Revista Enfoques, Vol. VII n° 11, 2009
pp. 191/232
Os efeitos não-keynesianos da política fiscal:
consolidações fiscais expansionistas ou
contraccionistas? – Estudo de Caso: Portugal
Conceição Castro - [email protected]
Instituto Politécnico do Porto (IPP), Portugal
Pedro Nunes - [email protected]
Instituto Politécnico do Cávado e do Ave (IPCA), Portugal
No presente artigo faz-se uma revisão da literatura teórica e empírica dos efeitos
não-keynesianos da política orçamental e o estudo do caso português no período1980-2005. Discutem-se as perspectivas keynesiana, ricardiana e neoclássica
dos efeitos dos défices na actividade económica, descrevem-se os efeitos não-keynesianos da política orçamental numa perspectiva teórica e empírica; igualmente
identificam-se os episódios de consolidação orçamental na economia portuguesa
e avalia-se o sucesso destas consolidações; e, por último, apresentam-se as conclusões.
Palavras-chave: Política fiscal, Episódios de ajustamentos orçamentais, Consolidações orçamentais expansionistas.
La ausencia de una política fiscal keynesiana: ¿consolidación fiscal
expansiva o contractiva?- Estudio de Caso: Portugal
En el presente artículo se entrega una revisión de la literatura teórica y empírica
de los efectos de ausencia de la política fiscal keynesiana en el caso de Portugal
para el periodo 1980-2005. Se analizan las perspectivas Keynesianas, ricardianas
y neoclasicas de los efectos de los déficit en la actividad económica; del mismo
modo, se describe los efectos no keynesianos de la política fiscal una perspectiva
teórica y empírica, y se identifican episodios de consolidación fiscal en la economía portuguesa, para finalizar se evalúa el éxito de estas consolidaciones.
Palabras Clave: Política Fiscal, episodios de ajustes fiscales, ajustes fiscales expansivos.
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Introdução
Se é consensual que a formação de capital (físico e humano) promove o crescimento económico, o mesmo não se pode afirmar quanto à forma de atingir este
objectivo, nomeadamente através dos instrumentos de política fiscal. Enquanto
há correntes de pensamento que defendem que o aumento dos impostos reduz os
incentivos, tendo um efeito negativo no crescimento económico, outras consideram os défices orçamentais a variável relevante: a redução dos défices diminui as
taxas de juro, o que favorece o investimento e o crescimento económico.
Nas décadas de 70 e 80 muitos países europeus incorreram em défices elevados,
fruto de baixas taxas de crescimento e de elevadas taxas de juro nominais, resultando em níveis de dívida pública elevados. Estas circunstâncias impediam os
governos de estabilizarem a economia através da política fiscal, facto pelo qual
iniciaram processos de consolidação fiscais nos finais da década de 80, e que se
acentuaram na década seguinte, de forma a obedecerem ao critério fiscal definido
no Tratado de Maastricht para integrarem a 3ª fase da União Económica e Monetária (UEM). Estes esforços foram, no entanto, abrandados após a definição dos
países fundadores da zona euro. Com o abrandamento da taxa de crescimento,
que caracterizou o início do século XXI, os défices orçamentais aumentaram,
reforçando a necessidade dos Estados-Membros (EM) procederem a fortes consolidações orçamentais de forma a cumprirem os critérios definidos no Pacto de
Estabilidade e Crescimento (PEC), e promoverem a sustentabilidade das finanças
públicas, fundamentais para a estabilidade monetária da UEM, face aos alargamentos da União Europeia (UE). De facto, independentemente das correntes
de pensamento, os défices orçamentais tornaram-se uma das principais preocupações da gestão pública, uma vez que a sua deterioração é notória: na União
Europeia dos 15 (UE15) a posição quase excedentária em 2000 (0,5% do PIB)
deteriorou-se para um défice de 1,6% em 2006 e, apesar desta deterioração do
défice europeu ser o resultado de uma taxa de crescimento inferior à esperada
nos maiores EM, não deixa de levantar dúvidas se se trata de um fenómeno temporário ou se é ainda um sinal de perda permanente da disciplina orçamental
(Comissão Europeia 2004a).
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ou contraccionistas? – Estudo de Caso: Portugal
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No presente artigo faz-se uma revisão da literatura teórica e empírica dos efeitos
não-keynesianos da política orçamental e o estudo do caso português no período
1980-2005. Organiza-se da seguinte forma: no ponto 2. discutem-se as perspectivas keynesiana, ricardiana e neoclássica dos efeitos dos défices na actividade económica; no ponto 3. descrevem-se os efeitos não-keynesianos da política orçamental
numa perspectiva teórica e empírica; no ponto 4. identificam-se os episódios de
consolidação orçamental na economia portuguesa no período 1980-2005 e avalia-se o sucesso destas consolidações e, por último, apresentam-se as conclusões.
1. Perspectivas keynesiana, ricardiana e neoclássica dos efeitos dos
défices na actividade económica
Os efeitos dos défices na actividade económica não são ainda consensuais e, de
uma forma genérica, reduzem-se a três escolas de pensamento económico: keynesiana, ricardiana e neoclássica. Estes três paradigmas apresentam estruturas básicas distintas e, nesta decorrência, diferentes hipóteses relativas ao funcionamento
da economia –nomeadamente no que se refere ao consumo e investimento– que
determinam diferentes efeitos dos défices orçamentais na actividade económica.
O papel dos défices na determinação do rendimento nacional pode ser analisado
a partir da igualdade entre poupança e investimento (eq. [1]).
Sprivada+ Spública= I + ILE
[1]
A poupança nacional é a soma da poupança privada (Sprivada) e da poupança pública
(Spública) que são utilizadas para financiar o investimento interno (I) ou o investimento líquido no exterior (ILE). A disciplina orçamental promove o crescimento pelo facto dos excedentes orçamentais constituírem uma forma de poupança
nacional e um aumento desta reflectir-se num aumento dos activos nacionais e
conduzir a um maior rendimento nacional no futuro. Incorrendo-se em défice,
a poupança nacional reduz-se a não ser que seja compensada por um aumento
na poupança privada; e, uma redução na poupança nacional corresponde a uma
redução no investimento (interno, externo ou uma combinação de ambos), o que
reduz o fluxo futuro de rendimentos de capital. Assim, a deterioração da posição
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orçamental deve ser compensada por uma variação em uma ou mais variáveis daquela identidade e aquelas três escolas de pensamento diferenciam-se pela forma
como os ajustamentos se processam.
A perspectiva keynesiana, essencialmente de curto prazo, pressupõe a existência
de um elevado número de agentes económicos, com ilusão fiscal e com restrições
de liquidez, pelo que o consumo é muito sensível a alterações no rendimento
disponível. A política orçamental –redução da taxa de imposto ou aumento das
despesas públicas, indutoras de défices – afecta a procura agregada, tem um efeito
no rendimento disponível e, consequentemente, no consumo privado. Admitindo
que existe subemprego, o rendimento nacional aumenta (efeito multiplicador),
gerando efeitos de segunda ordem estimulando o consumo (numa fracção c do
rendimento (propensão marginal ao consumo, 0<c<1). A política fiscal, aparece, pois, como um instrumento importante de estabilização macroeconómica. A
poupança privada também aumenta, mas apenas na proporção (1-c) do rendimento disponível e, por isso, o aumento do défice não é compensado pelo aumento
da poupança privada, reduzindo a poupança nacional. Numa economia fechada,
a escassez de fundos faz aumentar a taxa de juro real, crowding-out o investimento
privado. Desta forma, no longo prazo, a economia terá um stock de capital e níveis
de produtividade mais baixos, sendo o crescimento afectado negativamente. Este
efeito crowding-out depende da sensibilidade do investimento e da procura de moeda à taxa de juro: quanto maior for a sensibilidade do investimento e menor a da
procura de moeda maior é o efeito crowding-out. Numa pequena economia aberta
com mercados de capital perfeitos, a taxa de juro dos mercados internacionais
praticamente não é influenciada e, apesar da redução da poupança nacional, o
investimento interno pode ser financiado por recursos externos, induzindo a uma
deterioração da posição externa (défices “gémeos”, isto é défices externos andam
a par dos défices públicos). No entanto se os défices públicos forem mais ou
menos gerais ou se o peso da dívida pública for elevado, a taxa de juro aumenta,
verificando-se o efeito crowding-out.
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De acordo com o teorema da Equivalência Ricardiana1 o montante da despesa
pública é determinante em termos de efeitos sobre a economia, sendo indiferente
o seu método de financiamento: o financiamento via dívida pública é equivalente ao financiamento por impostos. Tal deve-se ao facto dos consumidores terem
consciência total da restrição orçamental intertemporal do governo, antecipando que face, por exemplo, a uma redução actual dos impostos financiada por
emissão de dívida ocorrerá, no futuro, um aumento dos impostos sobre as suas
famílias. O rendimento permanente, isto é, a diferença entre o valor actualizado
do rendimento e o valor actualizado dos impostos da dinastia– com base no qual
se tomam as decisões de consumo – não é, por isso, afectado e, na ausência de
restrições de liquidez e face a mercados de capitais perfeitamente competitivos,
o consumo privado não se altera. Há, assim, uma equivalência (ricardiana) entre
dívida e impostos: financiar despesas públicas por impostos ou emissão de dívida
é neutral em termos de performance económica. Para a visão ricardiana, os défices
apenas adiam os impostos, mas não alteram o seu valor actualizado.
