P.º
R .P.
68 /2008
DS J-CT
-
A c çã o
adm in i st rat i va
e spe c ia l
visando a de clara çã o de nulidad e da de libe ra ção de lice nciame nto
d e op eraçã o urbanística da qua l re su lt ou a em is são de a lvará d e
l o tea m e nt o e d e t o d o s os a ct o s a d m in is tra t i vo s su b se q uen te s –
designadamente,
os
conducente s
à
e m is sã o
de
l ic e n ça
de
c on st ru çã o pa ra d ete rm inad o l ote - , b em c om o a c ond ena çã o na
r e cons t itu i çã o d a s i tua çã o q ue e x is t ir ia s e t a i s a c t os nã o t i ve ss e m
s id o p ra ti ca d o s . – R e g is t o .
PARECER
Re la tór io
1 - O p r es e nt e r e cu rs o h ie r ár qu ic o v em int e r pos t o d o d es p ach o
d e r e cus a d o r e g is t o d a ac ç ão a d m in istrativa especial, requisit ado na 2.ª
C onservatória do Registo P redial de … sob a Ap. 29 d e 7 d e J an e i r o d o
c o r r en t e a n o d e 2 00 8 .
Resu lta do duplicad o da petição in icial qu e in st ru iu tal pedido
e s t ar e m c au sa u m a ac ç ã o a d m in i str a t i v a esp e c i a l , i n s t au rad a p e l o o r a
recorrente,
Henrique…,
contra
o
Município
de….,
t en d o
em
v i s t a:
a
d e c l a r aç ão d e n u l i da d e do act o ad m i n is t ra t iv o – d e l i b e r a çã o d at ad a d e 31
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
d e A go st o d e … . d a C â mar a M u n ic ip a l d e …. – d e l i c e nc i ame nt o da
o p e r aç ã o u rb an í s t ica d e qu e d e c o rr eu a e m i ss ã o d o a l v ará d e l o t ea m e n t o
n . º … , em 1 3 d e D ez e mb r o d e … . , e d e t o dos o s act o s a d m in i s t r a t i v o s
s u b s equ en t e s, d e s ig n a d ame n t e , d aqu ele s d e que r e su l t ou a e m i ss ã o d e
alv arás de licen ça de con st ru ção e de u t iliz ação emit idos n o seu âmbit o, a
s a b er , d o d e sp a ch o d o V i c e- P r es i d en te d a d it a C â mar a, C a r l os … . , d a t a d o
d e 27 / 1 2/… , su b jac e n t e à emi s s ã o pel a m e s ma d o a l v ar á d e l i c e n ça d e
c on s t ru ç ão n . º … , e m 1 6/ 10/ 2 00 6, a f avor de Nuno …; e a condenação do
r é u n a ad o pç ã o dos ac t o s e o p e ra çõ e s n ec es s á r i os par a r ec on s t i t u i r a
situ ação
que
ex i s t i r i a
se
os
ac t o s
ju l g ad o s
nul o s
não
t ive ss em
sido
1
p r at i c a dos , r ep on do o a c e ss o a o p ré d i o d o a u t o r at ra v és d o c a m i n h o
público localiz ado ent r e este prédio - in sc r it o na m at r iz c a dast ral s o b o
a r t i g o 2 97 9 , d e sc r it o s ob o n . º 33 7 1, d a f r egu e s i a d e Alc a b i d e che – e o
prédio situ ado a su l e poent e dele - in scrit o n a mat r iz cadast ral sob o
artig o 387 3 - S ec ç ão 4 6, d a me s m a f re g ues i a, d e s c r i t o s o b o n . º 9 0 95 , f ls .
60v , d o l i v r o B - 3 0 - 1, n o e s t a d o e m q u e s e e n c ont r av a ant es d a ap rov aç ão
d o act o d e l i c en c ia m e n t o d a o p er a ç ã o u r b an í s t i c a d e q u e r es u lt ou a
emissão do aludido alvará de loteamento e subsequentes , de modo a que
seja assegurada a plen a acessibilidade de pessoas e v iatu r as ao prédio do
a u t o r.
De acordo com as alegações contidas n a r e f er i d a p et i ç ã o , a q u e le
caminho público – que, segundo a op in ião do próprio fiscal municipal, é
um a s ervent i a do d om íni o pú bli c o h á um t em po im emorial - , conquant o
in su scept ív el
de
apropriação
in div idu a l ,
f ac e
à
sua
n at u r ez a
p ú b l i c a,
i n t eg r ou a á r e a s u b m e t id a à o p e r a ç ão u r b an í s t ic a t i t u l a d a p e l o d i t o a l v a r á
de
loteamento
n.º
…../….,
pelo
que
os
actos
a d m ini s t rat i vos
que
a
aprovaram e os que licenciaram, no âmb i t o d aqu e l e , a s con s t ru ç õ es a qu e
se referem os alvarás de licenciament o de const rução emit idos ao seu
a b r i g o, des i gn a dame n t e, o m e n c i on a d o a l v ará d e l i c e n ça d e con s t ru ç ã o
n. º … e os de licen ciamento de u t iliz ação subsequ ent es são nulos por
f o rç a do di sp o st o nos a rt ig os 2 0 2. º, n.º 3 e 29 4. º d o C . C ., c om r efer ê nc ia
a o s a rt i g o s 1 33 . º , n . º s 1 e 2 , a l í n e a c ) , e 1 34 . º , n . º 1, am bos d o C P A.
