O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV): uma análise
sobre sua literatura e produção imobiliária na Bahia
Felipe Augusto dos Santos Ferreira
Especialista em Administração Pública pelo IBMEC/DF, Assistente Executivo na Gerência
Nacional de Operações Estruturas, Inovação e Inteligência de Mercado na Caixa Econômica
Federal. felipesociais@gmail.com
Vinólia Maria Curvina Monsã
Mestre em Gestão e Auditoria Ambiental pela Universidad de LEÓN/ES, Assistente
Executiva na Gerência Nacional de Operações Estruturas, Inovação e Inteligência de Mercado
na Caixa Econômica Federal. vinoliamaria@gmail.com
Marco Antônio Alves
Engenheiro Civil pela Universidade Federal de Juiz de Fora, Gerente do Departamento de
Planejamento, Orçamento e Finanças no Ministério da Defesa.
marcoantonio.alves@gmail.com
RESUMO
Este artigo se insere no debate sobre as políticas públicas habitacionais voltadas à habitação
de interesse social, especialmente sobre o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) que
logrou construir um milhão de moradias às famílias com renda de até dez salários mínimos,
na tentativa de reduzir o déficit habitacional e fomentar a geração de emprego na construção
civil. Fundos foram criados com o objetivo de atender às necessidades das populações e
garantir a perenidade de recursos. A literatura habitacional afirma que o Nordeste concentra o
segundo maior déficit habitacional do país, sendo o estado da Bahia a localidade com a maior
concentração dessa região. É também neste estado que foi contratado o maior volume de
unidades habitacionais destinado às famílias com renda de até três salários mínimos do
PMCMV. Mostra-se relevante investigar a produção imobiliária deste programa na Bahia,
tendo em vista a concentração do déficit habitacional do país e as contratações de
financiamento realizadas pela Caixa Econômica Federal (CAIXA) e demais Agentes
Financeiros neste estado. É necessário acompanhar a efetividade e os impactos sociais que a
política habitacional destinada à habitação de interesse social trouxe, a partir implantação do
PMCMV.
PALAVRAS-CHAVE:
Habitação, política habitacional, habitação de interesse social, programas habitacionais,
PMCMV.
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O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV): uma análise
sobre sua literatura e produção imobiliária na Bahia
Introdução
A sociedade contemporânea pelo seu dinamismo e complexidade exige que os
estudos sobre o problema habitacional considerem as necessidades habitacionais dos diversos
setores sociais a partir de distintas realidades. Isso porque a relação entre ilegalidade e
propriedade territorial tem sido um dos meios de perpetuação da exclusão ambiental no
campo e na cidade. A legislação surge convenientemente quando se torna necessária a
estruturação do mercado imobiliário urbano de características capitalistas, pois se por um lado
a lei ordena o uso do solo de uma parte da cidade, por outro contribui para a segregação
espacial de parte da população. Diversas ações políticas foram tentadas ao longo da história,
mas os problemas na área habitacional ainda persistem.
As políticas públicas para a habitação sofreram alterações a partir da extinção do
Banco Nacional da Habitação (BNH), em 1986, e da Constituição Federal (CF) de 1988. A
descentralização fiscal proporcionou a descentralização das políticas para habitação, mas isso
não ocorreu de modo uniforme no país. A Política Nacional para Habitação (PNH) de 1996
quis oferecer às populações condições de aquisição de habitações, porém, essa política não
atendeu às classes mais necessitadas que recebem até três salários mínimos.
A partir de 2002, a ampliação da PNH contribuiu para a aprovação da lei
11.124/05 que criou o Subsistema de Habitação de Interesse Social (SHIS) e o Fundo
Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) em 2005, o que ampliou o escopo de
atuação dos Programas Habitacionais do Ministério das Cidades. Essas ações políticas
proporcionaram, anos depois, a criação do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) em
2009, cujas metas eram a construção de 1 milhão de moradias, com aumento do acesso à
habitação para as famílias com renda de até 10 salários, e a geração de emprego no setor da
construção civil.
Pretendemos discutir a produção imobiliária do PMCMV, no estado da Bahia,
utilizando como base dois periódicos da Universidade Federal da Bahia (UFBA), Revista
RUA e Caderno CRH, a fim de analisar a ocorrência de publicações acadêmicas que tratam
deste programa habitacional até o ano de 2011. Apesar de ser um programa habitacional
recente, já são encontradas publicações acadêmicas sobre o PMCMV. Neste sentido, mostrase interessante então, analisar se as famílias com renda de até três salários foram de fato as
beneficiadas pela implantação deste programa habitacional.
