INFORMATIVO DA POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
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%68-+37
4PERS&VEWMPWIQ1MWqVME
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-2*361)
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)286):-78%
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3
ENCARTE
Boletim Regional. Informativo da Política Nacional de Desenvolvimento Regional –
nº 12 (setembro-dezembro de 2010 e janeiro-abril de 2011) – Brasília, DF: Ministério
da Integração Nacional. Secretaria de Desenvolvimento Regional, 2011.
Quadrimestral
ISSN 1980–0640
1. Desenvolvimento Regional – Brasil – Periódico. I. Ministério da Integração
Nacional. II. Secretaria de Desenvolvimento Regional. III. Título
CDD 338.981
MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL
Ministro de Estado da Integração Nacional Fernando Bezerra de Souza Coelho
Secretário-Executivo Alexandre Navarro Garcia
Secretário de Desenvolvimento Regional Sérgio Duarte de Castro
COMITÊ EDITORIAL
Secretaria de Desenvolvimento Regional (coordenação)
Secretaria de Fundos Regionais e Incentivos Fiscais
Secretaria Nacional de Irrigação
Secretaria de Infraestrutura Hídrica
Secretaria Nacional de Defesa Civil
Secretaria-Executiva
Assessoria de Comunicação Social
Coordenador de Projeto Fernanda Tallarico
Editor Geral Mauro Márcio Oliveira
Projeto Gráfico João Del Negro
Revisão Cecilia Fujita
Boletim Regional é realização do Ministério da Integração Nacional,
desenvolvida com o apoio do Projeto de Cooperação Técnica MI/IICA para
Ações de Desenvolvimento Regional e Integração Nacional.
Endereço para correspondência SDR/MI
SBN, Quadra 2, lote 1, Edifício Apex Brasil, Portaria B, 2º subsolo, sala 201
Brasília, DF – CEP: 70041-906
Telefone [61] 3414-5867 | Fax [61] 3414-5488
O Boletim Regional está disponível no seguinte endereço:
www.integracao.gov.br/desenvolvimentoregional/publicacoes/boletim.asp
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INFORMATIVO DA POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
4YFPMGEpnSUYEHVMQIWXVEPHS1MRMWXqVMSHE-RXIKVEpnS2EGMSREP
Este é o primeiro número do
Boletim Regional da nova
administração do Ministério
da Integração Nacional, que
tomou posse no dia 1º de
janeiro de 2011. A propósito, a primeira matéria traz
uma entrevista do ministro
Fernando Bezerra de Souza
Coelho, na qual enuncia as
prioridades de curto, médio e longo prazo de sua
gestão. São compromissos
importantes, que balizam
não somente as expectativas nacionais e regionais
sobre a ação do Ministério, mas também o compromisso de uma gestão orientada por resultados.
)286):-78%
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%68-+37
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-2*361)
2SZEIWXVYXYVESVKERM^EGMSREPHS1MRMWXqVMSHE-RXIKVEpnS2EGMSREP
6)7)2,%
porque o combate à miséria
apresenta-se como um grande reforço ao alcance dos
objetivos da PNDR, a saber, a
redução das desigualdades
regionais.
)QTVIIRHIHSVMWQSVIKMSREPIIGSRSQMEHSGSRLIGMQIRXS
A terceira matéria trata da
nova proposta do Programa
de Desenvolvimento da Faixa
de Fronteira, formulada por
um grupo de trabalho interministerial, com base na
experiência de execução
anterior, que recebeu total
apoio da Presidência da República para sua implementação pelo Ministério da Integração Nacional. A
nova versão desse Programa recebe grande apoio do
recém-lançado Programa Estratégico das Fronteiras, a
cargo dos Ministérios da Justiça e da Defesa.
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)RGEVXI
Na sequência vem um artigo sobre o Programa
Brasil sem Miséria, compromisso da presidenta Dilma
Rousseff, assinado pelo secretário-executivo do
Ministério da Integração, no qual o autor mostra não
somente o conteúdo do referido Programa e seus
impactos, mas também suas diversas oportunidades de articulação com o Ministério, especialmente
O informe sobre a nova estrutura do Ministério da
Integração Nacional serve como elemento complementar às informações prestadas pelo ministro
Fernando Bezerra em sua entrevista, uma vez que
detalha as competências redistribuídas das diversas
5
Secretarias do Ministério, pensadas para dar maior
capacidade de respostas às demandas da sociedade.
volvimento regional, isto é, dos dados que tratam das
transferências constitucionais, legais e voluntárias da
União para estados e municípios. Esse trabalho só foi
possível porque a Secretaria do Tesouro Nacional tem
colocado à disposição do público uma quantidade
bastante apreciável de informações, de forma organizada e sistemática, que tornam mais transparente
a Administração Pública e permitem apresentações
e reflexões como as que são apresentadas no presente número do Boletim Regional.
Em sua tarefa de trazer à discussão novos enfoques
que possam agregar qualidade à concepção e execução da PNDR, o Boletim Regional apresenta
uma resenha sobre um livro que trata do empreendedorismo regional entrelaçado à economia do
conhecimento, o que poderá enriquecer a atuação
do Ministério da Integração Nacional nessa área.
Por último, na seção “Estatísticas Básicas”, é apresentada uma síntese numérica e gráfica do Orçamento
Geral da União naquilo que tem a ver com o desen-
Boa leitura a todos e todas!
O Editor.
6
)286):-78%
1MRMWXVSHE-RXIKVEpnS2EGMSREP
*IVRERHS&I^IVVE
HI7SY^E'SIPLS
conectar com todas as demais
políticas nacionais existentes.
Na realidade, hoje ela está isolada. Assim, por exemplo, a
Política Nacional de Logística
e de Transporte não leva em
conta a PNDR. Por isso queremos que ela seja não uma
política do Ministério, mas do
Estado brasileiro. Não apenas
deste governo, mas de todos
os governos e que dialogue
com todas as demais políticas
nacionais que são desenvolvidas na esfera federal.
Quais são as prioridades do
Ministério nesse momento?
Nossas principais metas
são, além da implantação de
um modelo de gestão administrativa, dar um status
diferenciado à Política Nacional
de Desenvolvimento Regional,
com um forte incremento nas
ações preventivas na área de defesa civil, um amplo programa
de agricultura irrigada, no bojo
da criação da nova Secretaria Nacional de Irrigação,
a conclusão e o planejamento da gestão futura do
Vamos também procurar fortalecer as cadeias e
Canal do São Francisco e um amplo programa de
os arranjos produtivos locais, o que a gente já vem
fortalecimento de arranjos produtivos locais no âmfazendo, mas de forma articulada – essa a novidabito do novo eixo do PAC, de erradicação da extrema
de – com os investimentos estruturadores, pois não
pobreza. Em termos da gestão, implantaremos um
podemos deixar que esses investimentos se transmodelo de gestão administrativa levando em conta
formem em ilhas. Assim, por exemplo, a política de
experiências inovadoras, como a
investimentos da Petrobras na
do Governo de Pernambuco, com
indústria de petróleo e gás tem
Queremos elevar
foco, metas e resultados, uma vez
de dialogar com a PNDR. Idem,
que tem servido de exemplo para
a Política Nacional
para os investimentos automobios vários âmbitos da administralísticos e ferroviários no Nordeste.
do Desenvolvimento
ção pública.
O mesmo se aplica no Norte aos
Regional à condição de
investimentos em mineração,
Ministro, como o senhor se posiderurgia e hidroeletricidade.
Política de Estado, para
siciona em relação à Política
Todos eles devem dialogar com
Nacional de Desenvolvimento
que ela possa se conectar
a economia de base local e base
Regional?
regional que está implantada. O
com todas as demais
Queremos elevar a Política
mesmo se aplica ao agronegópolíticas
nacionais
Nacional do Desenvolvimento
cio no Centro-Oeste. E assim por
Regional à condição de Política
diante. Isso julgamos decisivo.
existentes.
de Estado, para que ela possa se
7
)286):-78%
Para exercer a contento sua missão, o Ministério
está contando com a mudança de foco no PPA
2012-2015, o qual busca olhar para as mudanças
na vida do cidadão e não para o volume de insumos utilizados nas ações. É uma nova cultura para a
Administração Pública Federal, que valoriza os resultados na ótica do cidadão. Ademais, consolida uma
visão estratégica, participativa e territorializada do
planejamento governamental, iniciada há 8 anos,
o que possibilita valorizar a diversidade e enxergar
o território a partir dos recortes das políticas e de
seus impactos. Creio que esse segundo ponto toca
diretamente as competências do Ministério no que
tange à PNDR.
gional por meio do financiamento de infraestrutura,
como é o caso da Transnordestina, da qual 68% são
financiados por fundos regionais, como FNE, FDNE e
FINOR, em valor que alcança R$ 3,7 bilhões.
Aplicações dos Fundos constitucionais e de desenvolvimento (R$ milhões)
ATÉ 2010
2011
2012
2013
2014
TOTAL
59.865,0
21.670,0
23.831,1
26.207,7
28.821,2
160.395,0
Podemos esperar novidades na área da defesa
civil?
O recente Programa Brasil sem Miséria apresenta
uma grande convergência com a PNDR, já que por
meio dele iremos atacar a pobreza no Brasil. Por um
lado, como a pobreza está concentrada no Nordeste
e, mais especificamente, no semiárido, teremos uma
grande chance de aproximar esse Programa da
PNDR. Porém, como a pobreza também se espalha
por franjas em todos os estados brasileiros, o MI deve
se reposicionar para que possa atuar em todo o território nacional. Tanto num caso quanto no outro,
estaremos atacando as desigualdades regionais, que
foram vistas como um entrave ao desenvolvimento
nacional por ¾ dos membros do CDES. O Ministério
da Integração, que já foi chamado de “Ministério do
Nordeste”, vai ser reposicionado para que seja um
Ministério de todo o país.
Nosso objetivo agora é investir em prevenção.
Em abril, realizamos em Brasília um amplo debate
sobre o tema num seminário com palestrantes de
diversos países e representantes de diferentes estados. O Ministério da Integração Nacional, por meio
da Secretaria Nacional de Defesa Civil, promoveu simultaneamente, em maio, exercícios simulados em
Maceió (AL), Recife (PE) e Salvador (BA). As cidades
foram escolhidas devido ao grau de risco ao qual estão expostas. Para dar mais transparência e agilidade
ao repasse de recurso em situações de emergência foram firmados acordos de cooperação com o
Tribunal de Contas da União e com a Advocacia-Geral
da União. Em parceria com o Banco do Brasil foi criado o Cartão de Pagamento de Defesa Civil. Os gastos
estarão disponíveis no Portal da Transparência.
De que modo, os Fundos Regionais poderão alavancar ainda mais o desenvolvimento regional?
E como se encontram as obras da integração das
bacias?
Em primeiro lugar, no contexto da reestruturação do Ministério da Integração, criamos a nova
Secretaria de Fundos Regionais e Incentivos Fiscais.
Sua orientação básica é aproximar o MI dos bancos
regionais de desenvolvimento, BNB e BASA, que estão vinculados ao Ministério da Fazenda, e inclusive
o BNDES, que é vinculado ao MDIC. A ideia é que tais
bancos possam ter uma ligação mais estreita com
o MI e possam dar o apoio ao desenvolvimento re-
A obra de integração do rio São Francisco, com
seus eixos Leste e Norte, está estimada em quase R$
7 bilhões e é uma obra que vai permitir o abastecimento humano e a dessedentação de animais na
região mais carente de água do Brasil, que é o semiárido nordestino. Nossa expectativa é que o Eixo Leste
esteja concluído até o final de 2012 e o Eixo Norte
até o final de 2013. Além dessas obras de constru-
8
)286):-78%
ção dos canais, de barragens, nós vamos ter obras
complementares. Dentre elas, o Sistema Adutor
do Agreste, em Pernambuco; o projeto Vertentes
Litorâneas, que vai pegar a água também na altura de Monteiro, na Paraíba, e vai jogá-la para toda
a Região da Mata do Estado da Paraíba. Vamos ter,
também, o projeto da Barragem de Oiticica, que vai
reforçar o sistema Apodi-Açu, que leva a água para a
região semiárida do Rio Grande do Norte. E, no caso
do Ceará, o projeto que complementa as obras da
transposição é o projeto denominado Cinturão de
Águas Cearenses, que vai levar a água para toda a
região semiárida do Ceará.
Na área dos Recursos Hídricos, os investimentos
previstos pelo PAC-1 foram de R$ 10,63 bilhões, dos
quais R$ 7,27 bilhões realizados; já no PAC-2, entre
2011-2014, serão realizados R$ 18,66 bilhões.
Já em irrigação, a palavra de ordem é a implantação de modelos de gestão sustentável inovadores
nos perímetros públicos irrigáveis, que somam mais
de 400 mil hectares irrigados. É preciso investir em
inovação para que a gente possa reduzir custos e
melhorar a eficiência dos serviços. Nesse caso, uma
das prioridades será diminuir a ociosidade da área
irrigada sob a responsabilidade do DNOCS e da
Codevasf, o que representa um grande desperdício
de dinheiro público.
A recém-criada Secretaria Nacional de Irrigação,
além de lançar um grande programa de irrigação
para a geração de emprego e renda nas regiões menos dinâmicas do nosso país, vai fortalecer os órgãos
executores, para que possam vencer os obstáculos
que prejudicam sua performance. Nosso objetivo é
que o dinheiro público investido em irrigação dê
efetivo retorno social.
E qual é a abordagem do Ministério da Integração
em relação ao tema dos recursos hídricos?
No que diz respeito às obras de infraestrutura hídrica, o MI quer se reposicionar em todo o território
nacional. Isso porque o recente Atlas da ANA mostra que todas as regiões metropolitanas do Brasil,
começando por São Paulo, vão ter problemas de
oferta de água bruta para atender o crescente contingente humano até o final da presente década.
Então, essa é a responsabilidade do MI, de ampliar
a oferta de água bruta, sobretudo para sistemas integrados.
Estimularemos, nessa linha, a atração de investimentos privados, com o lançamento de um
programa de parcerias público-privadas com o fito
de ampliar as áreas irrigadas do país em 200 mil
hectares nos próximos quatro anos, contribuindo,
TÓPICOS
PAC-1
PAC-2: DOTAÇÃO
PAC-2: DOTAÇÃO + RAP
DISPONIBILIDADE DE ÁGUA
6.633
11.093
13.178
IRRIGAÇÃO
1.905
2.209
2.581
REVITALIZAÇÃO
1.670
1.779
2.512
DRENAGEM
346
123
283
ESTUDOS
42
97
99
GAP
34
13
2
TOTAL
10.629
15.313
18.655
9
)286):-78%
assim, para a expansão da oferta de alimento, fibras
e energia para o Brasil e o mundo.
com especial atenção às regiões mais carentes, de
modo a contribuir para a redução das desigualdades regionais. Nesse sentido, o Programa buscará,
prioritariamente, uma atuação mais concentrada
e integrada nas Bacias Hidrográficas dos rios São
Francisco e Araguaia-Tocantins.
Quais projetos públicos de irrigação vêm sendo
desenvolvidos no Brasil hoje?
Atualmente, estamos desenvolvendo, em parceria
com a Agência Nacional de Águas, o Ministério do
Meio Ambiente e o Ministério das Cidades, os trabalhos para a contratação de um novo financiamento
junto ao Banco Mundial para um projeto chamado
Interáguas. O Interáguas vai ser, digamos assim, o sucessor do Proágua, mas mais focado na gestão dos
recursos hídricos, sobretudo dos rios federais, daquelas bacias hidrográficas que contemplam mais de
um estado, como, por exemplo, o rio Tocantins. Nele,
a preocupação é com o uso múltiplo das águas.
E quanto ao Ordenamento Territorial?
Vimos, recentemente, a posição do Congresso
Nacional em termos da criação de dois estados brasileiros – Tapajós e Carajás – a partir do Estado do
Pará. Nesse caso, a ideia do Ministério da Integração
é buscar um debate com a sociedade civil brasileira
para saber se de fato a redivisão do tamanho dos
seus estados é o melhor caminho para o Brasil em
termos da promoção do desenvolvimento. Fazemos
isso tendo em conta que a nossa missão é a de
promover a integração nacional, o desenvolvimento sustentável e a superação das desigualdades
regionais do país, assegurando a inclusão socioeconômica, a melhoria da qualidade de vida, a proteção
civil e a segurança hídrica.
Devido à amplitude da problemática a ser enfrentada, o Interáguas terá abrangência nacional,
com concentração em áreas e temas prioritários,
nos quais a água condiciona de forma mais forte o
desenvolvimento social e econômico sustentáveis,
10
%68-+3
4PERS&VEWMPWIQ1MWqVME
ALEXANDRE NAVARRO GARCIA
Secretário-executivo do
Ministério da Integração Nacional
1 − EXPERIÊNCIAS ATUAIS
interno e ampliar a ascensão social de milhões de
cidadãos à nova classe C.
As experiências mais recentes da promoção da
cidadania, com fortalecimento do mercado interno,
incluem ações voltadas diretamente para o combate à pobreza e à miséria, que redundaram na retirada
de milhões de brasileiros das faixas de exclusão social e econômica, e para o aumento da renda real
das famílias, por meio do aumento real do saláriomínimo e aumento dos empregos formais.
Como resultado da atuação governamental focada na melhoria da distribuição de renda, nos últimos
anos 28 milhões de pessoas saíram da faixa da pobreza e 36 milhões entraram na classe média.
