UNIVERSIDADE ESTADUAL DA PARAÍBA
COORDENADORIA INSTITUCIONAL DE PROGRAMAS ESPECIAIS
SECRETARIA DE EDUCAÇÃO À DISTÂNCIA
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL
Maria Aparecida Queiroz de Lima
UMA ANÁLISE DO IPTU COMO INSTRUMENTO FISCAL E EXTRAFISCAL NO
MUNICÍPIO DE CAMPINA GRANDE/PB
Campina Grande
2012
Maria Aparecida Queiroz de Lima
UMA ANÁLISE DO IPTU COMO INSTRUMENTO FISCAL E EXTRAFISCAL NO
MUNICÍPIO DE CAMPINA GRANDE/PB
Monografia
apresentada
ao
curso
de
Especialização em Gestão Pública Municipal da
Universidade Estadual da Paraíba, como requisito
para o título de especialista em Gestão Pública
Municipal.
Orientadora: Profa. Dra. Adriana Freire Pereira Férriz
Campina Grande
2012
FICHA CATALOGRÁFICA ELABORADA PELA BIBLIOTECA CENTRAL-UEPB
L732u
Lima, Maria Aparecida Queiroz de.
Uma análise de IPTU como instrumento fiscal e
extrafiscal no município de Campina Grande
[manuscrito] / Maria Aparecida Queiroz de Lima. –
Campina Grande, 2012.
77 f.il.: Color
Monografia (Especialização em Gestão Pública
Municipal) - Universidade Estadual da Paraíba,
Coordenação Institucional de Projetos Especiais - CIPE,
2012.
“Orientação: Profª Dra Adriana Freire Pereira
Férriz, DSS/UEPB”.
1. Imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana. 2. Plano diretor. 3. Progressividade. 4. Política
urbana I. Título.
21. ed. CDD 352.14
Dedico esta pesquisa a todos os amigos que
estão partilhando esta jornada na Terra de
exercício do amor fraterno.
AGRADECIMENTOS
A Deus por me conceder a felicidade da existência.
À professora Dra. Adriana Férriz pela atenção e incentivo que me foi
gentilmente passado, como também pelo profissionalismo em saber corresponder
às expectativas com esmero e dedicação.
Às diletas e abnegadas professoras convidadas para examinar esta
singela pesquisa.
À Coordenação do Curso de Gestão Pública Municipal e aos funcionários
da EAD que nos acompanham torcendo pelo nosso êxito.
Ao meu esposo Harley, pela paciência e compreensão na fase de
elaboração desta pesquisa.
Aos meus pais José Francisco e Lourdes, irmãos e amigos pelos laços de
amizade e carinho que sempre nos unem.
Aos colegas do curso pela oportunidade de interagir sobre assuntos afins,
em especial Patrícia, Nereide e Eliane.
Ao prestimoso amigo Miguel por sempre estar à disposição para ajudar.
Belo Belo
Belo belo belo,
Tenho tudo quanto quero.
Tenho o fogo de constelações extintas há milênios.
E o risco brevíssimo - que foi? passou - de tantas estrelas
cadentes.
[...] - Quero a delícia de poder sentir as coisas mais simples.
Manuel Bandeira
RESUMO
A presente pesquisa reuniu informações a respeito da aplicabilidade do Imposto
sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), como instrumento de
política urbana gerador de receita e capaz de intervir no domínio privado para
reestruturar o espaço urbano em prol do bem-estar de todos. Este estudo teve como
objetivo analisar a legislação tributária de Campina Grande/PB, observando a
aplicação do IPTU no âmbito fiscal e extrafiscal. A importância deste trabalho é
pautada no sentido de oferecer subsídio aos representantes dos Poderes Legislativo
e Executivo sobre as falhas e lacunas da lei, pertinentes ao IPTU Progressivo no
tempo, ao passo que se tornará um apoio aos diversos segmentos da sociedade
para reflexões sobre a importância da aplicação do IPTU fiscal e extrafiscal, servindo
ainda como fonte de informações aos estudantes de Gestão Pública Municipal para
a exploração do tema, em outras pesquisas relacionadas ao IPTU. O estudo
caracterizou-se como pesquisa documental, tendo por base a Constituição Federal
(CF) de 1988, o Código Tributário Nacional, o Estatuto da Cidade, e abalizado ainda
pela doutrina pertinente à política urbana e a Direito Tributário. O processo de
análise foi elaborado a partir de alguns artigos do Plano Diretor e do Código
Tributário de Campina Grande/PB referentes ao IPTU. Os principais achados da
pesquisa indicaram que o IPTU só é aplicado na vertente fiscal, e que o Plano
Diretor (PD) do Município não possui natureza de aplicação imediata, pois depende
de leis posteriores para ter eficácia, a exemplo do IPTU Progressivo no tempo de
natureza extrafiscal. Assim é relevante a revisão do Plano Diretor sobre o IPTU
Progressivo no tempo ou a sua inserção no Projeto de Lei do novo Código Tributário
de Campina Grande, porque dessa forma poderá haver o cumprimento da função
social da cidade e da propriedade urbana.
Palavras-Chave: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana; Plano
Diretor; progressividade; política urbana.
ABSTRACT
The present research gathered information about the applicability of IPTU (a Brazilian
tax on urban land and property), as an urban policy instrument revenue generator and
able to intervene in private domain to restructure urban space for the well-being of
everybody. This study aimed to analyze the urban and tax legislations of Campina
Grande/PB, observing the application of IPTU in fiscal and extra-fiscal scopes. The
importance of this work is guided towards to provide subsidy to the representatives of
the Legislative and Executive about the flaws and gaps in the law related to the
Progressive IPTU in time, while it will become a support for various segments of society
for reflections on the importance of the enforcement of fiscal and extra-fiscal IPTU, still
serving as a source of information for students of Municipal Public Administration to
explore this theme in other studies related to this kind of tax. This study is characterized
as being a documentary research, based on the 1988 Federal Constitution, the Internal
Revenue Code, the Statute of the City, and also by the doctrine related to the urban
policy and the Tax Law. The process of analysis was developed from some Master Plan
articles and the Tax Code of the city above regarding IPTU. The main findings of this
survey indicated that this property tax is only applied on the fiscal aspect, and that the
Master Plan of the Municipality has no nature of immediate application, since it depends
on subsequent laws to be effective, like the Progressive IPTU in time of extra-fiscal
nature. Thus, it is relevant to review the Master Plan on this progressive property tax in
time or its inclusion in the Bill of the new Tax Code of Campina Grande, because this
way there could be the fulfillment of the social function of the city and of the urban
property.
Keywords: Tax on Urban Land and Property; Master Plan, progressivity, urban policy.
LISTA DE TABELAS
TABELA 1
Modelos de políticas urbanas do Estatuto da Cidade ..............
17
TABELA 2
Aspectos dos tributos ...............................................................
27
TABELA 3
Aspectos do IPTU ....................................................................
28
TABELA 4
Cálculo do valor venal do IPTU................................................
41
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 Frente do Carnê de IPTU 2005.....................................................
42
FIGURA 2 Frente do Carnê de IPTU 2006.....................................................
42
FIGURA 3 Verso do Carnê de IPTU 2007......................................................
43
FIGURA 4 Frente do Carnê de IPTU 2011.....................................................
43
LISTA DE SIGLAS
CF
Constituição Federal
CNBB
Conferência Nacional dos Bispos do Brasil
CNPU
Conselho Nacional de Política Urbana
CTN
Código Tributário Nacional
EC
Emenda Constitucional
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IPTU
Imposto Predial e Territorial Urbano
ISSQN
Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza
ITBI
Imposto Sobre a Transmissão inter vivos de Bens Imóveis
LC
Lei Complementar
PB
Paraíba
SEFIN
Secretaria Municipal de Finanças
ZEIS
Zonas Especiais de Interesse Social
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO ....................................................................................
12
2
2.1
2.1.1
A POLÍTICA URBANA E O ESTATUTO DA CIDADE ........................
DESAFIOS DO ESTATUTO DA CIDADE ............................................
A função social da cidade e da propriedade ....................................
15
18
19
3
3.1
3.2
3.3
3.3.1
3.3.2
3.3.3
O PLANO DIRETOR DENTRO DA POLÍTICA URBANA.....................
O ESTATUTO DA CIDADE E AS DIRETRIZES DO PLANO DIRETOR
O PLANO DIRETOR E O ESPAÇO URBANO ......................................
INSTRUMENTOS TRIBUTÁRIOS DA POLÍTICA URBANA ..................
O IPTU e a sua importância no Plano Diretor ...................................
Progressividade fiscal do IPTU ..........................................................
Progressividade extrafiscal do IPTU .................................................
21
22
24
26
26
29
31
4
4.1
4.2
O LUGAR DO IPTU NO PLANO DIRETOR E NO CÓDIGO TRIBUTÁRIO
DO MUNICÍPIO DE CAMPINA GRANDE/PB .........................................
33
O IPTU NO PLANO DIRETOR DECAMPINA GRANDE/PB...................
33
O IPTU NO CÓDIGO TRIBUTÁRIO DECAMPINA GRANDE/PB ...........
40
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................
45
REFERÊNCIAS ..................................................................................................
47
APÊNDICES ......................................................................................................
50
ANEXOS ............................................................................................................
59
12
1 INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 é um marco para a História do Brasil, pois, ao
re-estabelecer o Estado Democrático de Direito, possibilitou aos cidadãos a
retomada da participação popular no processo de gestão da Administração Pública,
que outrora foi segregado pelo regime militar que perdurou por mais de duas
décadas no país.
Com a conquista da liberdade para expressar os direitos e as necessidades
prementes da nação, a sociedade civil brasileira entra em cena por meio de debates,
fóruns, conferências, seminários, entre outros, para dar visibilidade e, até mesmo,
denunciar os problemas mais recorrentes causados pela desigualdade social que
remonta o período colonial e suas consequências para o desenvolvimento das
cidades.
No começo dos anos 1930 os problemas de discrepâncias de classes
cresciam vertiginosamente, pois ocorreu um êxodo dos habitantes da zona rural
para a urbana, que por sua vez buscavam melhores condições de trabalho nos pólos
industriais das cidades, que estavam sendo implantados causando, dessa forma, um
aumento significativo na população das grandes cidades, uma sobrecarga aos
serviços públicos básicos de saúde, educação e assistência social, como também
havia grande dificuldade para o acesso ao solo urbano por parte das classes menos
favorecidas devido aos altos preços dos imóveis, restando apenas para a maioria
viver de aluguel. Deve-se acrescentar ainda, que o Governo Militar nos anos 1970
elaborou um projeto de reforma urbana, com o intuito de minimizar os efeitos
danosos de exclusão social causados pelo desordenado crescimento populacional,
mas não recebeu apoio necessário para a aprovação do mesmo que ficou
engavetado por muitos anos.
Naquele contexto, convém ressaltar que a luta travada pelos cidadãos por
justiça social tinha como fundamento a dominação imposta pelas oligarquias rurais
e, mais recentes, as urbanas que decidiram (ainda decidem), por séculos, os rumos
políticos e econômicos do país, favorecendo, sobretudo, a manutenção do status
quo dessas elites.
Buscar melhores condições de moradia e acesso ao solo urbano era
indispensável para tentar mitigar as latentes discrepâncias econômicas entre os
13
cidadãos, assim, os princípios democráticos da Carta Magna de 1988 reascenderam
o debate por uma sociedade mais justa e igualitária, ao tempo em que foi inserido
em seu texto dispositivos que autorizavam a reforma urbana, para atingir o
desiderato da função social da cidade e da propriedade, sendo mais tarde
regulamentados pelo Estatuto da Cidade.
Em razão da reorganização do espaço urbano, visando à justa repartição de
terras e o desenvolvimento da cidade, foram sugeridos, através do Estatuto da
Cidade junto aos Planos Diretores Municipais, variados instrumentos urbanísticos,
tributários, de gestão e financeiros necessários para o Poder Público envidar
esforços na implementação de uma cidade que garantisse o bem-estar de seus
moradores. Com base na assertiva da função social da cidade e da propriedade
urbana foi desenvolvido um estudo referente ao Imposto Sobre a Propriedade
Predial e Territorial Urbana (IPTU), sob o prisma tanto da legislação urbanística
quanto tributária do Município de Campina Grande/PB.
Neste sentido, o presente trabalho monográfico comprometeu-se em atender
como objetivo geral: Analisar a legislação do Município de Campina Grande
pertinente ao IPTU no âmbito fiscal e extrafical.
Para desdobrar a proposta de estudo serão elencados os seguintes objetivos
específicos:

Expor os fundamentos da política urbana no país;

Definir as perspectivas do Plano Diretor Municipal;

Reunir dados da legislação e da doutrina sobre IPTU; e

Identificar das possíveis mudanças advindas da aplicação do IPTU,
enquanto instrumento fiscal e extrafiscal em Campina Grande/PB.
A motivação para abordar o IPTU sob a perspectiva fiscal e extrafiscal
originou-se pelo fato da pesquisadora trabalhar na Secretaria Municipal de Finanças
de Campina Grande (SEFIN) há mais de três anos, gerando uma convivência
constante com o tema escolhido que se transformou na possibilidade de alçar voos
maiores de conhecimento sobre a importância do IPTU, caráter arrecadatório e de
intervenção na propriedade particular, para atingir a função social da cidade.
A presente pesquisa ensejará a vertente documental, pois de acordo com
Oliveira (2007, p. 69 apud SILVA, ALMEIDA e GUINDANI, 2009, p. 06) “caracterizase pela busca de informações em documentos que não receberam nenhum
tratamento científico”. O pesquisador deverá fazer uma análise detalhada com base
14
na doutrina pertinente ao assunto, pois a exploração documental servirá de
fundamentação ou discordância para pesquisas vindouras. Como referências
metodológicas serão utilizadas a Constituição Federal de 1988, o Estatuto da
Cidade, o Código Tributário Nacional, o Plano Diretor e o Código Tributário de
Campina Grande (conforme quadro de leis em apêndice “A”, “B”, “C”, “D”, e “E”),
bem como o abalizamento doutrinário dos mais conceituados literatos do país em
política urbana e Direito Tributário.
A título de esclarecimento didático, este trabalho está distribuído nas
seguintes estruturas: Introdução que reúne as orientações e procedimentos de
elaboração da análise; o Capítulo 2 que irá perfazer um panorama da política urbana
no país até a instituição do Estatuto da Cidade; quanto ao Capítulo 3, será traçado
um perfil do Plano Diretor e do IPTU como instrumento tributário de política urbana;
Já o Capítulo 4, se propõe a analisar o IPTU como instrumento fiscal e/ou extrafiscal
na legislação urbanística e na tributária de Campina Grande. Na etapa final desta
abordagem científica, será exposta a conclusão do estudo ora impetrado,
apresentando as conjecturas e sugestões propostas a respeito do tema IPTU.
15
2 A POLÍTICA URBANA E O ESTATUTO DA CIDADE
Ao fazer um retrospecto dos antecedentes do Estatuto da Cidade, Ribeiro
(2003) leciona que em meados dos anos 1970, o antigo Conselho Nacional de
Política Urbana (CNPU), órgão que pertencia ao extinto Ministério do Interior,
elaborou um anteprojeto de desenvolvimento urbano, todavia a proposta não logrou
êxito devido à manipulação da imprensa nacional que veiculava para a sociedade
informações de que o Governo Militar estaria interessado em “socializar o solo
urbano”. Contribuiu ainda, de forma contundente, a forte pressão das oligarquias,
detentoras não só de grande parcela do solo rural, como também do solo urbano,
que inequivocamente sufocaram qualquer tentativa de mobilidade legislativa para
aprovar o anteprojeto de desenvolvimento urbano.