Déficit habitacional no estado da Bahia e literatura sobre Habitação de Interesse Social
O déficit habitacional brasileiro, agrupado em déficit por reposição de estoque
(qualitativo) e déficit por incremento de estoque (quantitativo), segundo dados da Fundação
João Pinheiro (FJP) de 2008, foi da ordem de 5,5 milhões de moradias. Dessa demanda,
83,5% se concentra na área urbana, na faixa de renda de até cinco salários mínimos. A região
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Nordeste apresenta aproximadamente uma carência de 1,946 milhão de unidades,
representando, juntamente com o Sudeste, 72% do déficit habitacional do país.
Nessas regiões os valores absolutos do déficit habitacional são muito expressivos
em São Paulo, cuja necessidade de novas unidades habitacionais (UH) corresponde a 1,060
milhão, das quais 510 mil unidades estão na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP). Em
seguida aparece a Bahia, com 485 mil moradias em déficit habitacional, o que corresponde
11,5%, sendo 116 mil na Região Metropolitana de Salvador (RMS).
Na Bahia foram contratadas aproximadamente 101 mil unidades na primeira fase
do programa PMCMV, segundo dados da CAIXA. Isso representou o segundo maior volume
de casas financiadas e o maior número de habitações destinadas às famílias com renda de até
três salários mínimos, aproximadamente 76,3 mil UH.
O problema da habitação como questão social no país emerge no final do século
XIX com o acentuado crescimento urbano. Até 1930 coube aos particulares (empresas
capitalistas imobiliárias, comerciantes imigrantes e industriais) as iniciativas de produção
habitacional de casas, vilas operárias, corredores de casas destinadas à locação, afirma
Maricato (1997). Apesar destas iniciativas, a regulamentação do mercado de locação de
residências somente aconteceu em 1942 com a aprovação da Lei do Inquilinato e com o
congelamento do valor dos aluguéis. Essa lei, além de marcar o início de uma política
intervencionista, no que diz respeito à habitação, fez com que os proprietários de imóveis
diminuíssem, com o passar do tempo, a oferta de moradias para locação, uma vez que, a partir
da lei, deixara de ser rentável esta atividade.
No período de 1930-45, afirma Bonduki (1994), “a questão habitacional é
assumida pelo Estado como uma questão social, dando início a uma incipiente política
habitacional no país” por meio dos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAP), que foram os
financiadores da construção de moradias destinadas à locação. Os IAP visavam o atendimento
de aposentadorias, pensões e assistência médica de diferentes categorias profissionais. Por
este motivo, Cruz (2008) aponta que “o governo mantinha postura populista, com
financiamentos alvos de apadrinhamento ocorrendo normalmente para categorias
profissionais com maior renda”.
Em 1946 foi criada pelo governo Dutra a Fundação da Casa Popular (FCP) com o
propósito de promover a construção de habitações destinadas à baixa renda. Os recursos
provinham da cobrança da contribuição obrigatória de 1% sobre as transações imobiliárias,
cujo recolhimento era feito pelos estados, os quais repassavam posteriormente à União.
Apesar de ter sido criada para solucionar os problema habitacionais da população de baixa
renda, a FCP também atuou no financiamento de obras urbanísticas, de abastecimento de
água, esgotos, suprimento de energia elétrica e assistência social.
Azevedo & Andrade (1982) afirmam que coube ainda à FCP o financiamento da
indústria de material de construção, promoção de estudos e pesquisas de métodos para
baratear o processo de construção e a classificação dos tipos de habitação denominadas
populares. Todavia, mesmo possuindo objetivos mais abrangentes do que apenas a construção
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de casas, a FCP foi extinta em 1960. Sua produção nos dezoito anos de existência foi de
pouco menos de 17 mil moradias e 143 conjuntos habitacionais, concentrados em 70% na
região Sudeste.
O BNH e o Sistema Financeiro da Habitação (SFH) foram criados em 1964 pelo
governo militar. Esse banco foi criado para ser o órgão orientador, disciplinador e controlador
de todo o sistema, estimulando a formação de poupança e sua canalização para o SFH.
Orientava também o acesso das sociedades de crédito imobiliário ao mercado nacional de
capitais.
O Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e o Sistema Brasileiro de
Poupança e Empréstimo (SBPE) também foram criados neste período e são as principais
fontes de recursos do setor habitacional até os dias atuais. Desde seu início tinham o objetivo
de garantir a sustentabilidade financeira das operações relacionadas à habitação. Como aponta
Arretche (1990) o FGTS daria suporte às camadas da população de menor renda, enquanto o
SBPE acolheria as demandas das faixas de classe média e alta renda da população, formando
assim o SFH.
Para as famílias de renda mais elevada, a promoção da produção e financiamento
seria feita pelo setor privado, baseado nos fundos carreados nas cadernetas de poupança. Já às
famílias de baixa renda, o financiamento e a promoção da produção se daria por meio poder
público (habitação de interesse social). Para tanto se instituiu, juntamente com a criação do
BNH, uma rede de agências responsáveis pela operacionalização da política habitacional, as
Companhias Habitacionais (COHAB), que financiavam até 100% do valor da moradia.