2 − O PERFIL ATUALIZADO DA
EXTREMA POBREZA
Para tanto, o Governo Federal faz uso da transferência direta de renda pelos mecanismos do
Programa Bolsa Família e de programas previdenciários, como o da Prestação de Benefícios
Continuados; orienta os investimentos a cargo do
PAC para aumentar a oferta de infraestrutura social e econômica, como nos casos do Minha Casa,
Minha Vida e do Luz para Todos; conduz o sistemático aumento real do salário-mínimo ao longo
de vários anos; promove a expansão do crédito −
com destaque para o crédito consignado, o crédito
direto ao consumidor e o crédito subsidiado à pequena produção agrícola, por meio do Pronaf, que
conta com substancial participação dos fundos
constitucionais nas regiões prioritárias da PNDR. Na
área agrícola, merece igual referência o Programa
de Aquisição de Alimentos, que conecta o setor
produtivo com os programas assistenciais, como
o da merenda escolar. De forma complementar, a
estabilidade macroeconômica mantida por ação
do Governo Federal na área da política monetária
e fiscal tem permitido que as empresas contratem
trabalhadores pelo regime formal de maneira contínua e expandida, o que faz crescer o mercado
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE) identificou o conjunto da população que
se encontra em situação de extrema pobreza segundo os dados do universo preliminar do Censo
Demográfico 2010. Estas informações são de grande importância no processo de formulação do Plano
Brasil sem Miséria. A linha de extrema pobreza foi estabelecida em R$ 70,00 per capita, considerando o
rendimento nominal mensal domiciliar. Deste modo,
qualquer pessoa residente em domicílios com rendimento menor ou igual a esse valor é considerada
extremamente pobre.
A divulgação pelo IBGE, em abril de 2011, refere-se
aos dados preliminares do universo em que a renda
de todos os membros, declarada pela pessoa que
respondeu ao questionário, não é desagregada por
fonte de rendimento para cada membro.
Os dados do Censo Demográfico 2010 têm
como referência o mês de agosto daquele ano,
enquanto os rendimentos se referem ao mês anterior. Portanto, apesar de o levantamento das
informações ter sido realizado ao cabo de apro11
%68-+3
ximadamente quatro meses, elas retratam o país
naquele mês de referência.
r DPNQFMPNFOPTVNNPSBEPSEFBOPTPVNBJT
de idade.
De acordo com o IBGE, as pessoas em domicílios
sem rendimento totalizavam 6.840.156. No entanto,
dentro desse grupo encontram-se pessoas que não
têm o perfil de extrema pobreza, mas que no mês
da entrevista não tiveram rendimentos.
O contingente de pessoas sem rendimento
que obedeceram às restrições foi calculado em
4.836.732, correspondente a 70,7% do total de pessoas sem rendimento. Este contingente foi somado
aos 11.429.110 com rendimento médio domiciliar
per capita entre R$ 1,00 e R$ 70,00.
Foi solicitado ao IBGE que realizasse um recorte para incluir apenas as pessoas residentes em
domicílios com perfil de maior probabilidade de
encontrar-se em extrema pobreza. Os critérios adotados para estimar esta parcela da população dentre
os sem rendimentos foram os seguintes:
Assim, o contingente de pessoas em extrema
pobreza totaliza 16,27 milhões, o que representa
8,5% da população total. Embora apenas 15,6% da
população brasileira resida em áreas rurais, entre as
pessoas em extrema pobreza, elas representam pouco menos da metade (46,7%). A outra parte (53,3%)
situa-se em áreas urbanas, onde reside a maior parte
da população (84,4%). O gráfico abaixo apresenta a
incidência da extrema pobreza por situação do domicílio – urbano e rural – para cada uma das grandes
regiões do país.
r TFNCBOIFJSPEFVTPFYDMVTJWPPV
r TFNMJHBÉÈPDPNSFEFHFSBMEFFTHPUPPVQMVWJBMF
sem fossa séptica; ou
r FNÃSFBVSCBOBTFNMJHBÉÈPÆSFEFHFSBMEFEJTUSJbuição de água; ou
r DPNQFMPNFOPTVNNPSBEPSEFBOPTPVNBJT
de idade, analfabeto; ou
Por outro lado, observa-se que as populações totais nas áreas rurais nas regiões Norte e Nordeste
superam consideravelmente as das demais regiões –
26,5% e 26,9%, respectivamente. Nestas duas regiões
também se concentra mais da metade da população em extrema pobreza – 56,4% na Região Norte
e 52,5% na Região Nordeste −, enquanto as demais
regiões permanecem com percentuais inferiores.
r DPNQFMPNFOPTUSËTNPSBEPSFTEFBUÊBOPTEF
idade; ou
Os 16,27 milhões de extremamente pobres no
país estão concentrados principalmente na Região
r FN ÃSFB SVSBM TFN MJHBÉÈP Æ SFEF HFSBM EF EJTtribuição de água e sem poço ou nascente na
propriedade; ou
r TFNFOFSHJBFMÊUSJDBPV
Incidência da população em extrema pobreza por situação do domicílio, segundo as grandes regiões
35,7
35,4
(em %)
25,5
18,1
16,8
8,5
9,9
11,7
5,4
Brasil
3,4
Norte
Nordeste
Total
11,7
10,2
6,8
2,9
2,6
Sudeste
Urbano
1,9
Sul
Rural
Fonte: IBGE. Universo preliminar do Censo Demográfico 2010. [Elaboração: MDS.]
12
4,0
3,0
Centro-Oeste
%68-+3
Nordeste, totalizando 9,61 milhões de pessoas
(59,1%), distribuídos 56,4% no campo, enquanto outros 43,6% em áreas urbanas.
extrema pobreza no Brasil (39,9%). Essa distribuição é
bastante próxima quando se considera a situação do
domicílio nas áreas urbanas (39,0%) e nas áreas rurais
(41,0%). Cabe observar que, na Região Sudeste, um
em cada oito pessoas nessa condição tem 60 anos
ou mais (12,8%), o que representa um percentual
bastante superior à média nacional de 5,1%.
Dos extremamente pobres nas áreas urbanas (8,67
milhões), pouco mais da metade da população vive
no Nordeste (52,6%) e cerca de um em cada quatro
na Região Sudeste (24,7%).
De um total de 29,83 milhões de brasileiros residentes no campo, praticamente um em cada
quatro encontra-se em extrema pobreza (25,5%),
perfazendo um total de 7,59 milhões de pessoas. As
regiões Norte e Nordeste apresentam valores relativos parecidos – 35,7% e 35,4%, respectivamente
– de população rural em extrema pobreza.
3 − O PLANO BRASIL SEM MISÉRIA
Mesmo com a ação exitosa das políticas sociais,
uma parcela expressiva da sociedade brasileira ainda continua excluída do acesso a bens e serviços e
do contexto de inclusão na cidadania que o país reserva a boa parte de seus cidadãos.
Segundo a mesma fonte, a distribuição da população em extrema pobreza por sexo revela um perfil
equilibrado entre homens e mulheres, com leve superioridade da presença feminina (50,5% contra
49,5%). Em algumas regiões, essa tendência levemente destoa, como no Sudeste e no Sul (52,8% e
51,3%, respectivamente). Entretanto, as diferenças se
acentuam quando se observa a situação do domicílio separadamente. Há maior presença das mulheres
neste segmento nas áreas urbanas, em detrimento
de maior participação masculina nas áreas rurais.
Justificativas
Instituído por decreto presidencial, o Plano de
Superação da Extrema Pobreza no Brasil, denominado
de Plano Brasil sem Miséria, argumenta que o esforço
de redução da pobreza no Brasil nos últimos anos
foi agudo e bem-sucedido, apontando que cerca de
28 milhões de brasileiros superaram a pobreza no
período de 2003 a 2009. Porém, como existe uma
substancial franja de pessoas ainda não integradas
social e economicamente, é preciso estabelecer um
foco apropriado para tanto, já que há a convicção de
que somente uma ação concertada do poder público pode dar conta de tal empreitada.
Já quando o critério é cor ou raça, a grande maioria
dos que se encontram em extrema pobreza (70,8%)
é parda ou preta. Nesse particular, chama a atenção
a situação dos indígenas. Apesar de representarem
uma pequena parcela da população total (817.963
pessoas), 326.375 encontram-se em extrema pobreza, representando praticamente quatro em cada
dez indígenas (39,9%). Já entre os brancos, esse percentual é de apenas 4,7%. Para as pessoas que se
declararam amarelas, 8,6%, e entre pretos e pardos
somados, 11,9% (10,0% e 12,2%, respectivamente).
Características
O Plano Brasil sem Miséria reúne, entre outras, as
seguintes características:
r ­PNBJPSQMBOPJOUFHSBEPEFDPNCBUFÆQPCSF[B
extrema de sua história.
r $PPSEFOBEPQFMP.JOJTUÊSJPEP%FTFOWPMWJNFOUP
Social e Combate à Fome.
As informações referentes às faixas etárias apontam para a necessidade de políticas sociais voltadas
para a população mais jovem. Entre os extremamente pobres, cerca da metade se encontra com idade
até 19 anos (50,9%). As crianças até 14 anos representam cerca de quatro em cada dez indivíduos em
r 5SBUBTF EP BQSPGVOEBNFOUP F EB BNQMJBÉÈP EB
exitosa política social adotada pelo Brasil nos últimos anos.
r "QSFTFOUBVNBTQFDUPTPMJEÃSJPFIVNBOP
13
%68-+3
r $POTUJUVJOPWBFQPEFSPTBBMBWBODBQBSBPEFTFOvolvimento do Brasil, uma vez que aponta para a
redução das desigualdades, a ampliação do mercado interno, o fortalecimento da economia e a
aceleração do crescimento do país.
passo para ampliar essas conquistas de todos os
brasileiros.
Prioridades e estratégia
O Plano Brasil sem Miséria estabelece prioridade de
atuação junto dos brasileiros e brasileiras excluídos
dos frutos do desenvolvimento econômico e social,
presos ao círculo vicioso da extrema pobreza. Estes
brasileiros e brasileiras, com pouca ou nenhuma escolaridade e/ou qualificação profissional, à margem
da sociedade da informação, sem a dimensão de
seus direitos sociais, enfim, sem a mínima compreensão e noção de cidadania, estão regionalmente
concentrados em territórios de baixa renda e de baixo dinamismo.
Não por acaso a estratégia do Plano Brasil sem
Miséria estrutura-se em torno de três grandes eixos:
r 3PNQFBTCBSSFJSBTTPDJBJTQPMÎUJDBTFDPOÔNJDBTF
culturais que mantêm segregadas as pessoas e as
regiões onde se encontram.
Público-alvo e objetivos
O público-alvo do Brasil sem Miséria é a parcela de
16 milhões de pessoas caracterizadas como extremamente pobres, as quais auferem um rendimento
mensal inferior a R$ 70,00. Desse total, 59% vive no
Nordeste, 21% no Sul e Sudeste e 20% no Norte e
Centro-Oeste. E nada menos que 40% tem menos
de 14 anos de idade.
r &MFWBÉÈPEBSFOEBEBTGBNÎMJBTFYUSFNBNFOUFQPbres, por meio de programa de transferência de
renda e benefícios monetários afins.
Além do seu aspecto solidário e humano, o
Plano também pretende ser nova e poderosa alavanca para o desenvolvimento do Brasil. Afinal, o
processo de ascensão social dos últimos oito anos
foi decisivo para diminuir as desigualdades, ampliar o mercado interno, fortalecer a economia e
acelerar o crescimento do país. Com o Brasil sem
Miséria, o governo assume o desafio de acabar
com a pobreza e, assim, dá um novo e decisivo
CRAS
CREAS
Brasil Alfabetizado
Mais Educação
r "NQMJBÉÈPEPBDFTTPBTFSWJÉPTQÙCMJDPTFBÉ×FT
de cidadania e bem-estar social.
r "NQMJBÉÈP EP BDFTTP ÆT PQPSUVOJEBEFT EF PDVpação e geração de renda, por meio da inclusão
produtiva na cidade e no campo.
Assistência Social
Segurança Alimentar
Educação
Luz
Cozinhas Comunitárias
Banco de Alimentos
Habitação e Saneamento
Minha Casa, Minha Vida
Habitação
SERVIÇOS
PAC
Educação Infantil
Unidade Básica de Atendimento - UBS
Documentação
Trabalho Infantil
Saúde da Família
Rede Cegonha
Apoio à população
em situação de rua
Saúde
Medicamentos para hipertensão e diabetes
Brasil Sorridente
Olhar Brasil
14
%68-+3
Qualificação profissional
Intermediação/oportunidades
Urbano
Geração de ocupação e renda
Economia solidária
Microcrédito
Microempreendedor Individual - MEI
INCLUSÃO
PRODUTIVA
Acesso aos meios de produção
Rural
Aumento da produção
Assistência técnica e acompanhamento das famílias
Acesso aos mercados
Autoconsumo
Do ponto de vista institucional e organizacional,
a estratégia reúne em torno do Plano um conjunto
de esforços de instituições, meios e programas que,
uma vez articulados em prol de objetivos comuns,
contribuirão decisivamente para o cumprimento do
objetivo de incluir 16 milhões de brasileiros e brasileiras na cidadania. Isso implica dizer que tal esforço
reunirá as instâncias do Governo Federal às dos estados e municípios, ademais de agregar diversos
segmentos da sociedade civil organizada, a própria
iniciativa privada e demais atores sociais que possam emprestar sua contribuição ao sucesso dessa
causa.
Miséria terá ações nacionais e regionais baseadas
em três eixos: renda, inclusão produtiva e serviços
públicos.
No campo, onde se encontra 47% do público
do Plano, a prioridade é aumentar a produção do
agricultor por meio da orientação e do acompanhamento técnico, da oferta de insumos e água. Uma
parceria com universidades e a Embrapa vai introduzir tecnologias apropriadas a cada família e, com
isso, aumentar a produção. As famílias extremamente pobres serão apoiadas na produção de alimentos
e na comercialização da produção. Até 2014, 250 mil
famílias receberão R$ 2.400 a fundo perdido, pagos
em parcelas semestrais, durante dois anos, para adquirir insumos e equipamentos.
O Plano integra diversos programas já existentes,
combinando ações globais com ações regionais e
ações no campo com ações nas cidades.
Por meio do Programa Água para Todos, 750 mil
famílias serão atendidas com a construção de cisternas e sistemas simplificados coletivos. Além disso,
milhares de famílias serão beneficiadas por sistemas
de água voltados para a produção. Por sua vez, por
meio do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA),
o Governo Federal comprará a produção para doála a entidades assistenciais ou para a formação de
estoques. Com o Brasil sem Miséria, o PAA será consideravelmente ampliado, de 66 mil para 255 mil
famílias, até 2014. Outra ação prevista é a ampliação
das compras públicas para hospitais, universidades,
Assim, relativamente ao primeiro aspecto, programas como o Bolsa Família, a Previdência Rural, o Brasil
Alfabetizado, o Saúde da Família, o Brasil Sorridente,
o Mais Educação e a Rede Cegonha vão ser ampliados e aperfeiçoados em todo o país, assim como as
ações destinadas a ampliar o acesso dos mais pobres a bens e serviços públicos, incluindo água, luz
e moradia.
A miséria tem caras e necessidades diferentes
conforme a região. A realidade no campo é uma, na
cidade é outra bem diferente. Por isso, o Brasil sem
15
%68-+3
presídios, creches e também para a rede privada
de abastecimento, como supermercados e restaurantes, que passarão a contar com a produção dos
agricultores mais pobres.
política de microcrédito e incentivo à economia popular e solidária, entre outras ações de inclusão social
que devem beneficiar dois milhões de pessoas. Para
tanto, o Governo Federal, em conjunto com estados
e municípios, elaborará um Mapa de Oportunidades,
com o levantamento de oportunidades disponíveis
nas cidades para incluir produtivamente as famílias
identificadas pelo Mapa da Pobreza. Em termos de
Nas cidades, o Brasil sem Miséria buscará gerar ocupação e renda para os mais pobres entre os 18 e 65
anos de idade, mediante cursos de qualificação profissional, intermediação de emprego, ampliação da
Objetivo – Aumento das capacidades
e oportunidades
Bolsa Verde
Acompanhamento das famílias
Sementes, mudas e tecnologias
Fomento
Água para Todos
Luz para Todos
Aumento da produção
Acesso aos mercados
Autoconsumo
qualificação, pretende-se oferecer mais de duzentos
tipos de cursos gratuitos certificados pelas escolas
técnicas, pelo Sistema S e por outras redes a serem
mobilizadas. O aluno receberá material pedagógico,
lanche e transporte. Por sua vez, as ações de intermediação serão realizadas considerando o conjunto
de oportunidades mapeadas nas empresas públicas
e privadas. Serão selecionados, prioritariamente, os
beneficiários do Bolsa Família e pessoas com idade
entre 18 e 65 anos.
clusão produtiva da população mais pobre, o Brasil
sem Miséria vai, entre outras ações, articular diversos
programas governamentais. O objetivo é criar novas oportunidades de desenvolvimento econômico
local, ampliar o mercado das micro e pequenas empresas, estimular a formação de empreendimentos
cooperativados e apoiar o microempreendedor individual, as políticas de microcrédito e a economia
popular e solidária.
Ações complementares relacionadas à organização dos catadores de materiais recicláveis, em
conjunto com as prefeituras, além de beneficiar o
meio ambiente, fortalecerá as cooperativas de catadores já existentes e permitirá abrir milhares de
vagas nesse setor. Por último, para promover a in-
4 − O PLANO BRASIL SEM MISÉRIA, A
PNDR E O MI
Como resultado dos esforços de promover a cidadania por meio da melhoria das condições de vida
da população durante a primeira década do século
16
%68-+3
XXI, o Estado brasileiro desenvolveu um conjunto
articulado de ações que tem sido, sistematicamente,
considerado eficiente, inclusive à luz de outras experiências internacionais. Já agora, diversas ações de
cooperação técnica prestadas pelo Brasil permitem
que os mecanismos e instrumentos de combate à
exclusão e melhoria da distribuição da renda, aplicados com sucesso no território nacional, possam ser
replicados em outros países e outras situações.
Deve-se salientar que esse conjunto de ações tem
sido reunido sob a designação de políticas sociais.