Esta neutralidade ricardiana depende de um conjunto de hipóteses2 e que são, em
muitos casos, irrealistas. Neste enquadramento ricardiano, as decisões de consumo integram as preferências e as restrições de toda a dinastia: o consumo privado
é determinado pelo rendimento permanente. Se a trajectória das despesas públicas é financiada por emissão de títulos, e uma vez que os agentes económicos têm
em conta que, no futuro, existirão impostos mais elevados (não são riqueza líqui1
Designação atribuída por Buchanan (1976).
2
Das hipóteses da neutralidade ricardiana, incluem-se 1. Os consumidores são racionais
e têm um conhecimento perfeito das condições de mercado; não há incerteza quanto ao
rendimento presente e futuro; 2. As gerações sucessivas estão ligadas por transferências
de recursos com motivos meramente altruístas. Os indivíduos ricardianos preocupam-se
de igual modo com o seu bem-estar e das gerações futuras pelo que, nas suas decisões,
têm em consideração quer os seus recursos líquidos de impostos quer os das gerações
futuras; 3. Apesar dos horizontes temporais serem finitos, com a existência de altruísmo
entre gerações, os horizontes de planificação (do consumo) tornam-se infinitos; 4. Os
mercados de capitais são perfeitos; 5. O adiamento dos impostos não redistribui recursos
entre famílias com diferentes propensões marginais ao consumo; 6. Os impostos são não
distorcionários; 7. A utilização de défices não pode criar valor; e, 8. A possibilidade de
financiamento por défice não altera o processo político (Bernheim, 1989: 63).
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da), o rendimento permanente não se altera e, consequentemente, o consumo
privado. A poupança privada aumenta e, com uma equivalência ricardiana perfeita
o multiplicador é nulo: a redução na poupança pública resultante da redução de
impostos é completamente compensada por um aumento da poupança privada, e
a procura agregada não se altera. Numa economia fechada e dado que a poupança
nacional não se altera, o investimento e as taxas de juro permanecem ao mesmo
nível: não há qualquer relação entre défices públicos, investimento e taxas de
juro. Também, num contexto de economia aberta, não há qualquer razão para
a balança de transacções correntes se alterar, pelo que não há associações entre
défices públicos e défices das contas correntes com o exterior.
Apesar das críticas3, o Paradigma ricardiano tem fortes implicações de política
económica:
a) Os défices orçamentais são neutrais em termos de equilíbrio macroeconómico de curto e de longo prazo. Contrariamente à teoria keynesiana em
que uma redução na taxa de imposto tem efeitos expansionistas na procura
agregada e no output, na perspectiva ricardiana a política orçamental financiada por aumentos da dívida não tem efeitos de estabilização;
b) Uma vez que o tipo de financiamento do défice tem efeitos inócuos, não
gera efeitos crowding-out no investimento; e,
c) Pelo factor de não provocar efeitos crowding-out no investimento, o fi-
3
A perspectiva ricardiana não é, de facto, isenta de fortes críticas e que decorrem da falta de
aderência à realidade de algumas daquelas hipóteses, nomeadamente: em primeiro lugar,
o horizonte temporal dos agentes económicos não é infinito e, por isso, o diferimento dos
impostos para as gerações seguintes pode ter efeitos positivos no consumo das gerações
actuais; em segundo, podem existir restrições de liquidez no mercado e, consequentemente, a redução dos impostos pode aumentar o consumo desses agentes económicos;
e, por último, a literatura sobre a equivalência ricardiana centra-se nas reduções de impostos lump-sum, dado o percurso das despesas públicas. Com impostos proporcionais
ou progressivos, é também necessário ter em conta os efeitos do lado da oferta sobre o
rendimento permanente e, no caso da política fiscal se consubstanciar em aumentos da
despesa pública, o impacto sobre o rendimento permanente depende da forma de financiamento no futuro. Enquanto um aumento temporário das despesas, que no futuro serão
reduzidas, não tem impacto, no caso se virem a ser financiadas, no futuro, por impostos
mais elevados, o rendimento permanente diminui bem como o consumo.
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nanciamento dos défices por aumento da dívida não cria encargos sobre as
gerações futuras.
Embora o período áureo da literatura sobre a Equivalência Ricardiana tenha sido
a década de 80, dados os elevados níveis de défices atingidos, as experiências de
contracções fiscais expansionistas em alguns países europeus na década de 90 pode
ser explicada pelos efeitos ricardianos de uma redução do valor actualizado dos
impostos futuros necessários para pagar um nível elevado de dívida pública (Ricciuti, 2003: 56).
Centrando-nos nestas duas teorias, se, por um lado, a perspectiva keynesiana se
refere a um período de tempo muito curto, a ricardiana exige um horizonte temporal demasiado longo para se verificar a equivalência ricardiana. Numa posição
intermédia, surgem os modelos neoclássicos de análise dos défices orçamentais
que, recorrendo a modelos de gerações sobrepostas com agentes económicos
com horizontes temporais finitos e “forward looking”, permitem analisar os efeitos
de longo prazo dos défices permanentes.
O modelo neoclássico apresenta três características fundamentais (Bernheim,
1989: 57) o consumo de cada indivíduo é determinado como uma solução de um
problema de optimização intertemporal, onde é possível recorrer a empréstimos
e emprestar à taxa de juro de mercado; os indivíduos têm horizontes temporais
de vida finitos e cada consumidor pertence a uma geração específica e as gerações
sucessivas são sobrepostas; e, assume-se o pleno emprego em todos os períodos.
Os agentes económicos planeiam o seu consumo ao longo dos seus ciclos de vida
e os défices, ao diferirem os impostos para as gerações futuras, aumentam o consumo ao longo do tempo de vida. Com pleno emprego dos factores de produção,
o aumento do consumo traduz-se necessariamente numa redução da poupança,
pelo que a taxa de juro deve aumentar para restabelecer o equilíbrio no mercado
de capitais. Nesta sequência, os défices permanentes reduzem o investimento
privado, retardando o crescimento económico.
De acordo com a perspectiva neoclássica, um aumento permanente dos défices
orçamentais não é compensado por um aumento equivalente na poupança privada, reduzindo a poupança nacional. Os défices diferem os impostos para o futuro
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e, considerando que as decisões dos agentes económicas quanto ao investimento
e consumo são tomadas tendo em conta os acontecimentos futuros, mas que atribuem uma maior importância aos acontecimentos presentes do que futuros, o
consumo não se mantém inalterado como é defendido na perspectiva ricardiana.
A redução da poupança nacional será seguida por uma redução no investimento
interno e/ou nos activos líquidos sobre o exterior. Diamond (1965) realizou o
primeiro estudo sobre os efeitos dos défices num enquadramento neoclássico,
defendendo que um aumento permanente no rácio da dívida no rendimento nacional reduz o rácio de capital/trabalho de longo prazo.
Voltando à igualdade [1], os principais canais através dos quais os défices orçamentais afectam o rendimento nacional futuro são a redução na acumulação de
capital (I) ou a redução do investimento líquido no exterior (ILE). O ajustamento
das variáveis da identidade [1], quando a poupança nacional se reduz, deve ser
realizado através de uma das seguintes possibilidades (Gale e Orszag, 2003):
a) A taxa de juro deve aumentar, uma vez que a menor poupança nacional
disponível para financiar o investimento cria pressões de subida da taxa
de juro. Este aumento na taxa de juro reduz o investimento (interno ou
líquido no exterior) de forma a restabelecer a igualdade entre poupança e
investimento.
b) A redução na poupança nacional pode ser financiada por um afluxo de
capitais do exterior, eventualmente, eliminando o aumento na taxa de juro
nacional. Mesmo não existindo o impacto na taxa de juro tal não significa
que não existam custos para a economia. A verificação da igualdade entre
investimento e poupança pressupõe uma redução da acumulação de capital
e, portanto, no rendimento nacional futuro.
Desta forma, Gale e Orszag (2003) concluem, centrando-se apenas nas relações
entre défices e taxas de juro, que um aumento no défice orçamental (a não ser
que seja totalmente compensado por um aumento na poupança privada), deve
produzir uma redução ou no investimento interno ou no investimento líquido no
exterior. Deve, por isso, reduzir o stock de capital detido por nacionais e reduzir o
rendimento nacional futuro, ou seja, os défices permanentes reduzem a poupança
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nacional e aumentam o stock de títulos da dívida pública que só serão absorvidos
pelos agentes económicos se tiverem uma remuneração real elevada. Este necessário aumento das taxas de juro desloca as poupanças de capital produtivo para
activos financeiros, reduzindo o investimento e, consequentemente, o stock de
capital de longo prazo e o output per capita potencial.
