O Nordeste e a Integração Regional Sul-Americana
Maria Lúcia de Oliveira Falcón*
RESUMO
Apesar da integração regional Sul-Americana ter uma história onde organizações como Mercosul já datam de 22 anos,
a IIRSA está em funcionamento há 13 anos e a União das Nações Sul-Americanas - Unasul - ter cinco anos de existência,
o Nordeste brasileiro nunca fez parte da carteira de investimentos que financia a integração física do continente. O
avanço da globalização pode trazer maiores assimetrias regionais e intra-regionais, o que deve ser enfrentado com
políticas de desenvolvimento locais integradoras e sustentáveis. Assim, a partir de 2011, com a revisão do Plano de
Investimentos e Projetos Integradores para o período 2012-2022, aprovada pelo Cosiplan, o Nordeste apresentou uma
proposta para sua inclusão como projeto prioritário brasileiro, no Eixo Peru-Brasil-Bolívia. Após análises e negociações
com os demais países da Unasul, passou a fazer parte do Eixo Amazonas Ampliado. Esse corredor transoceânico
multimodal, composto por rodovias, ferrovias e portos, certamente trará impactos significativos na economia
nordestina no longo prazo e sua implementação exigira das estruturas estaduais e regionais de planejamento um
trabalho consistente e persistente, começando com o detalhamento e viabilidade dos projetos e seu financiamento.
Palavras-chave: Integração Regional. Unasul. Nordeste. Eixos de Integração.
ABSTRACT
Despite regional integration in South America having a story where organizations like Mercosur date back 22 years, IIRSA
has been operating for 13 years and the Union of South American Nations - UNASUR - going on five years of existence, the
Brazilian Northeast has never been part of the investment portfolio that finances physical integration of the continent. The
advance of globalization can bring greater regional and intra-regional asymmetries, which must be faced with integrating
and sustainable local development policies. Thus, from 2011, with the revision of the Investment Plan and Projects Integrators
for the period 2012-2022, approved by Cosiplan, the Northeast submitted a proposal for its inclusion as a priority project
in Brazil, in the Peru-Brazil-Bolivia Axis. After analysis and negotiations with other countries of UNASUR, it became part
of the Expanded Amazon Axis. This is a transoceanic multimodal corridor, made up of roads, railways and ports, that will
certainly bring significant impacts to the Northeastern economy in the long term and its implementation will demand of
state and regional planning structures a consistent and persistent job, beginning with the detailing and viability of the
projects and their funding.
Keywords: Regional Integration. UNASUR. Northeast. Axes of Integration.
* Doutorado em Sociologia pela Universidade de Brasília (UNB) e mestre em Economia pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Professora adjunta do
Departamento de Economia da Universidade Federal de Sergipe (UFS) e secretária de Desenvolvimento Urbano de Sergipe. [email protected]
IX Encontro de Economia Baiana – SET. 2013
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Maria Lúcia de Oliveira Falcón
Introdução
No espaço desafiador criado pelo tema e áreas de interesse do IX Encontro de Economia
Baiana, a associação entre Economia Regional e mundialização econômica, com suas fortes
implicações nas economias locais, é particularmente inovadora. O Mercado Comum do Sul Mercosul completa agora 22 anos e a União de Nações Sul-Americanas - Unasul tem apenas
5 anos de existência. São poucas as reflexões sobre os vínculos e impactos criados pela
integração regional Sul-Americana com (e para) a economia nordestina, seja no campo
econômico, seja no campo político e cultural. No mapa dos investimentos para integração
física planejados pela Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana Iirsa nos últimos dez anos, não se viam rotas nem espaços planejados que integrassem os
vizinhos Sul-Americanos ao Nordeste brasileiro. Ainda pior era o isolamento físico do
Nordeste em relação ao interior do país, no rumo do Norte e Centro-Oeste.
A geopolítica da América do Sul mudou bastante nesses últimos dez anos e uma nova safra de
políticos de origem democrática trouxe mais estabilidade ao continente, abrindo novas
possibilidades ao plano de integração regional e ampliando sua dimensão econômica para o
campo político e para a gestão em diversas áreas, da Defesa à Saúde, da Energia e Logística, à
Cultura. Uma nova estrutura surgiu para facilitar os esforços diplomáticos e comerciais: a
UNASUL, que através do Conselho Sul-americano de Infraestrutura e Planejamento Cosiplan e partindo da IIRSA, atualizou e reprogramou em 2011, sob coordenação brasileira,
os investimentos para a integração física regional, adotando inclusive nova metodologia de
planejamento integrado dos territórios impactados pelas obras físicas dos vários modais de
transporte – viário, ferroviário, hidroviário. E, dessa vez, o Nordeste foi levado em conta na
programação, compondo um novo eixo de integração que se desdobra no sentido centro-sul e
centro-oeste, podendo chegar ao eixo amazônico num futuro não muito distante.
Esse artigo trata da integração regional Sul-Americana e da recente versão do plano de
investimentos para integração física patrocinado pela Unasul, bem como dos esforços para
incluir o Nordeste nesse plano. Ele se inicia com uma breve revisão teórica que traz o debate
para as razões econômicas e políticas para o avanço da integração regional num mundo em
franca globalização. Faz, em seguida, um histórico conciso da integração Sul-Americana e
apresenta o Plano de Investimentos de longo prazo da Unasul, bem como a proposta
elaborada pelo Nordeste para sua participação nos investimentos. À guisa de conclusão,
discute-se os possíveis impactos, diretos e indiretos, que serão gerados para a economia e a
política nordestinas com o avanço da integração nos próximos dez anos.
