - visão orçamentária e
contábil
das
finanças
públicas;
trata da
organização, conteúdo e apreciação das peças
(orçamentos, balanços).
Memória da elaboração da proposta:
FUNDAMENTAÇÃO: LEGISLAÇÃO
BRASILEIRA E OUTRAS EXPERIÊNCIAS
FUNDAMENTAÇÃO
- Legislação Nacional
Sistematização de normas da Constituição e da
legislação federais
Lei Complementar dos Orçamentos (Lei 4320 e
projetos para sua reformulação)
LDOs Federais
Resoluções do Senado
* Selecionadas e aproveitadas dentre suas normas as
que constituíam princípios e regras para uma gestão
responsável e transparência fiscal, bem como as
específicas sobre dívida pública e concessão de
garantias por entes públicos
FUNDAMENTAÇÃO
- Experiência Internacional (1)
Comunidade
Maastrich
Econômica
Européia
-
Tratado
de
Obedece os princípios de uma Confederação,
estabelecendo critérios de convergência. Há metas e
punições em protocolos; admite desvios desde que
mantida a tendência de ajuste.
Os Estados membros conduzem, com relativa
independência, suas próprias políticas (que devem
apontar para os critérios acordados).
Debate recente sobre motivação para finanças públicas:
união e estabilidade monetária, que contribua para
geração de emprego.
FUNDAMENTAÇÃO
- Experiência Internacional (2)
Estados Unidos: Budget Enforcement Act
Legislação contempla apenas o Governo Federal.
Cada Estado possui regras próprias (em geral, regras
e limites mais austeros - forte tradição em prol do
equilíbrio dos governos subnacionais).
No caso do Governo Federal, o Congresso fixa exante, metas de superávit e mecanismos de controle
dos gastos.
FUNDAMENTAÇÃO
- Experiência Internacional (3)
Nova Zelândia: Fiscal Responsibility Act
Estado unitário e parlamentarista; país de pequena
dimensão:
- Congresso fixa os princípios para gestão fiscal de
forma genérica. Não existem limites precisos.
- Ênfase: Transparência do processo e das contas
(paradigma internacional).
- Executivo tem liberdade para orçar e gastar,
porém, com ampla e contínua divulgação de metas e
resultados ao Congresso e à sociedade.
FUNDAMENTAÇÃO
- Estudos Técnicos
Especialistas estrangeiros e órgãos internacionais
Tem havido interesse crescente dos Organismos
Internacionais (CEPAL, FMI, OCDE, BIRD e BID) no estudo
dos mecanismos de controle visando o ajuste fiscal.
Consenso na busca de ações que melhorem a gestão fiscal.
Opções por enfoques diferentes: FMI privilegia a
transparência; BIRD/BID, a Reforma do Estado; OCDE, as
ações em torno do déficit estrutural/contas públicas;
CEPAL, o pacto fiscal.
Embora haja consenso em relação à necessidade da disciplina
fiscal, os estudos não apontam um “caminho ótimo” ou
receituário aplicável a todo e qualquer país. Depende da
realidade específica e dos arranjos institucionais factíveis.
Memória da Elaboração da Proposta:
ANTEPROJETO CONSULTAS PÚBLICAS
CONSULTA POPULAR
Experiência recente absolutamente inovadora em termos
do grau de transparência e de abertura pública ao
debate no processo de preparação da proposta.
Cronologia da preparação do projeto de lei:
✔set.-nov./98: debate interno na área econômica
✔dez./98: decisão por divulgar ANTEPROJETO e
propor audiência pública pela importância e
complexidade da matéria e interesses federativos
✔jan-mar/99: audiências públicas e internet
✔mar-abr/99: consolidação das propostas e análise
pelas assessorias jurídicas
AUDIÊNCIAS PÚBLICAS
Realizadas várias reuniões com assessores técnicos e,
depois, Secretários Estaduais de Fazenda, Planejamento e
Administração; Associação de Secretarias de Fazenda dos
Municipais das Capitais; consultores privados, professores
e representantes do mercado financeiro; congresso
internacional da CEPAL.
Reuniões com lista de participantes e atas divulgadas aos
presentes e pela Internet.