Assim, os défices retiram recursos financeiros do sector privado, penalizando a
poupança e o investimento necessários para a promoção do crescimento económico. A dimensão do crowding-out do investimento depende do impacto dos
défices nas taxas de juro, e este, da sensibilidade da poupança privada às variações
na taxa de juro e da mobilidade internacional do capital. Quanto mais rígida for
a poupança privada às variações na taxa de juro, maior o aumento necessário da
taxa de juro para equilibrar o mercado de capitais e, por isso, os défices orçamentais terão um grande impacto nas taxas de juro e um efeito mais negativo
no investimento privado. No que se refere à mobilidade internacional do capital,
quanto maior for a sua mobilidade menor é o impacto dos défices na taxa de juro
interna, uma vez que esta é determinada fortemente pelas taxas de juro internacionais e as expectativas de evolução da taxa de câmbio. Consequentemente, os
títulos da dívida serão, predominantemente, absorvidos pelo exterior, não sendo
necessário um aumento na taxa de juro doméstica para induzir um aumento na
poupança privada.
Um outro aspecto que merece relevância nesta matéria é o papel das expectativas
na determinação dos efeitos dos défices nas taxas de juro. Uma vez que os agentes
económicos tomam as suas decisões tendo em conta as expectativas sobre o futuro, os défices esperados (decorrentes, por exemplo, de legislação sobre disciplina
orçamental) afectam a actividade económica presente ao afectar as taxas de juro
esperadas. Sob a hipótese das expectativas, a taxa de juro de longo prazo no presente é determinada por uma média ponderada das taxas de juro de curto prazo
esperadas no futuro e, se as expectativas de aumentos futuros no défice orçamental se realizarem, as taxas de juro de curto prazo aumentam no futuro e a taxa de
juro de longo prazo aumenta imediatamente4. Dado este aumento das taxas de
4
Este resultado deve-se a: em primeiro lugar, a perspectiva de défices mais elevados no futu-
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juro de longo prazo no presente, o aumento dos défices futuros desencorajam o
investimento e reduzem a actividade económica actual5.
2. Os efeitos não-keynesianos da política fiscal: consolidações fiscais
expansionistas
2.1. Perspectiva teórica
Os argumentos não-keynesianos da política fiscal surgem dos novos modelos clássicos, apesar de, nestes, a ênfase ser colocada nos efeitos da política fiscal do lado da
oferta, e os argumentos dos efeitos não-keynesianos serem mais abrangentes, baseando-se também nos efeitos do lado da procura destes novos modelos clássicos.
Giavazzi e Pagano (1990) ao estudarem os efeitos das contracções fiscais na Dinamarca (1983-86) e na Irlanda (1987-89) com repercussões positivas no consumo
privado, no output e na redução do desemprego impulsionaram, quer em termos
teóricos quer empíricos, a análise dos efeitos da política fiscal e, em particular,
das contracções fiscais nas variáveis económicas. As experiências vividas nestes
dois países tornaram-se paradigmas de consolidações fiscais expansionistas. Nos dois
países, o aumento no consumo privado e investimento mais do que permitiu
compensar a redução nas despesas públicas, contrariando a visão keynesiana, facto
pelo qual, se passaram a designar efeitos não-keynesianos da política fiscal.
Também e experiência alemã parece ter tido resultados positivos na economia,
conforme resumem Fels e Froehlich (1986:184), denotando a perspectiva antikeynesiana: «A consolidação fiscal teve um impacto benigno nas expectativas [...].
ro reduz a poupança disponível para investimento, dando origem, no mercado, a taxas de
juros mais elevadas dada a escassez de recursos; em segundo lugar, é necessário atrair os investidores a deterem mais obrigações do governo, o que exige taxas de juro mais elevadas.
5
Em termos empíricos, parece existir algum consenso sobre a existência de uma relação
causal entre défices orçamentais e taxas de juro, principalmente quando a variável explicativa é o défice esperado e não o défice actual (Orr, Edey e Kennedy (1995), Knot e de
Haan (1995), Lindé (2001), Faini (2004), para os défices actuais e Bovenberg (1988), Reinhart e Sack (2000), Canzoneri, Cumby e Diba (2002) e Laubach (2003), para os défices
esperados).
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[Uma] explicação importante é a forma como a consolidação fiscal foi efectivamente realizada. Em vez de se aumentarem os impostos, o défice foi reduzido
mantendo um travão no crescimento das despesas [...]. Ao absorver uma menor
parcela do PIB, o sector público deixou espaço para o sector privado se expandir»
Os canais de influência dos ajustamentos fiscais na actividade económica, de acordo
com esta nova perspectiva, actuam do lado da procura (através dos efeitos riqueza
e expectativas no consumo e credibilidade nas taxas de juro) e do lado da oferta.
Se a redução nas despesas públicas for entendida pelos agentes económicos como
duradoura, esperam uma redução permanente no fardo fiscal futuro e, em consequência, um aumento no rendimento disponível ao longo da sua vida: o efeito
riqueza exerce uma influência positiva no consumo privado. Da mesma forma,
um aumento dos impostos pode ter um efeito expansionista no consumo privado
se for entendido como uma alteração do regime fiscal, gerando expectativas de
que não serão necessários impostos mais elevados no futuro (Blanchard, 1990).
A dimensão do aumento no consumo depende da inexistência de restrições de
liquidez e, por isso, depende da eficiência dos mercados financeiros (Perotti,
1996). Por parte das empresas, a expectativa de redução do fardo fiscal futuro
pode aumentar o investimento privado. O resultado é um aumento do output.
Esta visão das expectativas da política fiscal, denominação atribuída por Bertola e
Drazen (1993) ou visão “alemã” como é conhecida na Europa, é caracterizada,
por aqueles autores, por uma política que seria contraccionista num modelo estático, podendo ser expansionista se induzir expectativas suficientemente fortes
de alterações opostas nas políticas futuras. Este efeito expectativa-riqueza tende
a ser mais forte se o rácio inicial da dívida pública no PIB for elevado e com um
crescimento rápido (Sutherland, 1997 e Perotti, 1996). Para além da dimensão
(uma melhoria suficientemente forte no saldo orçamental), a persistência (um
melhoramento contínuo do saldo orçamental) da consolidação fiscal é fundamental para o seu sucesso: apenas reduções das despesas que se esperem serem persistentes podem conduzir a reduções permanentes dos impostos. Embora na maior
parte da literatura se defenda aquele argumento, Alesina e Perotti (1996), se bem
que concordem com ele, admitem a hipótese de um ajustamento fiscal de grande
201
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dimensão poder por em causa a sobrevivência política do governo e, após a sua
derrota eleitoral, se proceder a um relaxamento da política fiscal.
Esta nova visão sugere, ainda, que se o mercado entende que o ajustamento fiscal
vai tornar as finanças públicas sustentáveis, o prémio de taxa de juro (devido à
inflação ou ao risco de incumprimento) dos títulos do governo diminui e, consequentemente, as taxas de juro, o que aumenta o rendimento permanente dos
agentes económicos e a confiança dos investidores, incentivando o investimento e
o consumo. Adicionalmente, a redução dos encargos com os juros, por parte do
governo, permitirá a diminuição dos impostos à medida que as despesas se vão
reduzindo. Desta forma, se a consolidação fiscal transmitir ao mercado, de uma
forma credível, a sua capacidade de tornar as finanças públicas sustentáveis, podese verificar o efeito credibilidade.
Este efeito credibilidade é afectado:
a) Pela dimensão da consolidação: quanto maior for maior a possibilidade
das finanças públicas se tornarem sustentáveis (Feldstein, 1982);
b) Pela existência de regras fiscais definidoras de uma disciplina orçamental
(como o PEC) que aumentam a possibilidade de se verificarem os efeitos
não-keynesianos (Cotis et al 1998); e,
c) Do rácio inicial da dívida no PIB ou a sua taxa de crescimento: o prémio
de risco tende mais facilmente a surgir quando aquele rácio é elevado ou
cresce rapidamente (Alesina et al 1992).
A consolidação fiscal pode ter efeitos importantes através do investimento e,
consequentemente, afectar não só a procura agregada mas também a oferta de
factores (Alesina e Ardagna, 1998; Alesina et al 1998 e Alesina et al 2002). Do
lado da oferta, a consolidação fiscal afecta o investimento através do mercado do
trabalho, resultante do impacto da redução na despesa pública, em particular na
componente salarial: a redução da pressão salarial reduz os custos unitários do
trabalho, incentivando o investimento. Este efeito não-keynesiano da política fiscal
depende da grandeza, persistência e composição do ajustamento (redução das
despesas ou aumento dos impostos): os maiores ajustamentos, e com carácter
permanente, reflectem-se em níveis mais elevados de investimento e menores
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custos unitários do trabalho e estes efeitos são também mais acentuados quando
as despesas públicas se referem a salários (neste caso a lucratividade melhora não
só porque os custos laborais unitários se reduzem mas também porque, simultaneamente, a taxa de câmbio se deprecia, num regime de câmbios flexíveis). Mas
também a estrutura do mercado de trabalho tem fortes influências no sucesso do
ajustamento. Se bem que a oferta de trabalho seja relativamente inelástica e, por
isso, pouco reactiva à política fiscal, se o mercado de trabalho for muito sindicalizado a oferta agregada de trabalho pode ser elástica (Perotti, 1996), mesmo com
uma oferta de trabalho individual inelástica (e a escolha será entre trabalhar ou
não, mais do que lazer e horas de trabalho)6.