Sendo certo qu e as prev istas edific aç ões sobre a área de tal ca minho,
implicando
acesso
o
seu
ex istente
desapareciment o,
para
o
prédio
do
con duz em
A ut or
–
à
elimin ação
qu e ,
c om o
do
rú st ico ,
ún ico
t em
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
legalmente qu e ter acesso e semp re o t eve a t ra vés d o re f e ri d o c a m i nho.
A p a r ec e m i d e n t i f i cad o s c o mo c on t r a- i n t e r es sad o s n a ac ç ã o –
c u ja c i t a çã o , ao ab r i g o do d i s p ost o n o a rt . º 8 2 . º, n . º 1 , d o C P T A, s e
s u g e r e qu e seja ef ectu ada m edian te a publicação de anúnci o, com a
1
Caminho que, nos termos das respectivas alegações, permite o acesso ao prédio do
autor e aos demais prédios confinantes, situados de ambos os lados, bem como ao prédio
imediatamente contíguo àquele, inscrito na matriz sob o artigo 2978, onde funciona uma
oficina. Ora, “… como decorre da planta de síntese, anexa ao dito alvará… tal operação
urbanística prevê a ocupação do referido caminho público para fins de edificação. Estando
previsto que sobre o leito do dito caminho público se construam os muros, garagens e se
implante o logradouro, dos lotes n.º s 6 a 12 da urbanização a que se refere a dita
operação urbanística.”.
2
a dv e rt ê n ci a d e qu e o s i n t er es s ad o s d i s p õ em d o p r az o d e 1 5 d i a s p a r a se
c on st i t u í re m com o c on t ra - i n t e r e s sa d os n o p r oc es s o – diversos in divíduos
q u e s e c on st at a s er e m o s t it u l a r e s ins c r i t o s d os 5 5 l o t es i n t e gr ant e s d o
loteamento em causa.
N ã o ob s t a n t e, o reg i s t o d a ac ç ão é s o l i c i t a d o a p en a s q uanto
a o s pr é d ios a qu e c o r r es p on d em a s d e s c r i ç õe s n . ºs 98 7 3 a 9 87 9 , d a
referida
freg uesia
de
….,
respeitantes
aos
lotes
n.º
s
6
a
12,
r e s p ec t iv a m e n t e, aos qu a i s n ã o s e m o stra av erbad a qu alqu er const ru ção.
2 - A r e cu sa en c ont r ou o s eu fun d ame nt o leg a l n o a rt ig o 6 9. º,
n . º 1, a l ín e a c ) d o C ód i g o do R e g i st o P r e d i a l , por s e en t en d e r qu e a a c ç ão
a d min is t rat iv a ap r es ent ad a a ju íz o n ã o s e e n quad r a n o e l e n co d as a c ç õ es
p r ev i s t a s n o ar t . º 3 . º d o C RP poi s o q u e e st á e m c au sa s ã o s om e n t e as
v ici ss itu des oc orrid as n a fis i on omi a d o p r édi o, à s emelh an ça, al iás , do
q u e o c or re c om as a c ç õ e s d e d em a rca ç ã o n o â m b i t o d o s p r o c ess o s q u e
c o r r em t râ m i t e s n os t ri bu n ais c om u n s.
3 - A impu gn aç ão d a qu ele des p ach o n o r t e i a- s e e s s en c i a lme n t e
p ela idei a d e q u e o r eg i s t o da a c ç ão ad m i n i st r at i v a e m c au sa s e j u s t if i c a
p o r r az õ es de s e gu r an ç a e o r d em pú b l i c a e d e p r ot e cç ã o d e t er c e i r o s,
c on s i d e ran d o
que
a
mesma
visa
a
d e c l ar a ç ã o
de
n u l i d ad e
do
acto
a d m i n is t rat i v o m ed i a n t e o q u a l f o i t it u l a d o u m d i r e i t o r e s u lt an t e d e u ma
o p e r aç ã o
u r b an í s t i c a
cujo
alvará
de
lot e ame nt o
foi
r e g is t ad o ,
em
c on f or m i da d e , d e r e s t o, c om a o b r i g a t oriedade imposta pelo artigo 2.º do
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
R J UE, e a p r ev i s ã o c on t id a n a a l í n e a d ) d o n . º 1 do a rt ig o 2. º d o C ód i g o
do Registo Pred ial – qu e consigna a su jeição a regist o da autori zação de
l ot eam en to, s eus ad it am ent os e a lt er aç ões - , aten to o ob jectivo que esta
in st itu ição regist ral se propõe – dar publicidade à situaç ão ju rídica dos
p r é di os , t en d o em v i st a a s e g u ran ç a do c om é rci o jur í di co i m o b i l i á ri o
( art .º
1.º ,
CRP )
–
e
as
ca t egor ia s
de
ac ç ões
qu e,
n os
t ermos
da
e s p ec i f i c aç ã o c on t id a n as a lí n e a s a ) , b ) e c), do n.º 1 do ar t.º 3.º, do
m e s m o C ód i g o , d e v e m t a mb ém ser su bme t i d as a r eg i s t o.