Uma das prioridades do BNH era a construção dos conjuntos habitacionais, feita
de modo homogêneo em todo o país. A despeito destas construções, a literatura urbanística
afirma que a população de baixa renda não foi a principal beneficiada com as políticas desse
órgão. Para Cruz (2008) o BNH diminuiu a qualidade, tamanho e o custo das unidades
produzidas; utilizou terrenos mais baratos, “carentes de vários serviços públicos como
escolas, transporte, postos de saúde”, sem infraestrutura e distante dos centros urbanos. Para o
atendimento das demandas habitacionais da população de baixa renda foi adotada a estratégia
de doação de terrenos ou infraestrutura por parte dos municípios e estados interessados na
construção dos conjuntos.
A aplicação de juros menores às unidades produzidas pelo poder público não
configurou uma política direta de subsídios. Em 1967 foi criado o Fundo de Compensação das
Variações Salariais (FCVS) com a finalidade original de garantir a quitação junto aos agentes
financeiros dos saldos devedores remanescentes dos financiamentos. O BNH, visando
controlar a inadimplência dos mutuários, devido à crise inflacionária do período, reajustava as
prestações pelo índice de correção do salário mínimo ou pelo índice de variação das
Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN), o que fosse menor.
Assim, já a partir dos primeiros anos de funcionamento do BNH, o reajuste das
prestações teve como indexador os índices de aumento médio do salário mínimo. Esta medida
gerou um descompasso entre o ressarcimento do financiamento e o incremento do saldo
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devedor, que continuava sendo reajustado trimestralmente de acordo com as variações da
Unidade Padrão de Capital (UPC). Segundo Carmo (2006) as dificuldades dos mutuários em
acompanhar o reajustamento das prestações obrigaram o governo a constituir o Plano de
Equivalência Salarial (PES) em 1970.
Em seus vinte e dois anos de existência o BNH financiou aproximadamente 4,5
milhões de unidades habitacionais, das quais poucas unidades foram destinadas à habitação
popular, aponta a literatura urbanística. Isso demonstra, apesar de todos os planos e ações
praticadas pelo governo no período, que os interesses de construtores, capitalistas e
banqueiros prevaleceram sobre as necessidades habitacionais da população de baixa renda.
Segundo Carmo (2006) a extinção do BNH fez com que a política habitacional, a
partir de 1986 e até metade dos anos 90, fosse marcada pela fragmentação institucional e pela
descontinuidade. Enquanto a fragmentação ocorreu pela pulverização do gerenciamento da
política habitacional entre o Banco Central (BACEN), a CAIXA - incorporadora da
burocracia do BNH - e o Conselho Curador do FGTS (CCFGTS), a descontinuidade resultou
da criação e extinção de vários órgãos públicos.
A política habitacional voltada à população de baixa renda teve pouca importância
no governo Fernando Collor de Melo. Azevedo (2007) afirma que criação do Plano de Ação
Imediata para Habitação (PAIH), vinculado ao Ministério da Ação Social, possuía três
vertentes: programa de moradias populares (unidades acabadas), programa de lotes
urbanizados (com ou sem cesta básica de materiais) e programa de ação municipal para
habitação popular (unidades acabadas e lotes urbanizados). A literatura urbanística caracteriza
este governo como clientelista e favorecedor de seus aliados. Assim, o uso indiscriminado dos
recursos do FGTS, entre 1990 e 1991, ocasionou a suspensão dos financiamentos via esta
fonte de recursos.
O governo Itamar Franco procurou articular a produção de habitações a outras
políticas como saúde, educação, transporte, saneamento e promoção humana. Lançou os
programas HABITAR-BRASIL e MORAR-MUNICÍPIO que tinham perfil de programas
habitacionais voltados à população de renda mais baixa, com recursos do Orçamento Geral da
União (OGU).
Já o governo Fernando Henrique produziu estudos que concluíram o que os
movimentos sociais já indicavam nas décadas passadas, a importância do alinhamento da
política econômica à social. Neste sentido, buscando dar suporte a uma política habitacional
duradoura, foi constituída a PNH de 1996 como um conjunto de medidas concretas de
intervenção com público-alvo definido, metas e objetivos a serem alcançados, características
estas da política neoliberal.
A novidade na área habitacional na década de 90 foi a aprovação, em 1997, do
Sistema Financeiro Imobiliário (SFI), que em moldes diferentes do SFH, opera com recursos
da iniciativa privada nacional e internacional. O destaque do SFI foi a instituição da alienação
fiduciária, pela qual o mutuário somente torna-se proprietário do imóvel quando quita o
financiamento.
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A intervenção do Estado neste período seguiu um conjunto de princípios e
diretrizes, resumidas por Carmo (2006) na formação de parcerias; flexibilidade no
atendimento a população; descentralização; criação de novas fontes de financiamento;
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do sistema e sustentação da estabilidade do
poder de compra da moeda.