Algum tempo depois, o cerne da política urbana voltou a ser discutido pela
Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) e pelos segmentos sociais
progressistas que propuseram considerações e debates no sentido de que o Poder
Público1 fosse o responsável em fiscalizar e controlar o uso do solo urbano para o
bem-estar da população, implementando uma política de nível nacional de
desenvolvimento urbano, voltada à reorganização espacial das cidades brasileiras,
criando condições de moradia adequada, saneamento básico, infraestrutura,
respeito ao meio ambiente e combate à especulação imobiliária.
No início dos anos 1980, como ressaltou Ribeiro (2003), mais uma vez entrou
na pauta de discussão nacional a iminente reforma urbana, apoiada por intelectuais
progressistas e a sociedade civil organizada, que teve como tema a necessidade de
resolver diversos problemas estruturais das cidades, visto que as ações urbanísticas
da iniciativa privada não estavam suscetíveis a intervenção do Poder Público, no
tocante ao uso e ocupação do solo urbano de forma que cumprissem a
democratização do espaço urbano, pois não havia legislação pertinente à política de
desenvolvimento urbano. Esta discussão era contrária ao pensamento estabelecido
anteriormente que atribuía os problemas insurgentes das cidades ao desordenado
crescimento populacional que acarretaria em serviços públicos precários, explosão
demográfica das favelas e periferias, supervalorização do solo urbano, entre outros.
1
Referente ao Poder Executivo e ao Poder Legislativo.
16
Contribuíram ainda para a oficialização da reforma urbana, o trabalho e
participação de lideranças políticas regionais e locais favoráveis à presença do
Poder Público na estruturação urbanística das cidades, às reformas das
constituições dos Estados Federativos e das leis orgânicas municipais para
adequação à Carta Magna, bem como o Fórum Nacional de Reforma Urbana que
perpetrou uma proposta de emenda à Constituição Federal de 1988, que foi adotada
uma parte no capítulo concernente à reforma urbana.
Neste sentido, percebe-se que a Carta Magna foi o documento que legitimou
a política de reforma urbana, com a inserção dos artigos de seus artigos 182 e 183
que tratam da instituição de planos de desenvolvimento urbano, com o intuito de
promover a garantia da função social das cidades e o consequente bem-estar dos
cidadãos que as habitam (BRASIL, 1988, p. 70). Assim, após muitos embates
políticos, com a previsão e autorização constitucional, o Estatuto da Cidade foi
finalmente promulgado, como discursam Fontes, Santoro e Cymbalista (2007, p. 59):
Em julho de 2001, foi aprovada pelo Congresso Nacional a Lei Federal
10.257/01, conhecida como o Estatuto da Cidade, que regulamenta os
artigos 182 e 183 da Constituição Federal (capítulo de política urbana) e
institui a nova moldura institucional que regula a política urbana a ser feita
pela União, Estados e Municípios. Desde 1990 em tramitação no
Congresso, Estatuto da Cidade é ao mesmo tempo resultado e nova
trincheira de luta para os segmentos sociais que trabalham, há décadas,
pela democratização das cidades e das políticas territoriais no Brasil.
A política de desenvolvimento urbano, regulamentada em 2001, como lei
federal, representou a síntese dos anseios dos segmentos sociais que lutaram,
durante muitos anos, por cidades que oferecessem condições dignas a todos que
nela viessem fixar morada. Nesta linha de considerações, Fontes, Santoro e
Cymbalista (2007) destacam que o Estatuto da Cidade trouxe em seu texto
inovações que se contrapunham ao antigo modelo de gestão urbana, pois renovou
os princípios e as diretrizes da política urbana, apresentando com expressividade a
conceituação da função social da propriedade, enfatizando também que deverá
haver planejamento para a regularização fundiária, bem como uma intervenção mais
significativa no mercado de terras, constituindo assim instrumentos que poderão
favorecer na construção de uma gestão que possa atender as demandas das
cidades de forma participativa e democrática.
17
De outro modo, ao apresentar seus estudos sobre o espaço urbano Bueno
(2007, p. 13) afirma que “os problemas sociais decorrentes das diferenças de
classes e oportunidades, são tratados como se fossem urbanos, e não decorrentes
das formas de produção e consumo adotadas e universalizadas como valores na
desigualdade global, desde o fim da guerra fria.” De acordo com as reflexões acima,
deve-se destacar que não será apenas a instituição de uma política urbana
inovadora que irá dirimir as desigualdades sociais perpetradas há muitos anos no
Brasil.
Entretanto, segundo destacam Fontes, Santoro e Cymbalista (2007, p. 65) o
“Estatuto da Cidade avança, instituindo uma série de instrumentos de política
urbana, que devem ser usados tendo por objetivo reverter a lógica da exclusão das
cidades”. As possibilidades de melhorar a qualidade de vida da população que não
tem acesso ao solo urbano serão maiores, visto que existe a previsão legal
autorizativa no Estatuto da Cidade que poderá utilizar, conforme ínsito em seu artigo
4º, incisos IV e V, diversos institutos de natureza tributária, financeira, jurídica e
política os quais poderão regular do uso da propriedade urbana, visando promover a
justa distribuição e ocupação do solo urbano, com base no desenvolvimento da
função social da cidade, de modo a atingir a perspectiva de proporcionar mobilidade
social.
Ribeiro (2003) ao estudar os fundamentos do Estatuto da Cidade, distingue
dois modelos de políticas urbanas, conforme tabela 1:
TABELA 1 – Modelos de políticas urbanas do Estatuto da Cidade
Modelos de políticas urbanas do Estatuto da Cidade
O primeiro é redistributivo, na medida em que pretende capturar parte da renda real gerada pela
expansão urbana para financiar a ação pública que igualize as condições habitacionais e urbanas da
cidade; e regulatório por pretender submeter o uso e a ocupação do solo urbano, vale dizer, a
valorização da terra aos imperativos das necessidades coletivas.
O segundo modelo é distributivo. Tem haver com a provisão de serviços habitacionais e urbanos
direta ou indiretamente pelo Poder Público: regularização fundiária, urbanização de favelas,
usucapião espacial urbano, etc.
Fonte: Adaptado de Ribeiro (2003, p. 15, grifo do autor)
O modelo redistributivo lança mão do poder arrecadatório do Município para
reverter em ações concretas de desenvolvimento da cidade como um todo. Já o
regulatório intrinsecamente ligado à função social da propriedade, intervém
legalmente no uso do solo urbano, pois poderá haver restrições ao particular, como
18
por exemplo a cobrança de Imposto Sobra a Propriedade Predial e Territorial Urbana
(IPTU) progressivo no tempo. É necessário esclarecer que o modelo redistributivo e
regulatório tem como suporte a intervenção na propriedade particular e arrecadação
de tributos advindos do solo urbano, por isso é rechaçado pela elite que tenta
manter a hegemonia econômica e patrimonial no país.
Deve-se salientar que o modelo distributivo é apoiado por grande parte da
sociedade, porque não atinge os interesses das oligarquias do país e serve ainda
como suporte para bases eleitorais, uma vez que realiza ações de urbanização em
áreas periféricas da cidade de modo que se busque a melhoria da qualidade de vida
dos habitantes mais carentes e assim, ofertar à população a pavimentação de ruas,
esgotamento sanitário, preservação de mananciais para as futuras gerações, bem
como a construção de escolas, creches e unidades de saúde.
2.1 DESAFIOS DO ESTATUTO DA CIDADE
Como foi visto anteriormente, houve diversos movimentos da sociedade civil
organizada para a aprovação de uma lei que autorizasse a reforma urbana,
possibilitando o acesso de todos a uma cidade com mais qualidade de vida para
seus habitantes, pois em meados o século XX ocorreu um significativo crescimento
da população urbana.
Neste sentido, De Grazia (2003, p. 64) afirma que o “Brasil conta hoje com
81,2% de sua população vivendo no meio urbano. Trata-se de uma realidade que há
anos vem clamando um tratamento mais adequado do Poder Público em suas
diversas esferas”. Partindo dessa perspectiva, faz-se necessário registrar que existe
uma sobrecarga de demandas e serviços públicos no meio urbano, visto que o
aumento da população, não significa aumento dos serviços da Administração
Pública.
Complementando a observação de De Grazia (2003), Bueno (2007) destaca
com muita propriedade que é imprescindível a adoção de políticas públicas que
visem o restabelecimento e universalização dos serviços públicos, para que o país
possa retirar grande parte da população da pobreza absoluta, porque os serviços de
saúde, educação, moradia, de transporte urbano, entre outros disponibilizados pelo
19
Poder Público, nos dias de hoje, são precários e não atendem aos pressupostos
constitucionais do Estado Democrático de Direito, que propugna pela igualdade
social e justa distribuição de riquezas.
Assim, para modificar o status quo da imensa desigualdade social, com vistas
ao bem-estar da população, Bueno (2007, p. 13) comenta que “é necessário muito
planejamento, participação social e profissionalismo, com postura ética dos
indivíduos em todos os níveis do Estado, da sociedade organizada e da iniciativa
privada.” A participação de vários setores sociais na gestão pública é decisiva para
fomentar, impulsionar, e muitas vezes, forçar a tomada de decisões por parte dos
Poderes Legislativo e Executivo, pois os agentes políticos terão a oportunidade de
ouvir as demandas sociais e estabelecer nas suas agendas administrativas a
execução, no todo ou parte, das necessidades mais recorrentes da população.
Em consonância com o exposto, merece destaque a pressão dos segmentos
sociais desde a década de 1970, período de regime militar, até o ano de 2001 em
que foi promulgado o Estatuto da Cidade. E conforme a preleção de De Grazia
(2003, p. 69) “cabe aos atores que se referenciam pela bandeira da Reforma
Urbana, que buscam conquistar políticas públicas, com uma visão global da questão
urbana, fortalecer uma ação articulada da sociedade civil desde a esfera federal até
a municipal.” Assim, faz-se oportuna a sempre presença dos segmentos sociais uma
atuação em relação à implementação da política urbana em cumprimento com o
preceituado no Estatuto da Cidade, não só na esfera federal, mas também estadual
e municipal, através dos Conselhos, Fóruns, Orçamentos Participativos e legislação
pertinente ao urbanismo das cidades.
2.1.1 A função social da cidade e da propriedade
Muito se discute a respeito de temas relacionados ao Estatuto da Cidade, e
em especial, sobre a função social da cidade e da propriedade. Nesta perspectiva,
merece que se ressalte a definição De Grazia (1990 apud DE GRAZIA, 2003, p. 54)
“Função Social da Cidade e da Propriedade entendida como a prevalência do
interesse comum sobre o direito individual de propriedade, o que implica o uso
socialmente justo e ambientalmente equilibrado do espaço urbano.” Deve-se fazer
20
menção em questões urbanas, por exemplo, existindo necessidade de preservação
ambiental de um determinado local, mesmo sendo pertencente a um particular, e
este se opondo ou não, a Administração Pública usará os instrumentos interventivos
legais visando garantir a preservação do meio ambiente aos moradores da cidade e
para os que estarão por vir estabelecer residência, seja desapropriando o lugar por
interesse público ou aplicando sanções e imposições legais, confirmando-se dessa
maneira, que o interesse público possui supremacia em relação ao interesse
particular.
Por sua vez, Bueno (2007, p. 19) reforça que o “acompanhamento do
cumprimento da função social da propriedade é também um importante argumento e
objetivo para a implantação de um sistema de informações voltado ao planejamento
do território municipal que tenha articulação com o sistema nacional.” É de se
enfatizar que a fiscalização do Poder Público e da sociedade deve correr com
transparência para o pleno cumprimento da função social da propriedade, tendo não
só a tecnologia da informação à disposição, como também um conjunto de dados
sobre a cidade para a realização de planejamento e execução das demandas
urbanas.
Nesse ínterim, Bueno (2007, p. 19) comenta sobre a obrigação do poder
público em disponibilizar um sistema de dados à população, referentes ao município,
em que seja apresentada “a atualização do mapeamento de licenciamentos, valor
venal, cadastros das edificações e de usos, condições de acesso a serviços,
condições socioeconômicas e de geração de tributos”. Com a garantia da
transparência dessas informações, o Poder Público estará democratizando o acesso
aos dados, como ainda dando ciência à população de que o gerenciamento público
está se realizando com eficiência ou não.
21
3 O PLANO DIRETOR DENTRO DA POLÍTICA URBANA
Antes de comentar a inserção do Plano Diretor no Estatuto da Cidade, é
relevante destacar algumas considerações a respeito do surgimento do Plano
Diretor no país. Neste ínterim, Ribeiro e Cardoso (2003) comentam que as cidades
brasileiras, no início do século XX, estavam passando por uma grande mudança,
uma vez que experimentavam uma intensa fase de industrialização, influência do
crescente sistema capitalista. Em razão disso, algumas adaptações e reformas dos
espaços urbanos estavam sendo implementadas nas cidades, a exemplo da cidade
do Rio de Janeiro.
Este período foi marcado pela intervenção de médicos sanitaristas e
engenheiros, profissionais que não tinham como embasamento de nenhum plano
urbanístico que vislumbrasse o desenvolvimento e a justa repartição da terra,
apenas se detinham na construção de imóveis e no cuidado em controlar os
crescentes surtos de epidemias que afetavam os moradores da cidade. A partir
desse pressuposto, promoviam modificações nas habitações populares, de modo
que as condições de higiene fossem propícias na reconstrução do espaço urbano
que estava recebendo em áreas privilegiadas da cidade, a burguesia advinda dos
latifúndios e como também os novos ricos para comandar os setores industriais e o
comércio no país.
A nomenclatura Plano Diretor foi apresentada pela primeira vez no país, por
um arquiteto francês chamado Alfred H. D. Agache, como bem destaca Pinheiro
(2010, p. 86) “a expressão ‘plano diretor’ começou a ser utilizada no Brasil na
década de 1930, em francês, plan directeur, quando o arquiteto Agache elaborou um
plano para o Rio de Janeiro.” Assim, a concepção de Plano Diretor foi difundida a
partir do modelo francês de organização urbana com objetivos notadamente
estéticos, priorizando benefícios de infraestrutura para o centro da cidade, bairros
nobres e os pontos turísticos.
No dizer de Villaça (1999 apud FERREIRA E MOTISUKE, 2007, p. 44) os
antigos planos diretores “acabaram servindo, sobretudo, para um planejamento
funcionalista, autoritário e centralizador que nada contribuiu para mudanças
estruturais necessárias”. Desta maneira, consolidaram-se as discrepâncias sociais
no país, visto que não havia mobilidade sócio-econômica entre os menos
22
favorecidos, poucos possuíam casa própria ou condições de moradia adequada,
pois as grandes e importantes áreas urbanas pertenciam às elites que decidiam as
construções, bem como as alterações urbanísticas que deveriam ser realizadas.
Nesta perspectiva é relevante acrescentar que o advento do Estatuto da
Cidade é uma proposta concreta de mudanças para o desenvolvimento urbano, que
enfrenta obstáculos de mais de quinhentos anos de dominação fundiária das
oligarquias urbanas e rurais no Brasil.