3
4 - No d es p ach o em qu e a S r .ª C on se r v ad o r a A d jun ta m a nt é m
a expost a qu alif icação sint etiz a-se a p et ição do au t or, salien t ando qu e o
q u e o m es m o p et i c i on a é o acesso ao seu prédio através de um caminho
público q u e, s eg u n d o el e, exi st i a an t es d a a p rov aç ã o d o r e f e ri do al v a r á d e
l o t eam en to;
a ss im,
o
qu e
es t á
sub ja c ent e
não
é
um a
qu es t ão
de
p r opr i ed ad e, mas ant es a r ep osi çã o de um cami nho qu e põe em causa os
l o t es n . º s 6 a 12 , q u e c o r r e s p on dem às d es c ri ç õ e s 9 8 73 a 98 7 9, da
i n d i c ad a f r e gu e s i a. A e st e r es p e i t o , cha m a - s e a a t enç ã o p a r a o f ac t o d o
r e g i st o em c au s a t e r s i d o p e d i d o apen as qu ant o àqu eles lotes q uand o
t e ri a qu e s e r r eque r i do s obr e o s 5 5 l o t es q u e c on st i t u em o m en c i on ad o
a l v a r á, uma v ez qu e, f ac e à est rutura un it ária do l ot eam ent o, e m q u e
q u a l q u e r a l t e r aç ã o a f ec t a aquele n o seu con ju n t o, o p ed i d o d e d e cl a r aç ã o
ju di ci al de nul id ade d a d eli beraç ã o que ap rov ou o alv ará e d os d esp ach os
d e l i c en c i a m en t o da s o br a s j á e f ec t u ad a s n al g u n s d os l ot e s n ã o p od e s e r
p a r ci al .
No que concerne à registabilid a d e d as a c ç õ e s a d m i n is t ra t i v as ,
a r e c o r r id a e n t en d e q u e , p a r a d e c id i r a r e s p e i t o, h á q u e f azer um a
d est ri nç a en t r e o q u e são as vi ci ss itu d es d a d esc riç ã o e as v i cis si tud es
d os
n eg óc i os
ju ríd ic os
c eleb r ados
e
ali c erçad os
n ess as
d es cri ç ões.
C ons id er an do qu e o a ct o de r eg ist ar s e in s er e no âmb it o d o d ir eit o
privad o, e qu e a decisão registral não const itu i, reconh ec e, mod if ic a ou
e x t in gu e q ua lqu e r r e la ç ã o ju r íd ica priv ada, limit an do- se a reconh ecer a
s u a c on st i t u i ç ão, m o d i f i ca çã o o u ext i n ç ã o, ass e n t a e m q u e a f i n a l i d ade
d a s d es cr i ç õ e s é a i d e n t i f ic a çã o f í s i c a, econ ómica e f iscal do prédio e n ão
a su a d ef in i ç ã o ju r íd i c a. D on d e c on c l u i q u e, n o d o m í n i o do d i r e i t o p r i v ad o,
q uand o os el em ent os d a des c ri çã o s ã o p ost os em c aus a , m axim e, n as
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
a c ç õ es d e d em a rca ç ã o, a o C on s erv a d o r s ó r e s t a r e c u s a r o reg i s t o d a
a c ç ão, a ct u aç ã o qu e, n o âmb it o d o d i r ei t o a d m i n is t ra t iv o , a t é p o r ma i o r i a
de raz ão, n ã o pode ser dif erent e. Assim, ent en de qu e a admissibilidade do
regist o da autorizaçã o de loteamento, b e m c omo d o s s eu s a d i t a m ent o s e
alterações correspon de a uma conces são “ administ r at iv ista” do regist o, e,
s o c or r en do - s e d a a n a l og i a c o m a s ac ç õ es d e d e m ar c aç ã o publicidade
do
li tíg io
não
ac res c ent a
na d a
ao
reg i s t o
–
em qu e a
a
rec o r r i d a
s u s t e n t a q u e o registo de uma acção em que se question a a legalidade da
d ivi s ã o
fun di ári a
ef ectu ad a
p or
um
ent e
adm ini st r ati vo
não
p od erá
a c r es c en t a r n a da ao r e g i s t o. E c on c lu i qu e ir pa r a a lém d is t o, a dmit in do
4
q u e as ac ç ões admin is trat iv a s est ã o su jeit as a reg isto c omo q ualqu er
outra acção que contende com efeitos reais p od e p ô r em c au s a a p r óp r ia
fu nção do reg ist o.
