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O CADASTRO NACIONAL DE CONDENADOS POR ATO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E POR ATO QUE IMPLIQUE
INELEGIBILIDADE
Gina Copola ∗
( janeiro de 2.014)
I – O Cadastro Nacional de Condenados por Ato de
Improbidade Administrativa e por Ato que implique em Inelegibilidade – CNCIAI foi
instituído pela Resolução nº 44, de 20 de novembro de 2.007, alterada pela Resolução
nº 50, de 25 de março de 2.008, e também pela Resolução nº 172, de 8 de março de
2.013, todas do Conselho Nacional de Justiça.
Segundo o art. 1º, da Resolução nº 44/07, o CNCIAI
reúne as informações do Poder Judiciário sobre pessoas físicas e jurídicas
definitivamente condenadas por ato de improbidade no Brasil, nos termos da Lei
federal nº 8.429, de 2 de junho de 1.992, e por atos que ocasionem a inelegibilidade do
réu, nos termos da Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1.990.
O CNCIAI consta do site do Conselho Nacional de
Justiça, e pode ser consultado por qualquer cidadão.
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Advogada militante em Direito Administrativo. Pós-graduada em Direito Administrativo pela FMU. ExProfessora de Direito Administrativo na FMU. Autora dos livros Elementos de Direito Ambiental, Rio de Janeiro:
Temas e Idéias, 2.003; Desestatização e terceirização, São Paulo: NDJ – Nova Dimensão Jurídica, 2.006; A lei dos
crimes ambientais comentada artigo por artigo, Minas Gerais: Editora Fórum, 2.008, e 2ª edição em 2.012, e A
improbidade administrativa no Direito Brasileiro, Minas Gerais: Editora Fórum, 2.011, e, ainda, autora de diversos
artigos sobre temas de direito administrativo e ambiental, todos publicados em periódicos especializados.
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II – Constam do CNCIAI todas as pessoas físicas ou
jurídicas condenadas por ato de improbidade administrativa no Brasil, nos termos da
Lei federal nº 8.429/92, que, conforme é cediço, em seu art. 12, prevê as seguintes
penas:
“Art. 12. Independentemente das sanções
penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o
responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações:
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou
valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do
dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos
políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o
valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento
integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública,
suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa
civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o
Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual
seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento
integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos
políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o
valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o
Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
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direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual
seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.”
Dentre as penas previstas no dispositivo legal transcrito,
destacam-se para efeito de cadastro: a) a perda da função pública, b) a suspensão dos
direitos políticos, c) a multa civil, e d) a proibição de contratar com o Poder Público
ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, conforme
se depreende da leitura do art. 3º, § 1º, da Res. 44/07, do CNJ.
III – E do CNCIAI devem constar também todos os
condenados por atos que ocasionem inelegibilidade do réu, nos termos da LC nº 64,
de 18 de maio de 1.990, que sofreu alterações pela LC nº 135, de 4 de junho de 2.010,
que é a denominada Lei da Ficha Limpa.
Para efeitos de inclusão no CNCIAI, são considerados os
seguintes condenados que acarretam a inelegibilidade:
a) os que tenham contra sua pessoa representação julgada
procedente pela Justiça Eleitoral, em decisão transitada em julgado ou proferida por
órgão colegiado, em processo de apuração de abuso do poder econômico ou político,
para a eleição na qual concorrem ou tenham sido diplomados, bem como para as que
se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes (art. 1º, I, al. d, da LC nº 64/90);
b) os que forem condenados, em decisão transitada em
julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, desde a condenação até o transcurso
do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena, pelos crimes: 1. contra a
economia popular, a fé pública, a administração pública e o patrimônio público; 2.
contra o patrimônio privado, o sistema financeiro, o mercado de capitais e os
previstos na lei que regula a falência; 3. contra o meio ambiente e a saúde pública; 4.