Em termos formais, as políticas sociais são consideradas políticas setoriais. Porém, a história recente
da prática e do alcance das políticas públicas de
combate à desigualdade no Brasil autoriza ir além
do resultado desse enquadramento. Para tanto,
considera-se o fato real de que a pobreza, a miséria, a degradação dos valores cidadãos, entre outros
Mapa de oportunidades
Local
AÇÕES COMPLEMENTARES
r&NJTTÈPEFEPDVNFOUPT
r0MIBS#SBTJM
r#SBTJM4PSSJEFOUF
r.JDSPDSÊEJUP
r0SJFOUBÉÈP1SPGJTTJPOBM
2VBMJñDBÉÈP
&DPOPNJB1PQVMBSF4PMJEária
.JDSPFNQSFFOEFEPS*OEJWJEVBM
*OUFSNFEJBÉÈPEFNÈPEFPCSB
0DVQBÉÈPFSFOEB
aspectos que são combatidos, apresentam um rebatimento territorial com bastante densidade, com
o que se pode argumentar que as políticas sociais,
ademais de seu caráter formal de políticas setoriais,
levam a configurar uma intervenção governamental
de cunho territorial e regional. Não é menos verdade que a prática da política regional, especialmente
pela caracterização das diferentes frações territoriais
do Brasil, leva a indicar áreas geográficas que merecem ser consideradas para a redução/eliminação
dos focos de pobreza e miséria.
O marco institucional federativo do combate
à miséria e a PNDR
as primeiras levam a descobrir uma configuração
territorial dos problemas atacados quanto a política regional encontra nas políticas sociais um
componente expressivo de sua eficácia. É certo que
as políticas sociais têm incluído cidadãos brasileiros
e brasileiras na vida social e econômica plena do
país, que se encontra em fase de expansão; mas não
é menos certo que essa inclusão salta da perspectiva individual para a dimensão territorial, quando se
analisam os resultados de tal esforço da sociedade
brasileira. Dessa maneira, pode-se argumentar que
as políticas sociais não somente integram cidadãos,
mas também territórios, ao esforço nacional de desenvolvimento com distribuição e igualdade.
Assim, a confluência entre as políticas sociais e
a política regional permite argumentar que tanto
Antes, com o Programa Bolsa Família e seus elementos complementares, isso era evidente. Com o Plano
17
%68-+3
Considerações finais: combate à miséria,
território e federação
Brasil sem Miséria, que segue a mesma orientação
política, também será, já que uma porção significativa de seu público-alvo concentra-se em regiões
prioritárias da Política Nacional de Desenvolvimento
Regional (PNDR), a cargo do Ministério da Integração
Nacional (MI). Por esse motivo, a contribuição do MI
aparece como um elemento real de fortalecimento
da estratégia definida pelo Governo Federal para o
combate à miséria.
É bem verdade que o país avançou bastante no
combate às desigualdades regionais, e de uma forma inovadora em relação ao passado, o que tem
chamado a atenção de tantos quantos analisam a
questão com aprofundamento. Nas questões de
fundo praticamente não existem reparos à ação do
Governo Federal nessa área, mesmo quando atuou
de forma contracíclica em momentos políticamente
sensíveis. Isso implicou, de fato, a tomada de consciência de que somente uma ação determinada do
Governo Federal poderia oferecer novas alternativas
ao combate à desigualdade de renda e à criação de
oportunidades aos cidadãos brasileiros. O amadurecimento de experiências, perspectivas renovadas
geradas a partir da conquista da cidadania por uma
parte expressiva da população e novos aspectos
que surgem de um quadro de conjuntura modificada estão a sugerir um marco institucional renovado
para um avanço que possa se consolidar de forma
permanente. Nesse sentido, a descentralização institucional, o empoderamento da sociedade civil e as
iniciativas de caráter endógeno poderiam ser aprofundadas. Para tanto, os princípios sobre os quais
se assenta a PNDR contribuem poderosamente. A
análise isenta da PNDR mostra que ela reforça o federalismo ao fazer com que a ação do poder público
federal se coadune com a expressão de vontade
política dos atores expressa institucionalmente nas
várias escalas do território. O princípio das escalas
múltiplas é aplicável integralmente quando a questão é a participação e a descentralização.
Para destacar a convergência dessas políticas − as
políticas de combate à miséria e a PNDR −, chamase a atenção para o conjunto de instrumentos e
mecanismos desta última, que vai ao encontro da
estratégia proposta pelo Governo Federal para o
Brasil sem Miséria. Por um lado estão as ferramentas
clássicas da PNDR, direcionadas para a geração de
emprego e renda de forma descentralizada e para a
inclusão socioprodutiva de territórios e pessoas no
esforço nacional de desenvolvimento com distribuição de renda − a saber, os fundos constitucionais de
financiamento às atividades produtivas; os fundos
de desenvolvimento regional dirigidos aos grandes
empreendimentos de infraestrutura; os incentivos
fiscais para estimular os mercados e o emprego; as
definições estratégicas de localização dos problemas de combate às desigualdades e estímulo às
potencialidades regionais, na atualidade representados pelos arranjos produtivos locais. Por outro,
o Plano Brasil sem Miséria propicia ao Ministério da
Integração Nacional, por meio da PNDR, a oportunidade de exercer sua ação calcada nos princípios que
são caros ao novo paradigma de desenvolvimento
regional ora em implementação, como a articulação
federativa, as práticas de fortalecimento do federalismo cooperativo, a geração de emprego e renda a
partir de vocações regionais, e o estímulo a canais de
participação e de governança em múltiplas escalas
geográficas. Neste particular, a atuação das superintendências regionais, como a Sudene, Sudam e
Sudeco, é vista como elemento estratégico de seu
sucesso1.
A participação do Ministério da Integração Nacional
no Grupo Interministerial de Acompanhamento do
Plano constitui uma oportunidade ímpar de exercício da missão que cabe ao Ministério, em termos
de articulação e integração de políticas públicas,
possibilitando, ainda, incremento de exposição institucional e de todas as externalidades positivas que
tal situação certamente evidenciará.
18
%68-+3
NOTAS
1 A implantação do federalismo no Brasil deve ser examinada no contexto histórico, econômico e social em que foi realizada. A experiência brasileira vem, no mais das vezes, apresentada de
fora para dentro, sob o argumento de receitas prontas, aplicáveis a qualquer instância nacional. Encampada a construção de um Estado federal nativo, sua substância é retirada da Constituição
Americana de 1787, a partir de modelo composto por Estados-Membros independentes, regramentos próprios e o instituto da repartição de competências, sob o pressuposto da autonomia dos
entes federados (BERCOVICI, 2001), assuntos tratados nos artigos de Alexander Hamilton, James Madison, sobretudo, e John Jay, dispostos na obra Os federalistas.
Ao lado das propostas construídas durante a Convenção Nacional Constituinte da Filadélfia, uniam-se, no Brasil, abolicionistas, positivistas, iluministas, liberais de toda ordem e militares imbuídos
do espírito agregador de Nação.
De outro lado, sem força para prover estruturas sociopolíticas de check and balance, um império para lá de enrijecido em suas estruturas públicas, sem sistema partidário, e um cansado Poder
Moderador, incapazes, todos eles, de atender às demandas de cafeicultores paulistas e da crescente classe média urbana, Dom Pedro II segurava-se em um parlamentarismo às avessas. Enquanto
na Inglaterra o Legislativo nomeava o primeiro-ministro, no Brasil o Imperador escolhia o Conselho dos Ministros e, ao mesmo tempo, o destituía.
Embora o caráter golpista tenha sido creditado a militares, é certo que sem a participação dos oligarcas paulistas, consolidados em 1873 no Partido Republicano Paulista, a proclamação não teria
ocorrido, pelo menos não em 1889. Essa insurgência paulista, buscando sua institucionalização, já era plantada desde a abdicação ao trono por Dom Pedro I, em abril de 1831. Composto por
latifundiários e quadros da burguesia cafeeira, o grupamento repisava os pressupostos republicanos com o viés federalista: “descentralização, maior autonomia provincial e uma nova política de
empréstimos bancários” (BUENO, 2003).
Nesse interregno, pipocaram revoltas provinciais, cada qual visando à constituição de um Estado republicano apartado do país: Farroupilha (1835-1845), Sabinada (1837-1838) e Praieira (18481849). Depois de idas e vindas nasce a República em 15 de novembro de 1889, sob os auspícios do federalismo, disposta a “organizar o Estado e suas instituições de acordo com a transformação
política ocorrida” (FERNANDES, 2009).
A Constituição de 1981 reconheceu o Estado federal (art. 1o), com todas as consequências daí advindas: organização política estadual, inclusive com a existência de Assembleias dos Estados e o reconhecimento de autonomia de governo e administração (art. 5o), domínio público estadual (art. 64 e parágrafos), competência estadual local, inclusive de natureza tributária (art. 9o) e o controle
de constitucionalidade (art. 59, § 1o, b), um sutil instrumento de controle concentrado das iniciativas locais estaduais, bem ao estilo do instituto de “freios e contrapesos” (check and balance).
Assim nasce o federalismo brasileiro, governado por poucos e para poucos, com marcas federalistas. Aquele federalismo de Hamilton, Madison e Jay foi ajustado para servir às oligarquias, num
Estado esquadrinhado por municípios dominados por coronéis controladores tanto do processo eletivo como do Legislativo e do Executivo. Esse quadro só começaria a mudar em 1930, com a
chegada de Vargas ao poder. Foi o início da construção de um verdadeiro Estado brasileiro, estruturalista e nacional.
O próprio caráter federalista, com marcas aqui e acolá, ainda está em processo. A implantação do federalismo avançou, mas ainda está incompleta, pois falta o ingrediente principal, sua gente. Ela
não se completará sem o povo, com uma Nação repleta de miseráveis, com pessoas desnutridas, sem acesso à formação, sem meios adequados de viver com saúde e educação.
O país deu um largo passo com a inclusão de mais de 30 milhões de pessoas nas condições mínimas de sobrevivência. O Plano Brasil sem Miséria amplia estes horizontes, uma vez que os alicerces
institucionais, após cinco eleições presidenciais ocorridas sem entraves, estão consolidados. Tarefa fundamental neste trabalho que encontra novas perspectivas para o Ministério da Integração
Nacional.
19
%68-+3
REFERÊNCIAS
BERCOVICI, Gilberto. “Separação de poderes” no Estado federal norte-americano. Revista de Informação Legislativa, Brasília: Senado
Federal, ano 38, n. 150, p. 225-230, abr.-jun. 2001.
BUENO, Eduardo. Brasil: uma história. 2. ed. rev. São Paulo: Ática, 2003.
FERNANDES, Jorge Batista. Um Estado em busca de identidade. História Viva, ano 6, n. 73, p. 46-49, 2009.
20
%68-+3
3RSZS4VSKVEQEHI
(IWIRZSPZMQIRXSHE
*EM\EHI*VSRXIMVE
em dois grandes grupos, os lindeiros e os não lindeiros. O grupo dos municípios lindeiros pode ser
subdividido em três subgrupos: 1) aqueles em que
o território do município faz limite com o país vizinho e sua sede se localiza no limite internacional,
podendo ou não apresentar uma conurbação ou
semiconurbação com uma localidade do país vizinho (cidades gêmeas); 2) aqueles cujo território faz
divisa com o país vizinho, mas cuja sede não se situa
no limite internacional; e 3) aqueles cujo território
faz divisa com o país vizinho, mas cuja sede está fora
da faixa de fronteira.
O mapa do novo PDFF abrange 2.358 mil km2 do
território nacional, correspondente a 27% de sua
área, definida por uma poligonal com 150 km de
largura e 16.886 km de extensão na fronteira, a qual
se desdobra em 7.363 km em linha seca e 9.523 km
de rios, lagos e canais. Ao todo, estão envolvidos 11
estados e 588 municípios, sendo 122 limítrofes e os
demais não limítrofes.
A fronteira é resultante de um processo histórico
que tem por base a preocupação do Estado com a
garantia de sua soberania e independência nacional.
Historicamente, o país tem demonstrado interesse
pela região que envolve a fronteira, território dotado
de complexidade e peculiaridades que a tornam especial em relação ao restante do país.
O grupo dos municípios não lindeiros, situados à
retaguarda da faixa, pode ser dividido em dois subgrupos: aqueles com sede na faixa de fronteira e
aqueles com sede fora da faixa de fronteira.
A principal legislação que trata da matéria inerente à faixa de fronteira foi promulgada em 1979,
e atribui destacada importância a esse espaço territorial, considerado área de segurança do território
nacional.
Atualmente a base territorial das ações do Governo
Federal para a faixa de fronteira estabelece como
áreas de planejamento três grandes arcos, definidos
a partir da proposta de reestruturação do Programa
de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira, incluído
na Política Nacional de Desenvolvimento Regional,
a cargo do Ministério da Integração Nacional (ver
Figura 1).
Dada a baixa densidade demográfica, provocada
em grande parte pela vocação “atlântica” do país,
associada às grandes distâncias e às dificuldades
de comunicação com os principais centros decisórios, a faixa de fronteira experimentou um relativo
isolamento que a colocou à margem das políticas
centrais de desenvolvimento.
O primeiro deles é o Arco Norte, que compreende a faixa de fronteira dos estados do Amapá, Pará,
Amazonas e os estados de Roraima e Acre; o segundo é o Arco Central, que compreende a faixa de
fronteira de Rondônia, Mato Grosso e Mato Grosso
Em função da posição geográfica dos municípios
em relação à linha de fronteira, é possível separá-los
21
%68-+3
do Sul. O terceiro é o Arco Sul, que inclui a fronteira
do Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul. As diferenças na base produtiva e na identidade cultural
sustentam a divisão desses grandes arcos em subregiões.
No que concerne às belezas naturais, a região da
faixa de fronteira é marcada por possuir grandes rios,
magníficas quedas d’água – como as Cataratas do
Iguaçu, no Paraná, ou os Saltos do Yucumã, no Rio
Grande do Sul –, bem como belos montes, como o
Pico da Neblina, no Amazonas, o Monte Roraima e o
Maciço do Urucum, ambos no Mato Grosso do Sul,
além de importantes reservas naturais em perfeito
estado de conservação.
Figura 1 − Os três grandes arcos da fronteira
brasileira
Outra característica particular da faixa de fronteira é a ocorrência de cidades gêmeas, que favorece
o desejável processo de integração entre os países.
Não obstante, estas cidades servem de porta de
entrada de produtos ilícitos e de saída de recursos
naturais e minerais, explorados sem controle e ilegalmente (ver Figura 2).
Figura 2 − Faixa de fronteira e cidades gêmeas
Muitas áreas da faixa de fronteira são extremamente diversificadas geograficamente, e vêm sofrendo
um processo acentuado de transformação ao longo
do tempo, como as áreas coloniais do oeste catarinense e sudoeste do Paraná. Outras permaneceram
com paisagens originais pouco alteradas, como nos
casos do noroeste e oeste do Estado do Amazonas.
Em vários pontos da fronteira, as características dominantes no lado brasileiro também ocorrem do
outro lado, como no caso dos pampas, no extremo
sul, e nas áreas de floresta tropical da Amazônia, no
extremo norte.
22
%68-+3
Para se entender o conceito de cidade gêmea é
importante contar com a noção de zona de fronteira. Em linhas gerais, a zona de fronteira é composta
por “faixas territoriais” de cada lado do limite internacional, caracterizadas por interações que, embora
internacionais, criam um meio próprio de fronteira,
apenas perceptível na escala local/regional. Nessa
escala, as cidades gêmeas são as configurações que
melhor caracterizam a zona de fronteira. Trata-se de
adensamentos populacionais cortados pela linha de
fronteira − seja seca ou fluvial, articulada ou não por
infraestrutura − com razoável potencial de integração
econômica e cultural, sendo foco de manifestações
“condensadas” dos problemas característicos da
fronteira, já que aí adquirem mais densidade, com
repercussão sobre o desenvolvimento regional e a
cidadania do entorno.
embora apresente resultados ainda muito aquém
do enorme potencial que essa aproximação fronteiriça oferece aos pequenos negócios.
INTERAÇÕES TRANSFRONTEIRIÇAS
No âmbito local-regional, os fluxos transfronteiriços
mais característicos são os de trabalho, mercadorias
e serviços e capital, porém o que mais chama a atenção é a ilegalidade que reveste grande parte desses
intercâmbios, seja porque as mercadorias e serviços
não atendem a normas legais e fiscais, seja porque
são flagrantemente irregulares, pois baseados em
atividades ilícitas. Afora isso, tem-se verificado uma
preocupação recente com as manifestações pontuais de terrorismo internacional e de manobras
binacionais de forças armadas, tema entregue às
áreas de segurança nacional do Brasil.
Um dos desafios do processo de integração
fronteiriça reside na geração de oportunidades de
negócios pelos empreendimentos de menor porte
e fomento ao empreendedorismo. Ao longo da faixa
fronteiriça, sobretudo onde há certa densidade urbana e, principalmente, nas cidades gêmeas, essas
oportunidades já vêm sendo aproveitadas pelos pequenos negócios, em especial no setor de comércio
e serviços, incluindo o turismo. A produção primária também participa desse processo de integração,
pois seus produtos são comercializados nesta mesma faixa de fronteira, considerando que esse é o
mercado imediato de escoamento dessa produção.
Parte substantiva das interações transfronteiriças deve-se ao interesse pela posse e exploração
da terra na faixa de fronteira. A compra e exploração de grandes extensões de terras paraguaias por
brasileiros é um caso sensível nos departamentos
do Alto Paraná, Concepción e Canindeyú. Por outro
lado, ainda que na sede municipal de Bernardo de
Irigoyen, cidade gêmea de Dionísio Cerqueira/SCBarracão/PR, predomine a população argentina, na
área rural do município mais de 50% dos habitantes
são brasileiros.