1- Globalização e Integração Regional: razões econômicas e políticas
Num texto apresentado em 1988 em Paris, num colóquio sobre os novos espaços industriais
criados com a globalização que se iniciava, Danièle Leborgne e Alain Lipietz apontavam dois
possíveis caminhos para a regulação internacional do fordismo em crise, com rebatimentos
diferenciados sobre os territórios, regiões e países. O primeiro caminho era o da
“flexibilização defensiva” e o segundo caminho, o da “flexibilização ofensiva”. Nos dois
casos, havia a reestruturação produtiva com reposicionamento da indústria local na divisão
internacional do trabalho e uma alteração na regulação da relação capital-trabalho e na relação
entre firmas. Os efeitos da flexibilização defensiva eram a destruição de áreas industriais
obsoletas com perda do know-how e cultura tecnológica existente, a maior dependência de
importações, perda de mercado interno e uma polarização entre “polos de competitividade”
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versus setores arcaicos da economia. Os efeitos da flexibilização ofensiva eram a negociação
e pactuação das conversões que seriam necessárias à modernização da base produtiva, com
mobilização e atualização do conhecimento tecnológico existente, adensamento das cadeias
produtivas e das relações intersetoriais no território, com manutenção dos mercados internos e
difusão das inovações tecnológicas e gerenciais resultando num dinamismo econômico dos
territórios. O espaço urbano refletia a escolha, mediante especialização das áreas
metropolitanas no setor terciário e zonas industriais, no primeiro caso; e desenvolvimento de
sistemas locais de produção e inovação, com uma transição de zonas produtivas
especializadas para sistemas produtivos inovativos locais, no segundo caso. Os sintomas da
flexibilização defensiva ficavam visíveis na criação de tecnopolos artificiais, enquanto que a
flexibilização ofensiva adensava as relações de parceria entre firmas, universidades e
administração pública local, dali emergindo novas multinacionais. A complexidade da
realidade levava à convivência, num mesmo país e em diferentes territórios, o modelo
defensivo e o ofensivo. Porém, no modelo ofensivo, a competitividade é produzida e, ao
mesmo tempo, produz, uma “quase-renda” que eleva a condição de vida da população
mediante capacitação, inovação e negociação política das condições de trabalho, além de
proporcionar espaços de cooperação entre as firmas com alianças estratégicas para a pesquisa
tecnológica. Sem as contradições de interesse de classes nem a concorrência entre firmas, as
teorias marxista e neoclássica ficam sem ter o que dizer. (LIPIETZ; LEBORGNE, 1988)
Ana Arroio (2012) analisa as políticas de estímulo ao desenvolvimento territorial nos BRICS,
focando nas micro e pequenas empresas, que vão se integrar numa cadeia de suprimentos e
transferência de valor para os países centrais, num processo de reprodução de assimetrias
regionais dentro dos países:
It is important to note that in India, as in other Brics countries, the
distribution of industries is highly skewed regionally and this imbalance has
been accentuated as investment decisions become increasingly governed by
the Market test of profitability rather then social objectives, leading to a
further concentration of industries in more developed regions. (...) As a
result, most of the poorer states in India have fared badly since the opening
up of the economy in 1991. This highlights the need for conceptual
frameworks that link innovation to regional or spatial dimensions and SME
development. (ARROIO, 2012; p. 327-328)
Uma análise consistente foi elaborada por Timothy Sturgeon (2012) sobre a evolução das
economias industrializadas e da divisão internacional do trabalho após a etapa mais aguda de
globalização materializada no surgimento de novas cadeias de valores. Sua análise diferencia
entre cadeias de produção de valor e cadeias de suprimentos, sendo a primeira a sequência
completa de atividades que agregam valor no processo produtivo dos componentes e materiais
até o bem final, enquanto que a segunda se refere ao conjunto específico de fornecedores de
uma firma líder específica. A evolução de firmas fordistas integradas verticalmente, para a
terceirização com bases de suprimentos internacionais e regionais, e a atual globalização em
larga escala de setores inteiros de suprimentos, deve-se à evolução dos próprios vínculos
inter-firmas, que deixaram de ser idiossincráticos para tornarem-se eletronicamente
codificados, padronizados e modulados. O resultado desse processo é a formação de GVCs –
global value chains – que, ao final e ao cabo, provocam (ou podem provocar) uma
reconcentração industrial em alguns territórios ou regiões fornecedoras de bens e serviços,
como o que aconteceu a partir dos anos 1990 no leste asiático e na China. As multinacionais
(especialmente as americanas) superaram diferenças culturais e político-institucionais usando
o mercado como arma de cooptação, formando sua cadeia mundial de suprimentos e
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transferência de valores. Parece incrível que no mesmo mundo estudado por Sturgeon esteja
se consolidando a União Europeia.
Desde o pós-guerra, na verdade, portanto há mais de 50 anos, vem sendo gestado o projeto
europeu de unificação econômica, que depois evoluiu para a unificação política e monetária.