É qu e est as acç ões , em v ez d e antec ip a r em os ef eitos d a
d e c i s ão , p r o du z em e l a s p róp r i a s ef e i t o s q u e n ã o p o d em t e r s i d o q u er i d o s
p e l o l e g i s l a d o r . O p r ó p r i o reg i s t o d a a c ç ã o p a s s a a s er c om o u m f a c t o
n ov o e mai s g r av oso qu e a mai s g r av osa das decis ões possí veis .
A declaraç ão de nulidade de uma autorização de loteamento
tem ef eitos completamente distin tos da nulidad e de um negócio jurídico,
r a z ão p e l a q u a l, n e s t e ca s o, o r e g i sto d a a c ção s e j u st i f i c a, enq u a n t o,
naquela
situação,
propiciar
às
vicis s i t u d es
da
d e sc r i ç ã o
o
mesmo
trat amento regist ra l que é dado às v i c i ss i t u d e s d os n egóc i o s j u r í d i c os
p o d e pa r al i s a r p o r l o n g o s ano s a t rans m i s sã o dos l o t e s e a p o s s i b il i d a d e
d e r e cu rso a o c r éd i t o por p art e d os adq u i r ent e s d o s m es mo s . A l é m d e qu e
e s t es s ã o a p e n as con t r a- i n t er e s sad os q u e n ã o p o d em con t r a por os s eu s
d i r ei t o s n a ac ç ão , n em o p o r- s e a o r eg i s t o.
Se
a
acção
administ r at i v a
for
r eg i s t ad a
e
c on v er t i d a
em
defin iti va, os seus ef eit os nun ca poderã o p ô r em c a u s a o n eg ó c i o j u r í d i c o
p e l o qu al o tit ul a r in sc ri to adq ui riu ; s e o n eg ó cio j ur íd ic o é v ál id o, v á li das
s e r ã o a s t r an smi s sõe s su bs eq u en t es ; e c om o o r e g i s t o v i s a a ss eg u r ar a
o p on i b i l i dad e d o s d i r ei t o s v a l i d am ente adquiridos, este é também um
argumento
contra
a
registabilida d e
d es t a s
acções.
Q ua nt o
à
i n d em n i z aç ã o, e l a é d e v i d a a o a d q u i rente im ediato e a qualquer um dos
s u b ad qu i ren t e s.
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
O u t r a r az ã o i n v oc ad a p e l a r e c o r r i d a e m f av or d a s u a t es e
radica na circunstância do loteamento em causa respeitar a uma Augi,
su jeita
a
um
c on d i c i on a l i sm o
e
legislação
e s p ec i a i s ,
o
q ue,
no
s eu
e n t en d e r , v a i n o s en t i d o d a i rre g i st ab i l i d ad e d e st e t i p o d e a cç ã o. O qu e o
recorrente
pret ende
–
diz
-
,
n ão
s en d o
p r op r i etá r i o
mas
a p en as
c on fin ante, é p ô r e m cau s a a r e c on ve r s ã o ef ec tu ad a p el a C âm a ra a p ó s o
f i m d os pr a z os l e g a i s p a ra a su a c on t e st a çã o, j á q u e a d el i b e ra ç ã o d a
a p r ov aç ã o d o p r o j ec t o d e l o t e a m ent o é t o rn ad a p ú b l i ca at r av és d e e d i t ai s
e o s i n t er e s sa d os p o d em r ec l ama r des s a d el i b e r aç ã o. O qu e o a u t o r,
en quant o
propri etári o
conf in ant e,
rei vin dica
é
a
u til iz ação
das
inf r a-
5
es t rutu r as viz inh as d o l ot ea m ent o, 8 an os ap ós a sua a p r ova çã o e os
p r o pr i et á ri o s
d es se s
55
l o t e s,
titulares
i n s c ri t o s
qu e
são
c on t ra-
i nt e r es sad o s na ac ç ã o, n em t êm l eg itim id ade p a ra i nt e rv ir n o p r oc e ss o
regi st ral, es t and o- lh es v edad a a p ossibi l i dad e d e i m pug n a r a d eci s ão d o
c on s e rv ador , qu ando e l e s s ão o s m ai s a f ec t ad os c om e s s e r e g i s t o qu e l h es
v ai on er a r o p r édi o.