À medida que as questões logísticas vão sendo superadas, com a construção de malhas viárias, o fluxo
de transporte de mercadorias e as oportunidades decorrentes desses investimentos apresentam-se como
promissores. Com essa dinâmica de investimentos,
como observada nas áreas em que atualmente se
constroem rodovias, como a Transoceânica no eixo
IIRSA, e onde pontes físicas estão sendo construídas,
os laços comerciais se fortalecem, abrindo espaço
para que o empreendedorismo dos pequenos negócios se desenvolva. O Sebrae vem estimulando
esse processo de integração comercial e produtiva,
Um exemplo do sistema produtivo de fronteira,
que combina comportamentos legais e ilegais, é encontrado na zona de fronteira entre Foz do Iguaçu e
a Zona Franca de Ciudad del Este. Esta última concentra empresas que consomem subprodutos de
indústrias localizadas no Brasil (especialmente em
São Paulo, Paraná e Rio Grande do Sul) sob a forma
de contrabando, voltando ao Brasil e sendo registrado como produto brasileiro ou paraguaio ou, ainda,
de um terceiro país, dependendo do câmbio e das
mudanças na política brasileira de impostos incidentes sobre importação e exportação.
23
%68-+3
ATUAÇÃO GOVERNAMENTAL NA FAIXA DE
FRONTEIRA
maximizar os de inclusão social e resgate da cidadania é ponto central da ação estatal.
O pensamento estratégico brasileiro concebeu, historicamente, a faixa de fronteira em duas
vertentes: segurança e desenvolvimento. Elas se
complementam, tendo por objetivo orientar a ação
do Estado, principalmente nas regiões mais afastadas dos grandes centros urbanos.
Uma das formas mais eficazes de promover a melhoria da qualidade de vida do cidadão fronteiriço é
a ativação de iniciativas voltadas à oferta de educação, qualificação profissional, produção/emprego/
renda, saúde e infraestrutura, em especial para os
segmentos sociais mais desfavorecidos. Uma das
condições de adequação de propostas voltadas ao
atendimento das demandas locais é a participação
da população, especialmente focada nos fatores
que emperram seu acesso às potencialidades locais.
Por isso é fundamental incluir os municípios nos
debates, tendo em vista sua dupla qualificação de
serem agentes importantes nas transformações locais e dispor de capacidade para formular e executar
as políticas públicas no âmbito local.
Busca-se a segurança na faixa de fronteira por meio
da atuação das Forças Armadas e dos órgãos de segurança, conforme determinação constitucional,
que igualmente indica que lhes cabe, ademais, cooperar com o desenvolvimento nacional e a defesa
civil. Nesse sentido, uma das diretrizes da Política de
Defesa Nacional remete à vivificação da faixa de fronteira, que é traduzida na área da defesa por variadas
ações, tais como: o Programa Calha Norte; o Projeto
Rondon, as operações de combate ao desmatamento; a “colonização” empreendida pelos pelotões
especiais de fronteira do Exército, na Amazônia; o
Correio Aéreo Nacional da Aeronáutica; a assistência
hospitalar por meio de navios da Marinha; os projetos nacionais de infraestrutura em estradas, portos,
pontes, aeroportos e ferrovias; os projetos de regularização fundiária; a cooperação com a defesa civil;
as ações cívico-sociais e outras advindas da cooperação com setores governamentais.
PLANO ESTRATÉGICO DE FRONTEIRAS (PEF)
No atual governo, a faixa de fronteira consegue um importante aliado
para seu desenvolvimento com a implementação do Plano Estratégico
de Fronteiras (PEF), a cargo dos Ministérios da Defesa e da Justiça.
Será um experimento importante da democracia o de propiciar, de forma articulada, ações do Estado na área de segurança (PEF) e de desenvolvimento regional (PDFF) em prol dos cidadãos que vivem nas áreas
da fronteira. Isso porque, até então, as ações públicas eram isoladas e
com baixo grau de integração. Agora se buscará uma ação integrada, o
que, certamente, potencializará a obtenção dos resultados desejados.
No tópico específico de defesa e segurança, o PEF atacará o tráfico de
drogas, armas e pessoas; já na área fiscal/financeira, o foco recairá sobre o contrabando e descaminho, a sonegação e exportação ilegal de
veículos, além das infrações ambientais e dos crimes contra a pessoa
humana.
Para tanto, as Forças Armadas − representadas pelo Exército, Marinha
e Aeronáutica − e o Ministério da Justiça − pela Polícia Federal, Polícia
Rodoviária Federal e Força Nacional − atuarão por meios aéreos, fluviais e terrestres em aspectos vinculados à infraestrutura de serviços de
segurança, aliados à integração com estados e municípios em termos
de sistemas de comunicação, unidades de policiamento de fronteiras
e estruturação do Gabinete de Gestão Integrada de Fronteira, além da
gestão de sistemas de inteligência. Ao final da ação conjunta, espera-se
que haja neutralização do crime organizado e redução dos índices de
criminalidade, com base na coordenação do planejamento e da execução de operações militares e policiais e na cooperação com os países
fronteiriços. De forma paralela, haverá intensificação da presença das
Forças Armadas e ações de apoio à população local. Esse conjunto de
ações é extremamente auspicioso para o desenvolvimento da faixa de
fronteira que, na instância do MI, recebe o apoio por meio do PDFF.
A vertente do desenvolvimento na concepção
estratégica nacional é materializada nos programas
de desenvolvimento e na concessão de incentivos
especiais. O PDFF é um exemplo dessa vertente e
tem como objetivo articular a questão da soberania
nacional com o desenvolvimento regional, em suas
dimensões econômica, social, institucional e cultural.
FUNDAMENTOS DA PROPOSTA DE DESENVOLVIMENTO E INTEGRAÇÃO FRONTEIRIÇA
O desenvolvimento que se busca para a faixa de
fronteira deve contemplar a constante geração de
oportunidades para o exercício da cidadania e melhoria da qualidade de vida de suas populações.
Para tanto, a busca de elementos e estratégias que
venham a minimizar os fatores de exclusão social e
24
%68-+3
Desdobrando a proposta em termos territoriais,
considera-se que o Arco Norte possui relativamente
poucos municípios pertencentes à faixa de fronteira,
entretanto, a área abrangida é a maior dentre os três
arcos. Outra característica importante é a situação
dos estados do Acre e de Roraima, que possuem
todos os seus municípios na faixa de fronteira. No
campo internacional, as questões fronteiriças com
Bolívia, Peru, Colômbia, Venezuela, Guiana, Suriname
e Guiana Francesa necessitam de uma agenda conjunta de cooperação que mantenha a perenidade
no relacionamento externo do país e nas políticas
públicas para a integração da região.
A situação no Arco Central, vista pela ótica dos
municípios fronteiriços, pode ser entendida como
de transição entre dois cenários diferenciados e importantes − a Amazônia e o Centro-Sul do país − e
de sua posição central no subcontinente.
No Arco Sul, a institucionalização das relações internacionais, colocadas pelo Mercosul, repercute
num contato contínuo e direto.
25
%68-+3
INSTALADA A COMISSÃO PERMANENTE PARA
O DESENVOLVIMENTO E A INTEGRAÇÃO DA
FAIXA DE FRONTEIRA
volvimento de iniciativas necessárias à atuação do
governo na faixa de fronteira.
Cada estado da área de abrangência terá um
Núcleo Regional de Fronteira. Os dois primeiros, do
Paraná e do Amapá, foram instalados durante reunião no Itamaraty.
Após intensos estudos sobre a temática fronteiriça
e o conhecimento da complexidade da região, diante da necessidade de gerir integradamente a solução
dos problemas comuns, entendeu-se necessário
dispor de um mecanismo institucional permanente destinado à cooperação e integração fronteiriça,
capaz de coordenar as iniciativas voltadas para o
desenvolvimento na faixa de fronteira, evitando-se
indesejáveis duplicidades e descontinuidades nas
prioridades governamentais estabelecidas.
Presente ao evento, o governador do Amapá,
Camilo Capiberibe, disse “ter certeza de que a CDIF
será o instrumento que vai unir as políticas públicas
e terá papel fundamental para o desenvolvimento
do estado, ajudando a vencer as dificuldades”.
Representando o Arco Sul da Faixa de Fronteira, o
prefeito de Bagé (RS), Dudu Colombo, parabenizou
o Governo Federal pela iniciativa e assegurou que
a Comissão será estratégica para o desenvolvimento daquela área: “Existem grandes lacunas a serem
preenchidas, mas nós já percorremos um longo caminho”, disse ele.
Atendendo a esse anseio foi criada, por meio de
decreto presidencial de 8 de setembro de 2010, sob
coordenação do Ministério da Integração Nacional,
e instalada, em 26 de abril de 2011, a Comissão
Permanente para o Desenvolvimento e a Integração
da Faixa de Fronteira (CDIF).
Participaram da reunião o prefeito de Rio
Branco, capital do Acre, Raimundo Angelim; o ministro João Luiz Pereira Pinto, do Departamento
de América do Sul I do Ministério das Relações
Exteriores; Olavo Noleto Alves e Alberto Kleiman,
da Secretaria de Relações Institucionais, e Renata
Furtado, do Gabinete de Segurança Institucional, órgãos da Presidência da República. Representaram o
Ministério da Integração Nacional os secretários de
Desenvolvimento Regional, Sérgio Duarte de Castro,
e de Desenvolvimento do Centro-Oeste, Marcelo
Dourado, além de representantes do Governo do
Estado do Paraná, da Itaipu Binacional, do Itamaraty
e técnicos e dirigentes responsáveis pelo Programa
de Promoção do Desenvolvimento da Faixa de
Fronteira.
Na abertura do evento, o ministro Fernando
Bezerra Coelho afirmou que a Comissão terá o papel
de ordenar as políticas públicas na região fronteiriça
do país, que abrange 588 municípios de 11 estados
brasileiros.
“O grande mérito desta ação reside na oportunidade que se cria para a indispensável união dos
esforços de várias instituições que atuam na promoção do desenvolvimento e da integração da faixa
de fronteira, por meio de uma maior coordenação
das políticas públicas direcionadas ao território,
aproveitando as estruturas já existentes”, destacou o
ministro.
A Comissão é composta por representantes de
20 órgãos do Governo Federal e 8 entidades que
participam como convidadas. O decreto que instituiu a CDIF estabelece que sua finalidade é propor
medidas e coordenar ações que visem ao desen-
As responsabilidades e competências na CDIF estão distribuídas conforme mostra o quadro a seguir.
26
%68-+3
CDIF − RESPONSABILIDADES E COMPETÊNCIAS
DA SECRETARIA EXECUTIVA (SE)
r&MBCPSBSQSPQPTUBEFQMBOFKBNFOUPFTUSBUÊHJDPEB$%*'
r3FDFCFSFTJTUFNBUJ[BSBTQSPQPTUBT
r"TTFTTPSBSPTHSVQPTUÊDOJDPT
r0SHBOJ[BSSFVOJ×FTEPTHSVQPTUÊDOJDPT
r3FDFCFSFFODBNJOIBSBTEFNBOEBTBPTHSVQPTUÊDOJDPT
r1SPNPWFSworkshops de integração dos instrumentos/ações em nível federal
r1SPNPWFSBBSUJDVMBÉÈPJOTUJUVDJPOBM
r$PMBCPSBSOPQSPDFTTPEFBSUJDVMBÉÈPEBTTPMVÉ×FTGFEFSBJTQBSBBTEFNBOEBTTFMFDJPOBEBT
r1SFTUBSJOGPSNBÉ×FTBPTQBSDFJSPT
r&MBCPSBSFNBOUFSBUVBMJ[BEPVNCBODPEFEBEPTJOUFSBUJWP
r*EFOUJñDBSPQPSUVOJEBEFTFQSPQPTUBTDPNPTOÙDMFPT
r%JTQPOJCJMJ[BSPTJTUFNBEFJOGPSNBÉÈPQBSBPFODBNJOIBNFOUPEPTQSPDFTTPTEFBOÃMJTFFQBSBBDPNQBOIBNFOUPEBJNQMFNFOUBÉÈPEBTBÉ×FTQBDUVBEBTF
r.BOUFSEJÃMPHPQFSNBOFOUFDPNPTOÙDMFPTSFHJPOBJTFFTUJNVMBSTVBTBUJWJEBEFT
GRUPO TÉCNICO (GT)
r3FDFCFSBOBMJTBSFSFGFSFOEBSBTQSPQPTUBTEPTOÙDMFPTQSFWJBNFOUF
selecionadas pela SE
r&MBCPSBSUFSNPTEFSFGFSËODJBBTFSFNEJTQPOJCJMJ[BEPTBPTBUPSFTQPS
meio dos NR
r1BSUJDJQBSEPTworkshops de integração das ações
r1BSUJDJQBSEBDPOTUSVÉÈPEPTJOTUSVNFOUPTPQFSBUJWPT
r$PMBCPSBSOBFMBCPSBÉÈPJNQMFNFOUBÉÈPBDPNQBOIBNFOUPF
promoção de projetos específicos e
r%JWVMHBSBÉ×FTFSFTVMUBEPT
NÚCLEOS REGIONAIS (NR)
r1MBOFKBSFSFBMJ[BSSFVOJ×FTFNTVBÃSFBEFBUVBÉÈP
r$PMIFSFTJTUFNBUJ[BSBTEFNBOEBTEPTBUPSFTMPDBJT
r"DPNQBOIBSBFMBCPSBÉÈPEPTQSPKFUPT
r1SPNPWFSQSPKFUPTFTQFDÎñDPT
r4FSPFMPFOUSFPTBUPSFTMPDBJTFB4&
r"SUJDVMBSTPMVÉ×FTEFÄNCJUPMPDBMFSFHJPOBMQBSBBTEFNBOEBTJEFOUJñDBEBT
r4VCNFUFSÆ4&BTEFNBOEBTRVFQPEFNTFSSFTPMWJEBTOPÄNCJUPGFEFSBM
r"DPNQBOIBSBJNQMFNFOUBÉÈPEBTBÉ×FT
r"SUJDVMBSBÉ×FTFQSPKFUPTFNTVBÃSFBEFBUVBÉÈPF
r1BSUJDJQBSEFworkshops e outros eventos de articulação institucional.
27
%68-+3
Um exemplo de ação transfronteiriça do
PDFF: a Hidrovia Uruguai-Brasil
r 3FMBUJWBNFOUFÆIJESPEJOÄNJDBEBTÃHVBTEB-BHPB
Mirim e da dos Patos, a Antaq − no âmbito de sua
competência, qual seja a regulação da prestação
de serviços de transporte aquaviário e da exploração da infraestrutura portuária − publicou as
normas para o transporte longitudinal de cargas
na navegação interior de percurso interestadual e
internacional, bem como o de passageiros e misto.
Igualmente, já foram publicadas as normas para a
Estação de Transbordo de cargas e para as instalações portuárias de pequeno porte.
A implantação da Hidrovia Uruguai-Brasil, alvo
do interesse dos dois países, tem sido objeto de
várias gestões técnicas e diplomáticas. Nesse
sentido, a Seção Brasileira da Comissão Mista
Brasileiro-Uruguaia para o Desenvolvimento da
Bacia da Lagoa Mirim, presidida pelo Ministério da
Integração Nacional, vem tratando de vários aspectos ligados ao tema. Os avanços a serem reportados
nesta ocasião são os seguintes:
r 0 BSDBCPVÉP KVSÎEJDP EB )JESPWJB TFSÃ VN EPT
trabalhos mais importantes a ser desenvolvido a
partir da liderança da Secretaria Técnica.
r %FDJTÈPEFGPSNBÉÈPEBJOGSBFTUSVUVSBJOTUJUVDJPOBM
da parte brasileira, com participação do Ministério
dos Transportes, da Agência Nacional de Águas,
da Fundação Estadual de Proteção Ambiental
do Rio Grande do Sul e da Agência Nacional de
Transportes Aquaviários (Antaq).
Uma nova agenda de Cooperação e Desenvolvimento Fronteiriço está em curso para adequar as
novas demandas decorrentes da implementação da
Hidrovia.
r 1BSB DPNQPS B 4FDSFUBSJB 5ÊDOJDB EB )JESPWJB
prevista pelo Acordo Binacional, tanto o Uruguai
quanto o Brasil já indicaram seus representantes, que são do Ministério dos Transportes e da
Antaq.
Por último, ficaram a cargo da delegação de cada
um dos dois países as gestões para a tramitação do
Acordo sobre Transporte Fluvial e Lacustre da Hidrovia Uruguai-Brasil nos respectivos Parlamentos.
28
-2*361)
2SZEIWXVYXYVESVKERM^EGMSREPHS
1MRMWXqVMSHE
-RXIKVEpnS2EGMSREP
O Estado desempenha na atualidade um papelchave como produtor de valor público, o que o
leva a priorizar e criar as condições para o desenvolvimento e o bem-estar da sociedade, incluindo a
produção de serviços e a oferta de infraestrutura em
estreita correlação com a demanda qualificada dos
cidadãos, os principais usuários dos serviços.
Com isso, o Estado desloca sua atenção, antes focada no procedimento, para a prestação de serviços
e bem-estar. Embora o modo de fazer do Estado
seja inerente à ação pública, e como tal tenha sua
importância, que não pode ser menosprezada, a
consecução de resultados é o que melhor representa o novo desafio.
Este movimento impôs transformações na condução das práticas de gestão dos dirigentes públicos,
aspecto que é refletido na teoria que fundamenta
suas ações. Em consequência afetou o sistema de
controle, baseado em mecanismos, instrumentos
e procedimentos mais rigorosos para a constatação de resultados, especialmente quando se
considera a paulatina introdução de estratégias de
desenvolvimento territorial, inclusive com atendimento diferenciado e em tempo real de segmentos
sociais específicos. Nesse contexto, a racionalização
administrativa e financeira, por meio de planos, a
exemplo do PAC, da PNDR, do Territórios da Cidadania,
do Brasil sem Miséria, entre outros, deve buscar a
valorização dos potenciais locais pela inovação, empregabilidade e conexão com os mercados local,
nacional e internacional, de forma socialmente inclusiva.
Em termos genéricos, a gestão pública deve compromissar-se com três propósitos fundamentais:
Esse redirecionamento leva a gestão pública a
se tornar matizada pela intersetorialidade dos processos econômicos e sociais, o que configura uma
oportunidade para o aperfeiçoamento das instituições públicas em termos de desconcentração e
descentralização de suas ações e funções, levando,
inclusive, à exploração de espaços público-privados
para o alcance de metas de interesse da sociedade.