A criação do Ministério das Cidades em 2003, a implantação do Conselho das
Cidades, a legislação urbana diferenciada para a habitação de interesse social e as Zonas
Especiais de Interesse Social (ZEIS) sinalizam que a questão habitacional ganhou novo fôlego
a partir dos debates pela alocação de recursos e fundos.
O governo Lula, a partir dos trabalhos e estudos realizados pelo governo anterior,
ampliou o Sistema Nacional de Habitação (SNH) incluindo em sua agenda tanto o mercado
privado de habitação quanto a habitação de interesse social. Dessa forma, a estrutura
“montada” foi complementada, em 2005, pelo FNHIS e pelo o Sistema Nacional de
Habitação de Interesse Social (SNHIS).
A literatura urbanística recente mostra a ampliação dos investimentos na área
habitacional e na concessão de subsídios às famílias com renda de até cinco salários mínimos.
Assim, o governo federal logrou alterar o paradigma da habitação brasileira, oferecendo
segurança jurídica e ampliando os recursos financeiros para o mercado privado de moradias.
Segundo Azevedo (2007) esperava-se que dessa forma a classe média não disputasse recursos
federais com as faixas de baixa renda, como aconteceu nos governos anteriores.
O governo afirma que o PMCMV cumpriu a meta de construção de um milhão de
moradias. Mas apesar de já existirem publicações acadêmicas sobre este programa, não é
possível confirmar a efetividade do programa. Do ponto de vista econômico, enquanto
política econômica anticíclica, o programa se mostrou eficaz, uma vez que os efeitos da crise
econômica de 2008 foram sentidos em menor escala no país. Entretanto, faltam estudos que
demonstrem os impactos sociais advindos dessa “nova” política para a habitação de interesse
social.
Um aspecto extremamente importante, mas que passa despercebido nas discussões
sobre o PMCMV, diz respeito ao termo “contratação” das UH. O fato de o governo ter
veiculado a contratação de 1.005.128 UH não significa necessariamente que estes imóveis
foram entregues aos mutuários. Neste sentido, a entrega de todas as 1,05 milhão de moradias
ainda não ocorreu, o que coloca em xeque a efetividade deste programa.
SNHIS e FNHIS
A Lei Federal nº 11.124/05, criadora do SNHIS e do FNHIS, decorre de um
projeto de iniciativa popular que esperou quase treze anos para ser aprovado pelo Congresso
Nacional. A instância central de coordenação, gestão e controle do SNHIS é o Ministério das
Cidades, cabendo a estados, municípios e Distrito Federal a participação voluntária, mediante
adesão por termo de compromisso de elaboração de planos locais ou regionais de habitação de
interesse social e constituição de Fundo específico para habitação de interesse social, cuja
gestão é feita por um Conselho Gestor.
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O SNHIS tem como fonte os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT), do FGTS, nas condições estabelecidas pelo seu Conselho Curador, do FNHIS e de
outros fundos ou programas. O principal objetivo do SNHIS é a implementação de políticas e
programas que promovam o acesso à moradia digna para a população de baixa renda.
Esse sistema também centraliza todos os programas e projetos destinados à
habitação de interesse social, sendo integrado pelo: Ministério das Cidades, Conselho Gestor
do FNHIS, CAIXA, Conselho das Cidades, Conselhos, Órgãos e Instituições da
Administração Pública direta e indireta dos Estados, Distrito Federal e Municípios,
relacionados às questões urbanas e habitacionais, entidades privadas que desempenham
atividades na área habitacional e agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetário
Nacional (CMN).
O FNHIS é composto por recursos provenientes do OGU, do Fundo de Apoio ao
Desenvolvimento Social (FDS), de dotações, de empréstimos externos e internos, de
contribuições e doações de pessoas físicas ou jurídicas, entidades e organismos de cooperação
nacionais ou internacionais e receitas de operações feitas com recursos do próprio fundo. A
gestão é feita por meio de um Conselho Gestor, sendo a CAIXA o agente operador deste
fundo. Seus recursos podem ser alocados em ações de: aquisição, construção, conclusão,
melhoria, reforma, locação social e arrendamento de unidades habitacionais, produção de
lotes urbanizados para fins habitacionais e regularização fundiária e urbanística de áreas de
interesse social. Também podem financiar a implantação de saneamento básico, infraestrutura
e equipamentos urbanos, desde que complementares aos programas de habitação de interesse
social.
A instituição de fundos e recursos destinados a atender a famílias com renda de
até três salários mínimos foram ações políticas que integraram a PNH à Política Nacional de
Desenvolvimento Urbano, estruturando assim um sistema que organizou os diversos agentes,
nas três esferas de governo, a responderem por uma execução concertada de ações de
habitação de interesse social.