3.1 O ESTATUTO DA CIDADE E AS DIRETRIZES DO PLANO DIRETOR
Paralelo as reflexões de implementação de uma política urbana, houve
também conjecturas a respeito de se implantar uma nova visão estrutural da cidade,
isto é, a modificação dos planos diretores municipais. Neste sentido, Pinheiro (2010,
p. 89) comenta com propriedade o contexto daquele período:
O novo conceito de Plano Diretor teve início na década de 1990,
simultaneamente à tramitação do Estatuto da Cidade no Congresso
Nacional, quando algumas prefeituras elaboraram Planos Diretores,
seguindo os princípios da Reforma Urbana, ou seja, com foco nos
problemas estruturais da cidade: a segregação territorial, a degradação
ambiental, o financiamento do desenvolvimento urbano. Diante desse
cenário houve grande resistência das elites às novas propostas contidas
nesses planos, particularmente em relação aos instrumentos que vinculam o
direito de construir à função social da cidade e da propriedade tais como o
coeficiente básico de construção, a delimitação de Zonas Especiais de
Interesse Social, o IPTU progressivo no tempo etc.
Deve-se mencionar que existe um movimento contrário à função social da
propriedade urbana comandado pela elite detentora do mercado de terras, situação
que fere os princípios constitucionais e administrativos de nosso país, pois o
interesse público está acima do interesse privado.
Nesta linha de considerações, percebe-se que quando existem situações
conflitantes, a classe dominante mobiliza, não só setores privados, como também
setores públicos para a prevalência de seus propósitos, como ocorreu em muitos
municípios que estavam apresentando propostas de desenvolvimento urbano com
modificação das diretrizes de seus Planos Diretores e sofreram represálias de não
aprovação nas Câmaras Municipais por suas propostas de intervir na especulação
23
imobiliária, na degradação ambiental da cidade, no uso e ocupação do solo, ou
conseguiam aprovação, mas com modificação do texto da proposta inicial. Todavia
Pinheiro (2010) salienta que a criação do Ministério das Cidades, pelo Governo
Federal, em 2003 injetou ânimo no movimento em favor da revisão ou implantação
dos Planos Diretores à luz dos pressupostos do Estatuto da Cidade.
Dessa forma, com a autorização constitucional, o respaldo do Estatuto da
Cidade e o incentivo do Ministério das Cidades, o Plano Diretor, na assertiva de
Fontes, Santoro e Cymbalista (2007, p. 66) “transformou-se na peça básica da
política urbana do município, responsável pela definição de elementos estratégicos
na esfera local como, por exemplo, a definição de critérios para o cumprimento da
função social da propriedade.” Com a atuação do Plano Diretor, os anseios e
tentativas de modificar o espaço urbano atendendo aos pressupostos da função
social da propriedade, não são mais recomendações, e sim uma determinação legal
com participação de todos os segmentos sociais. Neste sentido, o Estatuto da
Cidade inseriu no capítulo III, artigos 39, 40, 41 e 42, o disciplinamento e atuação
dos Planos Diretores Municipais (BRASIL, 2001, p. 1549).
Corroborando com as considerações acima, Ribeiro e Cardoso (2003, p. 108)
esclarecem que “a elaboração de planos diretores deve ser encarada como uma
forma de defesa do compromisso do poder público em assegurar um determinado
nível de bem-estar coletivo.” Com fulcro nesta lição, observa-se que é necessário um
planejamento de acordo com a realidade local, embasado em ações de governo que
possam oferecer o desenvolvimento da cidade e melhorar as condições
habitacionais da população mais carente de intervenção de políticas urbanas.
Pinheiro (2010), no entanto, traz à discussão de que apenas os Planos
Diretores autoaplicáveis poderão ser imediatamente aplicados, quer dizer, os que
trazem em seu texto as normas, de maneira minuciosa, as delimitações do uso e
ocupação do solo, as intervenções administrativas, as formas de captação de
recursos e a definição dos investimentos públicos. Os Planos Diretores que não são
autoaplicavéis precisam de legislação complementar para sua aplicação, fato que
poderá obstacular a reforma urbana, pois dependerá de um esforço conjunto dos
segmentos sociais para legitimar junto ao poder Legislativo Municipal, o que já é
legal perante a Carta Magna de 1988 e o Estatuto da Cidade.
24
3.2 PLANO DIRETOR E ESPAÇO URBANO
Atender aos anseios sociais, no sentido de promover uma reorganização do
espaço urbano, com a prevalência do interesse coletivo sobre o particular é uma
prerrogativa da Administração pública, pois os instrumentos de política urbana estão
à disposição do legislador municipal para promover e regulamentar as mudanças
necessárias à melhoria das condições de vida na cidade.
Neste diapasão Pinheiro (2010), em seus estudos da política urbana aponta
que o Brasil adentrou o Século XXI e não foi estabelecida nenhuma política nacional
para o desenvolvimento das áreas urbanas, mesmo com um alto índice de ocupação
urbana que ultrapassa 80% da população do país, percentual também abordado por
De Grazia (2003), no item 2.1 Desafios do Estatuto da Cidade. Apesar da política
urbana está firmada como preceito constitucional, tendo como consequência a sua
regulamentação, com a promulgação do Estatuto da Cidade e a instituição do
Ministério das Cidades, há ainda muitas mudanças a serem realizadas nas cidades,
como a convivência sustentável de respeito ao meio ambiente, lado a lado com o
desenvolvimento econômico e social.
O Estatuto da Cidade em consonância com o artigo 182, § 1º da Carta Magna
de 1988, conforme afirma Pinheiro (2010, p. 60) “define as regras para a política
urbana nacional, válidas para todas as cidades acima de 20.000 habitantes,
turísticas ou em região metropolitana, mas todos os municípios podem incorporar
seus avanços.” Cumpre acrescentar que as regras de política urbana são definidas
pelo Plano Diretor que fomentará, através de seus instrumentos legais de política
urbana o (re)planejamento da cidade, visando o cumprimento da função social da
propriedade urbana, pois como bem ressalta Bueno (2007, p. 18) o Plano Diretor
incrementa inúmeras ações públicas suscetíveis a “alterar o valor da terra e das
edificações no entorno deverão prever pagamento prévio ao poder público: obras
públicas, alterações da norma urbanística e de usos, e a alteração da classificação
de uso de rural para urbano”, ou seja, o desenho estrutural da cidade será traçado
pelo Plano Diretor para oferecer melhores condições para se viver nas cidades,
devendo-se atentar apenas se o Plano Diretor é autoaplicável ou se depende de um
conjunto de legislação complementar para dar andamento aos propósitos ínsitos no
Plano Diretor.
25
Assim, Fontes, Santoro e Cymbalista (2007, p. 68) reforçam as colocações
anteriores, com base na relevância do Plano Diretor que poderá “evitar a retenção
especulativa de imóveis, principalmente no que diz respeito a indução da ocupação
de imóveis e terrenos vazios dotados de infraestrutura”. A fiscalização e atuação do
gestor público é ponto crucial para o sucesso da aplicação do referido Plano, uma
vez que Pinheiro (2010) ao comentar a ação do poder público lamenta que, na
maioria das vezes, a contribuição é no sentido de aumentar as diferenças entre os
centros urbanos e a periferia, por causa dos maciços investimentos nas moradias
das classes abastadas e no comércio, na promulgação de leis urbanísticas que
favorecem muito mais às elites, promovendo a demasiada valorização do solo, ao
tempo em que o Poder Púbico perpetra precários projetos de urbanização para as
periferias e para as áreas de preservação ambiental.
Neste sentido, faz-se necessária uma redefinição de estratégias por parte dos
gestores públicos, porque apesar da existência do Plano Diretor, os problemas
estruturais das cidades ainda persistem, atingindo, sobretudo, as populações mais
carentes. Além disso, Bueno (2007, p. 16) entende que é necessário mais
transparência na forma de administrar o município, pois, “é fundamental para se
conseguir que o poder público retome parte da valorização imobiliária decorrente da
produção social da cidade, para proprietários e não proprietários”. A reorganização
do espaço urbano em benefício de todos que vivem nas cidades, deverá ser uma
busca almejada por todos os gestores públicos, como forma de coibir séculos de
dominação das elites oligárquicas. Bem como a transparência e o acesso às
informações de gerência da cidade a todos que nela vivem, poderá influenciar a
participação da população quanto à cobrança de políticas urbanas eficientes em
toda a cidade.
26
3.3 INSTRUMENTOS TRIBUTÁRIOS DA POLÍTICA URBANA
Após as considerações a respeito do Plano Diretor, faz-se necessário
salientar que, para realizar modificações no espaço urbano, os municípios precisam
obter receitas através de seus tributos que são cobrados dos cidadãos, como
também intervir na propriedade privada por meio de tributos com a função de regular
o espaço urbano. Assim, Fontes, Santoro e Cymbalista (2007, p. 76) enfatizam que
o “Estatuto lista uma série de instrumentos tributários que passam a ser vistos
também como instrumentos de política urbana, e, como tal, com objetivo de realizar
as funções sociais da cidade e da propriedade urbana.” Assim, para garantir o
desenvolvimento e a expansão urbana, é necessário gerir recursos para fomentar o
desiderato do Plano Diretor e, para que isso aconteça, deverá haver cooperação
entre os governos (em três níveis: federal, estadual e municipal), como também o
Estatuto da Cidade confere instrumentos tributários e financeiros a serem utilizados
pelo Município para gerar receitas.
Esses instrumentos são: o IPTU, a contribuições de melhoria2 e os incentivos
fiscais e financeiros3. Em razão de delimitação temática da pesquisa será feita, a
seguir, uma abordagem jurídica a respeito do IPTU.
3.3.1 O IPTU e a sua importância no Plano Diretor
Antes de especificar o funcionamento do IPTU, deve-se fazer uma breve
consideração a respeito do significado de tributo, conforme os preceitos da
legislação vigente.
2
São tributos vinculados, uma vez que sua cobrança depende de uma específica atuação estatal,
qual seja a realização de uma obra pública que tenha como conseqüência um incremento do valor de
imóveis pertencentes aos potenciais contribuintes (ALEXANDRE, 2009, p. 64).
3
Como incentivos e benefícios, pode-se entender uma ampla gama de categorias: isenção total ou
parcial, suspensão do imposto, desconto no pagamento etc. (FONTES, SANTORO e CYMBALISTA,
2007, p. 79).
27
Assim, consoante o art. 3º, do Código Tributário Nacional (CTN), Lei n.
5.172/1966, tributo “é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo
valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei
e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada” (BRASIL, 1966,
p. 595). Após a conceituação do CTN, seguem abaixo, os comentários sobre
tributos, feitos com muita propriedade por Fabretti e Fabretti (2009, p. 50-51):
TABELA 2 – Aspectos dos tributos
Aspectos dos tributos
Prestação pecuniária compulsória: o pagamento dos tributos é obrigatório independe da vontade
do contribuinte e só poderão ser quitados na moeda corrente nacional. O pagamento em outra
espécie poderá ocorrer quando autorizado pelo ente federativo competente.
Não constitua sanção por ato ilícito: nasce da prática do ato lícito e não como punição.
Instituída em lei: só podem ser instituídos ou aumentados por meio de lei.
Cobrado mediante atividade administrativa plenamente vinculada: limites de ação fixados em
lei, para evitar abuso ou desvio de poder.
Fonte: Adaptado de Fabretti e Fabretti (2009, p. 50-51, grifo do autor)
Após as considerações a respeito de tributo, serão apresentados os impostos4
municipais. Neste sentido cumpre destacar que a Constituição Federal de 1988, no
art. 156, incisos I, II e III, delimita a instituição de tributos pelos municípios que
possuem competência para instituir os três impostos: o IPTU; o Imposto Sobre a
Transmissão inter vivos de Bens Imóveis - ITBI e o Imposto Sobre Serviços de
Qualquer Natureza – ISSQN (BRASIL, 1988, p. 64).
A título de delimitação desta pesquisa o ITBI e ISSQN não serão abordados,
apenas o IPTU será especificado mediante definição do Código Tributário Nacional
qual dispõe em seu art. 32 que o IPTU “tem como fato gerador a propriedade, o
domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como
definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município” (BRASIL, 1966. p. 597).
Assim, Fabretti e Fabretti (2009) explicam que o fato gerador de tributo ocorre
quando a hipótese de incidência do mesmo que tem previsão em lei, se concretiza
no mundo real, gerando assim a obrigação tributária.
Nesta perspectiva, merece que se façam alguns apontamentos sobre os
termos do IPTU segundo o CTN, para isso é indiscutível a lição de Alexandre (2009)
que será apresentada na tabela 3.
“Art. 16. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independentemente de
qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.” (BRASIL, 1966, p. 596, ).
4
28
TABELA 3 – Aspectos do IPTU
Aspectos do IPTU
Posse de bens imóveis por natureza é o solo com sua superfície, os seus acessórios e
adjacências naturais, compreendendo as árvores e frutos pendentes, o espaço aéreo e o subsolo.
São bens imóveis por acessão física é tudo quanto o homem incorporar permanentemente ao
solo, como a semente lançada à terra, os edifícios e construções, de modo que não se possa retirar
sem destruição, modificação,fratura ou dano.
Titular do domínio útil é a pessoa que recebeu do proprietário o direito de usar, gozar e dispor da
propriedade, conservando o domínio direto. É o caso do enfiteuta ou foreiro no caso de constituição
de enfiteuses
Proprietário é quem possui título de domínio devidamente registrado no Cartório de Registro de
Imóveis.
Fonte: Adaptado de Alexandre (2009, p. 555 e 606, grifo nosso)
De acordo com o exposto acima, observa-se que o IPTU por ser imposto
municipal de zona urbana, necessita para a sua cobrança, a existência de
caracterização de infra-estrutura implementada pela Administração Pública, como
estabelecem os incisos I, II, III, IV, e V do art. 32, § 1º, do CTN:
I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II abastecimento de água; III - sistema de esgotos sanitários; V - rede de
iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; V
- escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três)
quilômetros do imóvel considerado (BRASIL, 1966, p. 597).
O CTN pressupõe a ocorrência de pelo menos duas hipóteses, dos incisos
acima para que o IPTU possa ter efeito de cobrança, porque a sua natureza é de
imposto de área urbana, funcionando como uma espécie de ‘condomínio’ onde o
Poder Público mantém ou realiza melhoramentos na região.
Tendo em vista a incidência do IPTU, é relevante comentar a base de cálculo
para se estabelecer o valor do imposto a ser cobrado, pois não será ao arbítrio do
gestor púbico, e sim, respaldado no princípio constitucional da reserva legal, art.
150, I, CF/88, ou seja, é vedado ao Poder Público exigir ou majorar tributos sem lei
que estabeleça os limites ao poder de tributar (BRASIL, 1988, p. 61). Assim,
depreende-se que consoante o princípio da reserva legal, o gestor público só poderá
fazer algum ato administrativo mediante lei que o estabeleça, em síntese, seria uma
relação de subordinação à lei para garantir segurança jurídica.
Neste sentido, Fabretti e Fabretti (2009, p. 76) ensinam que base de cálculo
“é o valor sobre o qual é aplicada a alíquota (percentual) para apurar o valor do
tributo a pagar.” Desta forma, o CTN em seu art. 33 indica que a base de cálculo
29
para a cobrança do IPTU é valor venal5 do imóvel (BRASIL, 1966, p. 597). Assim
(Alexandre, 2009) esclarece que existe uma exceção quanto à atualização da base
de cálculo de IPTU que poderá ser feita mediante Decreto Municipal, como forma de
compensar a inflação de cada ano, esta exceção recebeu amparo no art. 97, §2º, do
CTN (BRASIL, 1966, p. 602).
E a alíquota, ainda de acordo com Fabretti e Fabretti (2009, p. 76), “é o
percentual definido em lei que, aplicado sobre a base de cálculo, determina o
montante do tributo a ser pago”, ou seja, dependendo do imóvel ser residencial,
comercial, industrial ou terreno haverá uma alíquota correspondente a ser aplicada
no venal do imóvel.