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eleitorais, para os quais a lei comine pena privativa de liberdade; 5. de abuso de
autoridade, nos casos em que houver condenação à perda do cargo ou à inabilitação
para o exercício de função pública; 6. de lavagem ou ocultação de bens, direitos e
valores; 7. de tráfico de entorpecentes e drogas afins, racismo, tortura, terrorismo e
hediondos; 8. de redução à condição análoga à de escravo; 9. contra a vida e a
dignidade sexual; e 10. praticados por organização criminosa, quadrilha ou bando (art.
1º, I, al. e, da LC nº 64/90);
c) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de
cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato
doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão
competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para
as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da
decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a
todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido
nessa condição (art. 1º, I, al. g, da LC nº 64/90);
d) os detentores de cargo na administração pública direta,
indireta ou fundacional, que beneficiarem a si ou a terceiros, pelo abuso do poder
econômico ou político, que forem condenados em decisão transitada em julgado ou
proferida por órgão judicial colegiado, para a eleição na qual concorrem ou tenham
sido diplomados, bem como para as que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes (art.
1º, I, al. h, da LC nº 64/90);
e) os que forem condenados, em decisão transitada em
julgado ou proferida por órgão colegiado da Justiça Eleitoral, por corrupção eleitoral,
por captação ilícita de sufrágio, por doação, captação ou gastos ilícitos de recursos de
campanha ou por conduta vedada aos agentes públicos em campanhas eleitorais que
impliquem cassação do registro ou do diploma, pelo prazo de 8 (oito) anos a contar
da eleição (art. 1º, I, al. j, da LC nº 64/90);
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f) os que forem condenados à suspensão dos direitos
políticos, em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado,
por ato doloso de improbidade administrativa que importe lesão ao patrimônio
público e enriquecimento ilícito, desde a condenação ou o trânsito em julgado até o
transcurso do prazo de 8 (oito) anos após o cumprimento da pena (art. 1º, I, al. l, da
LC nº 64/90);
g) os que forem excluídos do exercício da profissão, por
decisão sancionatória do órgão profissional competente, em decorrência de infração
ético-profissional, pelo prazo de 8 (oito) anos, salvo se o ato houver sido anulado ou
suspenso pelo Poder Judiciário (art. 1º, I, al. m, da LC nº 64/90);
h) os que forem condenados, em decisão transitada em
julgado ou proferida por órgão judicial colegiado, em razão de terem desfeito ou
simulado desfazer vínculo conjugal ou de união estável para evitar caracterização de
inelegibilidade, pelo prazo de 8 (oito) anos após a decisão que reconhecer a fraude,
(art. 1º, I, al. n, da LC nº 64/90);
i) os que forem demitidos do serviço público em
decorrência de processo administrativo ou judicial, pelo prazo de 8 (oito) anos,
contado da decisão, salvo se o ato houver sido suspenso ou anulado pelo Poder
Judiciário (art. 1º, I, al. o, da LC nº 64/90).
IV - O art. 3º, da Res. nº 44/07, reza que o juízo de
execução da decisão condenatória transitada em julgado em ações de improbidade
administrativa, nos termos da Lei federal nº 8.429/92, ou o órgão colegiado que
prolatou o acórdão condenatório que ocasione a inelegibilidade do réu, nos termos da
Lei Complementar nº 64, de 18 de maio de 1.990, fornecerá ao CNJ, por meio
eletrônico, as informações necessárias para cadastramento dos feitos.
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O § 1º, do art. 3º, da Res. 44/07, elenca as informações que
devem constar do CNCIAI, que são: a) qualificação do condenado; b) dados
processuais relevantes; c) informações sobre a perda da função pública e suspensão
dos direitos políticos; d) informação sobre a aplicação de multa civil; e) informações
sobre pessoas físicas ou jurídicas proibidas de contratar e receber incentivos fiscais e
creditícios do Poder Público.
E o art. 4º, da Res. 44/07, reza que a inclusão, alteração e
exclusão de dados no sistema, decorrentes da aplicação do art. 3º, desta Resolução,
serão de responsabilidade do juízo de execução sentença condenatória das ações de
improbidade administrativa ou do colegiado que prolatou acórdão que implique
inelegibilidade do réu, com a redação dada pela Res. nº 172/2013, do CNJ.