Não se trata de algo simples, portanto. Começou com o Tratado da Comunidade Europeia de
Carvão e Aço, em 1951, prosseguiu com os Tratados de Energia Atômica e Comunidade
Econômica Europeia em 1957 e com a união aduaneira em 1968; a criação do Sistema
Monetário Europeu ocorreu em 1979 e o Tratado de Maastricht, que formaliza a União
Europeia, foi assinado em 1991. O Banco Central Europeu é criado em 1998 e a moeda única
- o Euro – entra em vigor em 1999. A partir de então são aprovadas sucessivas adesões de
países que possuíam evidentes assimetrias em relação aos países mais ricos da UE, dando
início a um processo de GVC dentro do bloco, em diferentes graus de integração industrial e
econômica. Com sua história marcada pelas disputas territoriais e imperialistas, a UE apostou
na negociação política para superar as barreiras culturais, institucionais e econômicas. Nas
palavras de Angela Merkel, antes da crise financeira global iniciada em 2008,
Já se foram os tempos em que a política da Europa significava
exclusivamente fazer avançar a integração no seio do continente e em que
sobretudo questões econômicas ocupavam o primeiro plano. (...) Por meio da
Política Externa e de Segurança Comum (PESC), a implementação das
relações externas da União Europeia adquiriu uma nova importância.
Futuramente, esta área política tornar-se-á ainda mais relevante – mormente
porque, na era da globalização, os diferentes Estados-Membros da União
Europeia, ante a evolução demográfica e os desenvolvimentos registrados na
economia mundial, já não logram, sozinhos, fazer valer seus valores, suas
metas e seus interesses. (MERKEL, 2007, p. 11).
A aposta na criação de uma identidade cultural europeia, como instrumento de consolidação
da UE certamente perdeu força nessa conjuntura de crise global, porém mirando o longo
prazo, as palavras da gestora de políticas de integração cultural com o Sudeste Europeu são
válidas:
Durante muito tempo, a grande atenção dada a questões político-econômicas
fez com que os fundamentos culturais de uma ideia de Europa ocupassem
um segundo plano na consciência das pessoas. Uma identidade europeia não
surge, porém, através do crescimento do mercado europeu, mas através do
crescimento de valores comuns. (PACK, 2007; p. 48)
Todavia, o verdadeiro desafio da política cultural no nível europeu deve
consistir em assegurar, do ponto de vista cognitivo e emocional, a
pluralidade, a tolerância, a liberdade e a democracia. (Idem, p. 54)
Outros blocos regionais podem ser listados, com maior ou menor repercussão em termos
práticos para o comércio global e para a integração política dos países envolvidos. A maioria
enfatiza as relações comerciais e de defesa. Exemplos disso são a Associação das Nações do
Sudeste Asiático - Asean, criada em 1967 mas só em 1992 se estabeleceu como zona de livre
comércio e em 2008 publica carta que integra outros membros, como Índia e China, Japão e
Coréia do Sul; a Área de Livre Comércio da América do Norte - NAFTA (1990), a União
Africana, a Liga dos Estados Árabes, dentre outros.
A América do Sul fundou uma zona de livre comércio em 1980, a Associação LatinoAmericana de Integração - ALADI, em substituição à Associação Latino-Americana de Livre
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Comércio - ALALC, que se perdeu em incontornáveis disputas de visão do processo de
integração, ficando de um lado os “desenvolvimentistas” (entre eles o Brasil) e os
“comercialistas”, entre eles, Argentina e Chile (ver SIMÕES, 2010; p. 66-68).
Outro elemento importante a ser considerado na análise do contexto político-econômico e
diplomático global no qual se desenvolve a integração Sul-Americana é o Global Agreement
on Tariffs and Trade - GATT. Criado em 1947, teve até hoje oito rodadas de negociação de
normas para o comércio mundial, sendo a primeira delas em Genebra em 1947, quando 23
países participaram; a do Uruguai, que se estendeu de 1986 a 1994, com a participação de 123
países; até a inconclusa rodada de Doha, iniciada em 2001 e durante a qual o Brasil, África do
Sul e a Índia lideraram a criação do G20 (grupo dos 20 países em desenvolvimento) em 2003,
mas da qual se retiraram por discordâncias na questão dos subsídios agrícolas. De qualquer
modo, a partir de 2003 a Organização Mundial do Comércio - OMC, referendada na rodada
Uruguai, passa a ter poder de fiscalizar, julgar e punir países infratores das normas de
comércio mundial, tanto em termos de protecionismo, subsídios, dumping, dentre outras
infrações.
Assim, pode-se desenhar um quadro do mundo globalizado onde a integração Sul-Americana
irá se consolidar mais ou menos rapidamente, traçando as linhas da nova divisão internacional
do trabalho – as GVCs – que interage com as instituições, a política e a cultura local ou
regional. Essa integração poderá adotar, ou um caminho de adaptação e reestruturação
produtiva para a dependência e reprodução das assimetrias intra-regionalmente, ou um
caminho de desenvolvimento territorial em forma de sistemas produtivos e inovativos locais,
superando as assimetrias econômicas e políticas.
