CONSIDERAÇÕES SOBRE A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA DO ORÇAMENTO
PARTICIPATIVO: potencialidades e constrangimentos*
Sérgio de Azevedo1
Atualmente, políticos e intelectuais de diferentes orientações ideológicas concordam
que, em sociedades complexas como a brasileira, a participação política não pode se limitar
somente aos canais institucionais de representação (direito de votar e ser votado), mas exige
também outras formas de democracia direta, de modo a ampliar o exercício do direito de
cidadania.
Este texto se propõe a realizar um balanço sucinto das potencialidades e
constrangimentos observados na prática do Orçamento Participativo, implementado a partir
do início dos anos 1990 em um grande número de municípios brasileiros. Na primeira seção,
realizamos um breve histórico do Orçamento Participativo no Brasil. Na segunda, destacamos
diversas potencialidades desse novo instrumento de política pública, que tem mostrado grande
capacidade de promover accountability nos governos locais. Na terceira, analisamos alguns
constrangimentos levantados ao longo da implementação dessa política inovadora, que se
apresentam como desafios para o aprimoramento e a dinamização da participação da
sociedade organizada na gestão dos governos locais.
1. A trajetória recente do Orçamento Participativo
O processo de institucionalização dos instrumentos de participação direta da população – vista
como canais complementares à democracia representativa – e a reconquista da autonomia
*
Trabalho apresentado no Seminário Cidade, Democracia e Justiça Social: os desafios para o exercício da
cidadania política nas sociedades modernas. Promoção FASE / Observatório (IPPUR/UFRJ) e Fundação Rosa
Luxemburg, Rio de Janeiro, 27-28 nov. 2003.
2
municipal através da Constituição Federal de 1988 permitiram, nos últimos 15 anos, o
surgimento de novas práticas de organização do poder no âmbito local, em que passa a ser
evidenciada a participação das organizações representativas da sociedade na gestão das
políticas públicas.
É nesse contexto que, a partir do final dos anos 1980, ganha visibilidade nacional a
política de Orçamento Participativo com a experiência de Porto Alegre (Fedozzi, 1999). Essa
prática logo se espalhou para diversas capitais, atingindo tanto as chamadas administrações
populares, capitaneadas pelo Partido dos Trabalhadores – Belo Horizonte, Vitória, Brasília,
Belém –, quanto as grandes metrópoles governadas por outros partidos de diferentes
tendências, como Salvador e Recife2.
Atualmente, dezenas de cidades pequenas e médias do país implementam política
similar, utilizando diferentes formatos organizacionais e apresentando resultados desiguais
quanto ao êxito alcançado3.
Embora variando bastante para cada cidade, os diferentes modelos do Orçamento
Participativo possuem alguns pontos comuns. Normalmente, o processo tem início com a
realização de assembléias que congregam moradores de bairros próximos localizados em cada
uma das regiões tradicionais da cidade. Os moradores são então informados sobre a
composição do orçamento municipal e o montante de recursos disponível, e são realizadas
1
Sérgio de Azevedo (sazevedo@uenf.br) é professor titular da Universidade Estadual do Norte Fluminense
(UENF) e consultor ad hoc no Observatório de Políticas Urbanas da Região Metropolitana de Belo Horizonte da
PUCMINAS.
2
Ainda que Porto Alegre se apresente como o grande impulsionador da idéia do Orçamento Participativo,
estudos recentes indicam que Olívio Dutra, primeiro prefeito do Partido dos Trabalhadores a implantar esse
projeto naquela cidade, ter-se-ia inspirado em programa análogo, denominado “A Prefeitura nos Bairros”,
desenvolvido no início da década de 1980, durante a primeira administração de Jarbas de Vasconcelos na cidade
de Recife. Ver, a respeito, Melo (2000).
3
Para um balanço geral de algumas dessas experiências em diversas cidades brasileiras ver, entre outros,
Carvalho e Miller (1991); Faria (1996); Somarriba e Dulci (1997); Avritzer (2000); Boschi (1999); Fadul (2000);
Teixeira et al. (2003); Ribeiro e Grazia (2003); ETAPAS (2003).