Estes objetivos, presentes nas demandas cidadãs e pelos quais se orienta a gestão de resultados, são, conjuntamente com a democracia, o
principal pilar de legitimidade do Estado atual, e
incide na qualificação da capacidade de gerenciamento da administração pública, bem como na
elevação do grau de governabilidade do sistema
político.
r "TTFHVSBSBPUJNJ[BÉÈPEPVTPEPTSFDVSTPTQÙCMJcos aplicados na produção e distribuição de bens
públicos, como resposta às exigências de mais serviços e menos impostos, mais eficácia e eficiência,
mais equidade e mais qualidade.
r "TTFHVSBS USBOTQBSËODJB FRVJUBUJWJEBEF F DPOtrolabilidade ao processo de produção de bens e
serviços públicos (incluindo a concessão, a distribuição e a melhoria da produtividade).
r 1SPNPWFSFEFTFOWPMWFSNFDBOJTNPTJOUFSOPTEF
melhoria do desempenho dos dirigentes e servidores públicos e, com isso, fomentar a efetividade
dos organismos governamentais, visando a concretização dos objetivos anteriores.
29
-2*361)
Tendo em vista esses pressupostos, apresentam-se
a seguir os novos elementos que permeiam a nova
estrutura organizacional do Ministério da Integração
Nacional (MI).
r 4FDSFUBSJB/BDJPOBMEF%FGFTB$JWJMNBOUJEBFñnalmente,
r 4FDSFUBSJB&YFDVUJWB F (BCJOFUF EP .JOJTUSP RVF
mantêm a mesma estrutura anterior.
O MI dispõe, desde 4 de maio de 2011, de uma
nova estrutura organizacional, institucionalizada
pelo Decreto no 7.472, publicado no DOU na mesma
data. O Decreto promoveu alterações na estrutura
organizacional do MI, com a criação de novas secretarias e departamentos e extinção, incorporação ou
modificações de outros.
O Decreto no 7.471 menciona, ainda, a Sudam,
Sudene, Codevasf e Dnocs como entidades vinculadas, às quais acrescenta a Superintendência
de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco). A
Sudeco absorve as atribuições da antiga Secretaria
de Desenvolvimento do Centro-Oeste, bem como
parte do quadro de servidores, ganhando, ainda, autonomia financeira e administrativa.
Antes, o MI era composto de cinco secretarias
nacionais temáticas (Políticas Regionais, Programas
Regionais, Infraestrutura Hídrica, Defesa Civil e
de Desenvolvimento do Centro-Oeste), além da
Secretaria-Executiva, do Gabinete do Ministro e das
vinculadas Sudam, Sudene, Codevasf e Dnocs.
Em termos sintéticos, a competência de cada uma
das cinco Secretarias temáticas que compõem a
nova estrutura do MI vai descrita a seguir:
Secretaria de Desenvolvimento Regional –
condução do processo de formulação, implementação, avaliação e controle da Política Nacional
de Desenvolvimento Regional e da Política de
Ordenamento Territorial. Dentre suas atribuições,
destacam-se a promoção de ações de estruturação
e inclusão socioeconômica e a articulação dos planos e programas regionais de desenvolvimento em
múltiplas escalas geográficas (nacional, macrorregional, estadual, sub-regional e local).
Pelo decreto presidencial, a nova estrutura do MI é
composta pelas seguintes secretarias:
r 4FDSFUBSJB/BDJPOBMEF*SSJHBÉÈPOPWBDPNP%F
partamento de Irrigação Pública e o de Políticas
de Irrigação.
r 4FDSFUBSJBEF'VOEPT3FHJPOBJTF*ODFOUJWPT'JTDBJT
criada, com o Departamento de Prospecção,
Normas e Análise dos Fundos e o Financeiro e de
Recuperação de Projetos.
Secretaria Nacional de Irrigação – condução
de sistema de gestão para a agricultura irrigada, articulando os vários órgãos que interagem no setor,
apoiando a iniciativa privada e otimizando as áreas
públicas como instrumentos de desenvolvimento
de regiões menos favorecidas. Promoção da irrigação como instrumento de eficiência na produção
agrícola e de erradicação da pobreza com a geração
de emprego e renda.
r 4FDSFUBSJB EF %FTFOWPMWJNFOUP 3FHJPOBM USBOT
formada − ao assumir as atribuições das antigas Secretarias de Políticas de Desenvolvimento
Regional e de Programas Regionais, bem como as atribuições da antiga Secretaria de
Desenvolvimento do Centro-Oeste −, agora composta pelo Departamento de Gestão de Políticas
de Desenvolvimento Regional e pelo de Gestão
de Programas de Desenvolvimento Regional.
Secretaria de Fundos Regionais e Incentivos
Fiscais – estruturação, gerenciamento e acompanhamento dos fundos de desenvolvimento
gerenciados pelo MI. Vai atuar em colaboração com
os outros setores da pasta, buscando o aprimoramento da participação dos fundos de desenvolvimento
no processo de execução das políticas públicas de
desenvolvimento e integração nacional. Além disso,
r 4FDSFUBSJB EF *OGSBFTUSVUVSB )ÎESJDB NPEJñDBEB
preservando o Departamento de Obras Hídricas e
o de Projetos Estratégicos (o então Departamento
de Desenvolvimento Hidroagrícola teve suas atribuições incorporadas à Secretaria Nacional de
Irrigação).
30
-2*361)
Secretaria Nacional de Defesa Civil – formulação e condução da Política Nacional de Defesa
Civil, com destaque para o exercício de atribuições
inerentes ao órgão central do Sistema Nacional de
Defesa Civil (Sindec); promoção do planejamento
para a atuação de defesa civil, mediante planos diretores, preventivos, de contingência, de operação
e plurianuais; estabelecimento de estratégias e diretrizes para orientação das ações de redução de
desastres, em âmbito nacional, em articulação com
estados, municípios e o Distrito Federal, e para a
implementação de ações conjuntas dos órgãos integrantes do Sindec.
estará incumbida da prospecção de outras fontes de
recursos para viabilizar as ações planejadas e executadas pelas outras secretarias do Ministério.
Secretaria de Infraestrutura Hídrica – construção de obras de irrigação e de abastecimento
hídrico – barragens, adutoras e canais – e obras de
macrodrenagem. O objetivo dessas ações é garantir
saúde e bem-estar para a sociedade em geral, incentivar a geração de empregos, aumentar o nível de
renda da população e colaborar para a redução das
desigualdades regionais, no contexto da estratégia
estabelecida pela PNDR.
O ministro Fernando Bezerra Coelho, acompanhado dos dirigentes que compõem a direção do Ministério da Integração Nacional (março de 2011).
31
6)7)2,%
)QTVIIRHIHSVMWQSVIKMSREP
IIGSRSQMEHSGSRLIGMQIRXS
PIERRE-ANDRÉ JULIEN
Autor do livro
A questão central do livro é, na verdade, um
ponto que tem inspirado dezenas de outros autores do tema regional e, no caso, adaptado ao
empreendedorismo: Por que algumas regiões são
empreendedoras, enquanto outras, ainda que vizinhas, encontram dificuldades para acompanhar o
desenvolvimento econômico geral, ou chegam até
mesmo a regredir?
o problema, quanto a estratégia e a solução dos
problemas suscitados pelo empreendedorismo são
gerais. Por outro lado, o caráter repetidamente particular das regiões faz com que o autor apele a casos
específicos das regiões e de um milieu, cluster, distrito industrial, filière, APL, para dar concretude às suas
considerações. Com isso, o livro oscila do geral ao
particular e deste àquele com frequência, sem que
uma linha conectora seja sentida, o que enfraquece
a argumentação ao autor.
O leitor experiente sabe que ao final da leitura
não chegará a uma resposta definitiva. Ainda assim,
absorverá uma compreensão sobre o empreendedorismo em bases regionais – e com a ênfase voltada
às pequenas e médias empresas – que o habilitará a
aprofundar a busca de convicções pessoais relativas
ao tema.
Apesar de o autor sinalizar ao leitor sua opção regional desde o título do livro, na verdade a maior
parte da obra é ocupada pela teoria do conhecimento. Excluídas as menções isoladas ao “regional”
ao longo da obra, na verdade, a vertente regional ou
territorial está concentrada no Capítulo 5 (O meio
empreendedor: a chave da diferenciação) e na Parte
4 (Os mecanismos do desenvolvimento endógeno).
Mais do que um livro sobre teoria, trata-se de uma
obra que espelha a longa carreira profissional do
autor, com muitos exemplos e muitos comentários
sobre casos e situações específicas.
O autor trava longo debate com as escolas de
Economia, especialmente com a clássica e a neoclássica, para qualificar como insuficiente sua abordagem
do processo econômico, pois centra-se no empreendedor e na empresa, fazendo vista grossa para a
relação (de cooperação) entre as empresas e para a
influência do meio sobre elas. Dentre os economistas bastante conhecidos, da leitura fica ressaltado o
apreço que o autor tem por Schumpeter, especialmente naquilo que tem a ver com a inovação.
Em vez de tentar passar ao leitor uma visão geral
sobre a obra, interessa explorar o enfoque regional
adotado pelo autor, dada a orientação básica do
Boletim Regional, veículo em que é publicada tal
resenha. Dessa forma, iremos explorar alguns pontos de forma destacada.
A ampla difusão do livro, já publicado em francês,
inglês, espanhol, catalão, italiano e alemão, e agora
em português, justifica que o autor tenha se esforçado em proporcionar um enfoque extremamente
geral, abstrato e global ao empreendedorismo regional, já que seus leitores estão situados em
distintos países. Isso reforçaria a ideia de que tanto
Sem se negar a reconhecer a globalização, o autor tende a valorizar o local, ao dizer que “apesar
da globalização, as grandes empresas contratantes
recorrem a PME nacionais ou locais” (p. 68). Em sua
32
6)7)2,%
conclusão, o autor confirma a importância do local:
“Ao menos 95% das empresas são antes de tudo locais, e esse enraizamento é crucial para encontrar
todos os recursos de base de que necessitam para
sobreviver e se desenvolver. Curioso paradoxo em
que quase tudo é local ou territorializado, enquanto
a economia tornou-se global; a concorrência tornou-se internacional...” (p. 342).
destaca o papel da proximidade, desdobrando-a em
proximidade cognitiva, proximidade organizacional
e proximidade sociocultural (p. 170-173). Mesmo valorizando o caráter positivo da proximidade, o autor
explicita seus problemas, especialmente quando
provoca conformismo ou bloqueio institucional e
dificulta a inovação (p. 172-173).
A próposito, muitas são as citações que mereceriam ser lembradas para evidenciar o enfoque do
autor. Diante da impossibilidade de trazer à colação todas elas, mostra-se uma que pode sintetizar a
compreensão sobre o tema:
Não faz parte do plano epistemológico do autor
considerar as diferenças entre região e território,
assumindo tais conceitos como equivalentes para
tratar do empreendedorismo. Assim, adota “empreendedorismo regional” como sinonímia de
“empreendedorismo territorial”. Outra acepção
reveladora é “empreendedorismo endógeno”. Não considerada a perda que
importa explicitar essa distinção, fica
bastante evidente o caráter territorial
do empreendedorismo ao serem evocados seus três níveis, especialmente
o terceiro nível (Parte 4, início):
O meio é o lugar e ao mesmo tempo o mecanismo
coletivo que pode explicar e facilitar os diferentes laços
sociais, permitindo assim o desabrochar
de um espírito empreendedor coletivo,
fornecendo os recursos de base, tais
como a informação e os meios de transformá-la em conhecimento a fim de
enfrentar os desafios da nova economia
(p. 160).
1o nível: Empreendedor e a empresa.
Embora o autor não trate das
escalas regionais ao abordar o empreendedorismo, o leitor poderá supor
que grande parte das observações e
recomendações está ajustada à escala
local, em especial quando o foco recai
sobre os pequenos empreendedores, que pertencem à classe intermediária entre os trabalhadores e
os capitalistas e incluem o cabeleireiro, o açougueiro, o dono de um pequeno estacionamento ou de
uma gráfica local (p. 178).
2 nível: Relações entre as empresas.
o
3o nível: Cultura empreendedora, que
conforma o meio em que atuam as
empresas.
É nesse terceiro nível que há o encontro entre o
empreendedorismo e o território, já que neste se
expressa um meio conformado por hábitos, preferências, princípios e procedimentos que plasmam
uma cultura a ser levada em conta pelas empresas
que se encontram instaladas no território. Esse terceiro nível nunca foi tratado como matéria teórica
pela economia convencional, daí o autor criticá-la
acidamente e advogar a importância do meio, que
expressa qualidades territoriais, para explicar a presença ou a ausência do empreendedorismo inovador
(as empresas gazelas, como são designadas). Para o
autor, o meio vai além do estudo locacional preconizado pela economia convencional; faz do território o
local de aprendizado e da formação de saberes e savoir-faire. Indo além do meio e do território, o autor
Para quem faz uma leitura orientada para indagar a partir de políticas públicas direcionadas à
sustentação e ao estímulo do empreendedorismo
não poderá deixar de ler o item 10.2, no qual o autor se dedica a descrever o papel do Estado nessa
matéria.
Por último, informa-se que o autor é professor
emérito da Université du Québec à Trois-Rivières, do
Canadá, e considerado uma das maiores autoridades em empreendedorismo da atualidade.
33
)78%8Í78-'%7&Ê7-'%7
42(6IJIHIVEpnS
YQEETVS\MQEpnSETEVXMV
HS3VpEQIRXS+IVEPHE9RMnS
MAURO MÁRCIO OLIVEIRA
Editor
A Política Nacional de Desenvolvimento Regional
(PNDR) dispõe de duas vertentes importantes do
ponto de vista de sua execução: a coordenação
territorializada das políticas federais setoriais e sua
orientação para o aumento da intensidade da participação e descentralização na concepção e gestão
de seus instrumentos.
Para analisar essas questões, faz-se uso dos dados que a Secretaria do Tesouro Nacional (STN),
do Ministério da Fazenda, disponibiliza em seu site
(tesouro.fazenda.gov.br), a qual, nesse particular,
tem feito um trabalho meritório e amplamente reconhecido.
A composição das transferências constitucionais e
legais é mostrada no Quadro 1.
Colocada a vontade política como elemento basilar das duas vertentes, a primeira delas cumpre-se
por meio de um processo de gestão qualificado que
persiga a implantação de uma estratégia de convencimento dos parceiros a respeito da vantagem da
coordenação territorializada em termos nacionais, o
que importa em racionalização e sinergia na gestão
do investimento público. Já a segunda busca colocar em prática os elementos de convergência entre
o modelo federativo adotado pelo Estado brasileiro
e a PNDR, de modo a promover o desenvolvimento
em favor de todos.
Quadro 1 – Composição das transferências constitucionais e legais da União aos estados e
municípios
TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS
FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS ESTADOS
IPI EXPORTAÇÃO (75%)
LEI KANDIR
CIDE
FUNDEF/FUNDEB − UNIÃO
IOF-OURO
TRANSFERÊNCIAS LEGAIS
Em especial, a segunda vertente pode ser analisada a partir dos resultados das peças orçamentárias
do Orçamento Geral da União (OGU). Para tanto,
há de se considerar dois aspectos desta questão.
Um deles, gravado na Constituição Federal e no
corpo de leis, passa ao largo da PNDR, dinamiza a
federação por meio das transferências compulsórias
(constitucionais e legais), o que lhe confere um caráter estável a médio e longo prazo; o outro vincula-se
diretamente à execução direta da PNDR, vale dizer,
de seus programas e instrumentos, concretizandose nas transferências voluntárias, que derivam de
acordos, convênios, ajustes e outros instrumentos
similares firmados entre a União e seus parceiros.
SALÁRIO EDUCAÇÃO/FNDE − DESPESA LIQUIDADA
SAÚDE − DESPESA LIQUIDADA
APOIO FINANCEIRO
PAC − Execução descentralizada (Lei nº 11.578/2007)
AUXÍLIO FINANCEIRO DE FOMENTO ÀS EXPORTAÇÕES
ROYALTIES
Fonte: STN.
A presente síntese está dividida em duas partes.
Na primeira, trata-se do tema de forma a englobar
todos os tipos de transferências da União a estados
e municípios. Na segunda parte, o foco volta-se às
transferências voluntárias, bastante utilizadas pelos
programas da PNDR.
34
)78%8Í78-'%7&Ê7-'%7
Assim, dando início à primeira parte, pode-se dizer que, quando se compara o triênio inicial com o
final das séries mostradas no Quadro 2, há um crescimento de 25% das transferências constitucionais
e de 38% das transferências totais. Isso indica que
as transferências não constitucionais, como a dos
royalties, têm crescido em faixa superior. Os dados
estariam indicando um aumento da descentralização alavancada pelas transferências federais para
estados e municípios e, ainda, uma dinâmica distinta, que permite identificar movimentos específicos
nos dois casos considerados ao longo do período
1997-2010. Entretanto, no último triênio, a situação,
nos dois casos, se deteriora.
Já as transferências constitucionais – as mais
expressivas do ponto de vista dos recursos, por
representarem pelo menos 75% do total das transferências – mostram um comportamento mais estável
que o das transferências totais no período considerado (1997-2010).
Quadro 2 – Transferências da União a estados e municípios, como proporção do PIB (%), 1997-2010
TRANSFERÊNCIAS A ESTADOS E MUNICÍPIOS
ANO
RECEITA
TOTAL
1997
TOTAL
TRANSFERÊNCIAS
CONSTITUCIONAIS
LC Nº 87 E
LC Nº 1.153
TRANSFERÊNCIAS
DA CIDE
DEMAIS
16,93
2,66
2,32
0,17
0,00
0,16
1998
18,74
2,91
2,53
0,23
0,00
0,15
1999
19,66
3,28
2,57
0,41
0,00
0,29
2000
19,93
3,42
2,64
0,32
0,00
0,45
2001
20,77
3,53
2,80
0,28
0,00
0,46
2002
21,66
3,80
3,02
0,27
0,00
0,51
2003
20,98
3,54
2,72
0,23
0,00
0,59
2004
21,61
3,48
2,63
0,22
0,06
0,57
2005
22,74
3,91
2,97
0,22
0,08
0,64
2006
22,94
3,92
2,98
0,18
0,08
0,68
2007
23,25
3,97
3,09
0,15
0,07
0,66
2008
23,64
4,39
3,36
0,17
0,05
0,80
2009
23,21
4,01
3,06
0,12
0,03
0,79
2010
25,03
3,83
2,88
0,11
0,05
0,80
Fonte: STN.