Mas se ocorre um aumento permanente dos impostos sobre o trabalho e os sindicatos forem suficientemente poderosos para imporem as suas exigências salariais,
e não interiorizam as relações entre os impostos e os benefícios do ajustamento
fiscal, aquela política pode ter grandes efeitos no aumento do custo relativo unitário do trabalho, porque é seguida por um aumento dos salários antes de impostos,
provocando, também, perdas de competitividade com os parceiros comerciais. O
mesmo não acontecerá se os sindicatos, por muito poderosos que sejam, exigirem aumentos salariais moderados na medida em que interiorizam os efeitos dos
impostos mais elevados em mais bens públicos ou mais transferências. Esta moderação nas exigências salariais é ainda determinante do sucesso do ajustamento
fiscal, quando este exige redução nos vencimentos dos funcionários públicos ou
do emprego no sector público (Alesina e Ardagna, 1998).
Estes efeitos da política fiscal foram modelizados teoricamente e, muitos deles,
deram suporte quer os argumentos keynesianos quer aos não-keynesianos, dependendo de um conjunto de factores, onde se podem incluir a dimensão e composição dos ajustamentos fiscais, as condições em que o episódio é iniciado e
as condições económicas durante o processo (Blanchard, 1990; Perotti, 1999;
Sutherland, 1997; Bertola e Drazen, 1993).
6
Alesina e Perotti (1994) mostram que em países com mercados de trabalho e níveis de negociações muito descentralizados (EUA, Canadá e Suíça) ou países com elevado nível de centralização naquele mercado, mas onde a fiscalidade não é muito distorciva porque os sindicatos
interiorizam a relação entre transferências e impostos, o efeito da política fiscal é muito fraco.
203
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Uma corrente de estudos centra-se nos efeitos da consolidação fiscal no consumo
(Blanchard 1990, Drazen 1990, Bertola e Drazen 1993, Sutherland 1997, Perotti
1999).
Blanchard (1990) ilustra os efeitos não-keynesianos da política fiscal no consumo
agregado, considerando que uma redução nas despesas públicas pode ser um prenúncio de reduções futuras de impostos e, neste caso, o rendimento permanente
dos agentes económicos aumenta. A dimensão do impacto da política fiscal depende do nível inicial do peso da dívida pública no PIB: o efeito multiplicador
keynesiano verifica-se no caso daquele rácio ser baixo, o que se deve ao facto dos
consumidores se deparem com um horizonte temporal de curto prazo; mas se a
consolidação fiscal for iniciada com um elevado rácio da dívida no PIB o consumo
privado pode aumentar devido à perspectiva de aumento do rendimento permanente, verificando-se os efeitos não-keynesianos.
Bertola e Drazen (1993) propõem uma metodologia de análise diferente da de
Blanchard (1990), mas que, de acordo com este autor, se complementam. O mecanismo em causa é a relação entre despesas públicas, impostos que se prevêem
no futuro e consumo privado. Os autores consideram que o sinal da correlação
entre despesas públicas e poupança nacional depende do peso dos gastos públicos
no rendimento, e as expectativas dos agentes económicos alteram esse sinal. A hipótese é de que os agentes económicos antecipam a realização de um ajustamento
fiscal se o nível das despesas públicas atingir um dado limite, e se ele ocorrer, as
suas expectativas alteram-se, aumentando o rendimento permanente e o consumo privado. Abaixo daquele nível, um aumento das despesas públicas gera os
efeitos keynesianos. Se, por outro lado, as despesas públicas depois de atingiram o
limiar continuarem a aumentar, os consumidores revêem as suas estimativas relativamente ao rendimento permanente e o consumo diminui, uma vez que não se
procedeu à consolidação fiscal esperada.
No modelo de Sutherland (1997) o mecanismo em funcionamento é a relação
entre política fiscal actual e impostos futuros, dando particular ênfase à dinâmica
da dívida pública e o seu impacto esperado na distribuição dos impostos entre gerações, enquanto Bertola e Drazen (1993) relevam a dinâmica da despesa pública
e o seu impacto no consumo privado (Sutherland 1997: 160). No modelo em
204
Os efeitos não-keynesianos da política fiscal: consolidações fiscais expansionistas
ou contraccionistas? – Estudo de Caso: Portugal
Conceição Castro / Pedro Nunes
causa, o governo, em períodos normais, conduz a sua política fiscal permitindo
a acumulação da dívida mas, de forma a cumprir a sua restrição orçamental intertemporal, prevê a realização de ajustamentos fiscais (que envolvem aumentos
significativos de impostos) se aquela assumir valores elevados. Os consumidores
deparam-se com horizontes temporais finitos e, pelo facto da dívida pública evoluir estocasticamente, desconhecem quando esta atinge o valor limite para se
iniciar o processo de consolidação. As conclusões deste estudo vão no sentido
de, para baixos níveis da dívida, se verificarem os efeitos keynesianos tradicionais
da dívida pública, pelo facto do programa de estabilização se avizinhar muito
longínquo para os consumidores, sendo, o défice expansionista. Pelo contrário,
para níveis elevados da dívida, o programa de estabilização irá ocorrer nos seus
períodos de vida, dando suporte à visão não-keynesiana. Verifica-se, em conclusão,
que à medida que a dívida pública aumenta os efeitos da política fiscal passam de
keynesianos a não-keynesianos.
O modelo de Perotti (1999) baseia-se numa lógica semelhante à de Blanchard
(1990) e de Sutherland (1997) do lado dos impostos, mas analisa quer os choques
do lado dos impostos quer do lado das despesas. Para o Autor, para além do efeito
riqueza neoclássico tradicional, o consumo público tem um efeito procura positivo.
Desta forma é necessário a coexistência de indivíduos com e sem restrições de liquidez para que ocorra a alteração de sinal da correlação, a níveis elevados da dívida.
2.2 Evidência empírica
Um dos aspectos fundamentais, quando se analisam os efeitos das consolidações
fiscais, é a escolha da sua medida e, na literatura económica empírica, utilizam-se
várias definições de consolidação fiscal, o que torna difícil a comparação dos resultados. Usualmente, recorre-se ao saldo orçamental estrutural de forma a isolar
as alterações resultantes do ciclo económico e ao saldo primário, isolando os efeitos das alterações nas taxas de juro. Nesta sequência, a maior parte dos estudos
utilizam, na definição das consolidações, a variação do défice primário ajustado
de efeitos cíclicos em percentagem do PIB (Giavazzi e Pagano 1996, McDermott
e Wescott 1996a, Giavazzi et al 1999, entre outros).
205
Revista Enfoques • Vol. VII • Número 11 • 2009
O conceito de consolidação orçamental varia, ainda, em termos de dimensão e em
persistência. Alesina e Ardagna (1998), Alesina et al (2002), entre outros, definem
o período de consolidação fiscal pelo critério dimensão, enquanto Giavazzi e Pagano (1996) se referem ao critério persistência; em consequência, o número de
episódios constatados varia de estudo para estudo: a definição de Giavazzi e Pagano (1996), que é uma das mais restritas utilizadas na literatura, identifica apenas
23 episódios nos 19 países da OCDE no período 1970-97, enquanto McDermott
e Wescott (1996a) identificam 74 em vinte países industrializados entre 197095. A Comissão Europeia (2003) define o período de consolidação fiscal aquele
em que o saldo orçamental ajustado ciclicamente melhora pelo menos 2 pp. do
PIB num ano ou 1,5 pp. por ano em dois anos consecutivos (critério dimensão
e persistência)7. Outros estudos definem as consolidações fiscais com sucesso (e
sem sucesso) como aquelas que permitem uma redução sustentável do rácio da
dívida no PIB.
Em termos metodológicos, os estudos empíricos sobre os efeitos não-keynesianos da política fiscal são muito variados, coexistindo, em alguns deles, diferentes
abordagens, nomeadamente (Prammer, 2004): 1. Estudos descritivos de consolidações fiscais com sucesso e sem sucesso; 2. Estudos cross-country de forma a
identificar as características das consolidações fiscais expansionistas, isto é, que
suportam a tese dos efeitos não-keynesianos da política fiscal, e não-expansionistas; 3. Regressões com dados em painel ou cross-country que testam os efeitos não
lineares da política fiscal no output, consumo privado, investimento e poupança
nacional; e, 4. Estudos de caso para um número reduzido de países.