2- Histórico: o processo de integração Sul-Americano
Visto sob a ótica brasileira, o processo de integração regional Sul-Americano tem importância
estratégica no longo prazo, seja porque ele é o caminho para a construção de estabilidade
econômica e política no continente, seja porque ele representa o leito natural histórico onde
construir as alianças políticas, comerciais e econômicas para ocupar um lugar de expressão no
mundo tão desigual, em defesa da paz, da justiça social e da liberdade democrática. Apesar
disso, durante séculos os países do continente estiveram mais voltados para suas antigas sedes
coloniais europeias ou para a nova matriz norte-americana, dando as costas uns aos outros ou
embarcando em disputas territoriais locais fortemente desagregadoras. Além disso, havia uma
preocupação com a hegemonia brasileira num mercado regionalizado, em prejuízo dos demais
países. As duas dificuldades foram removidas no campo político-diplomático, como veremos
a seguir.
Segundo Cordeiro (2009), a integração regional Sul-Americana, entendida como a construção
de um projeto estratégico comum com nossos vizinhos, se desenvolve em quatro frentes de
trabalho: aprofundar e melhorar as relações bilaterais, fortalecer e consolidar o Mercosul, a
Unasul e iniciar a cooperação e concertação política entre a América do Sul e a região do
Caribe. Na frente Unasul, o autor cita cinco dimensões para a integração regional:
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a) promoção do diálogo e concertação política como instrumento para a
solução de conflitos e para assegurar a estabilidade institucional e
democrática; b) integração econômica e comercial para a promoção de
prosperidade comum; c) integração da infraestrutura física de transportes,
energia e comunicações; d) integração cidadã, para promover maior
aproximação cultural, liberdade de circulação e a construção progressiva de
uma verdadeira cidadania sul-americana; e e) integração fronteiriça, que
apoie a transformação das zonas de fronteira em polos de desenvolvimento e
aproximação. (CORDEIRO, 2009; p. 64)
Para iniciar a reversão dessa tendência autofágica, desde a redemocratização do Brasil, em
1985, diversas iniciativas foram adotadas junto aos vizinhos do continente, no sentido da
integração regional. Outras estruturas já existiam, então, como o Comitê dos Países da Bacia
do Prata, congregando Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, criado em 1969, com
finalidades socioambientais. Também em 1969 foi fundada a Comunidade Andina, tendo
como membros a Bolívia, o Equador, a Colômbia e o Peru, com finalidade comercial.
O Mercado Comum do Sul – Mercosul - foi criado em 1991, com a participação do Brasil,
Argentina, Paraguai e Uruguai, com finalidade comercial e econômica, prevendo alcançar a
livre circulação de pessoas e mercadorias no futuro, bem como uma moeda única. É criticado
pelas falhas no livre comércio e nas normas aduaneiras, mas ele é um esforço de países em
desenvolvimento para superar suas deficiências em vários campos, da infraestrutura até os
direitos coletivos (sociais) e individuais (cidadania democrática). Completando 22 anos em
2013, o Mercosul deu exemplo de sua importância e força quando, recentemente, suspendeu a
participação do Paraguai no bloco devido ao golpe de estado que derrubou o Presidente da
República, só retornando após a realização de eleições democráticas naquele país. Na mesma
ocasião, a Venezuela ingressou no bloco, aproveitando a ausência do Paraguai que lhe era
contrário.
Segundo Simões (2010), entre 2002 e 2008 as exportações brasileiras para a América do Sul
cresceram de US$ 7,5 bilhões para US$ 38,4 bilhões (ou 412%). Também o Brasil comprou
da região 220% mais, com importações crescendo de US$ 7,6 bilhões em 2002 para US$ 25
bilhões em 2008.
Para esse autor, as assimetrias de desenvolvimento e as diferenças de competitividadesempre
exigirão compensações para manter o bloco unido. Uma iniciativa neste sentido foi
implementada em 2004 com a criação do FOCEM – Fundo de Convergência Estrutural do
Mercosul, em pleno funcionamento desde 2006. É composto por contribuições dos 4 paises
no valor de cem milhões de dólares/ano, sendo que o Brasil aporta 70%, a Argentina 27%, o
Uruguai 2% e o Paraguai 1%. Em 2011, os financiamentos do FOCEM chegavam a US$ 824
milhões, tendo US$ 141 milhões disponíveis para novos projetos. O Uruguai é o país que
mais utilizou recursos do Fundo, como mostra o Quadro I.
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Quadro I – Recursos do FOCEM (2011)
Fonte: MP/SPI
Uma intervenção política decisiva (SIMÕES, 2010)foi feita pelos Presidentes Luis Inácio
Lula da Silva (Brasil) e Néstor Kirchner (Argentina), que desde 2003, ao firmar o “Consenso
de Buenos Aires” quase em contraposição ideológica ao “Consenso de Washington”,
trouxeram um discurso comprometido não apenas com a liberalização comercial, mas,
simultaneamente, com a correção das assimetrias no bloco Mercosul, visando a articulação
efetiva das principais cadeias produtivas e colocando em pauta uma agenda social.