O Gráfico 1 proporciona uma comparação visual
desses movimentos a partir de três indicadores distintos ao longo de 1997-2010: a) receita federal total
como proporção do PIB; b) transferências relativa-
mente à receita federal total; e c) transferências em
relação ao PIB. Por ele pode-se perceber que a partir
de 2008, ano da crise internacional, as transferências
sofrem uma queda.
35
)78%8Í78-'%7&Ê7-'%7
Gráfico 1 – Evolução da receita federal em relação ao PIB e das transferências a estados e municípios
em relação à receita e ao PIB (%)
30,00
25,00
20,00
15,00
10,00
5,00
Receita Total Federal/PIB
Transferências/Receita Federal
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
0,00
Transferências/PIB
Fonte: Quadro 2.
Já o Gráfico 2 mostra, de forma comparada, a evolução da receita federal total e as transferências da União a
estados e municípios, ambos em proporção ao PIB.
Gráfico 2 – Evolução das receitas federais e das transferências da União como proporção do PIB (%)
30,00
25,00
20,00
15,00
10,00
5,00
Receita Total
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
0,00
Transferências a Estados e Municípios
Fonte: Quadro 2.
Por sua vez, os Quadros 3 e 4 proporcionam informações detalhadas sobre todos os tipos de
transferências da União a estados e municípios no
período 1997-2010, organizados por macrorregiões.
Por sua vez, o Gráfico 3 ilustra as constatações do
parágrafo anterior para a escala nacional, enquanto
os Gráficos 4 e 5 o fazem para cada uma das macrorregiões.
Neles, há duas informações básicas: a) as transferências constitucionais e legais superam, de longe,
as transferências voluntárias durante todo o período,
o que se caracteriza como um elemento estrutural
nesse aspecto; e b) ademais dessa característica, as
constitucionais e legais crescem e as voluntárias decrescem.
Por fim, o Gráfico 6 traz a informação das transferências da União a estados e municípios em valores
per capita, atualizados pelo IPCA, para anos selecionados (2000, 2007 e 2010). Em todas as macrorregiões,
esse valor é crescente, sendo mais destacados os dados relativos à Região Norte e menos os da Região
Sudeste.
36
3.309,04
1.241,89
3.174,29
1.037,51
10.248,05
NORDESTE
CENTRO-OESTE
SUDESTE
SUL
BRASIL
37
4.359,97
15.577,06
9.216,83
60.651,95
CENTRO-OESTE
SUDESTE
SUL
BRASIL
85,5
CONSTIT+LEGAIS
Fonte: STN.
14,5
VOLUNTÁRIAS
PROPORÇÃO
VALOR
70.900,00
22.933,98
NORDESTE
TOTAL GERAL
8.564,10
NORTE
CONSTIT+LEGAIS
1.485,32
1997
NORTE
VOLUNTÁRIAS
TRANSFERÊNCIAS
85,4
14,6
85.629,05
73.132,00
12.087,28
18.160,08
5.152,37
27.333,87
10.398,40
12.497,05
1.240,44
3.601,55
1.328,19
4.976,17
1.350,68
1998
90,8
9,2
90.925,18
82.525,82
12.344,43
24.031,50
5.464,98
29.669,17
11.015,74
8.399,37
854,84
2.334,03
748,98
3.603,75
857,78
1999
15.696,76
33.901,67
7.705,65
40.533,64
15.157,63
8.029,91
779,46
2.342,28
564,14
3.096,88
1.247,15
2002
14.226,88
35.365,60
7.295,56
37.749,88
13.912,57
7.526,90
798,16
2.119,38
733,80
2.715,08
1.160,48
2003
15.998,55
39.134,67
7.965,30
41.378,00
15.207,95
8.098,01
883,14
2.229,83
547,75
3.248,64
1.188,65
2004
18.680,43
47.275,86
9.358,82
48.091,03
17.898,05
8.692,36
904,32
2.248,35
661,06
3.597,69
1.280,93
2005
19.733,88
51.533,00
10.009,29
51.317,13
19.134,10
9.346,00
1.280,05
2.586,32
632,40
3.557,27
1.289,96
2006
21.542,90
54.256,60
11.092,30
59.149,66
21.772,33
9.384,47
1.308,99
2.767,25
761,44
3.413,71
1.133,07
2007
24.791,43
65.378,55
13.673,82
71.153,93
26.356,34
9.112,69
1.248,62
2.447,66
874,47
3.544,93
997,00
2008
23.767,84
60.087,38
13.171,71
68.693,81
25.714,75
9.668,22
1.481,52
2.354,75
723,68
3.991,38
1.116,88
2009
24.318,12
64.364,77
13.284,09
70.492,60
26.186,64
14.762,24
1.756,45
3.903,50
896,35
6.716,82
1.489,11
2010
100.566,15 112.995,35 108.550,50 119.684,48 141.304,19 151.727,39 167.813,78 201.354,07 191.435,49 198.646,22
14.437,02
30.025,80
6.790,01
36.009,56
13.303,76
10.384,49
1.017,04
2.884,09
924,47
3.881,02
1.677,87
2001
90,7
9,3
90,6
9,4
93,4
6,6
93,5
6,5
93,7
6,3
94,2
5,8
94,2
5,8
94,7
5,3
95,7
4,3
95,2
4,8
93,1
6,9
100.080,22 110.950,64 121.025,26 116.077,40 127.782,49 149.996,55 161.073,39 177.198,25 210.466,76 201.103,71 213.408,46
90.734,12
13.685,85
26.454,17
6.136,25
32.341,23
12.116,62
9.346,10
1.080,95
2.622,67
901,51
3.629,37
1.111,61
2000
Quadro 3 – Transferências da União a estados e municípios segundo tipos e macrorregiões; 1997-2010 (em R$ milhões, corrigidos pelo IPCA e
percentual)
)78%8Í78-'%7&Ê7-'%7
14,8
12,6
22,2
16,9
10,1
14,5
NORTE
NORDESTE
CENTRO-OESTE
SUDESTE
SUL
BRASIL
Fonte: STN.
85,2
87,4
77,8
83,1
89,9
85,5
NORTE
NORDESTE
CENTRO-OESTE
SUDESTE
SUL
BRASIL
(CONST+LEGAIS)/TOTAL
1997
VOLUNTÁRIAS/TOTAL
38
85,4
90,7
83,4
79,5
84,6
88,5
14,6
9,3
16,6
20,5
15,4
11,5
1998
90,8
93,5
91,1
87,9
89,2
92,8
9,2
6,5
8,9
12,1
10,8
7,2
1999
90,7
92,7
91,0
87,2
89,9
91,6
9,3
7,3
9,0
12,8
10,1
8,4
2000
90,6
93,4
91,2
88,0
90,3
88,8
9,4
6,6
8,8
12,0
9,7
11,2
2001
93,4
95,3
93,5
93,2
92,9
92,4
6,6
4,7
6,5
6,8
7,1
7,6
2002
93,5
94,7
94,3
90,9
93,3
92,3
6,5
5,3
5,7
9,1
6,7
7,7
2003
93,7
94,8
94,6
93,6
92,7
92,8
6,3
5,2
5,4
6,4
7,3
7,2
2004
94,2
95,4
95,5
93,4
93,0
93,3
5,8
4,6
4,5
6,6
7,0
6,7
2005
94,2
93,9
95,2
94,1
93,5
93,7
5,8
6,1
4,8
5,9
6,5
6,3
2006
94,7
94,3
95,1
93,6
94,5
95,1
5,3
5,7
4,9
6,4
5,5
4,9
2007
Quadro 4 – Transferências da União a estados e municípios segundo tipos e macrorregiões; 1997-2010 (percentual)
95,7
95,2
96,4
94,0
95,3
96,4
4,3
4,8
3,6
6,0
4,7
3,6
2008
95,2
94,1
96,2
94,8
94,5
95,8
4,8
5,9
3,8
5,2
5,5
4,2
2009
93,1
93,3
94,3
93,7
91,3
94,6
6,9
6,7
5,7
6,3
8,7
5,4
2010
)78%8Í78-'%7&Ê7-'%7
)78%8Í78-'%7&Ê7-'%7
Gráfico 3 – Evolução da importância relativa das transferências voluntárias e das constitucionais e legais, entre 1997-2010 (%)
Voluntárias
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
Constitucionais e Legais
Fonte: Quadro 3.
Gráfico 4 – Evolução da importância relativa das transferências voluntárias segundo as macrorregiões,
entre 1997-2010 (%)
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Fonte: Quadro 4.
39
Sudeste
Sul
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
0,0
)78%8Í78-'%7&Ê7-'%7
Gráfico 5 – Evolução da importância relativa das transferências constitucionais e legais segundo as
macrorregiões, entre 1997-2010 (%)
100,0
95,0
90,0
85,0
80,0
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
Sudeste
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
75,0
Sul
Fonte: Quadro 4.
Gráfico 6 – Total das transferências (voluntárias, constitucionais e legais) segundo as macrorregiões,
para os anos 2000, 2007 e 2010 em valores per capita (R$ corrigidos pelo IPCA)
1800,00
1600,00
1400,00
1200,00
1000,00
800,00
600,00
400,00
200,00
0,00
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
2000
Sudeste
2007
Sul
2010
Fonte: Com dados originais da STN e IBGE.
40
Brasil
)78%8Í78-'%7&Ê7-'%7
Quadro 5 – Regionalização das despesas da
União em 2010 (em reais)
A segunda parte, como estabelecido anteriormente, trata das transferências voluntárias, associadas
que são à execução dos programas federais de forma
direta. Nesse caso, interessa destacar, particularmente, a situação do Ministério da Integração Nacional e
da PNDR no ano de 2010.
Tendo em vista a questão central para a PNDR,
que a vincula à descentralização, os dados proporcionados pela STN, a seguir mostrados, indicariam
que, no presente, a União praticamente não regionaliza o OGU. Assim, em 2010, as despesas alocadas
à instância nacional do OGU alcançaram quase
90% do total efetivamente aplicado pelo Governo
Federal. Infere-se desse dado que apenas 10% do
OGU foram regionalizados em 2010, isto é, apenas
uma décima parte dos recursos foi nominalmente
planejada e realizada em cada uma das cinco macrorregiões do país. Alerta-se, entretanto, para o fato
de que a efetiva aplicação dos recursos federais nas
cinco macrorregiões não se limitou a esta parcela
minoritária do Orçamento, isto porque, excetuados
os recursos aplicados em operações externas, todos
os demais recursos do orçamento público da União,
por definição, são aplicados em algum ponto do
território nacional e, portanto, em alguma de suas
macrorregiões. Deste ponto de vista, pode-se dizer
que virtualmente todos os recursos do OGU são aplicados nas cinco macrorregiões do país. Dessa forma,
a gravidade da constatação de apenas 10% do OGU
estar regionalizado está em que o orçamento não
é um instrumento a serviço da territorialização dos
gastos federais, nem na previsão nem na avaliação.
INSTÂNCIA
VALOR
PARTICIPAÇÃO (%)
Nacional
1.015.816.011.815,84
89,8
Centro-Oeste
20.447.263.907,21
1,8
17,7
Norte
11.421.957.392,27
1,0
9,9
Nordeste
29.017.539.260,15
2,6
25,1
Sudeste
38.184.958.110,73
3,4
33,0
Sul
16.625.815.264,22
1,5
14,4
Total
1.131.513.545.750,42
100,0
Soma das regiões
115.697.533.934,58
100,0
Fonte: Dados originais da STN.
Esse breve exame não incide diretamente sobre a
real alocação dos recursos orçamentários da União
– já que virtualmente são todos aplicados em território nacional, o que merece um comentário en
passant –, mas sobre um aspecto fundamental das
políticas de desenvolvimento regional, que vem a
ser a descentralização da ação federal. Nesse caso,
os dados mostram que a União discrimina regionalmente apenas 10% de seus recursos no Orçamento
Geral, ficando os 90% restantes sob a gestão direta
do Governo Federal. É bem verdade que aos 10%
reconhecidamente regionalizados devem ser somados os correspondentes ao Fundo de Participação
dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e ao Fundo
de Participação dos Municípios (FPM), o que eleva
tal cifra a 18% e rebaixa a parcela que fica em poder
da União a 82%. Ainda assim, parece ser um dado indicador de concentração do poder político no Brasil,
que poderia ser tomado como o rebatimento orçamentário do modelo federativo brasileiro.
Apenas cinco tipos de gastos na esfera nacional
explicam praticamente o total de gastos nessa esfera, já que abarcam 44% dos gastos federais. São
eles: “dívida interna” (18,4%), “aposentadoria urbana”
(11,6%), “resultado BACEN” (5,4%), “pensões urbanas”
(4,7%) e “aposentadoria rural” (3,8%).
O referido comentário en passant está destinado a
ressaltar essa conclusão, já que a não regionalização
(por não regionalização entenda-se a classificação de
82% do OGU como “nacional”) impede que se saiba,
com antecipação e efetividade, como se processa a
aplicação dos recursos federais no espaço geográfico conformado pelas macrorregiões brasileiras.
Em contrapartida, os gastos regionalizados oscilaram, em 2010, entre 1,0% e 3,4% por macrorregião,
posições extremas ocupadas pelo Norte e Sudeste,
respectivamente (vide Quadro 5).
41
)78%8Í78-'%7&Ê7-'%7
A propósito, alguns estudos, como o da recente avaliação da PNDR, não deixam dúvidas sobre a
atual orientação favorável ao desenvolvimento regional (no âmbito do resgate da política regional),
embora não seja incomum a incidência de opiniões que mostram a pronunciada condução direta
do Governo Federal nessa missão. Com isto, querse corroborar as evidências de que as regiões mais
necessitadas têm sido efetivamente contempladas
com mais recursos e oportunidades pelo Governo
Federal, tanto pelo crescimento das transferências
quanto pela aplicação direta federal – o que contribui para a redução das desigualdades regionais –,
mas de uma forma que se aproxima mais, e não me-
nos, da centralização das iniciativas. Evidentemente,
a cautela deve presidir as conclusões finais sobre
o tema, pois a descentralização em si mesma não
garante a melhoria da qualidade do uso dos recursos públicos, seja da focalização, seja da gestão
propriamente dita, aspecto que deverá sempre ser
preservado e aperfeiçoado.
As transferências voluntárias da União a estados,
Distrito Federal e municípios alcançaram a cifra de
quase R$ 14 bilhões em 2010, sabendo-se que aos
Estados coube 43%; e aos municípios, 57%. Em termos per capita, a Região Sudeste recebeu menos (R$
45,97) e a Nordeste recebeu mais (R$ 119,53), conforme Quadro 61.
Quadro 6 – Transferências voluntárias da União a estados, Distrito Federal e municípios, segundo as
macrorregiões, em 2010; valor total e per capita
ESTADO
TOTAL (R$ 1.000)
MUNICÍPIO
TOTAL
PER CAPITA
(R$)
Norte
663.739
743.691
1.407.430
92,94
Nordeste
3.158.902
3.186.763
6.345.665
119,53
Sudeste
1.327.133
2.359.206
3.686.339
45,97
Sul
459.081
1.201.808
1.660.889
60,40
Centro-Oeste
372.316
476.192
848.508
61,95
Brasil
5.981.171
7.967.660
13.948.831
73,56
REGIÕES
Fonte: STN/COINT.
Quando se apresentam os dados segundo os
órgãos transferidores, o Ministério da Integração
Nacional ocupa o 2o lugar entre todos os ministérios nas transferências voluntárias. Assim, dos R$
5,98 bilhões transferidos pela União aos estados e
Distrito Federal, o Ministério da Integração Nacional
responsabilizou-se por 18% desse total, o que correspondeu a R$ 1,06 bilhão. O líder, nesse caso, é o
Ministério da Educação, com R$ 3,66 bilhões. Dois
terços dos recursos transferidos pelo Ministério da
Integração Nacional foram destinados aos estados
da Região Nordeste (Quadro 7).
Já no caso das transferências voluntárias a municí-
pios, o Ministério da Integração Nacional passa do 2o
para o 3o lugar em importância entre os ministérios.
Do total de R$ 7,97 bilhões transferidos em 2010
pela União, o Ministério da Integração Nacional participou com R$ 706 milhões, o que correspondeu a
8,9% desse total. Os Ministérios da Educação e do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, respectivamente, ocupando o 1o e o 2o lugares, foram
responsáveis por 84% das transferências voluntárias
a municípios em 2010. No caso do MI, as regiões
Sudeste e Sul participaram com cotas praticamente
iguais, reunindo 70% das transferências realizadas
(Quadro 7).
42
)78%8Í78-'%7&Ê7-'%7
Quadro 7 – Transferências voluntárias a estados, Distrito Federal e municípios pelo Ministério da
Integração Nacional, em 2010, em valor e participação
ESTADOS
REGIÕES
MUNICÍPIOS
VALOR
(R$ 1.000)
PARTICIPAÇÃO
(%)
VALOR
(R$ 1.000)
PARTICIPAÇÃO
(%)
Norte
59.450
5,6
10.965
1,6
Nordeste
720.796
67,8
162.445
23,0
Centro-Oeste
15.409
1,4
38.800
5,5
Sudeste
257.300
24,2
235.269
33,3
Sul
10.000
0,9
258.364
36,6
Total
1.062.955
100,0
705.843
100,0
Fonte: STN.