Debatidas e recebidas sugestões: em grande parte,
consideradas e incorporadas à versão final do projeto de lei
complementar.
INTERNET
Divulgação e Consulta pública via INTERNET:
site do MOG:
• disponibilizou texto integral do anteprojeto e
exposição de motivos (mais de 5 mil acessos)
• recebeu sugestões através de formulário padronizado
Biblioteca Virtual - no site do ”Banco Federativo” com
estudos, projetos, notícias e links interessantes para
aprofundar o debate em torno da matéria.
AVALIAÇÃO DA CONSULTA POPULAR
➫Consolidada a importância e a necessidade do
projeto e da mudança de regime
➫Sem rejeição ao mérito; debate sobre forma:
maioria das sugestões das autoridades estaduais e
municipais para tornar ainda mais austeras as
medidas - vide propostas sobre Poderes (diferenciar
limites de pessoal); vincular à receita própria.
Segunda Parte -
ESTRUTURA DOS PROJETOS DE LEI
- organização
- conteúdo: princípios e principais medidas
- projeto de crimes
ORGANIZAÇÃO DO PROJETO
ORIENTAÇÃO GERAL
Abrangência institucional ampla e irrestrita:
✔ equilíbrio federativo - mesmo tratamento dispensado à
União, cada Estado e cada Município
✔Administração pública - em cada ente federado, alcança
todos os órgãos, fundos e entidades da administração
direta, autarquias, fundações e “empresas estatais
dependentes”
✔ independência dos Poderes - quando for o caso de
conduta autônoma de ações fiscais, dispensado
tratamento específico (caso dos limites para pessoal
diferenciados por Poder).
ESTRUTURA DO PROJETO
TÍTULOS
ASSUNTO
I
Abrangência e conceitos básicos
II
Gestão Responsável: princípios; normas nacionais;
normas de cada ente; correção dos desvios;
declaração de responsabilidades
III
Transparência na Gestão: organização e divulgação
das contas públicas
IV
Dívida Pública: classificação; dívida mobiliária
V
Concessão de Garantias: exigências mínimas
VI
Relações Intergovernamentais: preceitos
VII
Relações entre Finanças Públicas e Privadas
CONTEÚDO DO PROJETO
GESTÃO FISCAL RESPONSÁVEL
Princípios Fundamentais
Variáveis chaves: dívida pública, despesas de duração
continuada, despesa com
financeira e patrimonial
pessoal
e
administração
Limites máximos e prudenciais
Mecanismo de compensação na geração de despesas de
longo prazo incluindo despesas da seguridade social
Limites para despesas de pessoal por Poder
Condições para o custeio do regime de previdência dos
servidores
PRINCÍPIOS DA GESTÃO FISCAL RESPONSÁVEL
• prevenção de déficits imoderados e reiterados ➾ equilíbrio
entre aspirações da sociedade e receita própria efetiva
• limitação da dívida pública a nível prudente, compatível com
receita tributária efetiva e patrimônio líquido, propiciando
margem de segurança para absorção dos efeitos de eventos
imprevistos
• gestão de custos e prazos de maturação da dívida pública para
que não seja afetada por desequilíbrios transitórios entre
receitas e gastos
• preservação do patrimônio público líquido em nível adequado
para propiciar margem de segurança para absorção de efeitos
de eventos imprevistos
• adoção de política tributária previsível e estável
• transparência na elaboração e divulgação dos documentos
orçamentários e contábeis, em linguagem simples e objetiva
NORMAS GERAIS: I - ESTOQUE DA DÍVIDA
1. Limites
• Cria limite prudencial e mantém limite máximo
• Fixados pelo Senado por proposta do Poder Executivo
• Para cada esfera de governo
• Proporcionais à receita tributária disponível
2. Mecanismos de compensação e de correção de desvios
(Dívida excedente aos limites)
• Ultrapassado o limite prudencial:
➫veda a realização de operação de crédito, exceto
refinanciamento de dívida mobiliária
➫disponibilidades de caixa depositadas no BC ou em
outra instituição financeira oficial com autorização e
acompanhamento do BC
NORMAS GERAIS: I - ESTOQUE DA DÍVIDA
• Ultrapassado o limite máximo, além das exigências
anteriores,
para
incomprimíveis:
qualquer
despesa
exceto
as
➫veda uso das disponibilidades
➫veda inscrição em restos a pagar
• Prazos para retorno (quando ultrapassado o limite
máximo):
➫ 2 trim. para retornar ao limite máximo, sendo 1/2 no
primeiro
➫ deve retornar ao limite prudencial
NORMAS GERAIS: I - ESTOQUE DA DÍVIDA
• Regra para adaptação: para a dívida que exceder ao limite
máximo quando entra em vigor LRF, mais 4 trim, à razão
de 1/4 por trimestre.