A primeira abordagem centra-se nos factores que determinam o sucesso ou não
das consolidações fiscais e que partem dos estudos de Alesina e Perotti (1995,
1996) e, embora não estudem directamente os efeitos não-keynesianos da política
fiscal, permitem-nos aferir alguns indícios para este tipo de abordagem. O su7
A OCDE utiliza como medida do ajustamento fiscal a diferença entre o défice primário
corrente e o défice primário que existiria se as despesas no ano anterior tivessem crescido
com o PIB potencial e as receitas com o PIB efectivo; enquanto o FMI, embora similar
ao da OCDE, assume que o ano em causa não é o ano anterior mas um ano de referência
quando o output era suposto estar no seu nível potencial.
206
Os efeitos não-keynesianos da política fiscal: consolidações fiscais expansionistas
ou contraccionistas? – Estudo de Caso: Portugal
Conceição Castro / Pedro Nunes
cesso da consolidação fiscal é avaliado pelo melhoramento no saldo orçamental
durante um período de tempo relativamente longo ou em que há uma melhoria
permanente no rácio da dívida pública no PIB (McDermott e Wescott 1996a,
Alesina e Ardagna 1998, Afonso 2001, von Hagen et al 2001). Vários estudos diferenciam, também, episódios de consolidação fiscal expansionistas e não-expansionistas (Giavazzi e Pagano, 1990; Alesina e Perotti, 1995, 1996; McDermott e
Wescott 1996a; Alesina e Ardagna, 1998; Alesina et al 1998; Alesina et al 2002;
Comissão Europeia, 2003) e abordam os efeitos não-keynesianos da política fiscal,
centrando-se no crescimento do PIB: as consolidações fiscais expansionistas são
caracterizadas por períodos em que a taxa de crescimento do PIB8 é superior, durante e após o episódio de consolidação, à média verificada no período anterior.
Nestas análises descritivas, caracterizam-se as variáveis fiscais e macroeconómicas
antes, durante e após os episódios de consolidação fiscal identificados. A partir
do comportamento das variáveis fiscais definem-se as condições que prevaleciam
antes dos ajustamentos, a dimensão e a sua composição e de que forma essas
características diferem conforme se tratem de ajustamentos fiscais com ou sem
sucesso, ou expansionistas ou não-expansionistas. A análise da evolução das variáveis macroeconómicas permite, ainda, aferir se as consolidações fiscais foram
acompanhadas de outras medidas de política económica (desvalorizações, por
exemplo) ou ambiente económico que determine o sucesso e/ou expansão do
ajustamento. Alguns destes estudos incluem, também, regressões Probit/Logit
de forma a determinar os factores que tornam um ajustamento fiscal com sucesso
(von Hagen et al 2001) ou expansionista (Alesina e Ardagna, 1998).Não há, no
entanto, grandes diferenças entre as características que determinam o sucesso e
os efeitos expansionistas das consolidações fiscais
Uma outra corrente centra-se, isoladamente ou complementarmente às abordagens anteriores, nos efeitos dos ajustamentos fiscais no consumo privado (Giavazzi e Pagano, 1990, 1996; Perotti, 1999; Afonso, 2001); na poupança nacional
(Giavazzi et al 1999), ou no investimento privado e no impacto da política fiscal
8
São diversas as medidas da taxa de crescimento real nos diferentes estudos, como a real,
tendencial e a diferença para as taxas médias dos G7 (Alesina e Perotti (1996), Alesina e
Ardagna (1998), entre outros), ou da UE15.
207
Revista Enfoques • Vol. VII • Número 11 • 2009
no lado da oferta, nomeadamente através dos efeitos nos salários reais do sector
privado e na lucratividade das empresas (Alesina e Ardagna 1998, Alesina et al
2002); e na taxa de crescimento do PIB. Esta abordagem é realizada através de
estimações empíricas que investigam as hipóteses teóricas dos efeitos não-keynesianos a partir do consumo, poupança nacional e investimento privado.
Afonso (2001), Perotti (1999), Giavazzi e Pagano (1996) centram-se nos efeitos
sobre o consumo e assumem a existência de dois regimes diferentes: um regime
keynesiano que prevalece em tempos “normais” e um regime não-keynesiano em
tempos “excepcionais”. Afonso (2001) define períodos excepcionais como sendo
aqueles em que ocorrem grandes alterações no saldo orçamental primário ajustado ciclicamente, enquanto Perotti (1999) os caracteriza por elevados rácios da
dívida pública. A existência destes dois regimes corresponde a períodos em que
as expectativas são diferentes quanto à evolução futura dos impostos e, consequentemente, as alterações no rendimento permanente (efeito riqueza). Giavazzi
e Pagano (1996) encontram efeitos não-keynesianos significativos no consumo em
períodos em que se procederam a ajustamentos fiscais (tempos excepcionais),
contrariamente a Van Aarle e Garretson (2003). Alguns autores (Perotti,1999 e
Afonso, 2001; entre outros) estudam a possibilidade de existirem efeitos nãolineares da política fiscal no consumo durante diferentes regimes, isto é, se há
alteração do efeito da política fiscal durante períodos excepcionais e, posteriormente, se esses efeitos são não-keynesianos. A literatura empírica não é, contudo,
consensual neste aspecto. Afonso (2001) encontra evidência estatística que suporta a existência de efeitos não-keynesianos durante contracções fiscais mas não
durante expansões fiscais excepcionais; pelo contrário, Perotti (1999) encontra
não só efeitos não lineares entre tempos normais e excepcionais, mas também
efeitos não-keynesianos das despesas púbicas no consumo privado.
Os efeitos sobre o investimento, detectados por Alesina et al (2002) são consistentes com o modelo do lado da oferta, através do canal mercado do trabalho: um
aumento nas despesas públicas reduz o investimento privado, da mesma forma
que os impostos, embora os efeitos sejam menores. No entanto, não reage de
forma diferente em tempos normais e excepcionais, isto é, não é o facto de se
proceder a consolidações fiscais, mas sim a composição é que é determinante.
208
Os efeitos não-keynesianos da política fiscal: consolidações fiscais expansionistas
ou contraccionistas? – Estudo de Caso: Portugal
Conceição Castro / Pedro Nunes
Com base na dimensão, composição (grau em que o ajustamento fiscal é realizado
pelo lado da despesa ou da receita) e condições económicas iniciais, em particular, o estado inicial das finanças públicas, os resultados dos estudos, de uma forma
geral, parecem apontar para algumas características comuns Giudice et al (2003),
Comissão Europeia (2003), Hemming et al (2002):
a) Não é consensual que a dimensão do ajustamento aumente a probabilidade de sucesso ou o ser carácter expansionista. Alesina e Ardagna (1998)
argumentam que os ajustamentos fiscais expansionistas foram de maior dimensão que os contraccionistas, enquanto a Comissão Europeia (2003) sugere que a dimensão não é significativamente diferente naqueles dois tipos
de episódios. Giavazzi e Pagano (1996), Giavazzi et al (1999) consideram
que, quando a consolidação fiscal é de grande dimensão, a probabilidade de
se verificarem os efeitos expansionistas é maior;
b) Parece ser consensual que a composição do ajustamento é determinante
do sucesso e do ser carácter expansionista. Alesina e Perotti (1995, 1996)9,
McDermott e Wescott (1996a) Alesina et al (1998), Alesina e Ardagna
(1998), Alesina et al (2002) apresentam evidência que aponta para que a
composição da consolidação seja a principal determinante dos efeitos expansionistas, em particular quando é realizada do lado da despesa (e não do
lado da receita10). A própria composição da redução das despesas pública é
relevante na determinação do sucesso do ajustamento fiscal: a redução nas
despesas com o pessoal, emprego, transferências e programas de segurança
social (variáveis politicamente delicadas) são mais persistentes. Alesina e
Perotti (1996) justificam-no por três motivos: 1. O efeito expectativa é
mais favorável quando o governo implementa alterações estruturais nos
parâmetros que determinam a dimensão do Estado Providência do que,
9
Alesina e Perotti (1995, 1996) mostram que os efeitos da redução das despesas públicas diferem, dependendo de se tratarem de transferências e salários ou de outros tipos de despesas.
10No entanto Heylen e Everaert (2000) rejeitam que a consolidação fiscal deva ser baseada
na redução da despesa salarial. Para além disso, concluem que a contribuição de uma
desvalorização da moeda para o sucesso da consolidação depende da composição do programa de consolidação.
209
Revista Enfoques • Vol. VII • Número 11 • 2009
por exemplo, quando reduz as despesas de investimento, que não podem
ser adiadas indefinidamente; 2. A credibilidade política é maior num governo que efectua reduções em componentes que são politicamente delicadas e que denota uma vontade de procederem a um ajustamento fiscal
rigoroso; e, 3. Os efeitos pela via do mercado de trabalho são mais relevantes: a redução das despesas públicas salariais, contrariamente às não
salariais, aumenta a lucratividade do sector privado pela via da redução
dos custos unitários de produção e depreciações num regime de câmbios
flexíveis. Apesar de tudo, a Comissão Europeia (2003) não encontra diferenças significativas na evolução dos vencimentos dos funcionários entre
consolidações fiscais expansionistas e contraccionistas;
c) As condições fiscais que precedem a consolidação fiscal e outras políticas
económicas podem desempenhar um papel importante para o seu sucesso.