3
uma ou mais assembléias para a seleção das demandas da sub-região e a escolha dos
delegados que irão defendê-las no Fórum Regional.
Na seqüência do processo, os delegados eleitos nessas assembléias participam do
Fórum Regional, em que definem uma ordem de prioridades das demandas de serviços e
obras a serem encaminhadas ao Fórum Municipal.4 Na instância regional, em muitos casos, é
ainda realizada a escolha dos membros que irão representar cada região na Comissão ou
Grupo encarregado do acompanhamento e fiscalização do Orçamento Participativo, por
ocasião da implementação das obras e serviços.
Por fim, o Orçamento Participativo é consolidado no Fórum Municipal na versão que
será encaminhada à Câmara dos Vereadores para apreciação dos parlamentares. Pode-se dizer
que o Fórum Municipal é um evento de cunho político, no qual culmina todo o processo5.
Após o encaminhamento oficial da proposta ao legislativo municipal, há diferentes tipos de
mobilização para que a população potencialmente beneficiada atue na Câmara de Vereadores,
a fim de garantir a aprovação da maior parte das obras e serviços pactuados durante o
processo do Orçamento Participativo.
2. Potencialidades e impactos do Orçamento Participativo: um breve arrazoado
O programa aumenta a visibilidade do processo orçamentário, anteriormente percebido apenas
como assunto de especialistas. Cresce o número de pessoas envolvidas com a temática,
possibilitando o aumento do controle social e do comprometimento do poder público
municipal com práticas mais transparentes.
4
Em alguns municípios, os delegados regionais, antes de deliberarem, participam de “visitas” ou “caravanas de
prioridades” aos locais onde deverão situar-se os pleitos formulados, para que possam dispor de uma visão mais
abrangente e comparativa dos problemas da região.
5
Na maioria das grandes metrópoles, logo após a realização do Fórum Municipal, são acionados mecanismos
(jornais, “feiras culturais”, assembléias etc.) voltados para difundir nas diversas regiões das cidades a versão
final do Orçamento, encaminhada, pelo Executivo, à Câmara de Vereadores.
4
O Orçamento Participativo é um processo educativo que, através de um formato
institucional engenhoso (um excelente exemplo da importância política da variável
institucional defendida pelos neo-institucionalistas), permite, a partir de demandas
particularistas e locais – mediante um processo de filtragem e de negociações sucessivas –,
discutir questões mais amplas da cidade. Os participantes iniciam o processo com uma visão
micro (a casa, a rua e, no máximo, o bairro) e uma pauta maximalista (demandando todas as
necessidades básicas); paulatinamente, com o desenrolar do processo, passou a ter uma visão
mais abrangente da cidade, dos problemas urbanos e das limitações governamentais, e a
defender, portanto, uma pauta viável. Em suma, ocorre um aprendizado da política como
arena de alianças, negociações, conflitos e barganhas.
Outra questão crucial diz respeito às transformações político-administrativas advindas
da mobilização da sociedade. Cabe aqui destacar que em numerosas experiências analisadas o
Legislativo Municipal, inicialmente refratário ao novo procedimento, termina – se não
abrindo mão – pelo menos reduzindo consideravelmente o exercício do seu poder de veto às
prioridades definidas pelo Orçamento Participativo, quando percebe a legitimidade social do
mesmo e sente a pressão da sociedade organizada durante o processo legislativo.
Além disso, atingem-se frontalmente as práticas clientelistas de alocação de recursos.
De fato, considera-se que o maior mérito do Orçamento Participativo consiste em combinar as
características democráticas e progressistas com a capacidade de competir vantajosamente
com as práticas clientelistas. Tanto é assim que nas municipalidades onde o Orçamento
Participativo tem sido adotado regularmente até mesmo políticos de tradição clientelista vêm
percebendo que contrapor-se a ele resulta em expressivo ônus político (Azevedo e Anastasa,
2002).