• Se o prazo de retorno ao limite máximo não for
obedecido:
➫suspensas todas as transferências voluntárias
➫após retornar ao limite prudencial, e durante o dobro
do período em que o prazo para redução ao limite
máximo tiver sido infringido:
veda operação de crédito, exceto refinanciamento
de dívida mobiliária
veda transferência voluntária.
NORMAS GERAIS: II - OPERAÇÕES DE CRÉDITO
1. “Regra de ouro”
• Regulamenta regra já prevista na CF - operações de crédito
não podem superar as despesas de capital
2. Financiamento monetário
• Veda financiamento de qualquer ente da Federação junto ao
Banco Central
3. Mecanismos de compensação e de correção de desvios
(Operações irregulares)
• Exigência de cancelamento da operação ou constituição de
reserva
• Enquanto não cumprir essa exigência:
➫veda o recebimento de transferências voluntárias
➫veda a realização de operação de crédito, exceto
refinanciamento de dívida mobiliária
NORMAS GERAIS: III - DESPESAS COM PESSOAL
1. Limites
• Limites para cada esfera da federação, por Poder:
União: 60%
Estados: 80%
Municípios: 70%
• O limite prudencial: fixado em 90% do máximo
• Despesas de pessoal/Receita Tributária Disponível (mais
restrita que Receita Corrente Líquida da Lei Camata II)
• Despesa de pessoal do Lejur:
➫ não poderá ser, individualmente, maior que 30% da
receita própria líquida de transferências
• Até o fim do 5º exercício seguinte ao em que entrar em
vigor a LRF: despesa com Serviços de Terceiros não
excederá à média de 1997 e 1998.
NORMAS GERAIS: III - DESPESAS COM PESSOAL
2. Mecanismos de compensação e de correção de desvios
(Despesas de pessoal excedente aos limites)
• Excedido o limite prudencial, ficam suspensos:
➫ concessão de novas vantagens ou aumento de remuneração
➫ criação de cargos e novas admissões
➫ contratação de hora extra
• Ultrapassado o limite máximo no trimestre, o excedente deve
ser eliminado em 2 trimestres (reduzido à metade no 1º).
• Regra para adaptação: até o 9º trim. posterior ao da entrada
em vigor da LRF, valem as regras da Lei Camata II ➾ no
mínimo, 2/3 nos primeiros 12 meses e 1/3 nos 12 meses
seguintes
NORMAS GERAIS: III - DESPESAS COM PESSOAL
• Se a regra de ajuste não for cumprida:
➫ suspensos repasses de verbas federais e estaduais
➫ no caso do Poder Executivo, vedadas operações de
crédito, exceto para refinanciamento da dívida
➫ no caso dos demais Poderes e do Ministério Público,
dotações orçamentárias depositadas em conta especial
e sua utilização condicionada à comprovação do
atendimento do limite.
NORMAS GERAIS: IV - GERAÇÃO DE DESPESAS DE
DURAÇÃO CONTINUADA0
1. Mecanismo de compensação:
• Todo aumento de despesa ou redução de receita por mais de
3 anos deverá ser integralmente compensado por redução de
outra despesa ou pelo aumento de receitas
• LDO
deverá
compensações
estimar
os
efeitos
financeiros
das
• Abrange:
aumento de despesa com pessoal, inclusive contratação de
pessoal estável
renúncia fiscal
aumento de despesas com Seguridade Social decorrentes
de novos benefícios, ressalvados o aumento vegetativo dos
beneficiários e a manutenção do valor real do benefício
• Não abrange serviço da dívida.