Antes que se possa formular um juízo a respeito
da distribuição das transferências voluntárias entre
regiões e entre os entes federados (estados e municípios), esclarece-se que os dados do Quadro 8, a
seguir, iluminam a questão. Nele se trata das motivações para tais transferências.
nos orçamentos anuais da União. Nesse quadro, o
programa Resposta a Desastres e Reconstrução foi incluído como uma referência comparativa, porém sua
dominância é de tal ordem que ofusca os demais
dados. Tanto é assim que as transferências voluntárias à conta daquele programa representaram quase
30 vezes o valor das transferências voluntárias realizadas pelos programas da PNDR em conjunto, em
2010.
Os números do Quadro 8 indicam que uma grande parte da explicação da distribuição regional de
valores transferidos voluntariamente pelo MI tem a
ver com o desempenho do programa Respostas a
Desastres e Reconstrução, sob sua responsabilidade.
Este programa, em 2010, abarcou quase 100% do
total das transferências voluntárias a cargo do MI.
O Quadro 8 foi montado, preliminarmente, com o
intuito de retratar o uso do mecanismo de transferência voluntária pelos programas da PNDR, já que a
política regional em si não está inscrita no PPA nem
Já no âmbito estrito da PNDR, o Promeso foi, destacadamente, o seu programa mais importante nesse
particular, já que as transferências voluntárias realizadas sob sua égide representaram, praticamente, dez
vezes as realizadas pelo programa Desenvolvimento
Macrorregional Sustentável; quase vinte vezes as feitas pelo PDFF e mais de cem vezes as realizadas pelo
Conviver no Semiárido nordestino.
43
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Quadro 8 – Transferências voluntárias realizadas aos estados, Distrito Federal e municípios pelo
Ministério da Integração Nacional, em 2010, segundo programas da PNDR e da Defesa Civil, para fins
comparativos, em valor e participação
ESTADOS E DF
PROGRAMAS SELECIONADOS
MUNICÍPIOS
SOMA
VALOR
(R$ 1.000)
(%)
VALOR
(R$ 1.000)
(%)
VALOR
(R$ 1.000)
(%)
Promeso [a]
38.025
3,5
12.973
1,9
50.998
2,9
Des. Macror. Sustentável [b]
0,0
0,0
5.527
0,8
5.527
0,3
PDFF [c]
0,0
0,0
2.755
0,4
2.755
0,2
Conviver [d]
0,0
0,0
500
0,1
500
0,0
Soma PNDR [a+b+c+d]
38.025
3,5
21.755
3,1
59.780
3,4
Desastres e Reconstrução
1.046.324
96,5
671.570
96,9
1.717.893
96,6
Soma Geral
1.084.349
100,0
693.325
100,0
1.777.673
100,0
Fonte: STN
A PNDR propugna pela descentralização de recursos, instrumentos e meios. Nesse sentido, ela
converge para a prática do federalismo. Uma das
formas assentadas de cimentar a federação é a transferência de recursos da União a estados e municípios.
Do ponto de vista da PNDR, pode-se dizer que todas
as transferências vêm ao encontro do ideal de fortalecimento da federação, com aumento da participação
e descentralização, e nesse particular a Constituição
de 1988 oferece um suporte fundamental para o alcance dos objetivos da PNDR. Ainda desse ponto de
vista, as transferências constitucionais e legais ocorrem à margem da PNDR, porque seu foro de decisão
situa-se no terreno político em que se encontram o
Executivo e o Legislativo. Já as transferências volun-
tárias, por meio de acordos, convênios e ajustes, são
matéria de trabalho direto e diuturno da PNDR.
Feito tal enquadramento, a PNDR deveria aplicar-se ao máximo no terreno das transferências
voluntárias, mesmo sabendo que elas são uma parte
reduzida do total de transferências da União a estados e municípios. Isso mostra que os gestores da
PNDR não devem descansar sobre o terreno ganho,
mas buscar novas e inovadoras formas de promover o desenvolvimento regional. Ademais, para ser
bem-sucedida, precisa alinhar-se com as grandes
decisões que se tomam fora de seu âmbito. Em resumo, a PNDR precisa estar assentada em ombros
de gigantes.
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NOTAS
1 O demonstrativo da STN divulga o montante dos recursos financeiros transferidos pela União para os estados, o Distrito Federal e os municípios em decorrência da celebração de convênios,
acordos, ajustes ou outros instrumentos similares. As informações relativas às transferências voluntárias a estados, Distrito Federal e municípios resultam da consolidação de empenhos liquidados
e registrados no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), pelos órgãos e entidades da Administração Pública, nas modalidades 30 (Transferências a Estados e ao
Distrito Federal) e 40 (Transferências a Municípios). Tal montante é obtido pela subtração das transferências constitucionais e legais (FPE, FPM, Fundeb, ITR, IOF-Ouro, FPEX, Lei Complementar no
87/96, Cota-Parte do Salário-Educação, Compensações Financeiras), das Despesas com Pessoal e das decorrentes do Programa de Aceleração do Crescimento do valor global das transferências.
Para atender à definição de transferências voluntárias da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC no 101/00), a partir de 2000 os recursos do Sistema Único de Saúde também são retirados do cálculo. É
importante ressalvar que as transferências para pagamento de pessoal nos estados e no DF não são alvo desse relatório, mesmo que efetuadas por meio de convênios. Os valores relativos à rubrica
Restos a Pagar Não Processados são publicados separadamente, não sendo somados aos quadros que constituem o relatório. Outros critérios utilizados são os seguintes: a) exercício de 2010; b)
base: 31 de janeiro de 2011; c) moeda: Real; d) Orçamento Fiscal e de Seguridade Social = S; e) mês de Referência = dezembro; f) Fonte SOF exceto 138 (Cota-Parte Compensações Financeiras);
g) Órgão Superior − Exceto 36.000 (Ministério da Saúde − SUS); h) Projeto/Atividade, exceto 0E36 (complementação da União ao Fundeb); i) não houve utilização de Taxas de Conversão; j)
Grupo de Itens Utilizado: Liquidado; k) Despesas Liquidadas: +292130201+292130202+292130301; e l) Identificação da UF pelo campo “Natureza da Despesa Detalhada”.
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46
INFORMATIVO DA POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
4YFPMGEpnSUYEHVMQIWXVEPHS1MRMWXqVMSHE-RXIKVEpnS2EGMSREP
)RGEVXI
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5YIQPIZESHIWIRZSPZMQIRXSTEVEWYEVIKMnS
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APRESENTAÇÃO
O Prêmio recebeu, em seu primeiro ano, mais de
500 inscrições, das quais 360 foram consideradas
elegíveis. Uma comissão de especialistas em desenvolvimento regional selecionou as cinco melhores
propostas de cada categoria. A escolha final das vencedoras foi realizada em uma plenária com todos os
integrantes da comissão. Os resultados foram divulgados no dia 29 de outubro de 2010, em Brasília-DF.
O Ministério da Integração Nacional, com base
nos objetivos e estratégias da Política Nacional de
Desenvolvimento Regional (PNDR), lançou em 2009
o Prêmio Nacional de Desenvolvimento Regional, que
tem abrangência nacional e será realizado bianualmente. A cada edição será homenageada uma
personalidade de destaque no campo do desenvolvimento regional.
O envolvimento de todo o país e da sociedade brasileira, tanto do poder público como da sociedade
civil organizada, pode ser comprovado por alguns
números gerados pelas inscrições nesta 1ª edição
do Prêmio. Representantes de todas as Unidades
da Federação enviaram quantidade significativa de
inscrições, com destaque para os Estados de São
Paulo (9,1%), Minas Gerais (8,5%) e Amazonas (7,5%).
Destaca-se, ainda, o número expressivo de inscrições vindas dos Estados de Santa Catarina, Paraná,
Bahia, Pará, Roraima, Rio Grande do Sul e Rio de
Janeiro (representando cerca de 40% do total). A iniciativa mostra o compromisso das diferentes regiões
do país com a reflexão sobre os aspectos teóricos e
práticos do desenvolvimento regional no Brasil, com
base na PNDR.
Em sua primeira edição, em 2010, o Prêmio homenageia o economista Celso Furtado, por sua
contribuição ao estudo dos problemas de desenvolvimento econômico e regional no Brasil e na América
Latina em comemoração aos 50 anos do lançamento do clássico Formação econômica do Brasil.
Para tanto, o Ministério da Integração Nacional
contou com a parceria de organizações copromotoras e apoiadoras. São organizações copromotoras
do Prêmio Nacional de Desenvolvimento Regional
órgãos e instituições do governo federal, do setor
privado e do terceiro setor, engajados com a pesquisa, gestão e financiamento do desenvolvimento
regional, definidos pela comissão organizadora do
Prêmio. Por sua vez, as apoiadoras são aquelas instituições do governo, da iniciativa privada, do terceiro
setor, organismos internacionais, dentre outros, que
auxiliam na organização e realização do Prêmio
Nacional de Desenvolvimento Regional. Foram parceiros do Ministério da Integração Nacional o Banco da
Amazônia, o Banco do Brasil, o Banco do Nordeste,
o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas
Empresas (Sebrae), o Instituto Interamericano de
Cooperação para a Agricultura (IICA), a Fundação de
Tecnologia do Acre (Funtac) e a Ticket Serviços Ltda.
Os vencedores das três categorias pertencem a
seis diferentes estados brasileiros. Na categoria de
Produção do Conhecimento Acadêmico, o primeiro
lugar ficou com Pernambuco e o segundo com São
Paulo. Na categoria de Práticas Exitosas em Produção
e Gestão Institucional, foi contemplado com o primeiro lugar um trabalho do Pará e com o segundo lugar
um de Minas Gerais. Por fim, na categoria de Projetos
Inovadores para Implantação no Território, foram vencedores, em primeiro lugar, uma proposta do Amazonas
e, em segundo lugar, uma do Rio Grande do Sul.
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OBJETIVO GERAL
de medidas orientadoras de atuação prática ou
propostas concretas de intervenção no território
(desejável).
O Prêmio Nacional de Desenvolvimento Regional
tem por objetivo geral promover a reflexão sobre
os aspectos teóricos e práticos do desenvolvimento regional no Brasil, envolvendo o poder público
e a sociedade civil organizada na discussão e na
identificação de medidas concretas para a redução
das desigualdades de nível de vida entre as regiões
brasileiras e a promoção da equidade no acesso às
oportunidades de desenvolvimento.
Inscrições: Esta categoria recebeu o maior número
de propostas. Ao todo foram 158 inscrições, totalizando 43,9% dos trabalhos apresentados.
Práticas Exitosas de Produção e Gestão Institucional: Relatos de experiências em andamento, com
resultados positivos concretos, implementadas por
instituições públicas, privadas ou da sociedade civil,
capazes de gerar mudanças estruturais e transformações no território onde está instalado e em seu
entorno.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
São objetivos específicos do Prêmio:
r &TUJNVMBSPEFCBUFFBQSPEVÉÈPBDBEËNJDBTPCSF
o desenvolvimento regional no Brasil, de modo a
contribuir para a compreensão do tema e a busca
de novas alternativas de intervenção no território
em múltiplas escalas.
r *EFOUJñDBSFEBSWJTJCJMJEBEFBCPBTQSÃUJDBTSFHJPnais em execução no país, no que se refere aos
sistemas de gestão do desenvolvimento regional
e aos bens e serviços produzidos no contexto das
novas formas de organização da produção com
impactos em nível macrorregional e sub-regional.
r *EFOUJñDBS QSPKFUPT JOPWBEPSFT B TFSFN JNQMFmentados no território, que sejam voltados para
a dinamização econômica e inclusão produtiva e
que tenham grande potencial de transformação
da realidade socioeconômica em escala macrorregional e sub-regional.
r "NQMJBSBCBTFEFEJTDVTTÈPFJNQMFNFOUBÉÈPEB
Política Nacional de Desenvolvimento Regional.
Critérios: a) contribuição da experiência relatada
para a inclusão econômica e social nas sub-regiões
menos favorecidas e para o aumento da competitividade em sub-regiões dinâmicas e estagnadas,
conforme consta na PNDR; b) impacto das ações
traduzidas em benefícios gerados em escala macrorregional ou sub-regional, com base na apresentação
de dados quantitativos e qualitativos; c) estrutura de
organização produtiva ou do arranjo institucional,
envolvendo organizações governamentais e/ou não
governamentais; d) possibilidade de replicação da
experiência em outros territórios; e) integração de
políticas públicas para viabilização da experiência
relatada; f ) participação da comunidade; g) existência de parcerias institucionais; h) sustentabilidade
técnica e econômica e perspectiva de continuidade
da experiência relatada; e i) aspectos inovadores do
sistema de gestão ou produção.
Inscrições: Nessa categoria foram contabilizadas
120 inscrições, ou 33,3% do total.
CATEGORIAS DOS PRÊMIOS
Produção do Conhecimento Acadêmico: Teses e
dissertações acadêmicas, em nível de mestrado, doutorado e pós-doutorado, na área de desenvolvimento
regional, como forma de contribuir para a compreensão da questão regional brasileira e a identificação de
medidas de intervenção adequadas ao estágio atual
das disparidades regionais no Brasil.
Projetos Inovadores para Implantação no
Território: Propostas inovadoras de atuação no território, de natureza social, econômica, cultural ou
ambiental, com comprovado potencial de transformação da realidade socioeconômica em escala
sub-regional ou macrorregional por meio da dinamização econômica e inclusão produtiva.
Critérios: a) relevância e originalidade do tema
apresentado e das conclusões auferidas; b) contribuição para a compreensão do estágio atual das
disparidades regionais no Brasil; e c) apresentação
Critérios: a) originalidade da proposta, contemplando soluções inovadoras para o desenvolvimento
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regional; b) desenvolvimento de estratégias de redução de desigualdades inter e intrarregionais, de
dinamização produtiva e de integração entre territórios; c) estratégia para integração de políticas
públicas para viabilização do projeto; d) participação
da comunidade; e) estabelecimento de parcerias
institucionais; f ) viabilidade e sustentabilidade técnica e econômica; e g) relação custo-benefício.
PREMIAÇÃO
da Integração Nacional, foi composta pelos seguintes membros:
I – um representante de cada uma das instituições
copromotoras e apoiadoras;
II – representantes das fundações de amparo à pesquisa;
III– representante da Associação Nacional dos
Dirigentes das Instituições Federais de Ensino
Superior (Andifes);
IV – representantes de instituições de ensino superior e institutos de pesquisa, oriundos dos cursos de
pós-graduação nas áreas afetas ao desenvolvimento
regional;
V – outros membros de livre escolha do presidente
da Comissão Julgadora.
Em cada uma das três categorias, o prêmio compreende um diploma acompanhado de um valor
financeiro:
A comissão, formada por 18 especialistas, foi subdividida em três grupos, correspondentes às três
categorias do Prêmio.
Inscrições: A presente categoria recebeu 82 propostas, correspondendo a 22,8% do total dos trabalhos
inscritos.
1º lugar: Diploma de Reconhecimento de Mérito
e a quantia de R$ 46.500,00 (quarenta e seis mil e
quinhentos reais)
2º lugar: Diploma de Reconhecimento de Mérito e
a quantia de R$ 23.250,00 (vinte e três mil duzentos
e cinquenta reais)
PÚBLICO-ALVO
I – Pesquisadores que possuam ou já tenham possuído vínculo com instituição de Ensino Superior ou
de pesquisa sediada no país ou no exterior.
II – Pessoas vinculadas a instituições públicas e privadas que promovam o desenvolvimento regional.
III – Pessoas vinculadas a instituições do terceiro setor vocacionadas ao desenvolvimento regional.
IV – Autônomos com atividades referentes à temática do desenvolvimento regional.
COMISSÃO JULGADORA
A Comissão Julgadora, presidida pelo Secretário de
Políticas de Desenvolvimento Regional do Ministério
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DEPOIMENTOS
O Secretário de Políticas de Desenvolvimento
Regional, Henrique Villa, falando na abertura
da reunião com os membros da Comissão
Julgadora, lembrou que a ideia do Prêmio
surgiu como proposta do Ministério da
Integração Nacional, no sentido de avançar
na discussão e divulgação da Política Nacional
de Desenvolvimento Regional (PNDR), “além
de reconhecer e premiar as pessoas que estão
na produção do conhecimento e na implementação de ações, voltados para um Brasil
menos desigual.
A Secretária de Programas Regionais do
Ministério da Integração Nacional, Márcia
Damo, considerou de extrema importância
o conhecimento das práticas exitosas de
desenvolvimento regional no âmbito nacional. No que se refere aos Projetos Inovadores
para Implantação no Território, assegura que
esse banco de projetos será de grande valor
para o Ministério, nas ações de inclusão produtiva.
O professor do Instituto de Pesquisa, Planejamento
Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio
de Janeiro, Jorge Natal, que realizou as análises preliminares para subsidiar os trabalhos da Comissão
Julgadora, disse ter ficado impressionado com a
qualidade das propostas. “Estou contente em verificar que há tanta gente no Brasil preocupada com a
diversidade espacial do país, e discutindo isso de maneira rica, do ponto de vista acadêmico, com ideias
extremamente criativas, inovadoras e com grande
responsabilidade pública”, afirmou ele.
Outros integrantes da comissão também destacaram a qualidade dos trabalhos apresentados, como a
professora da Universidade Federal de Pernambuco,
Tânia Bacelar, para quem o “Brasil é um laboratório
cheio de experiências interessantes, e o Prêmio tem
o papel de fazer com que elas ganhem visibilidade”, e o representante da Confederação Nacional da
Indústria, Manoel Marcos Formiga, que acredita que
o país precisa se preocupar mais, e sempre, com a
questão regional, “e não se acomodar com as desigualdades”.
5
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“Um desenvolvimento que beneficie o conjunto da
população terá de ser a resultante de um esforço regional em todos os níveis e deverá apoiar-se na iniciativa e
na inventividade locais.”
da Integração Nacional, João Santana; da viúva do
homenageado Celso Furtado, a jornalista Rosa Freire
D’Aguiar Furtado, além de deputados federais, membros da comissão julgadora do Prêmio e de centenas
de convidados.