E m j e i t o d e s í n t e s e f in a l , c on clui que o que se pretende com a
dita
a c ç ão
é
que
o
t r aç ad o
de
um
c am i n h o
que
foi
i n t eg ra d o
no
loteamento seja reposto, o que implic ará alterações nas descrições; o
r e c on h e c ime n t o d e q u e u ma c e r t a f a i x a d e t e r r e n o n ã o f az p a r t e d e
a l g u n s d os l o t es r es u lt an t es d e u m l o t e a m e n t o s ó p od e r á s e r e q u i p a r a d o a
u m a ac ção d e d em a r c aç ã o, p e l a qu a l se visa definir os limites de um
p r é di o, a cç ã o qu e, n ã o t en d o ef e it os rea i s, n ã o e s t á su j e it a a r eg ist o.
5 - C on s i d er a nd o que a s p art e s s ã o c ap az e s e leg í t i m as, o
recu rso f oi i n t er p os t o em t em p o e não se verificam nulidades, excepç ões
o u q u est ões p r év ia s q u e ob s t e m a o c o nh ec ime nt o do m é r it o, c um p r e
emit ir parecer.
Fundamenta ção
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
1
regist abilidade
principal
–
de
reside
O
que
u ma
na
es tá
acção
em
causa
nos
admin istrat iv a
d ec l a r a çã o
de
nulidade
presentes
especial,
de
autos
cu jo
d i v e r so s
é
a
pedido
a ct os
a d m i n is t ra t i v os, des i gn a dame n t e, a d e l i b e r a ç ã o d at ad a d e 3 1/ 0 8/… d a
Câmara Municipal de …., pela qu al foi licenciada a operação urbanística de
que resultou a emissão do alvará de loteamento n.º …./…., emit ido em
1 3 / 1 2/ 200 0 , o s a lv a r ás d e l i c e n ç a d e con st rução e ut ili z ação emit idos n o
âmb ito d a q u el e, e, em es p e c ia l , o d es pa ch o d o Vic e - P r e s iden t e d a mes m a
C â ma r a, c o m d at a d e 2 7/ 12 / … , qu e d e t e rmi n ou a e m i ssã o d o a l v a r á d e
l i c e n ç a d e c on s t ru çã o n . º … , e m 16 /1 0/ 2 00 6, c on c ed id o a Nun o….
6
P e d i do p ri n c i p a l e ss e qu e , n o s t e rmo s d a p r ev i s ã o c on t i d a na
a l í n e a b ) d o n . º 2 d o a rt i go 4 7. º do C ó d i g o de P r o c es so n o s T r ib u n a is
Ad min is trat iv os,
ap arec e
cu mu lad o 2
com
C â ma r a, ré n a a c ç ão , a a d o p t a r o s act o s
reconstituir
a
situação
que
existiria
se
o
de
condenação
daqu ela
e o p er a ç õ es n ec e s s á r i o s p a r a
os
ac t os
ju l ga d o s
n u los
não
h ou v e ss em s i d o pra t i c ad o s, p o r f o r m a a repor o acesso ao prédio do autor
at rav és do caminho pú blico ex ist ente, e de que terá sido pr ivado em
c on s eq u ên c i a d a p r á t i c a d o s a c t os , o ra i m p u g n a d o s ( p r et en s ão b as t ant e
para ju stificar o interesse directo e pessoal do au tor n a in validação
daqu eles actos, e, port an to, a sua legitimidade para a acção) . 3
1 .1 - A l é m d o p ed i d o 4, n ã o olv id an d o q u e e st am o s n o âmb it o
do
contencios o ad minist rativo, há que ter em aten ção a chamada causa
d e p e d i r, o u s e ja , o s f act os c on cr e t o s e a s r a z õ es d e d i r e i t o em q u e
a s s en t a a p r et en s ão d ed u z id a , f u n d ame n t an do, de m odo a d equ ad o , a
a c ç ão su b ju di c e. 5
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
2
A cumulação de pedidos é legalmente admitida quando a causa de pedir seja a mesma e
única, e os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência,
designadamente, por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material, ou,
sendo a causa de pedir diferente, a procedência do pedido principal dependa
essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação ou aplicação dos
mesmos princípios ou regras de direito [art.º 4.º, n.º 1, alíneas a) e b), CPTA], sendo
expressamente admitida [n.º 2, alínea a), art.º 4.º cit.], a cumulação do pedido de
declaração de nulidade de um acto administrativo com o pedido de condenação da
Administração ao restabelecimento da situação que existiria se o acto não tivesse sido
praticado (como sucede no caso em apreço).
Não constitui obstáculo à cumulação de pedidos o facto dos mesmos corresponderem a
diferentes formas de processo, nem o de serem competentes para os conhecer tribunais
diferentes em razão da hierarquia ou de território, desde que todos eles se insiram no
âmbito próprio da jurisdição administrativa (art.º 5.º, n.º 2, cit. Cód.).