A característica predominante no IPTU, segundo a lição de Alexandre (2009)
é a sua natureza fiscal que o torna uma significativa fonte de arrecadação dos
municípios brasileiros, todavia este imposto poderá ser excepcionalmente utilizado
sob a égide da extrafiscalidade.
No item seguinte será abordada a progressividade da alíquota do IPTU em
razão do valor do imóvel, atentando para o cunho inequivocamente fiscal.
3.3.2 Progressividade Fiscal do IPTU
Com fulcro no que foi exposto a respeito de IPTU, observa-se que a base de
cálculo para a cobrança desse imposto é feita pelo valor venal do imóvel, e de
acordo com a natureza do imóvel é aplicada uma alíquota diferente, entretanto esta
alíquota poderá aumentar conforme previsão legal que autorize a majoração.
Nesse sentido, Alexandrino e Paulo (2011) ensinam que o termo
‘progressividade’ tem sua utilização para duas finalidades: a fiscal que é
arrecadatória, conforme a capacidade econômica dos contribuintes e extrafiscal de
caráter regulatório, isto é, almeja resultados interventivos para modificar ou estimular
o comportamento dos contribuintes.
Nesta mesma linha de considerações, Alexandrino e Paulo (2011) ressaltam
que a Emenda Constitucional (EC) 29/2000 inseriu na Constituição Federal, em seu
5
É o valor da venda, ou o valor mercantil (SILVA, 1999, p. 852).
30
art. 156, §1º, inciso I, a progressividade do IPTU de natureza fiscal que poderá surgir
em razão do valor do imóvel, está relacionada ainda à presumível capacidade
contributiva do proprietário (BRASIL, 1988, p. 64). Assim, convém salientar que a
outorga constitucional não impõe a obrigação da cobrança, apenas faculta aos
municípios a aplicação desse dispositivo.
A partir do que foi apresentado acima, Alexandre (2009) explica que é
necessário atentar para as características da progressividade em razão do valor do
imóvel, uma vez que só foi legitimada no ordenamento jurídico com a Emenda
Constitucional 29/2000, ou seja, se existia alguma cobrança por parte dos
municípios anterior a referida emenda é manifestamente inconstitucional. Com
respaldo nas explicações acima, Alexandre (2009, p. 602) menciona ainda, que a
progressividade em razão do valor do imóvel “tem objetivo fiscal, pois ao aumentar
as alíquotas incidentes sobre os imóveis mais valiosos visa a incrementar a
arrecadação, retirando mais de quem mais pode pagar”, baseado na capacidade
contributiva do proprietário do imóvel, ao tempo em que gera uma maior receita para
o município.
É imprescindível citar que o gestor público deve atentar “aos limites do
razoável, sob pena de incidir em efeito confiscatório, vedado pelo art. 150, IV, a
CF/1988” (ALEXANDRE, 2009, p. 602). Percebe-se que o tributo não tem caráter de
confisco, nem foi imposto como uma sanção, mas sim como uma prestação
pecuniária compulsória vinculada ao poder público, que precisa adotar tributação
para gerir o Estado Democrático de Direito.
Quanto à progressividade do IPTU, Alexandre (2009, p. 602) abre uma
discussão sobre a confusão estabelecida a respeito de que a partir da EC 29/2000,
os impostos reais6 passaram a ter natureza progressiva, pois “a citada Emenda criou
exceção a uma regra e, conforme é cediço em hermenêutica, as exceções devem
ser interpretadas restritivamente”. A exceção constitucional foi para adequar uma
determinada situação referente apenas ao IPTU, não podendo se estender aos
outros impostos reais.
No próximo item será apresentado o Imposto Sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana progressivo no tempo, imposto de natureza extrafiscal.
6
Aquele que é determinado em função da riqueza aparente do contribuinte, sem levar em conta se tem
ou não capacidade contributiva (SILVA,1999, p. 414).
31
3.3.3 Progressividade extrafiscal do IPTU
A Constituição Federal de 1988 institui no art. 182, § 4º, que o legislador
municipal poderá dispor de três instrumentos de política urbana para que o
proprietário de solo urbano subutilizado, não edificado ou não utilizado que faça o
devido aproveitamento da área incluída no Plano Diretor, pois, do contrário, poderá
sofrer as intervenções de parcelamento ou edificação compulsória, o IPTU
progressivo no tempo e, por fim, a desapropriação do imóvel (BRASIL, 1988, p. 70).
De acordo com Fontes, Santoro e Cymbalista (2007 p. 77) a “utilização do
IPTU para fins urbanísticos é regulamentada pelo art. 182, § 4º, II, que garante a
aplicabilidade da progressividade no tempo, de forma a evitar a especulação
imobiliária e realizar concretamente a função social da propriedade.” É fruto do
esforço de longos dos diversos segmentos sociais que estavam lutando pela
implementação de uma política urbana nacional, com vistas a melhorar as condições
de moradia da população carente, respeito ao meio ambiente, e infraestrutura
adequada em todos locais das cidades.
Este instrumento foi regulamentado no Estatuto da Cidade, em seu art. 7º
dispondo que se forem cumpridas as condições do parcelamento, edificação e
utilização compulsórios, deverá ser aplicado na sequência o IPTU progressivo no
tempo com alíquota inicial a ser estabelecida pelo legislador de cada município, não
podendo, entretanto, no ano seguinte, ultrapassar o dobro do ano anterior. O
Estatuto da Cidade dispõe que a alíquota a ser majorada no final de cinco anos será
fixada no máximo de 15%, todavia a finalidade da cobrança não é arrecadatória ou
fazer o confisco da propriedade que é expressamente vedado pela Carta Magna art.
150, inciso IV, e sim para regular e indicar a obrigação de fazer seja parcelar,
edificar ou utilizar o imóvel.
Neste sentido, Alexandrino e Paulo (2011, p. 310) esclarecem que o IPTU
progressivo tem “por escopo desestimular a manutenção da área subaproveitada.
Não deve ser entendido como penalidade, pois a subutilização não é ato ilícito.”
Apesar de não se configurar um ato ilegal, a não utilização do imóvel representa
gastos ao Poder Público, uma vez que a área urbana é dotada de infraestrutura que
foi implementada pela Administração Pública que realizou gastos com iluminação
pública, rede de água e esgotos, calçamento de ruas, entre outros. Assim, a
32
progressividade da alíquota do IPTU no tempo poderá forçar o proprietário a realizar
a devida ocupação da área, sob de pena de ao passar os cinco anos previstos no
Estatuto da Cidade, sofrer a desapropriação do imóvel para fins de reforma urbana
(BRASIL, 2001, p. 1547).
Para Alexandre (2009) o objetivo extrafiscal do IPTU é o cumprimento da
função social da propriedade consoante os preceitos constitucionais, do Estatuto da
Cidade e do Plano Diretor Municipal, isto é, a imposição de uma excessiva carga
tributária ao contribuinte para que o mesmo faça o adequado aproveitamento do
imóvel, como o que foi orientado no Plano Diretor municipal. Deve-se fazer menção
ainda, que a arrecadação será o escopo para o cumprimento da obrigação de fazer
do proprietário, não podendo se constituir motivo apenas para gerar receita ao
Município através do IPTU, pois o desiderato será o cumprimento da função social
da propriedade através da majoração progressiva da alíquota.
33
4 O LUGAR DO IPTU NO PLANO DIRETOR E NO CÓDIGO TRIBUTÁRIO DO
MUNICÍPIO DE CAMPINA GRANDE/PB
Neste capítulo será feita uma abordagem concernente à Lei Complementar
(LC) n. 033, de 31 de outubro de 2006, que promove a revisão do Plano Diretor do
Município de Campina Grande/PB, em substituição a Lei Ordinária n. 3.236, de 08
de janeiro de 1996, antigo Plano Diretor do Município, bem como uma discussão do
IPTU dentro do Código Tributário do Município acima mencionado.
4.1 O IPTU NO PLANO DIRETOR DE CAMPINA GRANDE/PB
O tema em análise no Plano Diretor será o IPTU como meio de gerar receitas
para arrecadação municipal, e também servir de instrumento interventivo na
propriedade urbana para assegurar a função social da cidade.
Neste sentido a Lei Complementar n. 033/2006, dispõe em seu art. 2° sobre o
conceito de Plano Diretor:
Art. 2° - O Plano Diretor é o instrumento básico que orienta a atuação da
administração pública e da iniciativa privada, de forma assegurar o pleno
desenvolvimento das funções da cidade e da propriedade, a melhoria da
qualidade de vida e o bem-estar da população, segundo os princípios da
democracia participativa e da justiça social (CAMPINA GRANDE, 2006, p.
01).
Observa-se no artigo acima citado, que os princípios constitucionais e os
preceitos do Estatuto da Cidade embasam a conceituação do Plano Diretor do
Município de Campina Grande, pois a LC n. 033/06 coaduna a intervenção no
domínio da propriedade para garantir o desenvolvimento e a justiça social, trazendo
por conseqüência melhores condições de vida na cidade.
Assim, os critérios de urbanização poderão ser definidos pelo Município, uma
vez que o Plano Diretor legitimou o Poder Público como o responsável pelo
desenvolvimento urbano, deixando de ser uma recomendação para se tornar
previsão legal (FONTES; SANTORO; CYMABALISTA, 2007).
Deve-se mencionar que o PD de Campina Grande possui 137 artigos que
conjugados visam assegurar o desenvolvimento e o bem-estar de uma população,
segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, de aproximadamente
34
385.213 pessoas7. Assim, de acordo com o art. 3º, o Plano Diretor formaliza ações
urbanísticas que deverão observadas pelo Poder Público para o cumprimento do
preceito constitucional da função social da cidade, (CAMPINA GRANDE, 2006, p.
02). Mais adiante, no art. 6º o PD apresenta o significado de estar numa cidade que
atende os pressupostos da função social da cidade, como descrito abaixo:
Art. 6° - A função social da cidade corresponde ao direito de todos ao
acesso à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, ao transporte,
à saúde, à educação, à assistência social, ao lazer, ao trabalho e à renda,
bem como aos espaços públicos, equipamentos, infraestrutura e serviços
urbanos e ao patrimônio ambiental e cultural da cidade (CAMPINA
GRANDE, 2006, p. 02).
Deve-se relembrar o item 2.1.1 Função da Social Cidade e da Propriedade,
comentada por De Grazia (apud DE GRAZIA, 2003, p. 54) “entendida como a
prevalência do interesse comum sobre o direito individual de propriedade, o que
implica o uso socialmente justo e ambientalmente equilibrado do espaço urbano.”
Dessa forma, o Plano Diretor de Campina Grande apresenta harmonia em sua
constituição sobre o direito de todos que vivem na cidade, para terem acesso aos
serviços prestados pela Administração Pública, como também a garantia da
preservação do meio ambiente, condições facilitadas de moradia e a conservação
do patrimônio histórico do Município.
Apesar da previsão legal de garantia do bem-estar da população, faz-se
necessário salientar a história de nosso país sobre as questões ligadas àposse da
terra, pois são muitos séculos de dominação das oligarquias que tentam manter nas
mãos de poucos o controle econômico e financeiro das riquezas do Brasil. Dessa
forma, é louvável a proposta do Estatuto da Cidade em oficializar a faculdade do uso
de instrumentos legais, que possam fomentar o desenvolvimento urbano com
respeito ao meio ambiente e promover justiça social. Todavia não se deve olvidar a
resistência das elites de não atender à prerrogativa do interesse público sobre o
particular, uma vez que o próprio Estatuto da Cidade foi rechaçado durante anos,
para que não fosse aprovado no Congresso Nacional.
Outra observação relevante é que, muitas vezes, o Poder Público faz altos
investimentos de infra-estrutura nos locais mais privilegiados das cidades, como o
7
Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), censo de 2010. Disponível em:
http://www.ibge.gov.br/cidadesat/topwindow.htm?1. Acesso: 05 maio 2012.
35
centro e bairros nobres, deixando em segundo plano a periferia ou áreas de
proteção ambiental que ficam na dependência de projetos urbanísticos, muitas
vezes, demorados e burocráticos, fato que, inequivocamente, não responde aos
anseios sociais e não cumpre a função social da cidade. Como também ainda existe
hodiernamente, um precário atendimento nos serviços básicos de saúde, educação,
moradia, de transporte urbano, disponibilizados pela Administração Pública que
contribuem para uma péssima qualidade vida nas cidades, porque não se observa
de forma concreta o retorno social da cobrança dos tributos (BUENO, 2007;
PINHEIRO, 2010).
O Estatuto da Cidade conferiu ao Plano Diretor a utilização de diversos
institutos de natureza tributária, financeira, jurídica e política que têm como escopo a
regulação e intervenção na propriedade privada, com o objetivo de promover a justa
ocupação do solo urbano, para a concretização da função social da cidade. Neste
sentido será destacado o art. 38, caput, que para a implementação de programas
habitacionais de baixa renda nas Zonas Especiais de Interesse Social8 (ZEIS), o
Poder Executivo terá como apoio os seguintes institutos: I – exigir o parcelamento, a
edificação ou a utilização compulsória, ou ambos; II – aplicar o imposto sobre a
propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo (CAMPINA GRANDE,
2006, p. 19).
Em consonância com o exposto, é garantido aos moradores mais carentes a
criação de programas habitacionais nas ZEIS, e a exigência de parcelamento,
edificação ou utilização compulsória de imóveis não edificados, subutilizados ou não
utilizados localizados no Município, que é regido pela Lei Federal n. 6.766, de 19 de
dezembro de 1979, sobre o Parcelamento do Solo Urbano.
Na sequência, não ocorrendo a previsão do inciso I, deverá o Poder Público
lançar o IPTU progressivo no tempo, com alíquota inicial a ser estabelecida em lei,
com a ressalva que a alíquota do ano seguinte não poderá ultrapassar o dobro do
ano anterior, e, após o decurso de cinco anos, a alíquota será fixada no máximo de
15%, como forma de forçar o parcelamento, a edificação ou utilização compulsória
(CAMPINA GRANDE, 2006, p. 19). Todavia, conforme pesquisa jurídica na
8
ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social são porções do território municipal que têm por objetivo
assegurar a função social da cidade e da propriedade, sendo prioritariamente destinadas à
regularização fundiária, à urbanização e à produção de habitação de interesse social. Art. 36, da Lei
Complementar nº 033/06, Plano Diretor (CAMPINA GRANDE, 2012, p. 18).
36
Procuradoria-Geral do Município e Secretaria de Finanças de Campina Grande não
há registro de lei regulamentando o IPTU progressivo no tempo.
Deve-se fazer menção que o art. 38 a intenção do IPTU progressivo no tempo
não é de natureza arrecadatória, e sim majorar alíquotas para forçar o proprietário a
parcelar, edificar ou utilizar o imóvel. Ao tempo em que o referido artigo não indicou
o passo seguinte após o IPTU progressivo no tempo, pois não pode haver o confisco
da propriedade que é expressamente vedado pela Carta Magna em seu art. 150,
inciso IV (BRASIL, 1988, p. 61). Cumpre ressaltar, ainda, que não se pode fazer
uma leitura do art. 38 pressupondo que a última etapa seria a desapropriação,
porque é uma alternativa sugerida pelo Estatuto da Cidade9 ao legislador municipal e
não uma imposição. Com este lapso, o projeto para aplicação de programas
habitacionais nas ZEIS corre o risco de não se realizar.