V - O ponto que atrai nossa atenção aqui é o fato de que o
diploma não estabelece prazo para exclusão de dados do sistema, ou seja, o
condenado por ato de improbidade administrativa ou declarado inelegível pela Lei da
Ficha Limpa poderá ter seu nome no Cadastro Nacional de Condenados ad aeternum,
mesmo após decorrido o prazo de condenação fixado, uma vez que a Resolução do
CNJ, em sua atual redação, não fixa prazo para a exclusão de nomes.
Com efeito, a redação original do art. 4º, da Res. 44/07, era
nos seguintes termos:
“O registro decorrente do art. 3º desta
Resolução será excluído, automaticamente, pelo DPJ, após decorrido
o prazo previamente estabelecido no ato judicial.”
Ou seja, a redação original do art. 4º, da Res. 44/07,
determinava a exclusão automática do nome do condenado após decorrido o prazo
previamente estabelecido no ato judicial, enquanto a redação original não fixa
qualquer prazo para a exclusão, o que resulta em condenação que pode se eternizar no
tempo, o que é vedado por nosso ordenamento jurídico.
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Ocorre que a Lei federal nº 8.429/92 fixa prazo para
aplicação das penas que prevê, conforme as gradações previstas no supratranscrito art.
12, e também a LC nº 64/90 fixa prazo para inelegibilidade, e, portanto, assim que
transcorrido o prazo legal em decorrência de ambos diplomas legais, o nome da
pessoa deveria ser automaticamente excluído do cadastro.
VI – Sobre o tema, são as preciosas lições de ELIAS CABRAL
DE SOUZA LIMA1,
em artigo intitulado Do prazo de veiculação do nome do Cadastro Nacional
de Condenados por Ato de Improbidade Administrativa e Ato que implique Inelegibilidade:
“Tal situação implica, a nosso sentir, em
violação ao disposto no art. 5º, inciso XLVII, alínea b, que veda a
instituição de penas de caráter perpétuo, na medida em que
permanecerá com o nome vinculado a um cadastro que é utilizado por
algumas instituições como de consulta obrigatória até mesmo para a
admissão ou manutenção em cargo em comissão, ou em concurso
público. (....)
Tais
sanções
possuem
tempo
para
cumprimento, ou seja, fica-se certo período com os direitos políticos
suspensos e sem a possibilidade de contratar com o Poder Público,
porém tais vedações e seus efeitos, em especial, não podem se
perpetuar, sendo de todo prudente que, esgotados os prazos das
sanções, é necessário que o nome da pessoa seja excluído de tal
cadastro mantido pelo CNJ, sob pena de ofender a dignidade da
pessoa humana.”
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LIMA, ELIAS CABRAL DE SOUZA, Informativo
p. 47/3.
Jurídico Consulex, nº 47, de 25 de novembro de 2.013,
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A lição transcrita dissipa qualquer dúvida: a Resolução nº
44/2007, em sua atual redação, afronta a dignidade da pessoa humana, e viola o art.
5º, XLVII, da Constituição Federal.
VII – Outro ponto que é de relevo destacar é o de que o
CNCIAI deve obrigatoriamente ser consultado pelo Poder Público quando realiza licitações, uma
vez que a pessoa física ou jurídica condenada à “proibição de contratar com o Poder
Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio
majoritário”, não poderá, obviamente, participar do certame.
Tal obrigação imposta ao Poder Público de consultar o
CNCIAI na fase de habilitação de licitação para a verificação de cadastros impeditivos
de contratar com o Poder Público em decorrência da LIA é reforçada pelo r. acórdão
TCU 1.793/2011 – Plenário, de onde se lê:
“3.10. Contratação de empresa condenada
por improbidade administrativa [...]
250. O Cadastro Nacional de Condenações
Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa, mantido pelo
Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e instituído pela Resolução – CNJ
44/2007 (anexo 13, fls. 2-4) reúne sentenças judiciais transitadas em
julgado contendo condenações fundamentadas na Lei de Improbidade
Administrativa (Lei 8.429/1992).