NORMAS GERAIS: IV - GERAÇÃO DE DESPESAS DE
DURAÇÃO CONTINUADA
• Serão equiparadas a gasto não autorizado, irregular e
lesivo à economia, cabendo ao Legislativo apreciar sua
sustação, as operações sem:
➫autorização orçamentária
➫empenho
➫necessária compensação, quando se tratar de
despesas de duração continuada
NORMAS GERAIS: V - INSCRIÇÃO EM RESTOS A
PAGAR
1. Limites
• Somente podem ser inscritas despesas empenhadas e
realizadas até o último dia do exercício e liquidadas até o
fim do primeiro mês do exercício seguinte
• Limitado o montante ao saldo das disponibilidades de caixa
no último dia do exercício + 5% das despesas correntes do
Poder efetivamente pagas
NORMAS GERAIS: V - INSCRIÇÃO EM RESTOS
A PAGAR
2. Mecanismos de compensação e de correção de desvios
• Será considerado irregular, lesivo à economia pública e
cancelado o montante de restos a pagar excedente ao
limite.
• Admite-se abertura de crédito adicional no orçamento
subsequente, sem nova autorização legislativa, das
despesas que não puderam ser inscritas em restos a pagar,
desde que haja cancelamento de outros créditos ou
utilização de superávit financeiro do exercício anterior.
NORMAS GERAIS: VI - CONCESSÃO DE GARANTIAS
1. Restrições
• Exige-se contragarantia em valor igual ou superior à
garantia prestada e adimplência do tomador em relação ao
garantidor.
• Será cobrada taxa pela concessão de garantia.
• Exigida classificação de risco em operações externas em
que União seja garantidora.
2. Mecanismos de compensação e de correção de desvios
• O não ressarcimento de dívida honrada pelo garantidor
implica obrigatória e imediata execução da contragarantia.
NORMAS GERAIS: VII - OPERAÇÕES DE CRÉDITO POR
ANTECIPAÇÃO DE RECEITA ORÇAMENTÁRIA (ARO)
1. Restrições
• ARO apenas para eventual insuficiência de caixa
• As operações de ARO contratadas devem ser integralmente
liquidadas até o 15 de dezembro de cada ano.
• As operações somente poderão ser realizadas em instituição
financeira depositária das disponibilidades de caixa dos
Estados e Municípios
2. Mecanismos de compensação e de correção de desvios
• Será postergada a contratação de novas operações de ARO,
caso as operações anteriores não sejam liquidadas no prazo
legal
NORMAS PRÓPRIAS: OBJETIVOS E METAS
FISCAIS (União, E/M)
1. PPA, LDO e LOA
• objetivos de política fiscal e metas anuais para receitas,
despesas, resultados, dívida e patrimônio líquido.
• Criada Declaração de Responsabilidade Fiscal:
emitida trimestral e anualmente pelo chefe de cada
Poder de cada ente
atesta cumprimento dos objetivos e metas fiscais
justifica eventuais desvios: medidas e período de
tempo necessário para a correção do rumo.
NORMAS PRÓPRIAS: OBJETIVOS E METAS
FISCAIS (União, E/M)
2. Mecanismos de compensação e de correção de desvios
• Afastamentos temporários em relação às metas serão
admitidos mas os desvios deverão ser corrigidos.
• Se previsto o não cumprimento das metas, será
obrigatório, até o limite necessário, o corte automático
linear dos saldos das dotações orçamentárias de todos os
Poderes, ressalvadas as despesas incomprimíveis.
• LDO poderá prever corte automático diferenciado.
FLEXIBILIZAÇÃO DE PRAZOS DE ENQUADRAMENTO
Dos limites ao estoque da dívida e a despesas com
pessoal e do corte automático no Orçamento de cada
ente:
➫ em caso de reduzido crescimento econômico (três
faixas de variação do PIB)
Dos limites ao estoque da dívida, também:
➫ quando houver mudanças extremamente drásticas nas
políticas monetária e cambial, reconhecidas pelo
Senado Federal
Da “regra de ouro” aplicável a operações de crédito
➫ Somente com PL aprovado pelo Legislativo por maioria
absoluta
REGRAS DE FINAL DE MANDATO
Estoque da dívida
• 6 meses antes do fim do mandato, a dívida não pode
exceder o seu limite máximo. Caso contrário, sanções mais
duras.