A partir do que foi exposto, percebe-se que para a realização de programas
nas ZEIS, seria possível apenas a desapropriação segundo princípios do art. 5º,
inciso XXIV, Carta Magna de 1988 “XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para
desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social,
mediante justa e prévia indenização em dinheiro” (BRASIL, 1988, p 25.). Infere-se
que no inciso supra referido seria indenização prévia em dinheiro, e se ocorresse de
acordo com o art. 8º, do Estatuto da Cidade seria indenização com pagamento em
títulos da dívida pública que seria mais demorado, porque haveria um prazo maior
para o pagamento. Neste sentido, percebe-se que o erário público seria prejudicado
por não descrever as etapas seguintes ao gestor público, que por sua vez só poderá
agir em conformidade com o princípio da reserva legal, isto é, se prescrito em lei que
autorize.
Mais adiante no artigo 54, o Plano Diretor estatui que o planejamento, a
promoção, o controle e a gestão urbana deverão estar alçados a diversos
instrumentos, entre os quais merecem destaque o inciso I, alíneas “a” e “b”: I –
instrumentos jurídicos e urbanísticos: a) Parcelamento, edificação ou utilização
compulsórios; b) Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo
no tempo (CAMPINA GRANDE, 2006, p. 23).
9
Art. 8º Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido
a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do
imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública. Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001, p.1547).
37
O Estatuto da Cidade, conforme esclarece Ribeiro (2003), estabeleceu o
modelo redistributivo e regulatório de política urbana para utilizar instrumentos de
geração de receitas municipais, ao tempo em intervém no domínio particular para
que atenda aos imperativos do interesse público, a exemplo do parcelamento,
edificação, utilização compulsória e o IPTU progressivo no tempo, que têm como
objetivo promover a função social da cidade e da propriedade urbana.
No inciso I do art. 54, do PD, descrito acima, novamente são evocados os
instrumentos urbanísticos e tributários como maneira de controlar a gestão urbana,
mas como não existe lei municipal que regulamente o IPTU progressivo no tempo,
torna-se inviável o desiderato a ser alcançado, visto que o PD de Campina Grande
não é autoaplicável, pois depende de legislação posterior para delimitar seu âmbito
de atuação, bem como o art. supra não indica qual a alternativa a seguir, caso não
sejam cumpridas as hipóteses do inciso I, alíneas “a” e “b”, ou seja, não há previsão
legal para a resolução do assunto em comento, o problema do espaço urbano ainda
persistirá no cerne dessa controvérsia da lei e não ocorrerá o cumprimento da
função social da cidade, pelo menos nos incisos acima mencionados.
Na sequência ainda do art. 54 do Plano Diretor, o inciso IV, alínea “a” abrange
as receitas para todos os tributos municipais (CAMPINA GRANDE, 2006, p. 25).
Neste sentido, foi detectado que em termos de arrecadação de tributos, com o
objetivo apenas fiscal, o art. 54 atende aos imperativos do planejamento urbano, isto
é, será capaz de gerar receitas para o Município. Neste aspecto, faz-se
imprescindível retomar a lição de Alexandre (2009) ao destacar a característica
marcante do IPTU que é a sua natureza fiscal, tornando-o uma fonte de arrecadação
para os municípios brasileiros.
Deve-se fazer menção que o art. 55 do PD de Campina Grande, com fulcro
no art. 182 da CF/1988 e nos artigos 5º e 6º, do Estatuto da Cidade, exige dos
proprietários o devido aproveitamento dos imóveis sujeitos ao parcelamento,
edificação ou utilização compulsória que localizados na Macrozona Urbana, porção
do território municipal art.12, inciso I do PD, são especificamente “os imóveis não
edificados, subutilizados ou não utilizados” (CAMPINA GRANDE, 2006, p. 09).
De acordo com o art. 55, incisos I, II e III, alíneas “a”, “b” e “c”, do Plano
Diretor de Campina Grande os imóveis não edificados são de aproveitamento zero,
não existindo construção ou projeto para edificação; os terrenos subutilizados
caracterizam-se por ter havido a construção, entretanto estão abandonados há mais
38
de dois anos; já os imóveis subutilizados apresentam um déficit de mais de 60% de
desocupação da área por mais de dois anos (CAMPINA GRANDE, 2006).
Caso o proprietário do imóvel não cumpra a obrigação de fazer o
parcelamento, edificação ou utilização compulsória, o Poder Público poderá lançar
mão do IPTU progressivo no tempo, que no dizer de Alexandrino e Paulo (2011, p.
310) tem “por escopo desestimular a manutenção da área subaproveitada. Não deve
ser entendido como penalidade, pois a subutilização não é ato ilícito.” O objetivo
principal é forçar o proprietário a usar o imóvel, pois a majoração anual das alíquotas
é para desestimular a especulação imobiliária caracterizada pela alta de preços do
solo que se transforma num verdadeiro mercado de terras, tanto nos centros
urbanos quanto nas periferias.
Assim, ocorrendo a hipótese de não cumprimento do art. 55, o Plano Diretor
de Campina Grande no art. 57, § 1º, 2º e 3º indica qual deverá ser a medida adotada
pelo Poder Público, no combate à especulação imobiliária e no cumprimento da
função social da cidade.
Art. 57 – Em caso de descumprimento do disposto no art. 55, o Município
aplicará alíquotas progressivas do Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana – IPTU, majoradas anualmente, pelo prazo de cinco anos
consecutivos até que o proprietário cumpra com a obrigação de parcelar,
edificar ou utilizar, conforme o caso. §1º- Lei específica baseada no §1º do
art. 7º do Estatuto da Cidade estabelecerá a gradação anual das alíquotas
progressivas e a aplicação deste instituto. §2º- Caso a obrigação de
parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida no prazo de cinco anos, o
Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a
referida obrigação, garantida a aplicação da medida prevista no art. 58
desta Lei Complementar. §3º- É vedada concessão de isenções ou de
anistias relativas à tributação progressiva de que trata este artigo
(CAMPINA GRANDE, 2006, p. 28).
Ao compulsar as páginas dos artigos em análise, foi detectado que o Plano
Diretor de Campina Grande não possui natureza de autoaplicável, isto é, não pode
intervir de imediato na estrutura da cidade, pois dependerá de outras leis e normas
para ter aplicação no mundo concreto (PINHEIRO, 2010). Torna-se assim, um
obstáculo para a realização das políticas urbanas de cunho social, necessitando
para sua efetivação, mais uma vez, do esforço dos segmentos sociais para
pressionar os poderes Legislativo e Executivo Municipal, a confecção e aprovação
de leis que regulamentem o Plano Diretor da cidade.
39
E na ocorrência do não cumprimento das hipóteses de parcelamento,
edificação ou utilização, bem como decorrido o prazo para a aplicação do IPTU
progressivo no tempo, não havendo manifestação do proprietário do imóvel com o
animus de promover o devido aproveitamento da área indicada, restará ao Poder
Público a desapropriação do imóvel.
Art. 58 – Decorridos os cinco anos de cobrança do IPTU Progressivo no
Tempo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de
parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à
desapropriação do imóvel com pagamento em títulos da dívida pública
(CAMPINA GRANDE, 2006, p. 29).
Assim, observa-se que é longo e árduo caminho para que o Plano Diretor de
Campina Grande cumpra a função de promover a função social da cidade e da
propriedade, uma vez que desde a sua revisão, que foi promulgada em 2006, não
houve a inserção da autoaplicabilidade dos artigos que foram analisados, deixando a
regulamentação para outras leis a serem promulgadas no ordenamento jurídico do
Município.
Entende-se que, como não existem leis que regulamentem o prazo estipulado
para a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar o imóvel, nem o IPTU progressivo
no tempo, e na última etapa, a desapropriação com pagamento de títulos da dívida
pública, este aspecto do Plano Diretor de Campina Grande falha, pois não cumpre a
função social da cidade e da propriedade.
O art.134 do Plano Diretor autoriza o Poder Executivo a enviar à Câmara de
Vereadores “o projeto de lei de revisão Plano Diretor de Campina Grande a cada
dez anos” (CAMPINA GRANDE, 2006, p. 73). Desta forma, é relevante que a
sociedade conheça as diretrizes do PD e envide esforços no sentido de solicitar as
alterações, para aprovar um modelo autoaplicável em todos os institutos, com
descrição minuciosa das ações a serem efetivadas, como forma de diminuir a
burocracia e possibilitar maior mobilidade do Gestor Público.
40
4.2 O IPTU NO CÓDIGO TRIBUTÁRIO DE CAMPINA GRANDE/PB
Para dar continuidade à análise do IPTU, o mesmo será abordado conforme
os ditames do Código Tributário do Município de Campina Grande, Lei Ordinária n.
1.380, de 13 de dezembro de 1985.
O tópico referente ao IPTU está conceituado no art. 3° e em plena harmonia
com a definição do CTN, art. 32 (BRASIL, 1966), inserindo apenas a indicação de
localização da zona urbana do Município e de seus Distritos para justificar o âmbito
territorial da cobrança do imposto em comento. Acrescentando ainda em seu § 1º,
que para se configurar zona urbana é necessário, pelo menos dois requisitos, como
foi apresentado nesta pesquisa no item 3.3.1 O IPTU e sua importância no Plano
Diretor:
I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II –
abastecimento de água; III – sistema de esgotos sanitários; IV – rede de
iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; V
– Escola primária ou posto de saúde a uma distância de 3 (três) quilômetros
do imóvel considerado (CAMPINA GRANDE, 1985, p. 07).
Percebe-se novamente, o cuidado do legislador municipal em conferir ao
Código Tributário de Campina Grande à obediência ao CTN que regulamenta os
requisitos acima, para que o IPTU possa ter efeito de cobrança, porque a sua
natureza é de imposto de área urbana, em que cada morador pagará sua parcela de
contribuição obrigatória ao Poder Público, com a finalidade de ser administrada para
a realização de serviços e obras públicas.
No art. 19, o Código Tributário de Campina Grande informa que a base para
se calcular o IPTU será o valor venal do imóvel, de acordo com descrição a seguir:
Art. 20 – O imposto incidirá sobre o valor do imóvel a razão de: I – 1% (um
por cento) para os imóveis construídos para uso residencial; II – 1,2% (um
vírgula dois por cento) para os imóveis industrial, comercial ou prestação de
serviços; III - 1% (um por cento) para os terrenos vagos com área igual ou
inferior a 250m² (CAMPINA GRANDE, 1985, p. 09).
Nos incisos do art. 20 existe a faixa de cálculo do valor venal para cada
imóvel, sendo 1% para imóveis residenciais e terrenos vagos abaixo de 250m² e
1,2% para empresas e indústrias.
41
Em razão de se esclarecer o cálculo do valor venal do imóvel, foram
coletados junto à Diretoria de Arrecadação Tributária, da Secretaria Municipal de
Finanças e com fulcro na Lei Ordinária 1.380/1985 foi estabelecido abaixo, a título
meramente didático o coeficiente para se chegar à cobrança de IPTU em um imóvel
residencial, sendo que o cálculo do IPTU é feito pelo Valor Venal do terreno + Valor
Venal da edificação, bem como será aplicada a alíquota de 1% para imóveis
residenciais de acordo com a tabela 4.
TABELA 4 – Cálculo do valor venal do IPTU
Cálculo do valor venal do IPTU
2)
2
O valor de R$126,92 foi fornecido pela SEFIN com base na área construída (m + o valor do m
estipulado de acordo com as regras tributárias do município, como também o valor de R$ 1,53 da
área do terreno do bairro do Velame.
Área construída – 200 x 126,92 = 25384
Área do terreno – 360 x 1,53= 550,80
Cálculo: 550,80 + 25384 = 25943,8
Alíquota de 1% do IPTU = R$ 259,43
Fonte: Adaptado a partir de informações da SEFIN (2012, grifo nosso)
Assim, é retomada a lição de Alexandre (2009) quando comenta que a
característica predominante no IPTU é a sua natureza fiscal, que o torna uma
significativa fonte de arrecadação dos municípios brasileiros. Com base no exposto
acima, foi constatado na SEFIN que a Prefeitura de Campina Grande ao fazer o
lançamento do IPTU divulga na mídia o calendário de pagamento do imposto ao
tempo que envia o carnê para a residência do contribuinte, disponibiliza também
salas para atendimento ao contribuinte que extraviou ou não recebeu o seu carnê de
IPTU.
Como a Constituição Federal no art. 167, inciso IV, veda expressamente a
vinculação de receita para IPTU e outros impostos, isto é, o que for arrecadado irá
compor a receita do Município que a aplicará de acordo com a programação
orçamentária (BRASIL, 1988, p. 67). O Gestor Público não é obrigado a vincular o
pagamento do IPTU a uma destinação certa, mas para estimular o pagamento do
imposto, justifica que o mesmo será revertido em obras como pavimentação,
drenagem, pagamento de servidores, construção de escolas, postos médicos,
serviços públicos de saúde, educação e assistência social.
Para subsidiar esta análise, foram coletados junto à Secretaria Municipal de
Finanças de Campina Grande, alguns modelos de capas de carnês de IPTU os
quais serão apresentados a seguir:
42
FIGURA 1 – Frente do Carnê de IPTU 2005
Fonte: SEFIN, 2005.
A mensagem da figura 1 acima, conforme transcrição: “IPTU solidário
Campina Grande. É você contribuindo para uma cidade mais justa socialmente e
melhor pra se viver”, traz um significado de que todos os contribuintes devem estar
unidos e solidários, para o pagamento do IPTU e assim, a cidade poderá ofertar
bem-estar social que é fim a ser alcançado pela Administração Pública.
A figura 2 abaixo se refere à cidade como a casa de todos, e convida todas as
pessoas a cuidar desse lugar, interpretado como o pagamento do tributo para a
cidade que terá obras e serviços de qualidade para a população.
FIGURA 2 – Frente do Carnê de IPTU 2006
Fonte: SEFIN, 2006.
A figura 3 na página seguinte exibe uma série de serviços e obras públicas
executadas na cidade, como limpeza urbana, asfaltamento de ruas, casa populares
oriundos de programas de habitação, atendimento médico, servindo para incentivar
o pagamento do imposto e mostrar a população por meio dos carnês de IPTU que
os recursos arrecadados foram revertidos em para o benefício de todos os
habitantes da cidade. A mensagem: “Você é também responsável por uma nova
Campina.” Convoca a população de continuar assumindo a responsabilidade de
contribuir pelo desenvolvimento da cidade e o bem-estar de todos.
43
FIGURA 3 – Verso do Carnê de IPTU 2007
Fonte: SEFIN, 2007.
Quanto à figura 4 abaixo, observa-se que no centro do carnê aparece a
seguinte mensagem: “IPTU 2011. Esse é o destino”, ou seja, infere-se que o
pagamento do imposto irá novamente trazer obras e melhorias para a cidade, a
mensagem não diz exatamente qual será a destinação da receita, apenas sugere
sua reversão em serviços e obras, pois se deve a Carta Magna art. 167, inciso IV,
sobre a expressa proibição de vinculação de receita orçamentária (BRASIL, 1988).
FIGURA 4 – Frente do Carnê de IPTU 2011
Fonte: SEFIN, 2011.
Após as tessituras interpretativas das mensagens dos carnês de IPTU,
cumpre destacar que o art. 20 do Código Tributário de Campina Grande, recebe
comentário à parte no tocante ao inciso IV: Art. 20 – O imposto incidirá sobre o valor
do imóvel a razão de: IV – 2,5% (dois vírgula cinco por cento) para os terrenos
vagos com área superior a 250m² (CAMPINA GRANDE, 1985).
Quanto aos terrenos vagos, isto é, sem ocupação, construção paralisada,
prédio em ruínas, deve-se observar a majoração da alíquota de 2,5% para área
superior a 250m² como forma de desestimular a continuidade de imóveis vagos, pois
o Poder Público dota a área de infraestrutura necessária para a ocupação, e os
44
terrenos ficam desocupados, na espera de compradores que se dispõem a pagar um
alto preço pela terra e movimentar o milionário mercado das construtoras.