3
Em termos de legitimidade, convém referir que, no contencioso administrativo, a
legitimidade passiva caberá, em princípio, à parte que seja titular do dever na relação
material controvertida, ou seja, em regra, uma pessoa colectiva pública e também aos
terceiros contra-interessados, enquanto prejudicados directos com a procedência do
pedido, cuja indicação, na acção administrativa especial, a lei obriga a fazer na petição
inicial,
conferindo-lhes
todos
os
poderes
processuais
próprios
das
partes,
designadamente, o de contestar. “Não há hoje dúvidas, pois, de que os contrainteressados são legalmente concebidos como partes.”. – Vieira de Andrade, in “Justiça
Administrativa”, pág. 278.
4
Autores há para quem o pedido, no processo de impugnação, é sempre a declaração de
nulidade de um acto administrativo, sem, todavia, deixarem de afirmar a existência de
um pedido imediato – a pretensão processual levada a juízo, isto é, o pedido de anulação,
declaração de nulidade ou inexistência do acto impugnado – e de um pedido mediato,
consistente na pretensão material do demandante, ou seja, correspondente ao direito do
autor cuja defesa se promove mediante o pedido. – Marcelo Rebelo de Sousa, in “O
Pedido e a Causa de Pedir no Recurso Administrativo Contencioso”, Lisboa, 1972,
pág. 218; e Pereira da Silva, in “Para um Contencioso Administrativo dos
Particulares”, Coimbra, 1997, pág. 185.
5
A noção de causa de pedir, no processo de impugnação de actos administrativos,
consiste, segundo Estêvão Nascimento da Cunha, in “Impugnação Contenciosa de
Actos
Administrativos
no
CPTA”,
pág.124,
no
comportamento
concreto
da
7
O r a , os f a c t os em q ue o aut o r s up ort a o a nunc i ad o p edido
resu mem-s e a o s eg u in t e: ent re o s e u p réd i o e o q ue f o i o b jec t o do
referido alvará de loteamento existe um caminho público cuja ocupação,
p a r a f i n s d e e d i f i c aç ã o, s e ac h a p r ev i s t a n a p la n t a d e sín t es e a n e x a a o
dito
a l v ar á ,
t en d o
em
vista
a
c on st ru ç ão
de
mu r o s,
g a rag en s
e
a
i m p l a n t a çã o d e l o g ra d ou r o d os l o t e s 6 a 1 2 da u r b an i z aç ão a qu e res p e i t a
a
referida
operação
urbanística,
sendo
certo
que
as
mora dias
já
c on st ru í da s n os l o t e s 1 2 e 7, b e m com o a s d em a i s , r ef er e n t e s a os o u t r os
l o t e s , 6 e 8 a 1 1 , ain d a n ã o e d i f i c ada s , o c u p a r ão, u m a v ez e f ec tuad a s, na
t ot alidade,
o
caminh o
público
sit o
ab a i x o
do
s eu
p réd i o ,
i m ped i n do ,
a s s i m, o r e s p ec t iv o a c e ss o; sen do c e rto q u e, a n o r t e e n asc e n t e, o m e s m o
con fron t a
com
um
equ ipament o
de
u t iliz ação
colectiv a,
aprov a do
a
c o b e rt o de o ut ro a lv a r á d e lot e a m ent o , s it o e m es pa ç o qu e n ã o lh e
pertence. Deste modo, parte da área submet ida à operação urbanística
em cau sa recai, pois, sobre u m caminh o público, relat ivament e ao qu al,
por
impossibilidade
legal,
os
requ erent es
dos
referidos
alv a rás
de
lo team ent o e c on s t r u ç ã o n ã o d i s punham d e l e g it i m i d a d e p a ra p romo ve r a
r es p ec t iva ur b an izaç ão e c on st ruç ã o, p elo qu e os act os d e lic en cia ment o
p r at ic a dos s ã o nu los [ a rt s. 2 0 2. º, n.º 3 e 2 9 4. º, C.C. , c o m r e ferên c ia a o
a r t. º 13 3.º , n. º s 1 e 2 , alín ea c ) e 134 .º , n. º 1, Cód ig o d o Pr oc edimen to
A d m in i s t ra t i v o] .
D aqu i resu lt a qu e, cont rariamente ao que é sustentado no
d esp ach o d e recu sa (“ o qu e e s t á em c a u s a s ão s om en t e a s v i ciss i t u d es
ocorri das na fisionomia do prédio) , n a p r es ent e a cç ã o a d min is t ra t iv a, a
verdadeira causa de pedir reside na i n d e v i da p r iv at i z aç ã o d a p r op r ie d a d e
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
pública pelo lot eador, qu e terá in corporado n os lot es 6 a 12 a porção de
t e r r en o ant e s af ect a do a c am inh o púb lic o ; d e t a l s or t e q u e o que , com
Administração que consubstancia a específica causa de invalidade (ou vício em sentido
lato) assacada ao acto impugnado.