Embora alguns estudos não encontrem evidência estatística de suporte,
Alesina e Ardagna (1998) e Perotti (1999) defendem que o nível inicial
de dívida, a depreciação da moeda antes do processo de consolidação, restrições salariais e outras políticas de reforma estrutural influenciam se uma
contracção fiscal é expansionista; e,
d) No que respeita ao impacto das consolidações nas variáveis macroeconómicas, verificam-se maiores taxas de crescimento durante e após o episódio de consolidação com sucesso do que nos sem sucesso, aumentos no
consumo privado, booms no investimento privado, reduções nos custos unitários do trabalho e aumentos nos lucros.
3. Estudo de caso – Portugal
O processo de integração económica e monetária teve –e continua a ter– um
impacto importante nas finanças públicas dos EM da União. O cumprimento de
critérios de convergência, estabelecidos no Tratado de Maastricht e no PEC, têm
obrigado os EM a adoptarem medidas quer do lado das despesas, quer do lado
das receitas, de forma a tornarem as suas posições orçamentais sólidas. Portugal
210
Os efeitos não-keynesianos da política fiscal: consolidações fiscais expansionistas
ou contraccionistas? – Estudo de Caso: Portugal
Conceição Castro / Pedro Nunes
não foi excepção e, apesar dos excedentes orçamentais verificados na década de
60 e até 1974, as finanças públicas têm-se caracterizado pela existência sistemática de défices. Com a primeira crise do petróleo (e as consequentes condições
macroeconómicas desfavoráveis) e o estabelecimento da democracia em 1974,
iniciou-se um período de indisciplina orçamental, dadas as necessidades sociais a
satisfazer, a descolonização, o aumento do numero de funcionários nas administrações públicas, as nacionalizações, e um sistema fiscal ineficiente.
A política orçamental nos finais da década de 70 até 1981 teve um carácter fortemente expansionista, com um aumento da dimensão do sector público na economia. Os défices, com um valor máximo de cerca de 10% do PIB, em 1981, foram
essencialmente financiados pela via monetária, inflacionistas, mas que permitiu
reduzir o valor real da dívida pública. Entre 1981 e 1983, a política orçamental
teve um carácter menos expansionista, com um crescimento das despesas inferior
ao das receitas e o nível de fiscalidade, devido à introdução de impostos extraordinários em 1983, aumentou significativamente. A performance económica muito
negativa dos finais da década de 70 e inícios de 80, tornou necessária a introdução
de reformas estruturais de forma a colocar Portugal numa trajectória de crescimento sustentado. A realização do 2º Programa de Estabilização acordado com o
FMI veio permitir colocar as contas públicas numa trajectória descendente, para
além da redução da inflação e do défice das contas correntes com o exterior. Em
1985, as autoridades portuguesas avançaram com um processo de consolidação
das finanças públicas com o objectivo de reduzir o défice público, proceder à
reforma da tributação directa e indirecta e tornar mais transparente o financiamento da dívida. Com a adesão de Portugal à Comunidade Europeia, em 1 de
Janeiro de 1986, a actividade financeira das administrações públicas alterou-se,
onde o compromisso de manter um mercado concorrencial exigiu a prossecução
de reformas de liberalização económica, e uma nova forma de condução da política orçamental, numa altura em que a racionalização do sistema fiscal se iniciava,
com a introdução do Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA) em 1986 e dos
Impostos sobre o Rendimento de Pessoas Singulares (IRS) e sobre o Rendimento
de Pessoas Colectivas (IRC) em 1989. Assim, entre 1985 e 1989 ocorreu um
decréscimo significativo do défice (de um valor próximo dos 10% para cerca de
211
Revista Enfoques • Vol. VII • Número 11 • 2009
3%.), para o qual contribuiu o forte crescimento da economia portuguesa e a
consequente redução das transferências correntes e as consequências da reforma
fiscal. O IVA, para além do alargamento da base fiscal permitiu aumentar as receitas em cerca de 40% das que seriam obtidas com os impostos que substituiu
(ECOFIN, 1991) e, naquele último ano, a redução do défice também resultou de
receitas fiscais acrescidas devido à cobrança simultânea do Imposto Profissional e
do IRS. Numa estratégia de progresso controlado, em 1987, adoptou-se o PCEDED – Programa de Correcção Estrutural do Défice Externo e do Desemprego
no qual, em termos de política orçamental, se defendia que a redução do défice
de uma forma sustentada exigia a restrição das despesas. Nesta decorrência, era
delineada uma estratégia de crescimento real nulo do consumo público, subsídios
e transferências orçamentais para corpos autónomos da administração pública,
um crescimento real inferior a 2% (per capita) das transferências para as famílias e
uma selecção muito forte dos investimentos públicos sem financiamentos comunitários. Em 1989 este programa foi revisto, sendo de salientar a necessidade de
acompanhar o esforço de redução das despesas com um aumento da carga fiscal e
uma maior ênfase na necessidade de reduzir o défice orçamental como forma de
promover o processo catch-up da economia portuguesa e de reduzir a inflação.
Em 1990, este programa foi substituído pelo QUANTUM - Quadro de Ajustamento Nacional para a Transição para a União Monetária, no qual a estratégia
de consolidação orçamental era, novamente, baseado no controlo das despesas
e num aumento da carga fiscal indirecta, em resultado da harmonização fiscal
proposta pela Comissão Europeia. Apesar deste quadro, entre 1990 e 1993, as
medidas discricionárias expansionistas e os efeitos cíclicos resultaram numa inversão daquela tendência, assistindo-se a uma deterioração do défice global (com
excepção de 1992 em que as receitas fiscais aumentaram substancialmente devido
a alterações introduzidas no IVA), e o saldo primário, embora positivo entre 1990
e 1992, apresenta uma evolução descendente. A partir de 1994, a diminuição das
despesas com juros (em percentagem do PIB) conjugada, numa primeira fase,
com medidas discricionárias favoráveis (actualização pouco significativa dos vencimentos dos funcionários públicos em 1994, redução do seu número em 1993 e
1994 e o aumento gradual da idade de reforma das mulheres de 1994 a 1999) e,
212
Os efeitos não-keynesianos da política fiscal: consolidações fiscais expansionistas
ou contraccionistas? – Estudo de Caso: Portugal
Conceição Castro / Pedro Nunes
numa segunda fase, com efeitos cíclicos favoráveis, gerou uma evolução positiva
do défice (Cunha e Braz, 2003). Apesar do crescimento da despesa corrente primária, embora sustentado, entre 1995 e 2001 (com aumentos na despesa com os
funcionários e em pensões) foi possível reduzir o défice enquanto as despesas com
juros foram diminuindo e a evolução cíclica foi favorável; mas, em 2001, quando
o crescimento económico abrandou, e o rácio das despesas com juros no PIB
estabilizou, o défice atingiu o valor máximo de 4,4%. Por este facto, a Comissão
Europeia desencadeou, em Julho de 2002, o Procedimento dos Défices Excessivos para Portugal, tendo o Conselho Ecofin adoptado, em 5 de Novembro de
2002, uma Decisão sobre a existência de uma situação de défice excessivo e emitiu recomendações de forma que as autoridades portuguesas tomassem medidas
para eliminar aquela situação. Os esforços prosseguidos em matéria orçamental,
fortemente contraccionistas, permitiram, nos anos seguintes, reduzir o défice
para valores inferiores aos de referência mas, em 2005, o Conselho concluiu pela
existência de um défice excessivo e Portugal adoptou, desde então, um pacote de
medidas destinado a reduzir o défice abaixo dos 3%.
Questionamo-nos, portanto, se os processos de consolidação orçamental realizados em Portugal terão tido efeitos expansionistas, isto é, efeitos não-keynesianos. A
política orçamental portuguesa tem sido essencialmente pró-cíclica desde 1980:
durante períodos de crescimento acentuado, em que o output gap é positivo, o
défice aumenta, o que evidencia a política discricionária do governo, anulando o
funcionamento dos estabilizadores automáticos. O FMI (2004) corrobora este resultado para a economia portuguesa, estimando um coeficiente negativo de -0.32
entre o output gap e o saldo primário ajustado de efeitos cíclicos em percentagem
do PIB potencial.
De facto, em períodos em que o output gap é positivo há um “relaxamento” da
política fiscal, aumentando o défice. Também naquele estudo se conclui que há
uma relação positiva de 0,26 entre a dívida pública em percentagem do PIB no
período anterior o saldo primário ajustado de efeitos cíclicos em percentagem
do PIB potencial para Portugal, denotando que a política orçamental se torna
contraccionista em resposta a elevados níveis de dívida.