O objetivo, segundo Carvalho (2010) era garantir linhas de financiamento e
subsídio, no âmbito do FNHIS; apoiar e incentivar estados, Distrito Federal e municípios na
elaboração de programas, planos e desenho das intervenções em assentamentos precários;
promover e apoiar ações de desenvolvimento institucional; e estabelecer critérios e
parâmetros técnicos de orientação para as intervenções urbanas.
Neste sentido, as principais linhas de ação compreenderam a integração urbana de
assentamentos precários, a provisão habitacional e a integração das políticas de
desenvolvimento urbano e habitacional. No que diz respeito aos recursos para sua execução, o
governo articulou a junção de recursos onerosos e não onerosos, fazendo com que sua
aplicação ocorresse mediante apresentação de propostas consoantes aos programas definidos
com recursos do FNHIS.
Publicações acadêmicas sobre o PMCMV na UFBA e produção imobiliária
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Verificar a ocorrência de publicações acadêmicas sobre o PMCMV no estado da
Bahia decorre em primeiro lugar pelo fato deste estado concentrar o maior déficit habitacional
da região Nordeste, e em segundo por ter sido esta localidade o segundo maior volume de
contratações deste programa, atrás apenas do estado de São Paulo.
Somou-se a esses dois motivos, o fato de ter sido criado na Bahia o primeiro curso
de ensino superior do país, que deu origem anos depois à UFBA. Esta universidade possui
cursos e Programas de Pós-Graduação nas áreas de Arquitetura e Urbanismo e Ciências
Sociais. Esses dois cursos, na maioria das universidades e faculdades, proporcionam aos seus
alunos discussões sobre a temática habitacional, uma vez não ser possível tratar do espaço
geográfico, urbano ou rural, desprezando as relações sociais envolvidas, nem tão pouco tratar
do problema habitacional deixando de lado os aspectos arquitetônicos e urbanísticos que as
intervenções habitacionais produzem.
Neste sentido, optamos por analisar as revistas acadêmicas editadas pelo
Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo, Revista RUA, e pelo Programa de
Pós-Graduação em Ciências Sociais, Caderno CRH. O período escolhido abrange os anos de
2009 a 2011, visto que a primeira fase do PMCMV encerrou-se no fim 2011.
Fomos surpreendidos ao buscarmos a última publicação da Revista RUA, cuja
data era de 2006, ano em que o PMCMV ainda nem existia. Procedemos então a consulta ao
Caderno PPG-AU, outra publicação de caráter acadêmico da faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da UFBA. Porém, a última publicação deste caderno foi no ano de 2010, sobre a
temática de “Democracia e Interfaces Digitais para a Participação Pública”.
O Caderno CRH está indexado à biblioteca eletrônica Scielo – Scientific
Electronic Library Online, que abrange uma coleção selecionada de periódicos científicos
brasileiros e internacionais. Este caderno tem edição quadrimestral e desde 2009 foram
publicados nove volumes regulares (nº 55 – nº 63) e uma publicação especial. Apesar de
possuir uma periodicidade maior que a Revista RUA, foram encontradas apenas duas
publicações, no ano de 2011, que tratavam de temáticas relacionadas à habitação, sendo elas
moradia e periferia.
Embora a consulta aos periódicos escolhidos tenha se frustrado, a análise da
produção imobiliária do PMCMV na Bahia não foi comprometida, uma vez já serem
encontradas publicações que tratam deste programa. É necessário ressaltar, entretanto, que as
publicações que abordam este programa habitacional não analisam os impactos sociais que ele
produziu. Grande parte dos estudos se atém ao aspecto econômico-financeiro, isto é, à
disponibilização de recursos e fundos, aos reflexos do programa no aumento do valor das
construções e ao aquecimento do mercado imobiliário.
Lançado abril de 2009, por meio da Lei 11.977/09, o PMCMV surgiu com a meta
ambiciosa de construção de um milhão de moradias e R$ 34 bilhões de subsídios para atender
famílias com renda de até 10 salários mínimos. O programa também foi uma reação do
governo Lula à crise econômica mundial do fim de 2008, na tentativa de estimular a criação
de empregos e de investimentos no setor da construção civil.
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O PMCMV é composto pelo o Programa Nacional de Habitação Urbana (PNHU)
e pelo o Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR). Enquanto o PNHU é destinado às
famílias com renda mensal de até dez salários mínimos, tendo direito aos subsídios
habitacionais àquelas com renda familiar de até seis salários, cujo objetivo é a
complementação da capacidade financeira do proponente, o PNHR tem como objetivo a
concessão de subsídios aos agricultores rurais para a construção de moradia em área rural, por
meio da aquisição de material de construção, conforme sua faixa de renda, limitado à renda
familiar anual de R$10.000, 00.