É preciso também levar em consideração, que estes terrenos poderão estar
situados nas ZEIS ou locais estratégicos da cidade e, no entanto, o Poder Público de
Campina Grande não poderá fazer nada mais, além da cobrança da alíquota de
2,5% de IPTU meramente fiscal, como também exigir de parcelamento do solo, a
utilização ou edificação, porque de acordo com a legislação municipal vigente, não
há lei para cobrar o IPTU progressivo no tempo, como forma de promover a função
social da cidade, e nem poderá o Gestor Público desapropriar o imóvel com
pagamento de títulos da dívida pública, visto que também existe lei no Município,
que regulamentou este tipo de desapropriação. Assim, como é prerrogativa da
Administração Pública e princípio constitucional tributário, o Gestor Público só
poderá agir em matéria tributária, conforme lei previamente instituída.
O artigo 21 do Código Tributário de Campina Grande preceitua a
progressividade da alíquota, em razão da área do imóvel vago para fins
exclusivamente fiscais: Art. 21 – Fica acrescida de 1% (um por cento) por ano até o
limite de 7% (sete por cento), a alíquota para os terrenos não edificados descritos no
Artigo 20, item IV (CAMPINA GRANDE, 1985). Assim, este artigo não pode florescer
no ordenamento jurídico municipal, visto que a Constituição Federal prevê apenas a
progressividade da alíquota de IPTU em razão do valor do imóvel, para gerar receita
ao Município, como também a progressividade da alíquota no tempo para o
cumprimento da função social da cidade e da propriedade urbana (BRASIL, 1988, p.
64 e 70) assuntos tratados nos itens 3.3.2 Progressividade Fiscal do IPTU e 3.3.3
Progressividade Extrafiscal do IPTU. Em razão da segurança jurídica, o art. 21 está
revogado pela Constituição Federal que disciplinou apenas dois institutos de
majoração progressiva da alíquota de IPTU, entretanto através de informação da
Diretoria de Arrecadação Tributária, da Secretaria Municipal de Finanças foi
cientificado que o disposto do artigo 21 não é aplicado porque é inconstitucional. Foi
detectado também que o Código Tributário de Campina Grande, Lei n. 1.380/1985,
não sofreu a devida atualização para se adequar às prerrogativas do Plano Diretor,
uma vez que a última atualização do Código Tributário de Campina Grande é datada
de março de 2000, antes da promulgação do Estatuto da Cidade em 2001 que
regulamentou diretrizes para o IPTU progressivo no tempo.
45
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O trabalho monográfico procurou concatenar o histórico da política de
desenvolvimento urbano, retomando o contexto histórico do Estatuto da Cidade, que
regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, suas diretrizes
e a implementação dos PlanosDiretores municipais com o afã de promover a função
social da cidade e da propriedade urbana.
Neste sentido, deve-se salientar que o Estatuto da Cidade possui vários
instrumentos de política urbana, que deverão ser aplicados com o intento de
fomentar o desenvolvimento sustentável, com respeito ao meio ambiente para
proporcionar o bem-estar coletivo. Entre os instrumentos preceituados pelo Estatuto
da Cidade foram abordados nesta pesquisa, o Plano Diretor e o Imposto Sobre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana, com o objetivo de analisar a legislação
tributária e a urbanística de Campina Grande/PB, verificando a aplicação do IPTU no
âmbito fiscal e extrafiscal do ordenamento jurídico desse Município.
Assim, observou-se que o IPTU é um tributo cuja competência foi delegada
aos municípios brasileiros, como também a cobrança do mesmo pelo Poder Público
poderá gerar receitas, como no caso do IPTU com alíquotas fixas que apenas
sofrem o reajuste de valores de acordo com a inflação; o Progressivo em razão do
valor do imóvel e, também a cobrança do IPTU Progressivo no tempo, que tem a
função de intervir no domínio da propriedade urbana, com determinação através da
majoração anual das alíquotas para forçar os donos de imóveis a parcelar, edificar e
utilizar compulsoriamente o solo urbano.
Deve-se fazer uma ressalva a respeito do IPTU Progressivo no tempo, que
não tem como meta principal a geração de receita, mas a possibilidade de através
da cobrança progressiva da alíquota, modificar o espaço urbano visando à ocupação
de imóveis, que muitas vezes, quando vazios, servem para movimentar o milionário
mercado de terras das construtoras que representam também a elite dominante do
país.
Alguns problemas foram detectados neste trabalho monográfico, como a
natureza do Plano Diretor de Campina Grande que não é autoaplicável, deixando
para a legislação posterior a regulamentação de assuntos conflitantes, como a
exemplo o IPTU Progressivo no tempo, que por não ter lei municipal que o
46
regulamente, este instituto se torna inócuo, fato que prejudica a proposta do Plano
Diretor Municipal no que diz respeito ao cumprimento da função social da cidade e
da propriedade urbana, uma vez que a Lei Complementar n. 033/2006, que
promoveu a revisão do Plano Diretor do Município de Campina Grande/PB, foi
promulgada em 2006, ou seja, já se passaram seis anos de sua vigência e, no
entanto, não houve a formulação de lei sobre o IPTU Progressivo no tempo, por
parte do Poder Legislativo ou Executivo.
Dessa forma, o silêncio legislativo fortalece a elite dominante que não precisa
preocupar-se com esse instituto para continuar exercendo o controle da terra ou
incentivar a especulação imobiliária que, via de regra, oferece os melhores imóveis a
quem pode pagar, mesmo que perdure por muitos anos desocupados ou
subutlizados, porque o Poder Público mantém a infraestrutura da área, pelo fato de
ser urbana, de através dos tributos arrecadados de todos os cidadãos.
Quanto às ZEIS, existe um obstáculo para sua inserção, pois o Plano Diretor
de Campina Grande estatui que em algumas áreas delimitadas, o Gestor Público
poderá criar programas habitacionais e impõe aos proprietários de imóveis
subutilizados, não utilizados ou não edificados a sua ocupação, o parcelamento ou a
utilização, caso não se concretize, fará aplicação da cobrança do IPTU Progressivo
no tempo e mais uma vez, se o proprietário permanecer com a situação inalterável
do imóvel, não há previsão para se proceder com outro instrumento de política
urbana. Portanto, o dispositivo não atenderá a função social da cidade e da
propriedade urbana e tampouco o Gestor Público implementará programas
habitacionais nos locais indicados para se parcelar ou edificar a propriedade urbana.
Espera-se que as considerações deste trabalho possam auxiliar os agentes
públicos a ter um novo olhar da cidade sob a perspectiva do cumprimento da função
social, sugere-se que no período da revisão do próximo Plano Diretor, seja feita a
instituição de dispositivos autopalicáveis, ou ainda, que seja incluída no projeto do
novo Código Tributário do Município de Campina Grande, a inserção da política
urbana para atender os pressupostos do Plano Diretor e convidar a sociedade civil
organizada para voltar a discutir política de desenvolvimento urbano.
Os assuntos ora discutidos poderão contribuir no suporte de futuras pesquisas
acadêmicas, atentando que esta temática não foi exaurida, ensejando novas
possibilidades de temas dentro do Plano Diretor de Campina Grande e no âmbito do
Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana.
47
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Forense; São Paulo: Método, 2009.
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48
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Departamento de Ciências da Administração / UFSC; Brasília: CAPES: UAB, 2010.
RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz. O estatuto da cidade e a questão urbana
brasileira. In: RIBEIRO, L. C. Q.; CARDOSO, A. L. (Org.). Reforma urbana e gestão
democrática: promessas e desafios do estatuto da cidade. Rio de Janeiro: Revan:
Fase, 2003.
49
_______, Luiz Cesar de Queiroz; CARDOSO, Adauto Lucio. Plano diretor e gestão
democrática da cidade. In: RIBEIRO, L. C. Q.; CARDOSO, A. L. (Org.). Reforma
urbana e gestão democrática: promessas e desafios do estatuto da cidade. Rio de
Janeiro: Revan: Fase, 2003.
SILVA, De Plácido e. Vocabulário jurídico. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1999.
SILVA, J. R.S; ALMEIDA, C.D de e GUINDANI, J. F. Pesquisa documental: pistas
teóricas e metodológicas. Revista Brasileira de História & Ciências Sociais. Rio
Grande do Sul, ano I, n. I, jul. 2009. Disponível em:
http://www.rbhcs.com/index_arquivos/Artigo.Pesquisa%20documental.pdf
.Acesso em: 20 maio. 2012.
50
APÊNDICES
51
APÊNDICE A – Documento de nível federal utilizado na pesquisa sobre IPTU
Documento
Constituição Federal
Descrição
Define o âmbito do Estado Democrático de Direito –
Carta Magna
Ano
1988
e
alterações
posteriores
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
(...)
XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública,
ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos
previstos nesta Constituição;
...........................................................................
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;
(...)
IV - utilizar tributo com efeito de confisco;
...........................................................................
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana;
II - transmissão "inter vivos", a qualquer título, por ato oneroso, de bens imóveis, por natureza ou
acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia, bem como cessão de
direitos a sua aquisição;
III - serviços de qualquer natureza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei
complementar.
...........................................................................
Art. 167. São vedados:
(...)
IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do
produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos
para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para
realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts.
198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de
receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo;
...........................................................................
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei,tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte
mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais
de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em
dinheiro.
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano
diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou
não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente
aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e
52
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados,
por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família,
adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a
ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
§ 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
53
APÊNDICE B – Documento de nível federal utilizado na pesquisa sobre IPTU
Documento
Estatuto da Cidade
Descrição
Ano
Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição 2001
e
Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana alterações
e dá outras providências.
posteriores
o
Art. 4 Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
IV – institutos tributários e financeiros:
a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;
b) contribuição de melhoria;
c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
V – institutos jurídicos e políticos:
a) desapropriação;
b) servidão administrativa;
c) limitações administrativas;
d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;
e) instituição de unidades de conservação;
f) instituição de zonas especiais de interesse social;
g) concessão de direito real de uso;
h) concessão de uso especial para fins de moradia;
i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
j) usucapião especial de imóvel urbano;
l) direito de superfície;
m) direito de preempção;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;
o) transferência do direito de construir;
p) operações urbanas consorciadas;
q) regularização fundiária;
r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária;
u) legitimação de posse.
VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).
...........................................................................
o
Art. 7 Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art.
o
o
o
5 desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5 do art. 5 desta Lei, o Município
procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo
no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
o
§ 1 O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o
o
caput do art. 5 desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada
a alíquota máxima de quinze por cento.
o
§ 2 Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município
manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a
o
prerrogativa prevista no art. 8 .
o
§ 3 É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata
este artigo.
54
APÊNDICE C – Documento de nível federal utilizado na pesquisa sobre IPTU
Documento
Código
Tributário
Nacional
Descrição
Ano
Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui 1966
e
normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, alterações
Estados e Municípios.
posteriores
Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir,
que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa
plenamente vinculada.
...........................................................................
Art. 16. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer
atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.
...........................................................................
Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana
tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por
acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.
§ 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal;
observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois)
dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:
I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
II - abastecimento de água;
III - sistema de esgotos sanitários;
IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel
considerado.
§ 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana,
constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à
indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo
anterior.
Art. 33. A base do cálculo do imposto é o valor venal do imóvel.
...........................................................................
Art. 97. Somente a lei pode estabelecer:
(...)
§ 2º Não constitui majoração de tributo, para os fins do disposto no inciso II deste artigo, a
atualização do valor monetário da respectiva base de cálculo.
55
APÊNDICE D – Documento de nível municipal utilizado na pesquisa sobre IPTU
Documento
Plano Diretor
Descrição
Ano
Expõe diversos aspectos da política urbana do
2006
Município de Campina Grande/PB.
Art. 2° - O Plano Diretor é o instrumento básico que orienta a atuação da administração pública e da
iniciativa privada, de forma assegurar o pleno desenvolvimento das funções da cidade e da
propriedade, a melhoria da qualidade de vida e o bem-estar da população, segundo os princípios da
democracia participativa e da justiça social
...........................................................................
Art. 6° - A função social da cidade corresponde ao direito de todos ao acesso à terra urbana, à
moradia, ao saneamento ambiental, ao transporte, à saúde, à educação, à assistência social, ao
lazer, ao trabalho e à renda, bem como aos espaços públicos, equipamentos, infraestrutura e
serviços urbanos e ao patrimônio ambiental e cultural da cidade
...........................................................................
Art. 38 – Para a implantação de programas habitacionais de baixa renda nas ZEIS, o Poder
Executivo poderá, na forma da lei:
I – exigir o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsória, ou ambos;
II – aplicar o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo
...........................................................................
Art. 54 – Para a promoção, planejamento, controle e gestão do desenvolvimento urbano, serão
adotados, dentre outros, os seguintes instrumentos:
I – instrumentos jurídicos e urbanísticos:
a) Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
b) Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo
(...)
IV – instrumentos tributários e financeiros:
a) tributos municipais diversos;
(...)
Art. 55 – São passíveis de parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, nos termos do art.
182 da Constituição Federal e dos artigos 5° e 6° do Estatuto da Cidade, os imóveis não edificados,
subutilizados ou não utilizados localizados na Macrozona Urbana:
I – não edificados, os lotes e glebas cujo coeficiente de aproveitamento seja igual a zero;
II – não utilizados, os lotes ou glebas edificados cuja área construída esteja desocupada há mais de
dois anos;
III – subutilizados, os lotes ou glebas edificados nos seguintes casos:
a) quando os coeficientes de aproveitamento não atinjam o mínimo previsto por zona;
b) quando apresentem mais de 60% (sessenta por cento) da área construída desocupada há mais
de dois anos;
c) no caso de edificações compostas por subunidades, quando apresentem mais de 60% (sessenta
por cento) do total de subunidades desocupadas há mais de dois anos;
...........................................................................
Art. 57 – Em caso de descumprimento do disposto no art. 55, o Município aplicará alíquotas
progressivas do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU, majoradas
anualmente, pelo prazo de cinco anos consecutivos até que o proprietário cumpra com a obrigação
de parcelar, edificar ou utilizar, conforme o caso.
§1º- Lei específica baseada no §1º do art. 7º do Estatuto da Cidade estabelecerá a gradação anual
das alíquotas progressivas e a aplicação deste instituto.
§2º- Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida no prazo de cinco anos, o
Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação,
garantida a aplicação da medida prevista no art. 58 desta Lei Complementar.
§3º- É vedada concessão de isenções ou de anistias relativas à tributação progressiva de que trata
este artigo.
Art. 58 – Decorridos os cinco anos de cobrança do IPTU Progressivo no Tempo sem que o proprietário
tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à
56
desapropriação do imóvel com pagamento em títulos da dívida pública
...........................................................................
Art. 134 – O Poder Executivo encaminhará à Câmara de Vereadores projeto de lei de revisão do
Plano Diretor a cada dez anos.
57
APÊNDICE E – Documento de nível municipal utilizado na pesquisa sobre IPTU
Documento
Código Tributário
Ano
1985
(atualizado
até 2000)
Art. 3º - O Imposto Predial e Territorial Urbano tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil
ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física como definido na lei civil, localizado na
zona urbana do Município e de seus Distritos.
§ 1° - Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana do Município e de seus Distritos
em que se observa o requisito mínimo da existência de, pelo menos, dois dos seguintes
melhoramentos, construídos ou mantidos pelo poder público:
I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;
II – abastecimento de água;
III – sistema de esgotos sanitários;
IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V – Escola primária ou posto de saúde a uma distância de 3 (três) quilômetros do imóvel
considerado.