3- Unasul: o plano de investimentos até 2022
A nova postura política dos dois líderes, bem como a ascensão de novos governantes em
processos eleitorais democráticos nos demais países do continente, levou à criação da União
de Nações Sul-Americanas - Unasul, em 2008. Fazem parte dela Brasil, Argentina, Bolívia,
Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela. Possui
uma Secretaria Executiva e um Parlamento. Em 23/05/2008, após 12 reuniões de Cúpula dos
Chefes de Estado, criou-se a UNASUL, com a assinatura do Tratado Constitutivo da nião de
Nações ul-Americanas em Brasília. la tem como ob etivo construir, de maneira
participativa e consensual, um espaço de integração e união no mbito cultural, social,
econ mico e pol tico entre seus povos, priorizando o di logo pol tico, as pol ticas sociais, a
educação, a energia, a infraestrutura, o financiamento e o meio ambiente, entre outros, com
vistas a eliminar a desigualdade sócio-econ mica, alcançar a inclusão social e a participação
cidadã, fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias no contexto do fortalecimento da
soberania e independ ncia dos stados. A Tabela 01 mostra o que são essas assimetrias, das
quais a política de integração precisa se ocupar, em termos de PIB (Produto Interno Bruto) e
PIB per capita.
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Tabela 1: PIB, População e PIB per capita dos países que compõem a Unasul
Países
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
Colombia
Equador
Guiana
Paraguai
Peru
Suriname
Uruguai
Venezuela
PIB (US$ a preços atuais)
446.044.143.596
23.948.670.618
2.476.652.189.880
248.585.499.941
333.371.937.903
65.945.432.310
2.576.731.667
23.836.769.722
176.925.341.932
4.304.467.564
46.709.797.684
316.482.190.800
População
40.764.561
10.088.108
196.655.014
17.269.525
46.927.125
14.666.055
75.604
6.568.290
29.399.817
529.419
3.368.595
29.278.000
PIB per capita (US$)
10.941,96
2.373,95
12.593,89
14.394,46
7.104,03
4.496,47
34.081,95
3.629,07
6.017,91
8.130,55
13.866,26
10.809,56
Fonte: Banco Mundial, 2013
A Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana - IIRSA foi criada
em 2000, com a finalidade de estruturar e viabilizar junto aos bancos multilaterais que lhe dão
suporte, uma carteira de projetos elaborada em consenso entre os países beneficiados, para a
integração física do território. A primeira carteira acordada em 2004 previa investimentos
para o período 2005-2010, num total de 500 projetos organizados em 10 Eixos de Integração
e Desenvolvimento - EIDs. Desses, 31 projetos prioritários foram selecionados, graças ao seu
forte impacto na integração física regional. Os EIDs planejados foram: Andino, Andino do
Sul, Capricórnio, Hidrovia Paraguai-Paraná, Amazonas, Escudo Guianês, Sul, Interoceânico
Central, Mercosul-Chile e Peru-Brasil-Bolívia.
Los componentes de esta Agenda no son proyectos aislados, sino
“proyectos estructurados”. Un proyecto estructurado es aquel que
consolida redes de conectividad física con alcance regional, con el propósito
de potenciar sinergias existentes y solucionar las deficiencias de la
infraestructura implantada. Están compuestos por uno o más proyectos de la
Cartera de Proyectos del COSIPLAN, denominados a los fines de esta
Agenda “proyectos individuales”. La API está compuesta por 31 proyectos
estructurados y por 88 proyectos individuales, seleccionados con el consenso
de los 12 países de América del Sur. (site da Iirsa, 2013)
Quando a Unasul criou o Conselho Sul-americano de Infraestrutura e Planejamento Cosiplan, em Quito, em agosto de 2009, para o planejamento da infraestrutura de integração
regional, a Iirsa se transformou num fórum técnico do Conselho.
statuto e o egulamento
do Conselho foram aprovados pelos inistros do Cosiplan na sua primeira reunião em
Buenos Aires, em dezembro de 2009. De acordo com seu Estatuto, o Cosiplan
uma
inst ncia de discussão pol tica e estrat gica (...) para implementar a integração da
infraestrutura regional dos pa ses embros da nasul . or ocasião da
eunião de
Presidentes da Unasul (Georgetown, novembro de 2010), os mandat rios auguraram “a
imediata implementação de seu lano de Ação, de especial import ncia para o futuro da
integração regional” e enfatizaram “a import ncia de selecionar um con unto de obras de forte
impacto para a integração e o desenvolvimento socioecon mico regional” ( C A A
A
N
A NA
, 2010).
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A Agenda de Projetos Prioritários (API) aprovada em 30/11/2011 tem 31 projetos
estruturados, no valor de US$ 17, 26 bilhões. Sua lista está no Quadro A, no anexo. A Figura
01 com os projetos prioritários e a Figura 02 com os EIDs também estão no anexo. Como
pode ser observado na Figura 02, o Nordeste brasileiro é uma mancha branca neste mapa de
investimentos. Então, o que aconteceu em 2011 para mudar esta situação de isolamento?
Em primeiro lugar, deve-se observar a Figuara A, a seguir, que mostra as exportações
brasileiras e nordestinas para a ALADI (o continente sul-americano, mais Cuba e Panamá).
Entre 2000 e 2012, passando pela fase aurea do comércio mundial recente em 2007, a
evolução foi de 418% a mais para o Nordeste (saiu de 597 milhões de dólares em 2000 para
2,498 bilhões em 2012), enquanto o Brasil exportou mais 349% para a região (saiu de 12, 9
bilhões de dólares em 2000 para 45 bilhões em 2012).