Por fim, merece registro o impacto modernizador produzido pelo Orçamento
Participativo sobre as diferentes agências públicas municipais responsáveis pelas obras e
5
prestação de serviços sociais. Em que pesem as iniciativas convencionais de modernização
implementadas (reformas administrativas, reformulação dos organogramas etc.), verificou-se
um significativo consenso de que as transformações e o aumento da eficiência daqueles
órgãos deveriam ser, em grande parte, debitados à pressão e à maior capacidade de
fiscalização dos cidadãos propiciadas pelos instrumentos disponibilizados pelo Orçamento
Participativo.
3. Constrangimentos e desafios do Orçamento Participativo
Em diferentes experiências, constataram-se tentativas, por parte dos políticos tradicionais, de
“capturar” o Orçamento Participativo, pois o “novo” sempre vem, em maior ou menor grau,
misturado com o “velho”. Os políticos de corte clientelista e os grupos que possuem controle
sobre algum tipo de recurso estratégico procuram, por vezes, atuar no sentido de adaptar
práticas clientelistas aos novos procedimentos do Orçamento Participativo.
Ressalte-se que mesmo alguns dos “novos atores” que surgem com o Orçamento
Participativo (associações e lideranças populares) utilizaram métodos que – segundo certa
perspectiva analítica – poderiam ser denominados “neoclientelistas”. Essa tem sido, entre
outras, uma das razões pelas quais, mantida sua essência, esse formato vem sofrendo
permanentes alterações no sentido do seu aprimoramento institucional. A partir da avaliação
do desempenho e dos resultados alcançados periodicamente, as diferentes municipalidades
vêm introduzindo “correções de rumo” nos regulamentos que balizam sua elaboração.
Do mesmo modo, há também outros desafios a serem enfrentados: a complexidade do
atual processo público de licitação que atrasa as obras; a baixa participação da “classe média”
(apesar dos avanços nos dois últimos anos), que se sente sem condições de disputar
benfeitorias com os setores populares (maiores em número e em níveis de carência); a
dificuldade de aprovação de projetos estratégicos de longo prazo no lugar de inúmeras
6
pequenas obras pulverizadas (muitas prefeituras optaram por não incluir os projetos
estratégicos no Orçamento Participativo); e, por fim, a questão da pequena participação dos
setores populares de mais alto nível de pobreza (e de baixa capacidade organizacional),
dificultando que se atinja o “fundo do tacho”.
Ainda em termos de constrangimentos, convém assinalar que o Orçamento
Participativo enfrenta o chamado “engessamento” dos gastos orçamentários, que reduz
consideravelmente as margens de manobra na alocação de recursos do poder executivo nos
três âmbitos de governo. Na verdade, devido a dotações previamente definidas em lei e às
despesas de custeio da máquina pública municipal, não é grande o volume de recursos cuja
alocação pode ser decidida através do Orçamento Participativo.
Apesar da modernização propiciada pela pressão exógena, os órgãos e as empresas
públicas voltados para a realização das obras não têm desempenhado, muitas vezes, sequer o
papel de viabilizar a aplicação efetiva dos parcos recursos disponíveis.
Na maioria dos casos estudados, o percentual e os valores absolutos das verbas
disponibilizadas foram relativamente baixos para o porte das respectivas cidades, não
ultrapassando 10% da receita própria do município.
Embora se reconheça que a efetividade de uma política desse tipo pode ficar
comprometida quando os recursos envolvidos se situam em um patamar tão modesto, é
necessário matizar essa questão, pois os ganhos dessa prática ultrapassam em muito o simples
acesso a bens públicos de primeiro nível. Cabe lembrar que, ao instituir uma arena pública
não-estatal para a negociação de interesses envolvendo associações reivindicativas,
movimentos sociais e indivíduos, o Orçamento Participativo rompeu com os paradigmas
clássicos da Administração Pública e integrou diversos setores da sociedade no processo de
tomada de decisão sobre a alocação de recursos da prefeitura.
7
Em suma, por meio do Orçamento Participativo, a política pública deixa de ser vista, e
experimentada, apenas como um processo de agregação de preferências dadas e passa a
incorporar uma dimensão deliberativa, que abrange também a formação e a transformação das
preferências, a construção do consenso e a explicitação da diferença (Azevedo e Anastasa,
2002).
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