Por seu turno, o objecto do processo de impugnação de actos administrativos encontrase, segundo crê (ob. cit., pág. 135) na intersecção do pedido de declaração de nulidade
do acto com a causa de pedir, tal como a entende; unificando a noção, o objecto será a
correcção jurídica ou a validade da actuação administrativa consubstanciada no acto
impugnado, nos limites das concretas causas de invalidade que foram assacadas a essa
impugnação pelo impugnante. O facto de não ser propriamente o acto impugnado ou a sua
ilegalidade que está em causa, mas sim a actuação administrativa de que ele é
manifestação, explicará o efeito preclusivo da sentença anulatória, isto é a extensão dos
seus efeitos à actividade ulterior da Administração, concretamente ao acto renovatório,
efeitos que se limitam às causas de invalidade concretamente apreciadas
8
c e r t ez a, s e i r á d i sc u t i r n a a c ç ão é a natu reza, pú blica ou privada, da
propriedad e daquela área .
C onsiderando
que
o
efeito
directo
e
imediato
da
ev entual
s e n t enç a d e pr o c edê n c i a d a p r e s ent e a c ç ão é a i n v a l i d a çã o d os c on cr e t os
a c t o s d a A d m in i s t ra ç ã o i m pug n a d os , ao qu a l ac res c e o d ev e r em qu e est a
f i c a c on s t i t u í d a d e a e x ecu t a r – conformando a situação de facto à
situação jurídica constituída pela decis ã o ju d icial e, recons t itu in do, n a
med id a do p oss ív el ( s em preju ízo grav e para o in t eres s e púb lic o)
a
situação que ex istiria se não tivess e sido prat icado o acto declarad o nulo
- , r es t a s a b e r s e, à l u z da e x p ost a c a u s a de p e d i r – u m a v e z q u e a
d e l i m i t a ç ão d o s ef e i t o s d a s en t e n ç a d ep e n d e d os f u n d ame n t o s da d e c i s ão
d e a n u l a r - , a d it a a c ç ã o p od e t e r- s e p o r inc lu íd a e nt r e a qu e las qu e, n os
t e r m os p re v i st o s n o a rt i g o 3. º, n . º 1, d o C ód i g o d o R eg i s t o P r e d i a l , e st ã o
sujeitas a este registo.
R e f i r a- se q u e,
i n t e g r an do- se
a
d i s cu ss ã o
sob r e
a
n at u r ez a
p ú b l i c a ou p r iv a da d a p r op r ie d a d e d o t e r r en o, ev en t u a l men t e i n corp o r ad o
n os r ef e r id o s l ot e s, n a c au sa d e p ed ir e n ã o n o p e d i d o, sen do e st e e n ão
aquela que deverá figurar no registo d a ac ç ão , e s t e s e rá , e m p r in c í p i o,
o m i s s o a t a l c on t r ov é r s i a, o q u e p od er á c on d u z i r a qu e , n a h i p ót es e d a
s e n t enç a v i r a d e c id i r p e l a pr o p r i e d ade pú b l i c a d a d i t a f ra c ç ão de t e r r en o
- com o t al, ind e v ida m e nt e int e g ra d a nos lot es 6 a 1 2, t a l c o m o s e a ch a m
d e sc r i t os - a d e c i são s ó s e j a r e g i st áv el p o r n o v a i n sc r i ç ão ( a mp l i a ç ã o d a
i n s cr i ç ã o d a ac ç ão ) , d es de qu e, en t ã o, o p r i n c íp i o d o t ra t o su c ess i v o a
i s s o s e n ão op onh a .
2 – D ec o rr e d a p r ev i s ã o con t i d a n a alín ea a) do n .º 1 daqu ele
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
artigo 3.º que estão sujeitas a registo as acções que tenham por fim,
p r i n c i p al o u a c es sór i o, o r e con h e ci m ent o , a c on s t i t u i ç ã o, a m od i f i c a ç ã o ou
a e x t i n ç ão d e a l g u m d o d i r ei t os referidos no artigo an teri or, s en do q u e
entre estes avulta, em virtude da enunciação cont ida na alín ea d) do n.º
1 d o ar t i go p r ec e d ent e , a au tor iz aç ã o d e l ot eament o, s eus a dit am ent os e
a l t e r aç õ e s .