Os recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) destinados ao
PMCMV financiam empréstimos habitacionais feitos às famílias com renda mensal de até três
salários mínimos, enquanto os recursos do FDS são destinados às famílias com renda mensal
de até R$1.395,00, desde que estejam organizadas coletivamente sob a forma das Entidades
Organizadoras (EO), pois a finalidade deste fundo é a redução do déficit habitacional e o
estímulo à parceria com os movimentos populares por meio do cooperativismo habitacional e
o princípio da ajuda mútua.
O PMCMV – Recursos FAR é um programa do governo federal, gerido pelo
Ministério das Cidades e operacionalizado pela CAIXA, que consiste em aquisição de terreno
e construção ou requalificação de imóveis contratados como empreendimentos habitacionais
em regime de condomínio ou loteamento, constituídos de apartamentos ou casas que depois
de concluídas são alienados às famílias.
A execução das obras do empreendimento é realizada por construtora contratada
pela CAIXA, que se responsabiliza pela entrega dos imóveis concluídos e legalizados. Os
imóveis contratados são de propriedade exclusiva do FAR, integram seu patrimônio até que
sejam alienados e são adquiridos pelas famílias beneficiadas por venda com parcelamento.
Além do PMCMV – Recursos FAR existe também a modalidade PMCMV –
FGTS que utiliza recursos do FGTS, conforme as diretrizes do CCFGTS, cujo objetivo é o
financiamento às empresas da construção civil do mercado imobiliário para a produção de
habitação popular, visando ao atendimento de famílias com renda de até R$ 5.000,00,
priorizando a faixa de R$ 1.600,00 a R$ 3.100,00.
Segundo D’Amico (2011) a União disponibilizou recursos em outros tipos de
programas e fundos, como, por exemplo, o Fundo Garantidor da Habitação Popular
(FGHAB), de natureza privada e patrimônio próprio destinado aos agentes financeiros do
SFH para cobrir eventuais inadimplências no pagamento das prestações mensais dos contratos
habitacionais. Este fundo garante ao mutuário o pagamento de algumas prestações em
decorrência de desemprego ou redução da capacidade de pagamento das famílias com renda
de até dez salários mínimos, reduzindo para as instituições financeiras o risco de
inadimplência.
Os recursos do PMCMV tiveram sua alocação condicionada às estimativas de
déficit habitacional de cada região. Também foram instituídas diferenciações nas taxas de
juros, de acordo com a localização dos municípios. Assim, foram criadas taxas para as
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famílias localizadas em áreas urbanas residentes nas capitais e respectivas regiões
metropolitanas, municípios com mais de 100 mil habitantes e municípios entre 50 e 100 mil
habitantes. As famílias com renda familiar de até três salários foram cadastradas e
selecionadas pelos estados e municípios, conforme as informações disponíveis no Cadastro
Único. Os empreendimentos foram executados por construtoras. Os projetos foram
submetidos à CAIXA e sua realização poderia ser feita em parceria com o setor público,
cooperativas, movimentos sociais ou de forma independente.
O PMCMV logrou criar um marco legal de regularização fundiária de
assentamentos urbanos e disponibilização de terrenos para os empreendimentos habitacionais
que deveriam dispor de condições mínimas de infraestrutura urbana, saneamento e
sustentabilidade ambiental. Ofereceu também aos mutuários distintas condições, de acordo
com a faixa de renda, conforme Tabela 1 a seguir:
TABELA 1 – CONDIÇÕES POR FAIXA DE RENDA
FAIXA DE RENDA
CONDIÇÕES
0 a 3 salários mínimos
3 a 6 salários mínimos
6 a 10 salários mínimos
Subsídio integral com isenção do seguro, prestação de
até 10% da renda (por 10 anos), prestação mínima de
R$50 por mês e registro do imóvel no nome da mulher.
Aumento do subsídio parcial em financiamentos com
redução dos custos do seguro e acesso ao Fundo
Garantidor
Estímulo à compra com redução dos custos do seguro e
acesso ao Fundo Garantidor
Fonte: Elaboração própria
Embora as condições tenham sido distintas de acordo com a faixa de renda, a
organização do PMCMV promoveu a concessão de subsídio governamental para as famílias
de baixa renda das áreas urbanas e rurais. No entanto, o montante dos recursos
disponibilizados para o PNHU foi superior ao do PNHR. Isso pode ser explicado devido à
composição do déficit habitacional, cuja concentração ocorre nas regiões metropolitanas,
principalmente do Sudeste e do Nordeste.
Arantes & Fix (2009) afirmam, no entanto, que a iniciativa privada foi a
protagonista na provisão de habitações no PMCMV, pois 97% do subsídio público foram
destinados à oferta e produção direta por construtoras privadas e apenas 3% a cooperativas e
movimentos sociais. Esse protagonismo permitiu a concentração dos recursos na construção
de habitações destinadas a famílias com renda entre três e dez salários mínimos, apesar de a
maior demanda por moradia ser das famílias com renda de até três salários.
