ADRIANA MARIA DIAS GODOY CARVALHEIRO
O PODER COERCITIVO DO CONSELHO DE ÉTICA E DECORO
PARLAMENTAR DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
Projeto de pesquisa apresentado ao
Programa de Pós-Graduação do CEFOR,
como parte das exigências do Curso de
Especialização em Processo Legislativo.
BRASÍLIA
2006
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SUMÁRIO
Identificação
3
Apresentação
3
Problema
5
Objetivos
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Justificativa
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Revisão da Literatura
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Metodologia
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Cronograma
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Bibliografia
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1. Identificação
Título: O Poder Coercitivo do Conselho de Ética e Decoro Parlamentar da
Câmara dos Deputados
Autor: Adriana Maria Dias Godoy Carvalheiro
Finalidade: Trabalho de conclusão do Curso de Especialização em
Processo Legislativo.
Instituição: Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento da
Câmara dos Deputados - CEFOR
Data: 31. 07. 2006
Orientadora: Luciana Botelho
2. Apresentação
Em 1987 ingressei, mediante concurso público, no quadro funcional
da Câmara dos Deputados. Já por essa época, havia concluído a
graduação, com Licenciatura em Geografia, o mesmo vindo a ocorrer,
posteriormente, na área de Psicologia.
O início de minhas atividades na Câmara dos Deputados deu-se na
esfera administrativa, ou mais especificamente, na Coordenação de Apoio
Parlamentar, órgão hoje denominado Departamento de Apoio Parlamentar DEAPA.
Depois
de
alguns
anos
exercendo
função
essencialmente
administrativa, fui convidada a atuar no Departamento de Comissões, com
lotação na Comissão de Direitos Humanos – CDH – onde permaneci por 7
anos.
O trabalho desenvolvido ao longo desse período resultou em boa
experiência, servindo de estímulo à aquisição de conhecimentos mais
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aprofundados em termos de Regimento Interno, assim como, na busca de
melhores informações sobre o processo legislativo, sua dinâmica e
especificidade.
Por circunstâncias, voltei a trabalhar na área administrativa, desta
feita no Centro de Documentação e Informação, embora mantido o
interesse predominante na área legislativa.
A lotação, posteriormente, em um órgão com as características do
Conselho de Ética representou a oportunidade de um contato mais estreito
com as peculiaridades do Regimento Interno da Casa, por força do trabalho
executado, das consultas recebidas e do acompanhamento dos processos
disciplinares. Na verdade, as novas responsabilidades foram assumidas
num contexto de desafio constante: o Conselho de Ética, órgão de criação
recente na Casa e ainda um tanto incipiente do ponte de vista institucional,
passou a ter visibilidade inimaginável face aos episódios de corrupção que
dominaram a cena nacional a partir de maio/junho de 2005.
A proximidade com este universo, a necessidade e, ao mesmo
tempo, o privilégio de acompanhar um dos momentos mais singulares da
vida política nacional, a convivência com todas as dificuldades, incertezas,
desafios e exigências que recaíram sobre o Conselho de Ética e Decoro
Parlamentar
nesse
período
podem
ser
considerados
os
fatores
determinantes da escolha do tema, bem como, do interesse em torno da
ética parlamentar e dos mecanismos tendentes a garantir punição aos
faltosos.
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3. Problema
Através da Resolução nº 25, de 2001, tomou forma, como órgão
permanente da Câmara dos Deputados, o Conselho de Ética e Decoro
Parlamentar, instituição destinada a zelar pela observância dos princípios
éticos e pela preservação da dignidade do mandato parlamentar na Câmara
dos Deputados, incumbida, entre outras coisas, de instaurar o processo
disciplinar e proceder a todos os atos necessários a sua instrução, nos
casos de conduta tida como incompatível com o decoro.
Sua missão institucional, sem dúvida nenhuma, é muito relevante,
podendo mesmo se tornar decisiva para a restauração da imagem e da
credibilidade da Câmara quando esta, constrangida, se vê obrigada a
“cortar na própria carne”.