213
Revista Enfoques • Vol. VII • Número 11 • 2009
Gráfico 1
Política fiscal e condições cíclicas, 1980-2006
Fonte: AMECO
Para se identificaram os episódios de consolidação orçamental em Portugal, parte-se da definição genérica da Comissão Europeia (2003): um período de consolidação orçamental é aquele durante o qual o saldo orçamental melhora substancialmente devido à política orçamental discricionária (dimensão do ajustamento);
um período de melhoramento contínuo do saldo orçamental devido a políticas
discricionárias (persistência do ajustamento); ou uma combinação dos dois critérios (p. 146). As metodologias de avaliação dos episódios de consolidação orçamental diferem muito e, neste estudo, adopta-se a definição de consolidação fiscal
da Comissão Europeia (2007) em que se verifica um episódio de consolidação
orçamental quando o saldo primário ajustado de efeitos cíclicos em percentagem
do PIB melhorar pelo menos 1,5 pp. (1) num ano, ou (2) ao fim de três anos e em
cada do ajustamento melhorar menos do que 1,5 pp. e não se deteriore mais do
que 0,5 pp. em relação ao anterior.
No período 1980-2005 é possível identificar os seguintes episódios de consolidação orçamental para a economia portuguesa: 1982, 1983, 1984, 1986, 1992 e
2002 de acordo com a definição (1).
214
Os efeitos não-keynesianos da política fiscal: consolidações fiscais expansionistas
ou contraccionistas? – Estudo de Caso: Portugal
Conceição Castro / Pedro Nunes
Gráfico 2
Saldo primário ajustado de efeitos cíclicos da Administração
Pública e variação anual, 1980-2006
Estes episódios de consolidação orçamental assentaram, sobretudo, em aumentos
de receitas, embora em 1982, 1983 e 2002 as despesas públicas em percentagem
do PIB tenham diminuído. No entanto, os episódios de consolidação orçamental
identificados apresentam algumas características distintivas: isolados os efeitos
cíclicos, as receitas totais aumentaram mas a despesa pública primária diminuiu
em todos os episódios relativamente ao ano anterior, com excepção de 1992 e,
comparativamente à média verificada nos dois anos anteriores, estas despesas diminuíram em 1983, 84 e 86.
215
Dimensão e composição do ajustamento fiscal
Quadro 1
Revista Enfoques • Vol. VII • Número 11 • 2009
216
Nota: Antes - nos dois anos imediatamente anteriores; durante - ao longo do episódio de ajustamento; após - nos dois anos subsequentes ao período de ajustamento; PDE: Procedimento dos Défices Excessivos
Fonte: AMECO
continuación
Os efeitos não-keynesianos da política fiscal: consolidações fiscais expansionistas
ou contraccionistas? – Estudo de Caso: Portugal
Conceição Castro / Pedro Nunes
217
Revista Enfoques • Vol. VII • Número 11 • 2009
A política orçamental consubstanciada na Lei do Orçamento de Estado de 1982
previa uma redução do défice, através de uma moderação no crescimento do
consumo público pela via do «controlo das despesas correntes menos essenciais,
de uma menor expansão dos serviços públicos e de uma maior mobilidade do
pessoal» (Banco de Portugal 1983, p. 197). Do lado das receitas, previa-se um
aumento devido ao alargamento da base fiscal, à criação de impostos extraordinários sobre o consumo supérfulo, ao aumento do imposto de selo, do imposto sobre a venda de automóveis e sobre o consumo de tabaco, e o combate mais eficaz
da evasão e fraude fiscais. Apesar do défice se ter reduzido, a despesa pública em
percentagem do PIB diminui apenas 0,2 pp. e o peso das receitas no PIB aumentou 1,2 pp. em relação a 1981. De facto, o consumo público aumentou significativamente devido ao aumento do número de funcionários públicos e, embora as
receitas fiscais tenham aumentado, tal deveu-se mais aos efeitos automáticos do
que às medidas discricionárias. Acresce que, se não tivesse ocorrido antecipação
de receitas, não previstas no Orçamento Geral de Estado (OGE), o défice não se
teria reduzido.
A contracção fiscal de 1983, e consequente diminuição do défice em termos reais,
decorre do comportamento da receita (em % do PIB) que teve um crescimento
de cerca de 2 pp. enquanto a despesa se reduziu apenas de 0,2 pp., ocorrendo,
também, uma redução das despesas de capital em termos reais. O aumento substancial da receita corrente resultou da cobrança de impostos extraordinária directos (um dos quais incidiu sobre os lucros das empresas e outro sobre os rendimentos colectáveis sujeitos à contribuição predial, imposto de capitais e imposto
profissional) e indirectos e à antecipação de receitas, apesar da actividade económica ter evoluído desfavoravelmente e a dimensão da evasão e fraudes fiscais ser
muito significativa. Do lado das despesas, há uma acentuada diminuição nas transferências correntes e de despesas de investimento (esta redução foi programada
de forma a reduzir o défice) e os maiores aumentos verificam-se no pagamento
dos juros da dívida e nos subsídios.
Se, no início de 1984, se deu continuidade à política contraccionista do ano anterior com uma previsão de redução do défice muito superior à verificada em 1983,
à custa da redução dos subsídios, das transferências correntes e do investimento
218
Os efeitos não-keynesianos da política fiscal: consolidações fiscais expansionistas
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Conceição Castro / Pedro Nunes
público, a execução orçamental foi de carácter expansionista. O défice aumentou
0,4 pp., e o aumento não foi superior como resultado quase exclusivo da introdução de impostos extraordinários. As despesas correntes cresceram a uma taxa
inferior à do ano anterior e foi o pagamento de subsídios e de juros que observaram uma maior taxa de crescimento, estes últimos devido à dívida acumulada
e à desvalorização do escudo. Continuaram a verificar-se reduções nas despesas
de investimento público, o que muito contribuiu para uma evolução favorável do
défice, mas com os efeitos nefastos sobre o desenvolvimento económico.
Em 1986, com a integração de Portugal na Comunidade Económica Europeia
(CEE), ocorreram importantes alterações na actividade financeira das Administrações Públicas, nomeadamente a reforma da tributação indirecta com a introdução do IVA e a criação do imposto sobre produtos petrolíferos. Verificou-se
um aumento forte das receitas fiscais determinado pelo aumento dos impostos
indirectos, em resultado da diminuição dos preços dos produtos petrolíferos importados, introdução do IVA e das condições económicas favoráveis. Do lado da
despesa, o peso do sector público administrativo na economia aumentou a partir
de 1986, devido ao crescimento do pagamento dos juros da dívida pública, das
transferências correntes (alterações na política social com o aumento das pensões
de reforma e devido ao envelhecimento da população) e de capital. As despesas
públicas em bens e serviços cresceram a uma taxa inferior ao do PIB nominal e
efectuaram-se grandes investimentos em capital fixo.
Com os requisitos exigidos para Portugal participar na 3ª fase da UEM, a política orçamental, dentro do Programa de Convergência Q2 para 1992-95, assume
particular importância, dada a necessidade de reduzir o défice público, a dívida
pública, a inflação e as taxas de juro. Apesar de, naquele Programa, se estabelecerem tectos para o aumento da despesa de forma que a redução do défice
público não se realizasse apenas do lado da receita, em 1992, a diminuição do
défice contemplado no Orçamento do Estado passava fortemente pelo aumento
das receitas. O défice público (em % do PIB) diminui 2,7 pp. e o saldo primário
foi positivo. Apesar da economia portuguesa ter tido um crescimento inferior ao
tendencial os «défices do Estado e do Sector Público Administrativo não terão
sido significativamente afectados por factores cíclicos, dado que o consumo pri-
219
Revista Enfoques • Vol. VII • Número 11 • 2009
vado e os salários, que constituem a base dos principais impostos – IVA e IRS –
continuaram a crescer acima dos 3% em termos reais e o desemprego se manteve
a um nível muito baixo, não exigindo o pagamento de um montante muito elevado de subsídios de desemprego» (Banco de Portugal (1993), p. 184). Em 1992
ocorreu um aumento quer das receitas quer das despesas, mas o aumento daquelas superou o aumento das despesas. Do lado das receitas, a harmonização fiscal
comunitária conduziu a um aumento das taxas de IVA (a eliminação da taxa zero
permitiu um importante alargamento da base fiscal) e dos impostos sobre o tabaco, álcool e cerveja o que muito contribuiu para o aumento das receitas. Também
as receitas dos impostos sobre o rendimento (IRS e IRC introduzidos em 1989) e
o património aumentaram (24,8%). O aumento do rendimento disponível acima
da taxa de actualização dos escalões contribuiu para o aumento das receitas de IRS
e colectas efectuadas em 1992 de valores de IRS e IRC que, normalmente, teriam
ocorrido em 1991 e 1993 tiveram efeitos muito positivos nas receitas fiscais. Do
lado das despesas, e continuando a sua tendência crescente, o aumento fez-se sobretudo sentir nas despesas com o pessoal11, pagamento de juros e transferências
correntes e de capital. Acresce o forte crescimento das despesas de investimento
em capital fixo (27%). A dívida pública diminuiu relativamente a 1991.