§ 2º - Considera-se, também zona urbana, a área urbanizável, ou expansão urbana, constante de
loteamento aprovado pelo órgão competente, destinado à habitação, à indústria ou ao comércio,
mesmo que localizada fora das zonas definidas no parágrafo anterior.
...........................................................................
Art. 20 – O imposto incidirá sobre o valor do imóvel a razão de:
I – 1% (um por cento) para os imóveis construídos para uso residencial;
II – 1,2% (um vírgula dois por cento) para os imóveis industrial, comercial ou prestação de serviços;
III - 1% (um por cento) para os terrenos vagos com área igual ou inferior a 250m2;
IV – 2,5 % (dois vírgula cinco por cento) para os terrenos vagos com área superior a 250m2.
Art. 21 – Fica acrescida de 1% (um por cento) por ano até o limite de 7% (sete por cento), a alíquota
para os terrenos não edificados descritos no Artigo 20, item IV.
Institui a tributação
Grande/PB.
Descrição
do Município
de
Campina
58
ANEXOS
59
Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
o
LEI N 10.257, DE 10 DE JULHO DE 2001.
Mensagem de Veto nº 730
Vigência
Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição
Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana
e dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono
a seguinte Lei:
CAPÍTULO I
DIRETRIZES GERAIS
o
Art. 1 Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição
Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece
normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do
bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
o
Art. 2 A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais
da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à
moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos,
ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas
dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos,
programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no
processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das
atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e
corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados
aos interesses e necessidades da população e às características locais;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infraestrutura urbana;
60
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores
de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
h) a exposição da população a riscos de desastres naturais; (Incluído pela Medida Provisória nº
547, de 2011).
h) a exposição da população a riscos de desastres.
2012)
(Incluído dada pela Lei nº 12.608, de
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o
desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana
compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do
território sob sua área de influência;
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos
públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores
de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de
imóveis urbanos;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio
cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de
implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio
ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda
mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e
edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas
edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades
habitacionais;
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de
empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.
o
Art. 3 Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana:
I – legislar sobre normas gerais de direito urbanístico;
II – legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios em relação à política urbana, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bemestar em âmbito nacional;
61
III – promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de
saneamento básico;
IV – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e
transportes urbanos;
V – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de
desenvolvimento econômico e social.
CAPÍTULO II
DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA
Seção I
Dos instrumentos em geral
o
Art. 4 Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento
econômico e social;
II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
III – planejamento municipal, em especial:
a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;
c) zoneamento ambiental;
d) plano plurianual;
e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;
f) gestão orçamentária participativa;
g) planos, programas e projetos setoriais;
h) planos de desenvolvimento econômico e social;
IV – institutos tributários e financeiros:
a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;
b) contribuição de melhoria;
c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
V – institutos jurídicos e políticos:
a) desapropriação;
62
b) servidão administrativa;
c) limitações administrativas;
d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;
e) instituição de unidades de conservação;
f) instituição de zonas especiais de interesse social;
g) concessão de direito real de uso;
h) concessão de uso especial para fins de moradia;
i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
j) usucapião especial de imóvel urbano;
l) direito de superfície;
m) direito de preempção;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;
o) transferência do direito de construir;
p) operações urbanas consorciadas;
q) regularização fundiária;
r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos
favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; (Incluído pela Medida
Provisória nº 459, de 2009)
u) legitimação de posse. (Incluído pela Medida Provisória nº 459, de 2009)
t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; (Incluído pela Lei nº 11.977, de
2009)
u) legitimação de posse. (Incluído pela Lei nº 11.977, de 2009)
VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).
o
§ 1 Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislação que lhes é própria,
observado o disposto nesta Lei.
63
o
§ 2 Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por
órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área, a concessão de
direito real de uso de imóveis públicos poderá ser contratada coletivamente.
o
§ 3 Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos por parte do
Poder Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participação de
comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.
Seção II
Do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios
o
Art. 5 Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o
parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou
não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação.
o
§ 1 Considera-se subutilizado o imóvel:
I – cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação dele
decorrente;
II – (VETADO)
o
§ 2 O proprietário será notificado pelo Poder Executivo municipal para o cumprimento da
obrigação, devendo a notificação ser averbada no cartório de registro de imóveis.
o
§ 3 A notificação far-se-á:
I – por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao proprietário do imóvel
ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administração;
II – por edital quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma prevista pelo
inciso I.
o
§ 4 Os prazos a que se refere o caput não poderão ser inferiores a:
I - um ano, a partir da notificação, para que seja protocolado o projeto no órgão municipal
competente;
II - dois anos, a partir da aprovação do projeto, para iniciar as obras do empreendimento.
o
§ 5 Em empreendimentos de grande porte, em caráter excepcional, a lei municipal específica a
que se refere o caput poderá prever a conclusão em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado
compreenda o empreendimento como um todo.
o
Art. 6 A transmissão do imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior à data da
o
notificação, transfere as obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 5
desta Lei, sem interrupção de quaisquer prazos.
Seção III
Do IPTU progressivo no tempo
o
Art. 7 Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do
o
o
o
art. 5 desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5 do art. 5 desta Lei, o Município
64
procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo
no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.
o
§ 1 O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o
o
caput do art. 5 desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a
alíquota máxima de quinze por cento.
o
§ 2 Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o
Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação,
o
garantida a prerrogativa prevista no art. 8 .
o
§ 3 É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que
trata este artigo.
Seção IV
Da desapropriação com pagamento em títulos
o
Art. 8 Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha
cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à
desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.
o
§ 1 Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados
no prazo de até dez anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenização e os juros legais de seis por cento ao ano.
o
§ 2 O valor real da indenização:
I – refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função
de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que
o
o
trata o § 2 do art. 5 desta Lei;
II – não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios.
o
§ 3 Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para pagamento de tributos.
o
§ 4 O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de cinco
anos, contado a partir da sua incorporação ao patrimônio público.
o
§ 5 O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder Público ou por
meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento
licitatório.
o
o
§ 6 Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do § 5 as mesmas obrigações de
o
parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 5 desta Lei.
Seção V
Da usucapião especial de imóvel urbano
o
Art. 9 Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de até duzentos e cinqüenta
metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia
ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou
rural.
65
o
§ 1 O título de domínio será conferido ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente
do estado civil.
o
§ 2 O direito de que trata este artigo não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma
vez.
o
§ 3 Para os efeitos deste artigo, o herdeiro legítimo continua, de pleno direito, a posse de seu
antecessor, desde que já resida no imóvel por ocasião da abertura da sucessão.
Art. 10. As áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados, ocupadas por
população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde
não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem
usucapidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano
ou rural.
o
§ 1 O possuidor pode, para o fim de contar o prazo exigido por este artigo, acrescentar sua
posse à de seu antecessor, contanto que ambas sejam contínuas.
o
§ 2 A usucapião especial coletiva de imóvel urbano será declarada pelo juiz, mediante
sentença, a qual servirá de título para registro no cartório de registro de imóveis.
o
§ 3 Na sentença, o juiz atribuirá igual fração ideal de terreno a cada possuidor,
independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe, salvo hipótese de acordo escrito
entre os condôminos, estabelecendo frações ideais diferenciadas.
o
§ 4 O condomínio especial constituído é indivisível, não sendo passível de extinção, salvo
deliberação favorável tomada por, no mínimo, dois terços dos condôminos, no caso de execução de
urbanização posterior à constituição do condomínio.
o
§ 5 As deliberações relativas à administração do condomínio especial serão tomadas por
maioria de votos dos condôminos presentes, obrigando também os demais, discordantes ou
ausentes.
Art. 11. Na pendência da ação de usucapião especial urbana, ficarão sobrestadas quaisquer
outras ações, petitórias ou possessórias, que venham a ser propostas relativamente ao imóvel
usucapiendo.
Art. 12. São partes legítimas para a propositura da ação de usucapião especial urbana:
I – o possuidor, isoladamente ou em litisconsórcio originário ou superveniente;
II – os possuidores, em estado de composse;
III – como substituto processual, a associação de moradores da comunidade, regularmente
constituída, com personalidade jurídica, desde que explicitamente autorizada pelos representados.
o
§ 1 Na ação de usucapião especial urbana é obrigatória a intervenção do Ministério Público.
o
§ 2 O autor terá os benefícios da justiça e da assistência judiciária gratuita, inclusive perante o
cartório de registro de imóveis.
Art. 13. A usucapião especial de imóvel urbano poderá ser invocada como matéria de defesa,
valendo a sentença que a reconhecer como título para registro no cartório de registro de imóveis.
Art. 14. Na ação judicial de usucapião especial de imóvel urbano, o rito processual a ser
observado é o sumário.
66
Seção VI
Da concessão de uso especial para fins de moradia
Art. 15. (VETADO)
Art. 16. (VETADO)
Art. 17. (VETADO)
Art. 18. (VETADO)
Art. 19. (VETADO)
Art. 20. (VETADO)
Seção VII
Do direito de superfície
Art. 21. O proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito de superfície do seu terreno,
por tempo determinado ou indeterminado, mediante escritura pública registrada no cartório de registro
de imóveis.
o
§ 1 O direito de superfície abrange o direito de utilizar o solo, o subsolo ou o espaço aéreo
relativo ao terreno, na forma estabelecida no contrato respectivo, atendida a legislação urbanística.
o
§ 2 A concessão do direito de superfície poderá ser gratuita ou onerosa.
o
§ 3 O superficiário responderá integralmente pelos encargos e tributos que incidirem sobre a
propriedade superficiária, arcando, ainda, proporcionalmente à sua parcela de ocupação efetiva, com
os encargos e tributos sobre a área objeto da concessão do direito de superfície, salvo disposição em
contrário do contrato respectivo.
o
§ 4 O direito de superfície pode ser transferido a terceiros, obedecidos os termos do contrato
respectivo.
o
§ 5 Por morte do superficiário, os seus direitos transmitem-se a seus herdeiros.
Art. 22. Em caso de alienação do terreno, ou do direito de superfície, o superficiário e o
proprietário, respectivamente, terão direito de preferência, em igualdade de condições à oferta de
terceiros.
Art. 23. Extingue-se o direito de superfície:
I – pelo advento do termo;
II – pelo descumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo superficiário.
Art. 24. Extinto o direito de superfície, o proprietário recuperará o pleno domínio do terreno, bem
como das acessões e benfeitorias introduzidas no imóvel, independentemente de indenização, se as
partes não houverem estipulado o contrário no respectivo contrato.
o
§ 1 Antes do termo final do contrato, extinguir-se-á o direito de superfície se o superficiário der
ao terreno destinação diversa daquela para a qual for concedida.
67
o
§ 2 A extinção do direito de superfície será averbada no cartório de registro de imóveis.
Seção VIII
Do direito de preempção
Art. 25. O direito de preempção confere ao Poder Público municipal preferência para aquisição
de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares.
o
§ 1 Lei municipal, baseada no plano diretor, delimitará as áreas em que incidirá o direito de
preempção e fixará prazo de vigência, não superior a cinco anos, renovável a partir de um ano após o
decurso do prazo inicial de vigência.
o
§ 2 O direito de preempção fica assegurado durante o prazo de vigência fixado na forma do §
1 , independentemente do número de alienações referentes ao mesmo imóvel.
o
Art. 26. O direito de preempção será exercido sempre que o Poder Público necessitar de áreas
para:
I – regularização fundiária;
II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;
III – constituição de reserva fundiária;
IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana;
V – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;
VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental;
VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico;
IX – (VETADO)
o
Parágrafo único. A lei municipal prevista no § 1 do art. 25 desta Lei deverá enquadrar cada área
em que incidirá o direito de preempção em uma ou mais das finalidades enumeradas por este artigo.
Art. 27. O proprietário deverá notificar sua intenção de alienar o imóvel, para que o Município, no
prazo máximo de trinta dias, manifeste por escrito seu interesse em comprá-lo.
o
§ 1 À notificação mencionada no caput será anexada proposta de compra assinada por terceiro
interessado na aquisição do imóvel, da qual constarão preço, condições de pagamento e prazo de
validade.
o
§ 2 O Município fará publicar, em órgão oficial e em pelo menos um jornal local ou regional de
grande circulação, edital de aviso da notificação recebida nos termos do caput e da intenção de
aquisição do imóvel nas condições da proposta apresentada.
o
§ 3 Transcorrido o prazo mencionado no caput sem manifestação, fica o proprietário autorizado
a realizar a alienação para terceiros, nas condições da proposta apresentada.
o
§ 4 Concretizada a venda a terceiro, o proprietário fica obrigado a apresentar ao Município, no
prazo de trinta dias, cópia do instrumento público de alienação do imóvel.
68
o
§ 5 A alienação processada em condições diversas da proposta apresentada é nula de pleno
direito.
o
o
§ 6 Ocorrida a hipótese prevista no § 5 o Município poderá adquirir o imóvel pelo valor da base
de cálculo do IPTU ou pelo valor indicado na proposta apresentada, se este for inferior àquele.
Seção IX
Da outorga onerosa do direito de construir
Art. 28. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais o direito de construir poderá ser exercido
acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo
beneficiário.
o
§ 1 Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento é a relação entre a área edificável
e a área do terreno.
o
§ 2 O plano diretor poderá fixar coeficiente de aproveitamento básico único para toda a zona
urbana ou diferenciado para áreas específicas dentro da zona urbana.
o
§ 3 O plano diretor definirá os limites máximos a serem atingidos pelos coeficientes de
aproveitamento, considerando a proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de
densidade esperado em cada área.
Art. 29. O plano diretor poderá fixar áreas nas quais poderá ser permitida alteração de uso do
solo, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.
Art. 30. Lei municipal específica estabelecerá as condições a serem observadas para a outorga
onerosa do direito de construir e de alteração de uso, determinando:
I – a fórmula de cálculo para a cobrança;
II – os casos passíveis de isenção do pagamento da outorga;
III – a contrapartida do beneficiário.
Art. 31. Os recursos auferidos com a adoção da outorga onerosa do direito de construir e de
alteração de uso serão aplicados com as finalidades previstas nos incisos I a IX do art. 26 desta Lei.
Seção X
Das operações urbanas consorciadas
Art. 32. Lei municipal específica, baseada no plano diretor, poderá delimitar área para aplicação
de operações consorciadas.
o
§ 1 Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e medidas
coordenadas pelo Poder Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários
permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações
urbanísticas estruturais, melhorias sociais e a valorização ambiental.
o
§ 2 Poderão ser previstas nas operações urbanas consorciadas, entre outras medidas:
I – a modificação de índices e características de parcelamento, uso e ocupação do solo e
subsolo, bem como alterações das normas edilícias, considerado o impacto ambiental delas
decorrente;
69
II – a regularização de construções, reformas ou ampliações executadas em desacordo com a
legislação vigente.
Art. 33. Da lei específica que aprovar a operação urbana consorciada constará o plano de
operação urbana consorciada, contendo, no mínimo:
I – definição da área a ser atingida;
II – programa básico de ocupação da área;
III – programa de atendimento econômico e social para a população diretamente afetada pela
operação;
IV – finalidades da operação;
V – estudo prévio de impacto de vizinhança;
VI – contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados
o
em função da utilização dos benefícios previstos nos incisos I e II do § 2 do art. 32 desta Lei;
VII – forma de controle da operação, obrigatoriamente compartilhado com representação da
sociedade civil.
o
§ 1 Os recursos obtidos pelo Poder Público municipal na forma do inciso VI deste artigo serão
aplicados exclusivamente na própria operação urbana consorciada.
o
§ 2 A partir da aprovação da lei específica de que trata o caput, são nulas as licenças e
autorizações a cargo do Poder Público municipal expedidas em desacordo com o plano de operação
urbana consorciada.