Despesas com pessoal
• nenhum ato que aumente despesas de pessoal pode ser
expedido 180 dias antes do fim do mandato do Chefe do
Executivo.
Inscrição em restos a pagar
• veda assunção de obrigação que não possa ser paga no
mesmo
exercício
correspondente
sem
disponibilidade
de
caixa
ARO
• devem ser integralmente liquidadas até 30 de junho, quando
se tratar do último ano do mandato do Chefe do Executivo
RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS
• Base nos primados do equilíbrio federativo e da
descentralização financeira
• Veda à União e aos Estados destinarem recursos para
atender despesas com ações próprias dos demais entes.
• Proíbe transferências voluntárias entre os entes da
federação para pagamento de pessoal
• Veda concessão de qualquer novo crédito de um ente em
favor de outro, ainda que para refinanciamento ou
postergação de dívida
• Veda
à instituição financeira estatal conceder
financiamento ao ente da Federação que a controle.
• Nada depende de prévia autorização ou posterior
prestação de contas ao Executivo Federal: apenas
consolidará e divulgará contas nacionais.
TRANSPARÊNCIA FISCAL:
1. Abrangência e Estruturação das Contas
• Toda a administração pública, direta, autárquica e
fundacional, e as empresas estatais dependentes de
recursos do Tesouro, de todos os entes da federação.
• Caberá ao Executivo de cada Município consolidar suas
contas e encaminhar ao Estado e à União.
• Caberá à União consolidar as suas contas e de todos os
entes da federação.
2. Divulgação das contas
• Cria o relatório de desempenho fiscal: contas consolidadas
de cada ente da federação, especificando as variáveis
básicas - receitas, despesas (em especial as sujeitas a
limites ou metas), resultados, financiamento do resultado
negativo, estoque e variação da dívida e patrimônio líquido.
• Amplo acesso público inclusive por meio eletrônico.
PROJETO DE LEI ORDINÁRIA
DISPÕE SOBRE NORMAS PENAIS
PROJETO DE CRIMES (PL ORDINÁRIA)
Todo cidadão é parte legítima para denunciar, configurando
crime a denúncia infundada.
Alcança os responsáveis dos 3 Poderes no que lhes couber.
Princípio da punição aos administradores fiscais: casos
excepcionais de ações (intencionais) mais danosas às finanças
- em especial, no final do mandato; situações de omissão e
não adoção de medidas corretivas, quando da ocorrência de
desvios fiscais.
Crimes comuns: cria nova categoria no Código Penal - dos
crimes contra
as finanças públicas; atinge todos
administradores dos três Poderes (dos chefes aos
servidores); ênfase na punição da má conduta no final de
mandato (aumento arbitrário de dívida ou folha salarial);
punição - multa, inelegibilidade, inabilitação para exercício de
função, cargo ou emprego público e reclusão.
Crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária:
acrescenta novas infrações ao rol de crimes tipicamente
políticos e próprios dos Chefes do Executivo; principal
punição - perda de mandato; por ex., não prestação de contas.
PROPOSTA DO NOVO REGIME DA
GESTÃO FISCAL RESPONSÁVEL OBSERVAÇÕES FINAIS
EXPECTATIVAS
Que os projetos tramitem com celeridade e, acima de
tudo, sua disciplina fiscal seja aprimorada:
✔Congresso é origem de sua motivação (EC Reforma
Administrativa), e principal fonte de inspiração da
estrutura da proposta (Assembléia Constituinte)
✔assim como o anteprojeto e suas consultas públicas
contribuíram para consolidar necessidade da lei, os
debates legislativos são importantes para uma eficaz
e verdadeira mudança de cultura fiscal
Que crie um círculo legislativo virtuoso, fomentando:
✔a retomada dos debates e a aprovação da nova Lei
4320 dentro de um novo arcabouço geral de
responsabilidade e transparência das contas públicas
✔revisão pelo Senado da disciplina das dívidas