A situação orçamental de 2002 denota uma viragem da política orçamental expansionista prosseguida desde 1995, com a evidente deterioração do saldo orçamental primário ajustado de efeitos cíclicos, e a consolidação orçamental verificada naquele ano baseou-se, sobretudo, no aumento das receitas correntes e
melhoria do saldo de capital, apesar das medidas de contenção da despesa a partir
do segundo semestre. O aumento da taxa normal de IVA de 16 para 19%, da
taxa média de imposto sobre produtos petrolíferos e o sucesso da regularização
extraordinária de dívidas ao fisco permitiram aumentar as receitas correntes. Nos
últimos dois meses de 2002 foi, no entanto, necessário recorrer a um conjunto de
medidas extraordinárias (como a alienação da rede fixa de telecomunicações e a
introdução do pagamento de algumas portagens) de forma a contrariar o impacto
11
Em 1992 as Despesas com o Pessoal observaram uma taxa de crescimento elevada devido
às despesas do Estado com o regime de Segurança Social dos funcionários públicos e a
alteração do sistema retributivo dos trabalhadores da Administração Pública.
220
Os efeitos não-keynesianos da política fiscal: consolidações fiscais expansionistas
ou contraccionistas? – Estudo de Caso: Portugal
Conceição Castro / Pedro Nunes
da desaceleração da actividade económica nas receitas fiscais, o fraco impacto das
receitas da venda de património e o aumento da despesa pública.
Estes episódios de consolidação orçamental são, essencialmente, efectuados do
lado das receitas. De acordo com a literatura económica, são os ajustamentos do
lado da despesa que apresentam uma maior probabilidade de sucesso, pelo que
importa, agora, averiguar esta componente. Para o efeito, recorre-se a alguns dos
indicadores utilizados na literatura económica, nomeadamente, considera-se que
uma consolidação fiscal tem sucesso se:
a) nos três anos subsequentes o rácio do défice primário ajustado ciclicamente no PIB se encontrar, em média, abaixo em pelo menos 2 pp. relativamente ao último ano do ajustamento ou se três anos após o último ano
da contracção fiscal o rácio da dívida no PIB for inferior em 5 pp. do seu
nível no último ano do período do ajustamento (Alesina e Perotti,1996;
Alesina e Ardagna,1998);
b) se ocorrer uma redução de pelo menos 3 pp. no peso da dívida pública
bruta no PIB no segundo ano após a conclusão do ajustamento (McDermott e Wescott,1996a);
c) se nos três anos após a consolidação o saldo primário estrutural em
percentagem do PIB não se deteriorar mais do que 0,75 pp. em termos cumulativos em relação ao último ano do período da consolidação (Comissão
Europeia,2007); e,
d) se a taxa média de crescimento real do PIB em cada ano do ajustamento
e nos dois anos seguintes for superior à taxa média de crescimento real do
PIB nos dois anos anteriores (Comissão Europeia, 2003).
221
Revista Enfoques • Vol. VII • Número 11 • 2009
Gráfico 3
Dívida pública em percentagem do PIB e variação anual, 1980-2006
Fonte: AMECO
Recorrendo ao critério da dívida de Alesina e Perotti (1996) e Alesina e Ardagna
(1998) ou ao de McDermott e Wescott (1996a) nenhum dos episódios de consolidação orçamental cumpre o critério de sucesso. No entanto, após dois anos
da consolidação de 1986 o peso da dívida pública no PIB reduz-se 2,4 pp., e após
três anos 3,5 pp. (Quadro 2). De facto, em Portugal, a dívida pública, na sequência da consolidação orçamental de 1986 diminuiu desde 1988 até 1990. Embora
a evolução da dívida nos anos 90 tenha sido relativamente errática, e de alguma
redução da dívida verificada entre 1996 e 1999, ela é crescente na maior parte do
período da amostra (cfr. Gráfico 3).
Quadro 2
Sucesso da consolidação fiscal – critério: dívida pública
222
Os efeitos não-keynesianos da política fiscal: consolidações fiscais expansionistas
ou contraccionistas? – Estudo de Caso: Portugal
Conceição Castro / Pedro Nunes
Fonte: AMECO
Seguindo Alesina e Perotti (1996) e Alesina e Ardagna (1998) no que concerne
ao critério do saldo orçamental apenas o processo de consolidação orçamental
iniciado em 1982 reduz o défice primário estrutural de magnitude suficiente
para traduzir o sucesso da consolidação e de acordo com o critério seguido pela
Comissão Europeia (2007) as consolidações orçamentais de 1982, 1983 e 1986
tiveram sucesso (Quadro 3).
Quadro 3
Sucesso da consolidação fiscal – critério: saldo primário ajustado
de efeitos cíclicos
Fonte: AMECO
No que respeita à taxa de crescimento real do PIB e, de acordo com Comissão
Europeia (2003), a consolidação de 1986 foi com sucesso, dado que a taxa média
de crescimento real do PIB em 1986 e 1987-88 foi, em média, superior à taxa
média de crescimento real do PIB nos dois anos anteriores (cfr. Quadro 4).
223
Revista Enfoques • Vol. VII • Número 11 • 2009
Quadro 4
Sucesso da consolidação fiscal – critério: taxa de crescimento real do PIB
(a) - Taxa média nos dois anos anteriores à consolidação e média do período de
consolidação e dos dois anos seguintes
Um dos critérios utilizados para avaliar se a consolidação fiscal é expansionista
é através da noção de taxa de crescimento do output tendencial, uma vez que a
política fiscal pode afectar o output potencial e, tratando-se de uma consolidação
fiscal expansionista, deve acelerar o crescimento do output potencial. A partir dos
dados do Quadro 5, constata-se que a taxa de crescimento real do output potencial aumentou após as consolidações de 1982-84 e 1986. Neste quadro, onde se
caracteriza o ambiente macroeconómico antes, durante e após os episódios de
consolidação, também é observável uma elevada taxa de crescimento do consumo
e investimento privados em 1986, com uma aceleração pós a consolidação e uma
redução da taxa de desemprego.
224
Situação macroeconómica
Quadro 5
Os efeitos não-keynesianos da política fiscal: consolidações fiscais expansionistas
ou contraccionistas? – Estudo de Caso: Portugal
Conceição Castro / Pedro Nunes
225
continuación
Antes - nos dois anos imediatamente anteriores; Durante - ao longo do episódio de ajustamento;
Depois - nos dois anos subsequentes ao período de ajustamento
Fonte: AMECO
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Os efeitos não-keynesianos da política fiscal: consolidações fiscais expansionistas
ou contraccionistas? – Estudo de Caso: Portugal
Conceição Castro / Pedro Nunes
Os resultados obtidos não são muito consensuais quanto ao sucesso das consolidações orçamentais identificadas. Apenas a de 1986 parece ter tido um carácter
expansionista, o que é consistente com os estudos da Comissão Europeia (2007)
e de Giudice, Turrini e Veld (2003).
Conclusões
As consolidações orçamentais, em particular na UE, ganharam força na segunda
metade da década de 90, de forma a cumprirem os critérios de adesão à 3ª fase da
UEM. Se bem que a teoria não seja consensual quanto aos efeitos dos défices na actividade económica, as contracções orçamentais com importantes efeitos expansionistas nas economias Irlandesa e Dinamarquesa na década de 80, deram origem
a muitos estudos académicos sobre este assunto. Os resultados destes estudos sobre consolidações fiscais apontam para que o seu sucesso depende da composição,
em particular quando é realizada do lado da despesa e, nesta, de variáveis politicamente delicadas como as despesas com o pessoal, transferências e segurança
social, favorecendo o efeito expectativa e reforçando a credibilidade política.
Portugal não foi excepção na prossecução de consolidações orçamentais desde
a década de 80. Considerando um episódio de consolidação orçamental aquele em que o saldo primário ajustado de efeitos cíclicos melhora 1,5% do PIB
num ano foi possível identificar seis episódios de consolidação orçamental, no
período 1980-2005. No entanto, de acordo com os resultados obtidos apenas a
consolidação de 1986 aparenta ter tido sucesso de acordo com vários critérios
definidos na literatura económica. De facto, neste episódio e, numa altura em que
decorreram alterações importantes na actividade financeira do Estado, resultado
da harmonização na tributação indirecta (introdução do IVA), na sequência da
adesão de Portugal à CEE, o défice primário estrutural diminuiu em média 1,63
pp. nos 3 anos seguintes e a dívida pública no 3º ano. A não verificação dos efeitos
expansionistas das consolidações orçamentais pode ser o resultado de terem sido
realizadas primacialmente do lado das receitas e não do lado das despesas. A natureza excessiva do crescimento da despesa e a rigidez da sua estrutura, para além
de mecanismos automáticos de transferências orçamentais parecem ser alguns
227
Revista Enfoques • Vol. VII • Número 11 • 2009
dos factores que impedem a consolidação das finanças públicas portuguesas. No
entanto, a prossecução das finanças públicas controladas parece ser essencial para
promover o crescimento e desenvolvimento económico sustentado da economia portuguesa e para cumprir as responsabilidades assumidas com a entrada na
União Europeia. Em 2006 foram já realizadas várias reformas estruturais da administração pública, com repercussões importantes na despesa, e que poderão contribuir para a evolução favorável e consolidada das finanças públicas em Portugal.
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