Sob a inspiração das palavras do economista Celso
Furtado foi realizada, em 1º de dezembro de 2010, no
Salão Oeste do Palácio do Planalto, a cerimônia de
premiação do Prêmio Nacional de Desenvolvimento
Regional – Edição 2010: Homenagem a Celso Furtado.
A cerimônia – Além dos seis ganhadores do
Prêmio, Celso Furtado foi o grande homenageado
da cerimônia de premiação. O economista foi a
fonte de inspiração dos trabalhos premiados e da
maioria dos discursos proferidos durante o evento. “Os estudos e análises de Celso Furtado são
A cerimônia contou com a presença do Presidente
da República, Luiz Inácio Lula da Silva; do Ministro
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referências para gestores públicos, pesquisadores e
universitários. Ele foi um visionário que enxergava
além do seu tempo e, por isso, está vivo na memória de todos”, afirmou o presidente Luiz Inácio Lula
da Silva em seu discurso.
que há que se ter um olhar para a diferença e a diversidade cultural, e brincou: “O país está mudando
tanto, que algumas pessoas no Nordeste estão trocando o jegue por uma motocicleta. Daqui a pouco
vai ter o movimento dos jegues aqui no Planalto”.
O presidente falou, também, da importância do
Prêmio ao valorizar trabalhos como os apresentados, e a importância de se colocarem em prática
tais trabalhos, com o objetivo de diminuir as desigualdades regionais. De acordo com o presidente,
o Governo vai cumprir o que Celso Furtado tentou
fazer, na década de 1950, com o desenvolvimento
regional. “Historicamente, as regiões mais pobres
apareciam com as maiores taxas de mortalidade infantil, de analfabetismo, de desnutrição e com a pior
média salarial. Nós mudamos isso. Em dez anos os
resultados são outros. O dinheiro começou a chegar
às mãos do Nordeste e, agora, os nordestinos têm
acesso à comida, a um caderno etc. Aconteceu um
processo de descentralização dos investimentos, por
isso, o Nordeste cresce mais. Acabamos com o canal
de dinheiro apenas para o Sudeste”, comentou.
Lula finalizou seu discurso lembrando que se Celso
Furtado estivesse vivo o convidaria para conhecer
um Brasil com mais condições, um país com garantias no qual qualquer pessoa, em qualquer lugar,
possa sobreviver.
O discurso do presidente emocionou Rosa Freire
D’Aguiar Furtado, que parabenizou o Governo ao alçar o desenvolvimento regional como prioridade. “É
uma maravilha. O Celso estaria muito satisfeito. Ele
era nordestino, morreu nordestino, ou seja, a nordestinidade nele era imensa. Todos os livros recentes
dele têm um capítulo sobre o Nordeste, um capítulo sobre Desenvolvimento Regional”, lembrou. Rosa
recordou, também, as palavras de Celso em um dos
últimos encontros entre o economista e o presidente. Ele disse que com um presidente nordestino, que
conhece o Nordeste, o Brasil estará em boas mãos
e deixará de ser “troncho”. “Desenvolvimento é ser
dono do próprio destino”, finalizou.
Ainda sobre a questão de acessibilidade e diminuição das desigualdades sociais, o presidente lembrou
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RESULTADO
Categoria 1 – Produção do Conhecimento Acadêmico
1º lugar – ADRIANA REIS ALBUQUERQUE DE MENEZES,
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE)
Título: A utilização indutora de incentivos fiscais como
mecanismo de redução de desigualdades regionais: análise
acerca de sua (in)efetividade à luz do modelo de Estado e do
projeto político de desenvolvimento insculpido na CF de 1988
Resumo:
A presente dissertação teve por escopo debater a (in)efetividade da utilização, no Brasil, de normas tributárias
indutoras concessivas de incentivo fiscal como instrumento de redução de desigualdade regional. Procurou-se
discutir se a utilização destes incentivos encontra respaldo no modelo de Estado e no projeto político de desenvolvimento insculpido no texto da Constituição Federal de 1988 e se apresenta, de fato, aptidão para minimizar
as enormes disparidades regionais existentes no Brasil. A despeito de ter sido promulgada no cenário de fortalecimento do neoliberalismo, a Constituição de 1988 caracterizou o Estado brasileiro como economicamente
interventor e socialmente redistributivo, tendo assentado um Projeto de desenvolvimento para o país pautado
na atuação planejadora do Estado. Comprovou-se que os incentivos fiscais concedidos pelos Estados-Membros,
além de violarem o federalismo cooperativo, geram o acirramento da desigualdade intrarregional, não alteram
significativamente o padrão de emprego e renda e não provocam interiorização dinâmica da economia; ao passo que os incentivos concedidos pela União por meio dos fundos constitucionais não chegam aos municípios e
Estados-Membros das regiões menos desenvolvidas. Defendeu-se que a minimização da desigualdade regional
passa pelo fortalecimento da atuação do Estado, o que deveria ser feito nos moldes da experiência europeia, a
partir de investimentos estatais em infraestrutura física e humana.
2º lugar – EDUARDO JOSÉ MONTEIRO DA COSTA,
Universidade Estadual de Campinas (Unicamp)
Título: Políticas Públicas e o desenvolvimento de Arranjos
Produtivos Locais em regiões periféricas
Resumo:
Nos últimos anos os Arranjos Produtivos Locais (APLs) vêm se constituindo um importante instrumento de
política econômica. Em que pese isto, grande parte da ação pública que objetiva o apoio ao desenvolvimento
destes aglomerados carece de uma agenda que dê direção e coerência para a intervenção, potencializando e
otimizando a ação do Estado. Este trabalho, portanto, com foco nesta problemática, procura levantar os limites
e as possibilidades de intervenção do setor público nas aglomerações produtivas industriais brasileiras, estabelecendo uma agenda de intervenção para o desenvolvimento de APLs consolidados. A conclusão do trabalho é
que de forma dialética os arranjos produtivos estabelecem-se, por um lado, como um importante instrumento
de desenvolvimento em regiões periféricas e, por outro, como o resultado de políticas adequadas, articuladas e
pactuadas de desenvolvimento regional.
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Categoria 2 – Práticas Exitosas de Produção e Gestão Institucional
1º lugar – MICHINORI KONAGANO, Cooperativa Agrícola
Mista de Tomé-Açu (Camta)
Título: 80 anos da imigração japonesa na Amazônia. Sistema
agroflorestal: uma solução para o desenvolvimento sustentável
na Amazônia
Resumo:
As primeiras famílias de imigrantes japoneses chegaram a Tomé-Açu/Pará em 1929 e organizaram a primeira
cooperativa agrícola para superar as adversidades e colonizar uma região de floresta amazônica. Na década de
1930, a colônia cultivava apenas arroz e hortaliças, e enfrentou uma forte crise econômica, por falta de plano
agrícola definido, aliado às doenças tropicais. Nesta época, o doutor Makinosuke Usui introduziu a pimentado-reino, trazida de Cingapura, para reverter a crise, e a primeira cooperativa foi transformada, em 1949, na
Cooperativa Agrícola Mista de Tomé-Açu.
A partir dos anos 1950, Tomé-Açu destacou-se como maior polo de produção, elevando o Brasil ao topo da
exportação mundial dessa especiaria, denominada na época de “Diamante Negro”, por ter proporcionado na
região, prosperidade e riqueza.
Ao final da década de 1960 doenças dizimaram vastas plantações dessa piperácea, originando nova crise
na região. Temendo os riscos da monocultura, adotou-se, na década de 1970, o plantio de espécies frutíferas
e florestais nos pimentais decadentes. Este sistema, denominado Sistema Agroflorestal de Tomé-Açu (Safta),
originou um modelo de agricultura conservacionista dos recursos hídricos e da biodiversidade local.
O Safta garante a sustentabilidade econômica, ecológica e social, fechando o ciclo do agronegócio com a
agroindústria, que absorve toda a produção da região. Atualmente, a Camta movimenta R$ 19,3 milhões/ano,
gerando em torno de 10 mil empregos, e se empenha na difusão da tecnologia Safta, ao mesmo tempo em
que realiza estudos para agregar valor aos produtos agroflorestais, em parceria com órgãos oficiais, de caráter
nacional e internacional.
2º lugar – SILVIA FREEDMAN RUAS DURÃES, Consórcio
dos Municípios do Lago de Três Marias
Título: Desenvolvimento Regional Sustentável
Resumo
A articulação institucional focada na promoção do desenvolvimento regional sustentável na região do Lago
de Três Marias – primeira barragem do Rio São Francisco, em Minas Gerais – iniciou-se com a união de oito municípios (Abaeté, Biquinhas, Felixlândia, Morada Nova de Minas, Paineiras, Pompéu, Três Marias e São Gonçalo do
Abaeté), que abrigam o reservatório de Três Marias. A partir dessa decisão foram aprovadas as respectivas leis
municipais de associação, tendo sido destinado 1% dos recursos da compensação financeira dos municípios
para o desenvolvimento regional. O Comlago (Consórcio dos Municípios do Lago de Três Marias), resultado
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dessa iniciativa, viabilizou a articulação para a convergência de forças em prol da gestão das águas, com a
implantação da Política Nacional e Estadual de Recursos Hídricos, coordenando e mobilizando 23 cidades da
sub-bacia do SF4 (com 18.714 km2) para a formação dos Comitês de Bacias Hidrográficas Federal e Estadual do
Rio São Francisco; coordenou e formou o fórum da Agenda 21 Regional do Comlago, com a execução, em 2
anos, de 93 reuniões regionais com a participação dos mais de 60 membros da sociedade civil, do poder público e da iniciativa privada unidos em um fórum regional para formar o Plano de Desenvolvimento Regional
“Sustentabilidade para o Século XXI” (cujo produto foi apresentado pelo MMA como modelo para o Mercosul).
Conseguiu implantar o tratamento dos esgotos sanitários de sete de suas oito cidades e viabilizou uma agência
de águas para gerenciar seus recursos hídricos. Está formando os consórcios de resíduos sólidos e se consolida
como exemplo para outras regiões.
Categoria 3 – Projetos Inovadores para Implantação no Território
1º lugar – FUNDAÇÃO CENTRO DE ANÁLISE, PESQUISA
E INOVAÇÃO TECNOLÓGICA (FUCAPI). Representante
Fucapi: ISA ASSEF DOS SANTOS
Título: Retam – Rede de Extensão Tecnológica do Estado do
Amazonas
Resumo:
Trata-se da implantação de um arranjo de dezessete instituições tecnológicas e de serviços para a construção e disseminação de inovações para as micro, pequenas e médias empresas do Estado do Amazonas. Sua
implantação se dá no biênio 2010-2011 a um custo de R$ 3,2 milhões. A rede de extensão tecnológica trará
maior competitividade ao Polo Industrial de Manaus e maior redução da pressão de atividades econômicas de
impacto ambiental.
O processo de gestão baseia-se na metodologia Project Management Body of Knowledge (PMBok), que compreende a geração de artefatos para garantir o atendimento dos requisitos de sucesso de um projeto, denominado
triple constraints, a saber: tempo, custo e qualidade, apoiados pelo gerenciamento das variáveis escopo e relacionamento. A equipe executora receberá treinamento específico para gestão de projetos no modelo PMBoK
e da ferramenta de tecnologia MS Project. Está previsto um Plano de Projeto abrangendo as seguintes áreas
do conhecimento: escopo, tempo, custo, qualidade, recursos humanos, comunicação, riscos, contratação e
integração.
A Rede estrutura-se em dois níveis: instituições convenentes, que firmarão os instrumentos jurídicos e de
constituição da Retam, e instituições adesistas, que prestarão os atendimentos tecnológicos. A gestão está a
cargo de um Comitê Diretor, um Núcleo de Gestão de Projeto e um Comitê Técnico Executivo. São instituições
convenentes: SECT, FDB, Fucapi, Ifam, Inpa, Embrapa/CPAA, UEA, Senai, CBA/Suframa, Ufam, Fapeam, Sebrae/
AM e Idam. E as instituições adesistas: CT-PIM, Cide, IEL/AM e Seplan/AM.
Prevê-se um impacto sobre duas mil pessoas, incluindo o segmento empresarial e os agentes técnicos das
instituições do SLI como elemento promotor da inovação no Estado do Amazonas.
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2º lugar – JOÃO SERAFIM TUSI DA SILVEIRA, ATTUS
PEREIRA MOREIRA E RODRIGO BELMONTE DA SILVA,
Universidade Regional Integrada do Alto Uruguai e das
Missões (URI)
Título: Integração da piscicultura com a fruticultura fertirrigada
em pequenas propriedades rurais do Vale do Jaguari/RS
Resumo:
O Projeto tem por objetivo instalar e operar, em 75 pequenas propriedades rurais do Vale do Jaguari/RS,
açudes de criação de peixes e pomares fertirrigados por gotejamento; assistir sua evolução por três anos; e
pré-incubar duas unidades regionais para processamento da produção. Os açudes e pomares serão instalados mediante um trabalho conjunto com os agricultores, de forma subsidiada e permanentemente assistida e
orientada. Estima-se que cada uma das famílias do Projeto passe a auferir, já no terceiro ano, uma renda anual
bruta de aproximadamente R$ 27 mil. Pretende-se fixar, pelo menos, 225 jovens no campo mediante a criação
de 300 novas ocupações junto às famílias compromissadas e nas suas vizinhanças, prevendo-se a mobilização,
por iniciativa própria e às suas expensas, de mais de 200 pessoas. Espera-se um avanço tecnológico significativo
a partir do emprego da tecnologia proposta, tanto na qualidade quanto na quantidade da produção de peixes
e de frutas. No primeiro caso, como consequência da transferência dos resultados de pesquisas realizadas pela
URI/Santiago. No segundo, pela introdução da prática da irrigação (hoje inexistente), cuja produtividade é bem
maior e o plantio pode ser contínuo.
Praticar-se-á o uso múltiplo da água, economizando-a e tornando sua exploração mais eficiente. A água
biofertilizada substituirá em boa parte a adubação química. E, com os açudes, serão minimizados os prejuízos causados pelas estiagens recorrentes. Espera-se que a mudança cultural e organizacional dos produtores
transforme-os em empreendedores, melhore sua qualidade de vida, mantenha-os no campo e reduza o desequilíbrio inter e intrarregional vigente. Por fim, pretende-se contribuir para novas políticas de desenvolvimento
regional alicerçadas na integração de cadeias produtivas para mensuração dos investimentos e retornos sociais.
A íntegra de todos os trabalhos está disponível no site: <www.integraregio.com.br>.
Em 2011, a 2ª edição do Prêmio Nacional de Desenvolvimento Regional homenageará o economista baiano
Rômulo de Almeida.
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Foto: Marcello Casal Jr / ABr
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O homenageado do Prêmio Nacional de Desenvolvimento Regional do ano de 2010, Celso Furtado
(C. Monteiro F.), nasceu em Pombal, Paraíba, em 26
de julho de 1920, e faleceu no Rio de Janeiro, em
20 de novembro de 2004. O fato de ser membro de
uma família de magistrados e proprietários de terras permitiu-lhe desfrutar de uma boa educação,
de modo que se tornou bacharel em Direito pela
Universidade Federal do Rio de Janeiro, em 1944,
e doutor em Economia pela Universidade de Paris
(Sorbonne), em 1948. Em 1957, na Inglaterra, realizou estudos de pós-graduação na Universidade de
Cambridge.
Foi membro do conselho editorial dos periódicos
Revista Brasileira de Economia (1954-1964), Desarrollo
Económico (Buenos Aires, 1966-1970), El Trimestre
Económico (México, 1965), Revista de Economia
Política (1981) e Pensamiento Iberoamericano (Madri,
1982).
Entre 1978 e 1997, Furtado foi membro do
Conselho Acadêmico da Universidade das Nações
Unidas, do Committee for Development Planning das
Nações Unidas, da South Comission, da Commission
mondiale de la culture et du développement e do
Comitê Internacional de Bioéthique. Ganhou a honraria Doutor Honoris Causa da Universidade Técnica
de Lisboa, da Estadual de Campinas (Unicamp), da
Universidade de Brasília (UnB), da Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS), da Federal da Paraíba (UFPB),
da Pierre Mendes France, da Estadual do Ceará, da
Estadual de São Paulo (Unesp) e da Federal do Rio
de Janeiro (UFRJ).
À frente da Divisão de Desenvolvimento da Cepal,
entre 1949 e 1957, contribuiu de forma decisiva para
a formulação da visão estruturalista da realidade socioeconômica da América Latina. Entre 1958 e 1959
foi diretor do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico (BNDE), período em que deu início à elaboração do Plano de Desenvolvimento do Nordeste.
A Superintendência do Desenvolvimento do
Nordeste (SUDENE) foi concebida por Celso Furtado
e pelo Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento
do Nordeste (GTDN) e dirigida pelo economista durante os primeiros cinco anos daquela instituição
(1959-1964).
Em 1997, tornou-se um imortal da Academia
Brasileira de Letras pela publicação, ao longo de
sua vida, de mais de trinta livros – entre eles, o célebre “Formação econômica do Brasil”, que acaba
de completar 50 anos –, além de várias dezenas
de ensaios e artigos, traduzidos em onze idiomas.
Ainda em 1997, a Academia de Ciências do Terceiro
Mundo instituiu o “Prêmio Celso Furtado”, outorgado a cada dois anos a um cientista social do Terceiro
Mundo. Tornou-se membro da Academia Brasileira
de Ciências em 2003 e, ainda naquele ano, teve seu
nome indicado para receber o Prêmio Nobel de
Economia. Em 2005, foi criado o Centro Internacional
Celso Furtado de Políticas para o Financiamento do
Desenvolvimento.
Junto com o Golpe Militar de 1964 veio a cassação de seus direitos políticos pelo período de dez
anos. A partir de então, Furtado dedicou-se à vida
acadêmica, lecionando nas respeitadas universidades de Yale, EUA (1964-1965); American University,
EUA (1972); Cambridge, Inglaterra (1974-1975);
Columbia, EUA (1976-1977), e Sorbonne, França
(1965-1985).
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