Figura A – Evolução das exportações para a ALADI 2000-2012 (FOB)
Qual o potencial da integração regional para a economia nordestina, caso se adensem as
relações intersetoriais e as cadeias produtivas com os países vizinhos ou seus territórios?
Quais as consequências da integração comercial e física para a correção de assimetrias intraregionais dos países da Unasul?A integração ajuda ou dificulta a superação da estagnação
econômica e a pobreza em partes dos territórios nacionais? Por que o planejamento dos
Estados e da Região Nordeste nunca se preocupou em inserir-se no plano de integração da
América do Sul? Só a distantância da fronteira não é explicação suficiente para tal
isolamento e omissão. Devem haver motivos relacionados aos centros de decisão de
planejamneto público, dos quais o Nordeste estava ausente, e motivos relacionados à divisão
do trabalho em GVCs que colocava as empresas nordestinas em posição subalterna às firmas
líderes que alocavam sua cadeia de suprimentos seguindo, como disse Ana Arroio, a lógica da
lucratividade e não da promoção do desenvolvimento territorial.
De qualquer forma, em 2011 a Presidência do Cosiplan passou, pro-tempore, ao Brasil.
Coube ao Ministério do Planejamento, através da sua Secretaria Nacional de Planejamento e
Investimentos Estratégicos (SPI), a coordenação do processo de planejamento dos
investimentos em infraestrutura para integração regional, para o período 2012-2022. Foi
elaborado, em primeiro lugar, uma revisão da carteira de projetos, sendo que haviam 159
projetos em execução, representando 30% da carteira e US$ 52 bihões, ou 45% dos recursos;
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309 projetos estavam em preparação, representando 58% deles, com recursos de US$ 53,7
bilhões (46%); e 63 projetos foram concluídos (12%) consumindo 9% dos recursos ou US$
10,4 bilhões.
Em seguida elaborou-se um Plano Estratégico, com seis objetivos e 15 ações bem definidas.
Os objetivos são:
1- Promover a conectividade da região a partir da construção de redes de infraestrutura
para sua integração física, atendendo a critérios de desenvolvimento social e econômico
sustentáveis, preservando o meio ambiente e o equilíbrio dos ecossistemas.
2- Ampliar as capacidades e potencialidades da população local e regional por meio do
desenvolvimento da infraestrutura com a finalidade de melhorar a qualidade e a
expectativa de vida.
3- Desenhar estratégias regionais de planejamento para o desenvolvimento da
infraestrutura.
4- Consolidar a Carteira de Projetos para a Integração da Infraestrutura Regional SulAmericana.
5- Fomentar o uso intensivo de Tecnologias de Informação e Comunicação com a
finalidade de superar barreiras geográficas e operacionais dentro da região.
6- Impulsionar a aplicação de metodologias, o desenvolvimento de processos setoriais e
ações complementares que tornem possível o projeto, a avaliação e a operação dos
empreendimentos de integração física.
Na nova metodologia proposta e aprovada pelo Cosiplan, os EIDs devem, agora, elaborar
planos de desenvolvimento territorial participativos e sustentáveis, superando ou
minimizando os impactos negativos das obras nas comunidades atingidas e promovendo o
desenvolvimento local. Critérios de enquadramento dos novos projetos foram estabelecidos
em forma consensual: O projeto deve pertencer à Carteira de Projetos do COSIPLAN, ser
prioridade na ação de governo e contar com compromisso de realização (evidenciada por
alocação de recursos em planos plurianuais, legislação aprovada, orçamento etc.); Deve
dispor de estudos de viabilidade, ou o país tem recursos alocados no orçamento para iniciar a
execução dos mesmos; Consolida redes de conectividade com alcance regional; Existem
sinergias transfronteiriças;representa oportunidade ou necessidade de desenvolvimento de um
programa de ações complementares para a prestação efetiva de serviços e o desenvolvimento
sustentável do território, segundo as características e modalidades de cada projeto.
Cada país fez a revisão de sua carteira anterior, apresentou seus projetos prioritários aos
Grupos Técnicos Executivos, que definiram a Agenda de Projetos Prioritários de Integração
(API). Os 12 Coordenadores nacionais na IIRSA fizeram a consolidação da API e o mesmo
aconteceu no Comitê Coordenador do Cosiplan. Finalmente, em 30 de novembro de 2011,
numa reunião no Palácio do Itamaraty, os doze Ministros aprovaram a nova carteira de
projetos em reunião anual do Cosiplan, como mostra a Figura B. A Figura C ilustra a
composição da nova carteira.