Além disso, como decorrência do programa, esses autores afirmam que as
prefeituras perderam poder, pois o programa “estimula um tipo de urbanização e de captura
dos fundos públicos que, por si só, torna mais difícil a aplicação” dos instrumentos de reforma
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urbana previstos no Estatuto das Cidades, como por exemplo, a participação no planejamento
e na execução de políticas urbanas.
Como já fora dito, o PMCMV também apresentou um caráter econômico ligado
ao crescimento do país, visto que foi lançado logo após a eclosão da crise financeira mundial
de 2008. D’Amico (2011) afirma que se tratou de uma política anticíclica para estimular o
setor da construção civil, tradicionalmente um setor que emprega grande quantidade de mão
de obra de baixa qualificação, com uma grande participação no PIB do país.
Segundo D’Amico (2011) os principais problemas que o PMCMV tentou resolver
foram:
a) Os problemas de infraestrutura e saneamento básico das residências existentes, ao
combater o déficit por reposição de estoque, via concessão de subsídios às famílias. b)
Regularizar a questão fundiária das moradias em terrenos invadidos ou em áreas públicas,
pela diminuição do valor de custas/emolumentos cartorários ou da exigência de legalização
de matrículas nos cartórios de registro de imóveis, com a preferência pelo registro do imóvel
no nome da mulher. c) Aumentar a oferta de unidades habitacionais, facilitando o acesso aos
recursos do BNDES e dos fundos instituídos pelo PMCMV por parte das construtoras,
visando diminuir o déficit por incremento de estoque. d) Eliminar a “elitização” dos
financiamentos imobiliários ao conceder subsídios às classes sociais mais pobres, sobretudo
aquelas com renda mensal de até três salários mínimos e que em geral não têm acesso aos
recursos do FGTS. e) Resolver os aspectos técnicos da construção de novas moradias, ao
determinar padrões de construção, impor limites para a construção de unidades habitacionais
por empreendimento e exigir uma infraestrutura urbana mínima para aprovação dos projetos
e liberação dos recursos (D’AMICO, 2011, p.47).
Mas apesar de não eliminar totalmente o déficit habitacional no Brasil, o PMCMV
foi o primeiro programa habitacional em larga escala implantado por um governo democrático
que afirma ter cumprido seus objetivos. Neste sentido, a coordenação do Ministério das
Cidades e a gestão operacional da CAIXA têm proporcionado melhorias significativas na
gestão das políticas públicas para habitação de interesse social.
A região Nordeste, de acordo com a Tabela 2 a seguir, teve o segundo maior
volume de contratações do PMCMV na CAIXA, porém, quando o referencial são os outros
Agentes Financeiros essa região apresenta o maior volume do programa. As regiões Sudeste e
Nordeste foram responsáveis por mais de 65% das contratações deste programa habitacional,
o que já é esperado, visto que essas regiões apresentam as maiores carências habitacionais do
país.
TABELA 2 – CONTRATAÇÃO DE UH DO PMCMV POR REGIÃO
REGIÃO
CAIXA
BB
OUTROS
AGENTES
CENTRO
OESTE
87.110
981
4.436
TOTAL
% EM
RELAÇÃO À
CONTRATAÇÃO
92.527
9,2%
11
NORDESTE
294.165
-
35.632
329.797
32,8%
NORTE
57.519
-
10.350
67.869
6,8%
SUDESTE
338.493
2.760
8.374
349.627
34,8%
SUL
159.321
1.007
4.980
165.308
16,4%
TOTAL
936.608
4.748
63.772
1.005.128
100%
Fonte: Elaboração própria, de acordo com dados da CAIXA.
Se compararmos os objetivos iniciais do programa à quantidade de unidades
contratadas, verificaremos que a meta do governo ainda não foi alcançada, pois o maior
volume de UH entregues, até 31/12/2010, foi encontrado na faixa salarial de três a seis
salários mínimos, de acordo com a Tabela 3 a seguir:
TABELA 3 – UH ENTREGUES ATÉ 31/12/2010 POR FAIXA DE RENDA
FAIXA DE RENDA
0 a 3 salários mínimos (OGU)
0 a 3 salários mínimos
3 a 6 salários mínimos
6 a 10 salários mínimos
UH PREVISTAS UH ENTREGUES
200 mil
9.942
200 mil
82.320
400 mil
138.572
200 mil
6.990
TOTAL ENTREGUE
237.824
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da CAIXA.
O resultado da Tabela 3 pode ser explicado pelas próprias características do
PMCMV, pois na faixa de renda de três a seis salários mínimos, na grande maioria dos casos,
os financiamentos são realizados com recursos do FGTS, seja pela utilização do dinheiro
constante na conta vinculada dos mutuários que contraem os financiamentos, sejam pelas
dotações do próprio fundo, destinadas a este programa.