Os processos disciplinares são, em geral, traumáticos e, algumas
vezes, demorados. Iniciam-se com um pedido de investigação feito por
partido político com representação no Congresso Nacional ou pela Mesa
da Câmara dos Deputados. Há uma fase de instrução probatória,
destinada ao esclarecimento dos fatos e à busca da verdade, envolvendo
geralmente a oitiva dos deputados acusados e de testemunhas arroladas
pelas partes ou pelo próprio Conselho, além de outros meios de prova
eventualmente requeridas. Ao final é elaborado um parecer, do qual
consta o relatório final e o voto do relator, contrário ou favorável à punição
e, se esta referir-se à suspensão temporária ou perda definitiva do
mandato, o Plenário da Casa, em votação secreta e por maioria absoluta,
decidirá sobre o destino do deputado envolvido.
Desde a sua criação há cinco anos, o Conselho de Ética e Decoro
Parlamentar da Câmara recebeu 24 representações contra deputados.
Deste total, 90%, ou seja, 22 representações concentraram-se no ano de
2005, ao ensejo do chamado “mensalão”, mega-escândalo de corrupção
que, como se recorda, abriu devastadora crise moral no País, provocando
uma onda de denuncismo e expondo a fragilidade de muitas de nossas
instituições.
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A súbita notoriedade do Conselho, provocada pelo acúmulo de
muitos processos em tão curto espaço de tempo, acabou dando
visibilidade, também, a algumas de suas deficiências, até certo ponto
naturais em se tratando de um organismo recém-criado, pouco “testado”
na prática, estando ainda por definir a exata dimensão de seus poderes e
prerrogativas.
Com
regras
de
funcionamento
pouco
detalhadas,
insuficientes para dar conta das crescentes exigências e diversificadas
situações processuais que se apresentavam, o órgão, muitas vezes,
esteve obrigado ao improviso das soluções possíveis, tomando por
empréstimo procedimentos adotados por outros colegiados em situações
análogas.
Nem
sempre,
contudo,
as
soluções
encontradas
foram
consideradas satisfatórias. Um dos problemas que nunca chegaram a ser
contornados (apesar de repetidas vezes trazido à baila pelos membros
durante as reuniões em que se discutiam os processos) foi o da falta de
poder do Conselho para conduzir coercitivamente testemunhas que,
embora relevantes
para o esclarecimento dos fatos investigados,
deixavam, simplesmente, de atender aos convites para depor. Muitas
vezes são elas, as testemunhas, e seus depoimentos prestados sob o
compromisso da verdade, os únicos elos entre a denúncia e a
compreensão do fato; entre o que se alega e a realidade; entre a busca e
a elucidação.
Seria essa limitação compatível com a missão institucional do
órgão, encarregado, como se afirmou inicialmente, de zelar pela
preservação da dignidade do mandato parlamentar, instaurando os
processos disciplinares em caso de acusação de conduta incompatível
com o decoro e procedendo a todos os atos necessários à respectiva
instrução probatória? Seria compatível tal limitação com a necessária
autonomia do órgão para desempenhar com eficiência suas atribuições e
responsabilidades? Em sendo fundamental para o estabelecimento da
verdade dos fatos, a falta do depoimento de uma testemunha que não
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atende ao chamamento do Conselho não inviabilizaria a adequada
instrução do processo, comprometendo o resultado final dos trabalhos?
Essas as questões que constituem o cerne da monografia que se
pretende elaborar.
4. Objetivos
1. Identificar, nos processos instaurados e concluídos no âmbito do
Conselho, eventuais prejuízos, possíveis reflexos na tramitação dos
mesmos e, em especial, nos resultados finais alcançados pelo órgão,
causados pela falta de poder do Conselho para conduzir coercitivamente
a depor testemunhas arroladas;
2. Identificar os casos em que testemunhas convidadas deixaram de
comparecer, e em quantos apresentaram justificativa; verificar quais os
principais tipos de justificativa apresentada para o não-comparecimento;
3. Verificar se a eventual reiteração, por uma ou mais vezes, dos convites
não-atendidos inicialmente produziu efeitos positivos no sentido de
conduzir a testemunha ao processo;
4. Verificar se o Conselho empregou meios alternativos de prova para
suprir o depoimento de testemunha faltosa, e que efeitos produziram no
processo.
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5. Justificativa
No conturbado período em que a nação perplexa, indignada e
desrespeitada conviveu, diariamente, com denúncias e detalhes escabrosos
de um amplo, complexo e criminoso esquema de corrupção – talvez o maior
da história republicana – as atenções da sociedade voltaram-se para o tipo
de resposta que o Congresso Nacional daria ao país naquela conjuntura
aflitiva. Naquela ocasião, ficou patente o grau de improviso nas sessões do
Conselho de Ético, certamente em função de se tratar de um órgão ainda
com um incipiente arcabouço institucional.