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Figura B – II Reunião Ministerial do COSIPLAN
Figura C – API em termos de valor dos projetos
Fonte: MP/SPI
Foi nessa ocasião, quando uma comissão interministerial composta pelos Ministérios do
Planejamento, Relações Exteriores, Desenvolvimento Econômico, Transportes,
Comunicações, dentre outros, foi organizada para fazer a revisão da carteira de projetos
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prioritários brasileiros, que a SPI convidou, numa reunião do Conseplan – Conselho dos
Secretários de Estado de Planejamento- os Estados para participarem das análises dos projetos
e apresentarem suas sugestões. Apenas a Região Nordeste não estava contemplada com um
EID. Então, os secretários nordestinos se reuniram e apresentaram, na reunião dos Grupos
Técnicos Executivos em Lima, a ampliação do Eixo Peru-Brasil-Bolívia, promovendo a
integração Leste-Oeste do continente, como mostra a Figura 03, no anexo. O novo Eixo
beneficiaria exatamente as regiões mais pobres dos três países, no caso brasileiro, o Norte,
Nordeste e Centro-Oeste. Além disso, é complementar aos demais Eixos que cruzam o
território brasileiro. Justifica-se a criação do novo Eixo: pela rota de proximidade do
Nordeste brasileiro em relação aos mercados europeu e norte-americano, facilitando o
escoamento da produção sul-americana e brasileira, destacando-se a produção do agronegócio
no Centro-Oeste, Peru e Bolívia, como também interligando parques petroquímicos e bacias
exploratórias de hidrocarbonetos (petróleo e gás); redução das assimetrias e desigualdades
sociais.
Os investimentos propostos vào no sentido da interligação rodoviária e ferroviária entre os
países, complementando-se com o modal de transporte naval através dos portos de Pecém,
Suape, Cabedelo, Porto Sul, Itaqui e Aratu, do lado brasileiro, e Puerto Maldonado do lado
peruano. Obras complementares já previstas no PAC são as rodovias federais, as ferrovias
Transnordestina e Norte-Sul e outros ramais nordestinos, bem como a hidrovia do São
Francisco. Em resumo, trata-se de um Eixo que abre uma nova fronteira para ocupação do
vazio central do Brasil e proporciona a interiorização da base produtiva essencialmente
litorânea do Nordeste.
A partir da proposta apresentada pelo então Secretário de Planejamento da Bahia, Zezéu
Ribeiro, o BID financiou através do CCT – Comitê de Coordenação Técnica um estudo de
pre-viabilidade do novo Eixo, concluindo, em setembro de 2012, pela alteração da inclusão do
projeto nordestino: ele ficou no Eixo do Amazonas e não no Eixo Peru-Brasil-Bolívia. Em
março de 2013, em reunião do Grupo Técnico Executivo do EID Amazonas, o novo Eixo do
Amazonas Ampliado foi constituído. Em maio de 2013, em Montevidéu, os projetos
propostos pelo Nordeste foram, finalmente, incluídos na carteira de projetos do Cosiplan.
Naturalmente, o investimento previsto será determinado ao serem elaborados os projetos
executivos e os estudos de viabilidade. Portanto, o assunto deve ser acompanhado de perto
pelos órgãos de planejamento estaduais nordestinos e pelos órgãos federais de promoção
regional, como a Sudene e Banco do Nordeste. Na verdade, mesmo tendo transcorrido dois
anos entre a proposta e a inclusão do Nordeste nos planos de integração regional SulAmericana, o trabalho está apenas começando. Particularmente deverão ser elaborados
projetos de desenvolvimento local para as áreas afetadas pelas obras físicas dos sistemas
viários, evitando a sua degradação ambiental e social. Nossas rodovias e portos não devem
transportar exploração sexual de crianças e adolescentes, nem drogas, nem escravos, e sim a
prosperidade, a cidadania e o conhecimento.
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Conclusão
A inclusão do Nordeste nos planos de integração Sul-Americana é absolutamente inovadora
sob o aspecto do planejamento regional. Aqui fez-se uma descrição do processo de inclusão,
porém os impactos diretos e indiretos, ambientais, econômicos e sociais ainda estão por serem
avaliados, o que será possível em nível mais consistente com a divulgação dos projetos
executivos e seus estudos de viabilidade.
Aumento das exportações e do emprego, melhoria da renda e da condição urbana da rede de
cidades abrangida pelo Eixo Amazonas Ampliado podem ser resultados positivos se
adotarmos a “flexibilização ofensiva” que ipietz e eborgne explicaram. esenvolvimento
de ASPILs – Arranjos e Sistemas Produtivos e Inovativos Locais 1 – pode ser planejados a
partir do potencial dos territórios cortados pelas obras de integração física.
O impacto potencial do Eixo Amazonas Ampliado sobre o Nordeste e sua economia é tão
significativo que deveria ocupar um espaço privilegiado dos órgãos de planejamento estaduais
e federais regionais. Certamente ocupará tempo – são obras estruturantes e de execução no
longo prazo – e recursos humanos e financeiros significativos. Aliás, a discussão agora pode
começar exatamente por aí: como serão financiados os projetos que integrarão o Nordeste ao
Brasil e ao continente Sul-Americano.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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sobre os Estados do Nordeste. Natal: EDUFRN, 2011.
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Novas Políticas e as Novas Políticas. Rio de Janeiro: IE/UFRJ, 2000.
CNI. A nova geração de políticas de desenvolvimento produtivo. Org. Helena Lastres et alli.
Brasília, 2012.
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Política Internacional (2009: Rio). O Brasil no mundo que vem aí. Brasília: FUNAG, 2010.
pp 63-72.
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Nacional de Política Externa e Política Internacional (2009: Rio). O Brasil no mundo que
vem aí. Brasília: FUNAG, 2010. pp 45-62
FUNAG. Conferência Nacional de Política Externa e Política Internacional (2009: Rio). O
Brasil no mundo que vem aí. Brasília: FUNAG, 2010.