A população com renda familiar de até três salários mínimos, por maior que seja o
esforço do governo, ainda não está sendo beneficiada pelos recursos do PMCMV. Segundo
Shimbo (2010) existe uma confluência entre Estado, mercado imobiliário e capital financeiro,
fazendo com que os interesses especulativos influenciem as ações políticas, em especial às
direcionadas a política habitacional. Isso vem ocorrendo ao longo dos anos no país, e corre-se
o risco de acontecer também com o PMCMV.
Considerações Finais
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O PMCMV não deve ser encarado nem com exagerado entusiasmo nem como um
desastre, pois a elevação do patamar de subsídios que se obteve, como há décadas os que
lutam por moradia digna reivindicam, é um avanço, assim como os incentivos fiscais, o
Fundo Garantidor e outros mecanismos capazes de dar maior agilidade ao atendimento
habitacional.
Entretanto, não haverá alterações substanciais no quadro da política habitacional
enquanto não forem realizadas ações concomitantes que focalizem financiamentos e
subsídios, arranjos institucionais, cadeia produtiva da construção civil e estratégias urbanofundiárias, como prevê o Plano Nacional da Habitação (PlanHab).
Estudos acadêmicos sobre a temática habitacional nas áreas de Arquitetura e
Urbanismo e Ciências Sociais podem nortear ações políticas, além de verificar se os
resultados propostos por programas habitacionais como o PMCMV são de fato alcançados.
Neste sentido, inferimos que a ausência de linhas de pesquisa sobre a temática
habitacional nos Programas de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo e Ciências
Sociais da UFBA influenciou a ocorrência de publicações acadêmicas sobre o PMCMV nos
periódicos analisados, Revista RUA, Caderno CRH e Caderno PPG-AU.
A tradição urbanística e sociológica de produção de pesquisas acadêmicas sobre a
temática habitacional não vem ocorrendo na UFBA, seja do ponto de vista das intervenções
arquitetônicas ou urbanísticas no espaço urbano e rural ou reflexões sociológicas sobre os
impactos das políticas públicas para habitação, a partir da implantação do PMCMV.
Mas embora não tenham sido encontradas publicações acadêmicas sobre o
PMCMV no estado da Bahia nos periódicos analisados – Revista RUA e Caderno CRH, os
estudos acadêmicos existentes e os dados disponibilizados pela CAIXA demonstram que a
audaciosa meta de construção de um milhão de moradias ainda não foi alcançada. Apesar de o
governo contabilizar a contratação de 1.005.128 financiamentos habitacionais noticiando na
imprensa o atingimento da meta do programa, tais UH ainda não foram entregues.
Este artigo corrobora a situação marginal que a população com renda familiar de
até três salários mínimos vem experimentando ao longo dos anos, no tocante ao acesso à
habitação no país. O maior déficit habitacional, independentemente da localidade, é
encontrado nesta faixa de renda. Entretanto, os dados demonstram que a faixa de renda de três
a seis salários teve o maior percentual de UH entregues neste programa.
É importante ressaltar que a incapacidade de algumas prefeituras e estados, os
constrangimentos da cadeia produtiva, cujos produtos, de modo geral, não estão adequados ao
atendimento da demanda prioritária, a dificuldade de acesso e o custo da terra urbanizada e
regularizada para a produção das habitações de interesse social são obstáculos para a
aplicação dos recursos com foco na população prioritária.
O mercado imobiliário brasileiro ainda carrega traços patrimonialistas, e neste
sentido a maior parte do subsídio público para a provisão habitacional foi capturada pelo
capital financeiro, enquanto propriedade, uma vez ser a iniciativa privada o agente promotor
13
do PMCMV. Para viabilizar o máximo de empreendimentos o poder local fica refém de uma
forma predatória e fragmentada de expansão da cidade. Este modelo de provisão mercantil e
desregulada da moradia privilegia a maximização dos ganhos por meio de operações
especulativas com a terra.
O país atualmente vivencia um ciclo econômico e social gerador de emprego e
renda para uma parcela da população que há alguns era excluída do mercado formal. Mas se
de um lado o acesso ao crédito tem crescido e a participação do mercado imobiliário no PIB
tende a aumentar, por iniciativa do próprio governo, por outro o endividamento das famílias
está num patamar nunca antes visto, o que até certo ponto é preocupante.
As carências habitacionais no Brasil não foram resolvidas com o PMCMV, tendo
em vista que o foco do programa é a construção de novas habitações. Para que as
necessidades habitacionais sejam solucionadas, ou ao menos minimizadas, o PMCMV deve
contemplar mecanismos que implantem de fato o que o Estatuto da Cidade e o PlanHab
prevêem. O horizonte se mostra promissor, porém é necessário acompanhar os rumos da
habitação de interesse social no país, pois há muitos interesses e interessados neste assunto.
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