Art. 34. A lei específica que aprovar a operação urbana consorciada poderá prever a emissão
pelo Município de quantidade determinada de certificados de potencial adicional de construção, que
serão alienados em leilão ou utilizados diretamente no pagamento das obras necessárias à própria
operação.
o
§ 1 Os certificados de potencial adicional de construção serão livremente negociados, mas
conversíveis em direito de construir unicamente na área objeto da operação.
o
§ 2 Apresentado pedido de licença para construir, o certificado de potencial adicional será
utilizado no pagamento da área de construção que supere os padrões estabelecidos pela legislação
de uso e ocupação do solo, até o limite fixado pela lei específica que aprovar a operação urbana
consorciada.
Seção XI
Da transferência do direito de construir
Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de imóvel
urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito
de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente, quando o referido
imóvel for considerado necessário para fins de:
I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico, ambiental, paisagístico,
social ou cultural;
70
III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas ocupadas por
população de baixa renda e habitação de interesse social.
o
§ 1 A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao Poder Público seu
imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III do caput.
o
§ 2 A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas à aplicação da
transferência do direito de construir.
Seção XII
Do estudo de impacto de vizinhança
Art. 36. Lei municipal definirá os empreendimentos e atividades privados ou públicos em área
urbana que dependerão de elaboração de estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as
licenças ou autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público
municipal.
Art. 37. O EIV será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e negativos do
empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas
proximidades, incluindo a análise, no mínimo, das seguintes questões:
I – adensamento populacional;
II – equipamentos urbanos e comunitários;
III – uso e ocupação do solo;
IV – valorização imobiliária;
V – geração de tráfego e demanda por transporte público;
VI – ventilação e iluminação;
VII – paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.
Parágrafo único. Dar-se-á publicidade aos documentos integrantes do EIV, que ficarão
disponíveis para consulta, no órgão competente do Poder Público municipal, por qualquer
interessado.
Art. 38. A elaboração do EIV não substitui a elaboração e a aprovação de estudo prévio de
impacto ambiental (EIA), requeridas nos termos da legislação ambiental.
CAPÍTULO III
DO PLANO DIRETOR
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das
necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das
o
atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2 desta Lei.
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de
desenvolvimento e expansão urbana.
71
o
§ 1 O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano
plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades
nele contidas.
o
§ 2 O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.
o
§ 3 A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.
o
§ 4 No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os
Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade;
II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;
III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.
o
§ 5 (VETADO)
Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
o
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4 do art.
182 da Constituição Federal;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto
ambiental de âmbito regional ou nacional.
VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de
deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos
correlatos. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
o
§ 1 No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V do
caput, os recursos técnicos e financeiros para a elaboração do plano diretor estarão inseridos entre
as medidas de compensação adotadas.
o
§ 2 No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano
de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido.
Art. 42. O plano diretor deverá conter no mínimo:
I – a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou
utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização,
o
na forma do art. 5 desta Lei;
II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III – sistema de acompanhamento e controle.
72
Art. 42-A. Os municípios que possuam áreas de expansão urbana deverão elaborar
Plano de Expansão Urbana no qual constarão, no mínimo: (Incluído pela Medida Provisória
nº 547, de 2011)
I - demarcação da área de expansão urbana; (Incluído pela Medida Provisória nº 547, de
2011)
II - delimitação dos trechos com restrições à urbanização e dos trechos sujeitos a
controle especial em função de ameaça de desastres naturais; (Incluído pela Medida
Provisória nº 547, de 2011)
III - definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para infraestrutura,
sistema viário, equipamentos e instalações públicas, urbanas e sociais; (Incluído pela
Medida Provisória nº 547, de 2011)
IV - definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a
promover a diversidade de usos e contribuir para a geração de emprego e renda; (Incluído
pela Medida Provisória nº 547, de 2011)
V - a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de
zonas especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, quando o
uso habitacional for permitido; (Incluído pela Medida Provisória nº 547, de 2011)
VI - definição de diretrizes e instrumentos específicos para proteção ambiental e do
patrimônio histórico e cultural; e (Incluído pela Medida Provisória nº 547, de 2011)
VII - definição de mecanismos para garantir a justa distribuição dos ônus e benefícios
decorrentes do processo de urbanização do território de expansão urbana e a recuperação
para a coletividade da valorização imobiliária resultante da ação do Poder Público. (Incluído
pela Medida Provisória nº 547, de 2011)
o
§ 1 Consideram-se áreas de expansão urbana aquelas destinadas pelo Plano Diretor ou
lei municipal ao crescimento ordenado das cidades, vilas e demais núcleos urbanos, bem
como aquelas que forem incluídas no perímetro urbano a partir da publicação desta Medida
Provisória. (Incluído pela Medida Provisória nº 547, de 2011)
o
§ 2 O Plano de Expansão Urbana deverá atender às diretrizes do Plano Diretor, quando
houver. (Incluído pela Medida Provisória nº 547, de 2011)
o
§ 3 (Vide Medida Provisória nº 547, de 2011)
o
§ 4 Quando o Plano Diretor contemplar as exigências estabelecidas no caput, o
Município ficará dispensado da elaboração do Plano de Expansão Urbana. (Incluído pela
Medida Provisória nº 547, de 2011)
Art. 42-A. Além do conteúdo previsto no art. 42, o plano diretor dos Municípios incluídos no
cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande
impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos deverá conter:
(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
I - parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a diversidade
de usos e a contribuir para a geração de emprego e renda; (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
II - mapeamento contendo as áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande
impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos; (Incluído pela Lei
nº 12.608, de 2012)
III - planejamento de ações de intervenção preventiva e realocação de população de áreas de
risco de desastre; (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
IV - medidas de drenagem urbana necessárias à prevenção e à mitigação de impactos de
desastres; e (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
V - diretrizes para a regularização fundiária de assentamentos urbanos irregulares, se houver,
o
observadas a Lei n 11.977, de 7 de julho de 2009, e demais normas federais e estaduais pertinentes,
e previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas especiais
de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, onde o uso habitacional for
permitido. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
73
o
§ 1 A identificação e o mapeamento de áreas de risco levarão em conta as cartas
geotécnicas. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
o
§ 2 O conteúdo do plano diretor deverá ser compatível com as disposições insertas nos
o
planos de recursos hídricos, formulados consoante a Lei n 9.433, de 8 de janeiro de 1997.
(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
o
§ 3 Os Municípios adequarão o plano diretor às disposições deste artigo, por ocasião de sua
revisão, observados os prazos legais.
(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
o
§ 4 Os Municípios enquadrados no inciso VI do art. 41 desta Lei e que não tenham plano
diretor aprovado terão o prazo de 5 (cinco) anos para o seu encaminhamento para aprovação pela
Câmara Municipal. (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
Art. 42-B. Os Municípios que pretendam ampliar o seu perímetro urbano após a data de
publicação desta Lei deverão elaborar projeto específico que contenha, no mínimo: (Incluído pela
Lei nº 12.608, de 2012)
I - demarcação do novo perímetro urbano;
(Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
II - delimitação dos trechos com restrições à urbanização e dos trechos sujeitos a controle
especial em função de ameaça de desastres naturais; (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
III - definição de diretrizes específicas e de áreas que serão utilizadas para infraestrutura,
sistema viário, equipamentos e instalações públicas, urbanas e sociais; (Incluído pela Lei nº
12.608, de 2012)
IV - definição de parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo, de modo a promover a
diversidade de usos e contribuir para a geração de emprego e renda; (Incluído pela Lei nº 12.608,
de 2012)
V - a previsão de áreas para habitação de interesse social por meio da demarcação de zonas
especiais de interesse social e de outros instrumentos de política urbana, quando o uso habitacional
for permitido; (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
VI - definição de diretrizes e instrumentos específicos para proteção ambiental e do patrimônio
histórico e cultural; e (Incluído pela Lei nº 12.608, de 2012)
VII - definição de mecanismos para garantir a justa distribuição dos ônus e benefícios
decorrentes do processo de urbanização do território de expansão urbana e a recuperação para a
coletividade da valorização imobiliária resultante da ação do poder público.
o
§ 1 O projeto específico de que trata o caput deste artigo deverá ser instituído por lei
municipal e atender às diretrizes do plano diretor, quando houver. (Incluído pela Lei nº 12.608, de
2012)
o
§ 2 Quando o plano diretor contemplar as exigências estabelecidas no caput, o Município
ficará dispensado da elaboração do projeto específico de que trata o caput deste artigo(Incluído pela
Lei nº 12.608, de 2012)
o
§ 3 A aprovação de projetos de parcelamento do solo no novo perímetro urbano ficará
condicionada à existência do projeto específico e deverá obedecer às suas disposições. (Incluído
pela Lei nº 12.608, de 2012)
CAPÍTULO IV
74
DA GESTÃO DEMOCRÁTICA DA CIDADE
Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os
seguintes instrumentos:
I – órgãos colegiados de política urbana, nos níveis nacional, estadual e municipal;
II – debates, audiências e consultas públicas;
III – conferências sobre assuntos de interesse urbano, nos níveis nacional, estadual e municipal;
IV – iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano;
V – (VETADO)
Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso
o
III do art. 4 desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as
propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como
condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.
Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações urbanas incluirão
obrigatória e significativa participação da população e de associações representativas dos vários
segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno
exercício da cidadania.
CAPÍTULO V
DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 46. O Poder Público municipal poderá facultar ao proprietário de área atingida pela
o
obrigação de que trata o caput do art. 5 desta Lei, a requerimento deste, o estabelecimento de
consórcio imobiliário como forma de viabilização financeira do aproveitamento do imóvel.
o
§ 1 Considera-se consórcio imobiliário a forma de viabilização de planos de urbanização ou
edificação por meio da qual o proprietário transfere ao Poder Público municipal seu imóvel e, após a
realização das obras, recebe, como pagamento, unidades imobiliárias devidamente urbanizadas ou
edificadas.
o
§ 2 O valor das unidades imobiliárias a serem entregues ao proprietário será correspondente ao
o
o
valor do imóvel antes da execução das obras, observado o disposto no § 2 do art. 8 desta Lei.
Art. 47. Os tributos sobre imóveis urbanos, assim como as tarifas relativas a serviços públicos
urbanos, serão diferenciados em função do interesse social.
Art. 48. Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por
órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área, os contratos de
concessão de direito real de uso de imóveis públicos:
I – terão, para todos os fins de direito, caráter de escritura pública, não se aplicando o disposto
no inciso II do art. 134 do Código Civil;
II – constituirão título de aceitação obrigatória em garantia de contratos de financiamentos
habitacionais.
75
Art. 49. Os Estados e Municípios terão o prazo de noventa dias, a partir da entrada em vigor
desta Lei, para fixar prazos, por lei, para a expedição de diretrizes de empreendimentos urbanísticos,
aprovação de projetos de parcelamento e de edificação, realização de vistorias e expedição de termo
de verificação e conclusão de obras.
Parágrafo único. Não sendo cumprida a determinação do caput, fica estabelecido o prazo de
sessenta dias para a realização de cada um dos referidos atos administrativos, que valerá até que os
Estados e Municípios disponham em lei de forma diversa.
Art. 50. Os Municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista nos incisos I e II do art.
41 desta Lei que não tenham plano diretor aprovado na data de entrada em vigor desta Lei, deverão
aprová-lo no prazo de cinco anos.
Art. 50. Os Municípios que estejam enquadrados na obrigação prevista nos incisos I e II do
caput do art. 41 desta Lei e que não tenham plano diretor aprovado na data de entrada em vigor
desta Lei deverão aprová-lo até 30 de junho de 2008. (Redação dada pela Lei nº 11.673, 2008)
Vigência
Art. 51. Para os efeitos desta Lei, aplicam-se ao Distrito Federal e ao Governador do Distrito
Federal as disposições relativas, respectivamente, a Município e a Prefeito.
Art. 52. Sem prejuízo da punição de outros agentes públicos envolvidos e da aplicação de outras
o
sanções cabíveis, o Prefeito incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei n 8.429, de 2
de junho de 1992, quando:
I – (VETADO)
II – deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o adequado aproveitamento do imóvel
o
o
incorporado ao patrimônio público, conforme o disposto no § 4 do art. 8 desta Lei;
III – utilizar áreas obtidas por meio do direito de preempção em desacordo com o disposto no art.
26 desta Lei;
IV – aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa do direito de construir e de alteração
de uso em desacordo com o previsto no art. 31 desta Lei;
V – aplicar os recursos auferidos com operações consorciadas em desacordo com o previsto no
o
§ 1 do art. 33 desta Lei;
o
VI – impedir ou deixar de garantir os requisitos contidos nos incisos I a III do § 4 do art. 40 desta
Lei;
VII – deixar de tomar as providências necessárias para garantir a observância do disposto no §
o
3 do art. 40 e no art. 50 desta Lei;
VIII – adquirir imóvel objeto de direito de preempção, nos termos dos arts. 25 a 27 desta Lei,
pelo valor da proposta apresentada, se este for, comprovadamente, superior ao de mercado.
o
o
Art. 53. O art. 1 da Lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, passa a vigorar acrescido de novo
inciso III, renumerando o atual inciso III e os subseqüentes: .(Revogado pela Medida Provisória nº
2.180-35, de 24.8.2001)
o
"Art. 1 .......................................................
...................................................................
III – à ordem urbanística;
76
.........................................................." (NR)
o
o
Art. 54. O art. 4 da Lei n 7.347, de 1985, passa a vigorar com a seguinte redação:
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"Art. 4 Poderá ser ajuizada ação cautelar para os fins desta Lei, objetivando, inclusive, evitar o dano
ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem urbanística ou aos bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO)." (NR)
o
Art. 55. O art. 167, inciso I, item 28, da Lei n 6.015, de 31 de dezembro de 1973, alterado pela
Lei n 6.216, de 30 de junho de 1975, passa a vigorar com a seguinte redação:
o
"Art. 167. ...................................................
I - ..............................................................
..................................................................
28) das sentenças declaratórias de usucapião, independente da regularidade do parcelamento do
solo ou da edificação;
........................................................." (NR)
o
Art. 56. O art. 167, inciso I, da Lei n 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes
itens 37, 38 e 39:
"Art. 167. ....................................................
I – ..............................................................
37) dos termos administrativos ou das sentenças declaratórias da concessão de uso especial para
fins de moradia, independente da regularidade do parcelamento do solo ou da edificação;
38) (VETADO)
39) da constituição do direito de superfície de imóvel urbano;" (NR)
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Art. 57. O art. 167, inciso II, da Lei n 6.015, de 1973, passa a vigorar acrescido dos seguintes
itens 18, 19 e 20:
"Art. 167. ....................................................
II – ..............................................................
18) da notificação para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios de imóvel urbano;
19) da extinção da concessão de uso especial para fins de moradia;
20) da extinção do direito de superfície do imóvel urbano." (NR)
Art. 58. Esta Lei entra em vigor após decorridos noventa dias de sua publicação.
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Brasília, 10 de julho de 2001; 180 da Independência e 113 da República.
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
Paulo de Tarso Ramos Ribeiro
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Geraldo Magela da Cruz Quintão
Pedro Malan
Benjamin Benzaquen Sicsú
Martus Tavares
José Sarney Filho
Alberto Mendes Cardoso
Este texto não substitui o publicado no DOU de 11.7.2001