Com efeito, as poucas normas existentes revelaram-se incapazes de
atender à complexidade da demanda surgida de forma repentina, e as
dificuldades para definir procedimentos a serem utilizados em situações
específicas, inusitadas, complexas, demonstraram que as prerrogativas do
Conselho precisam ser repensadas, redimensionadas, sob pena de, no
limite, inviabilizar-se a consecução de seus trabalhos.
A monografia a ser elaborada insere-se neste contexto de
preocupação acerca do aperfeiçoamento institucional do Conselho de Ética
e Decoro Parlamentar, em proveito de maior credibilidade e eficácia dele
próprio.
7. Revisão da literatura
A Constituição Federal em vigor, de 1988, dispõe em seu Art. 55, II:
“Art. 55 – Perderá o mandato o Deputado ou Senador:
...............................................................................................
II- cujo procedimento for declarado incompatível com o
decoro parlamentar”.
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O Regimento Interno da Câmara dos Deputados, em seu Artigo 244,
esclarece que o deputado “que praticar ato contrário ao decoro
parlamentar ou que afete a dignidade do mandato” estará sujeito a
processo disciplinar – que, necessariamente, tramitará no Conselho de
Ética da Casa – com a previsão da perda de mandato como pena máxima
a ser aplicada.
Ao abordar especificamente a questão do poder coercitivo do
Conselho de Ética – que, neste trabalho, está atrelado à possibilidade de
conduzir testemunhas para depor e, eventualmente, esclarecer, confirmar
e oferecer elementos probatórios – fomos nos instruir acerca de conceitos
muito próximos ao tema desenvolvido: ética e ética parlamentar; decoro e
decoro parlamentar; representação popular; “coisa pública” e moralidade
pública.
Construímos nosso referencial teórico nas obras e no pensamento de
Miguel Reale, Fábio Konder Comparato, Roberto Romano, Ivo Dantas e
Maria Sylvia de Carvalho Franco, dentre outros.
Sobre ‘decoro’, não resta dúvida de que o seu significado mais
preciso está nos termos ‘decência’, ‘honra’ e respeito’.
No âmbito do parlamento – afirma Pereira – assume o particular
sentido de “[...] uma forma de comportamento do parlamentar que seja
compatível com o mandato que lhe foi conferido”. É dito ainda, pelo
mesmo autor, que o decoro parlamentar não representa um “dever de
respeito e decência” apenas no recinto das Casas Legislativas:
acompanha o parlamentar durante todo o mandato. (PEREIRA, 1994, p.
562)
A instituição, a partir de 2001, de um Conselho de Ética e Decoro
Parlamentar no interior da Câmara dos Deputados obedece à necessidade
de ajustar o instrumento de apuração e punição pela prática de atos
considerados indecorosos no exercício do mandato popular à lição
extraída de pronunciamento da Suprema Corte:
1
“O processo de perda de mandato não é
administrativo, nem judicial, mas político [...]”. (Min. Néri da
Silveira – Relator – MS n° 21.360/92)
No tocante à ética no meio político, no ambiente especialíssimo da
administração pública, todos os textos que versam sobre o tema condenam
o comportamento do político, do gestor dos bens públicos, do parlamentar,
que entendem justificável a utilização da coisa pública para fins e interesses
privados.
A ética parlamentar vincula a consciência ética, individual, do
detentor de mandato popular – e as atitudes adotadas com esta perspectiva
– ao universo político, “cujas condutas devem ser regidas pelas exigentes
normas de decoro parlamentar”. (ROMANO, 2006, p. 26)
Ainda
segundo
Romano,
a
atuação
“responsável,
séria
e
independente” (p. 28) do Conselho de Ética ajudou a restaurar, em grande
parte, os fundamentos éticos presentes no interior do parlamento brasileiro,
após um período de desconstrução da moralidade pública. De acordo,
ainda, com o consagrado filósofo, os pareceres, as análises, os relatórios
produzidos ao ensejo de cada representação junto ao Conselho de Ética
contribuíram para resgatar noções de dignidade e justiça no seio do
Legislativo.