1
Conceito formulado pela Rede de Pesquisa em Sistemas e Arranjos Produtivos e Inovativos Locais REDESIST (Ver CASSIOLATO e LASTRES, 2000).
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PACK, Doris. Tradição, Identidade e Futuro: bases de uma política cultural europeia in
Fundação Konrad Adenauer. A América Latina e a União Europeia. Brasília, 2007. Pp 48-54.
SIMÕES, A J F. Integração: sonho e realidade na América do Sul. Brasília: FUNAG, 2010.
STURGEON, Timothy J. Global Valor Chains and the Rise of a New Global Supply-base. In:
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ANEXOS
Figura 01- Agenda IIRSA 2005-2010
Fonte: IIRSA
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Figura 02- Eixos de Integração e Desenvolvimento 2012-2022
Fonte: MP/SPI
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FIGURA 03- Proposta do Nordeste para sua inclusão no Eixo Peru-Brasil-Bolívia
PROPUESTA DE CREACIÓN DE UN NUEVO EJE DE
INTEGRACIÓN Y DESARROLLO
Caracas
Georgetown
Paramaribo
VENEZUELA
EJE ANDINO
GUIANA
COLOMBIA
Bogotá
á
EJE
DEL
ESCUDO
EJE
DEL
ESCUDO
GUAYANÉS
GUAYANÉS
SURINAM
SURINAME
GUIANA FRANCESA
GUAYANA
FRANCESA
Quito
Belém
EQUADOR
ECUADOR
F t l
Fortaleza
São Luís
EJE DEL
AMAZONAS
Teresina
PERU
Natal
Recife
BRASIL
EJE INTEROCEÁNICO
PERÚ-BRASIL-BOLIVIA
Maceió
Lima
Salvador
Brasília
Cuiabá
La Paz
EJE DE LA HIDROVÍA
PARAGUAY -- PARANÁ
BOLÍVIA
Campo
Grande
CHILE
PARAGUAI
PARAGUAY
Porto Alegre
Santiago
ARGENTINA
Buenos Aires
EJEINTEROCEÁNICO
INTEROCEÁNICO
EJE
CENTRAL
CENTRAL
Rio de Janeiro
São Paulo
Curitiba
Asunción
ón
EJE DE
CAPRICORNIO
Belo
Horizonte
URUGUAI
URUGUAY
EJE MERCOSUR-CHILE
Montevideo
M del
Mar
d l Plata
Pl t
EJE ANDINO
DEL SUR
EJE
DEL
SUR
EJE
DEL
SUR
Fonte:
Fuente:
própria,
Propia;
trabalhado
trabajo realizado
sobre mapa
sobre
domapa
IIRSAde IIRSA
Fonte: CONSEPLAN, 2011
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Quadro A: Lista de 31 Projetos Prioritários para a Carteira de Investimentos COSIPLAN 2012-2022
4- Eje Vial Paita -Tarapoto - Yurimaguas, Puertos, Centros Logísticos e Hidrovías
5- Eje Vial Callao - La Oroya - Pucallpa, Puertos, Centros Logísticos e Hidrovías
6- Acceso Nororiental al Río Amazonas
7- Corredor Vial Caracas - Bogotá - Buenaventura / Quito
8- Interconexión Fronteriza Colombia - Ecuador
9- Sistema de Conectividad de Pasos de Frontera Colombia - Venezuela
10- Centro Binacional de Atención en Frontera (CEBAF) Desaguadero
11- Autopista del Sol: Mejoramiento y Rehabilitación del Tramo Sullana - Aguas Verdes
12- Construcción del Puente Binacional Salvador Mazza - Yacuiba y Centro de Frontera
13- Conexión Oeste Argentina - Bolivia
14- Corredor Ferroviario Bioceánico Paranaguá - Antofagasta
15- Conexión Vial Foz – Ciudad del Este - Asunción - Clorinda
16- Línea de Transmisión 500KV (Itaipú - Asunción - Yacyretá)
17- Rehabilitación de la Carretera Caracas - Manaos
18- Ruta Boa Vista - Bonfim - Lethem - Linden - Georgetown
19- Rutas de Conexión entre Venezuela (Ciudad Guayana) - Guyana (Georgetown) Suriname
20- Mejoramiento de la Navegabilidad de losRíos de la Cuenca del Plata
21- Interconexión Ferroviaria Paraguay - Argentina - Uruguay
22- Rehabilitación del Ramal Ferroviario Chamberlain - Fray Bentos
23- Circunvalación Vial de Nueva Palmira y Sistema de Accesos Terrestres al Puerto
24- Aeropuerto Distribuidor de Carga y Pasajeros para Sudamérica
25- Mejoramiento de la Conectividad Vial en el Eje Interoceánico Central
26- Paso de Frontera Infante Rivarola - Cañada Oruro
27- Corredor Ferroviario Bioceánico Central (Tramo Boliviano)
28- Gasoducto del Noreste Argentino
29- Construccióndel Puente Internacional Jaguarao - Río Branco
30- Transporte Multimodal en Sistema Laguna Merín y Lagoa Dos Patos
31- Corredor Ferroviario Montevideo - Cacequí
32- Optimización del Sistema Paso de Frontera Cristo Redentor
33- Túnel Binacional Agua Negra
34- Conexión Porto Velho - Costa Peruana
INTAL - Secretaría de CCT
© IIRSA 2012
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