251. No contexto do presente achado,
ressalta-se o art. 12 do referido diploma legal, o qual assevera a
proibição de contratação com o Poder Público aos condenados por
improbidade administrativa (grifamos):
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“Art. 12. Independentemente das sanções
penais, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o
responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações,
que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com
a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 12.120, de 2009).
I – na hipótese do art. 9º, perda dos bens ou
valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral
do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até
três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II – na hipótese do art. 10, ressarcimento
integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública,
suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de
multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco
anos;
III – na hipótese do art. 11, ressarcimento
integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até
cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição
10
de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos
fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo
de três anos.” [...]
Conclusão
259.
Recomendar
à
SLTI/MP,
ao
Departamento de Coordenação e Governança das Empresas
Estatais/MP, ao Conselho Nacional de Justiça e ao Conselho
Nacional do Ministério Público que orientem os órgãos e entidades
sob sua atuação a verificarem, durante a fase de habilitação das
empresas, a existência de registros impeditivos de contratação por
improbidade administrativa no Cadastro Nacional de Condenações
Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa disponível no Portal
do CNJ, além da habitual pesquisa já realizada no módulo Sicaf do
sistema Siasg, em atenção ao art. 97, parágrafo único, da Lei
8.666/1993.
260. Recomendar ao Ministério da Defesa,
ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados e ao Tribunal de Contas
da União que verifiquem, durante a fase de habilitação das empresas, a
existência de registros impeditivos de contratação por improbidade
administrativa no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato
de Improbidade Administrativa disponível no Portal do CNJ, além da
habitual pesquisa no sistema Sicaf, em atenção ao art. 97, parágrafo
único, da Lei 8.666/1993. [...]
Acórdão [...]
9.2. determinar à Secretaria de Logística e
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Tecnologia
da
Informação
do
Ministério
do
Planejamento,
Orçamento e Gestão (SLTI/MP) que:
9.3.5. oriente os órgãos e entidades sob sua
atuação a verificarem, durante a fase de habilitação das empresas, a
existência de registros impeditivos de contratação por improbidade
administrativa no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato
de Improbidade Administrativa disponível no Portal do CNJ, além da
habitual pesquisa já realizada no módulo Sicaf do sistema Siasg, em
atenção ao art. 97, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993;”
O r. acórdão do e. Tribunal de Contas da União, portanto,
impõe aos entes públicos que na fase de habilitação de licitação consultem a existência
de registros impeditivos de contratação por improbidade administrativa no CNCIAI.
VIII – E, por fim, quanto à multa civil imposta em ações de
improbidade administrativa, existe decisão do e. TJSP – com a qual não concordamos,
tanto é que o e. Ministério Público do Estado de São Paulo tem celebrado acordos
com os condenados para parcelamento de tal débito – no sentido de que ela não pode
ser parcelada, e sua imposição também deve ser imediatamente informada ao Sistema
do CNCIAI após o trânsito em julgado da decisão condenatória.
É o que já decidiu o e. Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo, nos autos do Agravo de Instrumento nº 0524196-31.2010.8.26.0000 –
General Salgado, rel. Des. LINEU PEINADO, da 2ª Câmara de Direito Público, julgado
em 14 de junho de 2.011, com o seguinte excerto do v. voto condutor:
“A Resolução no 44 de 20.11.2007 do
Conselho Nacional de Justiça, dispõe sobre a criação do Cadastro
Nacional de Condenados por ato de Improbidade Administrativa no
12
âmbito do Poder Judiciário Nacional. (….)
E, em seu § 1o, inciso IV, referida
Resolução prevê ainda, como um de seus itens que deverão ser
fornecidos pelo Juízo, as informações sobre a aplicação de multa civil.
Como se vê, ante a condenação ao
pagamento de multa por ato de improbidade, e, não havendo que se
falar em parcelamento de referido débito, e ainda, havendo previsão
legal para a inserção dos nomes dos agravantes no banco de dados do
Conselho Nacional de Justiça, a R. Decisão guerreada não merece
qualquer reparo, devendo assim ser mantida.”
O que é certo é que a condenação em multa civil nos
termos da LIA deve, também, ser informada ao CNCIAI, nos termos da Res. nº
44/07.