O suporte teórico em que se apóia este trabalho monográfico aponta
para a necessidade de fortalecimento do Conselho de Ética – daí a
insistência em agregar-lhe o poder coercitivo – no pressuposto de que seu
aprimoramento inibirá o autoritarismo de determinadas agremiações
partidárias que se sentem no direito de distinguir entre a “moral delas” e a
“moral dos outros”, provocando o que Roberto Romano define como
“privatização da ética”. (ROMANO, 2006, p. 29)
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8. Metodologia
O procedimento metodológico a ser utilizado na elaboração da
monografia consistirá, basicamente, de análise documental. Representa
dizer que a preocupação fundamental deverá residir em exame dos
documentos produzidos em nível de funcionamento do Conselho de Ética:
relatórios, pareceres, atas de suas reuniões.
A leitura desses documentos permite conhecer um pouco melhor a
estrutura do órgão, seu funcionamento e deficiências, mas possibilita,
também, entender que a ausência de prerrogativas amplas é capaz de
resultar em prejuízo significativo para os trabalhos realizados e que, das
atribuições por ora negadas ao Conselho, ganha contornos de relevância a
impossibilidade de obrigar, com poder de polícia, que as testemunhas
atendam ao chamamento para depor nos processos instaurados.
Como método a ser seguido, identificar-se, numa fase inicial, a
seleção de textos, artigos, documentos, que digam respeito à ética e decoro
parlamentar, além de publicações e sites oficiais.
A análise documental, levando-se em consideração o tema proposto,
privilegiará a compreensão das limitações impostas ao Conselho, e também
por meio desta análise tentar-se-á identificar se houve caminhados
alternativos trilhados pelo colegiado para superar os problemas decorrentes
dessas limitações.
1
8. CRONOGRAMA
AGOSTO
1
2
3
X X
X
Levantamento
4
Bibliográfico
Coleta de dados
Análise dos resultados
Elaboração
das
conclusões
Encontros
com
o
orientador
(análise
de
SEMANAS
SETEMBRO
1
2
3
4
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
OUTUBRO
1
2
3
X
X
X
4
X
X
X
documentos, orientação e
entrega de relatórios)
Relatório parcial
Relatório final
9. Bibliografia
X
X
1
BRASIL. Congresso Nacional. Câmara dos Deputados. Regimento Interno
da Câmara dos Deputados. Consolidado até a Resolução n° 34/2005.
Atualizado em abril de 2006. Centro de Documentação e Informação.
Versão
eletrônica
disponível
em
http://www.camara.gov.br/legislaçao/regimentointerno.
BRASIL. Brasília: Senado Federal. Constituição da República Federativa
do Brasil – 1988. Consolidado até a Emenda Constitucional n° 52/2006.
Versão
eletrônica
disponível
em
http://www.senado.gov.br/sf/legislaçao/regsf.
BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Código de Ética e Decoro
Parlamentar: aprovado pela Resolução n. 25, de 2001. Brasília: Câmara
dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2002.
APEL. Karl-Otto. Estudos de moral moderna. Vozes: Petrópolis, 1994
DANTAS, Ivo. Imunidade e Decoro Parlamentar. In:
Revista Jurídica
Consulex. ano V. n. 116, 2001
JANKELEVITCH, Vladimir. O paradoxo da moral. Papirus: Campinas,
1991
MARINHO, Josaphat. Crise de ética. In: Revista Jurídica de Administração
Municipal. ano V. n. 10. out. 2000
NALINI, José Renato. Ética geral e profissional. In: Revista dos Tribunais.
São Paulo, 2004
1
NOGUEIRA, Rubem. Considerações acerca do Código de Ética e
Decoro Parlamentar. In: Revista de Informação Legislativa. n. 118. abr/jun.
1993
PEREIRA, Wolgram Junqueira. Comentários à Constituição de 1988. LTr:
São Paulo, 1994
ROMANO, Roberto. Ética da barbárie.* In: Primeira Leitura. ed. 48. fev.
2006 (22-33) - * entrevista
TEIXEIRA, Carla Costa. A honra da política: decoro parlamentar e
cassação de mandatos no Congresso Nacional. Relume Dumará: Rio de
Janeiro, 1998
Decoro parlamentar: a legitimidade da esfera privada no mundo público.
In: Revista Brasileira de Ciências Sociais. ano 11. n. 30, 1996
VÁSQUEZ, Sanchez Adolfo. Ética. 22 ed. Civilização Brasileira: Rio de
Janeiro, 2002