À
primeira
licenciamento
i n t e r es sad o
no
v ist a
daquelas
pod e r
de
-
perspectiv ados
o p e r aç õ e s
as
os
u rb an íst ic as ,
e f ec t iv a r
nas
ef eit os
in eren t es
ao
qu e
c on st itu i
o
c on d i ç õ es
a d m i t i das
pela
9
a ut o r ida de a dm in ist r at iv a com p e t ent e e pu blicitadas pelo regist o e s t ar e m
s u j e it a s
a
registo
as
a c ç õe s
qu e
se
p r o p onh a m
parece
c o mo
fim,
p rin cipa l ou a c es sór i o, a mod i f i c aç ão o u ex t in ç ã o d o s c o r r es p ond e n t es
actos
administrativos,
nas
quais,
p o rt ant o ,
se
in c lu i
a
a c ção
a d m i n is t ra t i v a e spec i a l e m q u e s e p ede a declaração judicial de nulidade
do
acto
a d m i n is t ra t i v o
que
l i c e n c iou
a
op e ra ç ã o
urb a ní s t i c a
de
que
resu lt ou a emissão do alv a rá de lo t e a m ent o. J á q u a n t o a o p ed i d o d e
d e c l a r aç ão
de
nulidade
dos
act o s
a dm i n i st r at i v os
su bs eq u en t es
( l i c e n c i a me n t o da s c on st ru ç ões i m p l ant a da s n os lot e s) , nã o d ev e o m e s m o
s e r l e v ado a r eg i s t o .
Cert o é qu e aq uele pedido de declaraç ão de nulidade na acção
a d m i n is t ra t i v a es p e c i a l n ã o é a p e n as u m p r oc es s o s ob r e a v a l i d a de d e u m
o u v ári os a c t os a d m i n i s trativos, incorp oran do também um juízo sobre a
p o s i çã o j u r í d i ca su b j ect i v a d o p a r t icular pera nte a Ad ministração, cuja
d ecisão o t er i a p r eju d i ca d o. A i m pu gna ç ã o n ã o s e d i r i g e a p en a s n e m s e
e s g ot a n a a n u l a ç ã o d o ac t o , p o i s t em ig ualmente em vista a resolução da
questão de direito material subjac en te n o qu e d iz r espeit o às rela ç ões
entre a Administração e os part icu lares int erven ie nt es no processo, pelo
q u e, n a sen t en ç a a p r of e r i r, r e l e v a m, n ã o s ó a s u a part e d i s po s i t iv a, m as
tamb ém os fundamentos da anulação. Prova disso é a pr óp r ia ex is tên ci a e
o
r eg i m e
e s p ecí f i c o
do
p ro c e ss o
de
e x ecu çã o ;
qu and o
se
ex e cu t a,
executa-se algo que já foi decidido e esse algo seria a sentença de
anulação,
que,
afinal,
era,
mais
do
qu e
i ss o ,
uma
s e n t enç a
que
r e c on h e ci a o di r ei t o su bs t an t i v o d o par t i cu l a r c on t ra a A dm i n i s t raç ã o.
6
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
T en d o e m l i n h a d e c o n t a o t e o r d o p e d i d o f o r m u l ad o, b e m
como a
f u n d amen t a ç ã o q u e o s u p o rt a n o s t e r mo s an t es r e f e r i d o s , t e r á o
aut or p et ic ion ad o a d ec lar açã o jud ic ial d e n u l i d a d e d o a ct o ad m i n is t rat iv o
do qual resultou a emissão do alvará de loteamento, hoje registado,
v is an do a e x t in ç ã o t o t a l d o c on t eúd o d e ss e r e gis t o qu e, f a ce à e s tr utu ra
un it á r ia do lot e ament o , o a f ec t ar ia n o s e u c on junt o , r es pe it a nd o a t od o s
o s lot es em qu e s e d e sd o b rou aqu e la o p e r aç ã o u rb an ís t ica , ou a int en ç ão
q u e p r es i d i u à p r op o s i t u r a d a pr e s ent e ac ç ão t inh a a p en as e m vis t a os
l o t e s 6 a 1 2 , cu j as c on st ru ç õ e s j á l i c e n c i a da s
6
- p o r i s s o t a mbé m s e
Cfr. Vieira de Andrade, in ob. cit., págs. 372 e segs.
10
imp ugn am
os
ac t os
admin is t rat iv os
respect ivos alvarás de licença de
de
qu e
resu lt ou
a
emis são
d os
con st rução e de u t ilização ( moradias já
c on st ru í da s n o s l ot e s 12 e 7 ) – t erã o o cu p ad o a á r ea d e u m c a m i n h o
público, ant es ex ist ent e, pelo qu al s e f az i a o a c e s s o a o s e u p r é d i o,
localiz ado n a s imediações?
Cert o é que o facto de se ter limitado o pedido de registo aos
l o t e s 6 a 1 2 , qu an do, n a ac ç ã o , f o i peticionada a declaraç ão de nulidade
d e to d o o l i c en c i a men t o, n ão c onst i t ui p rob l e m a, um a vez qu e , p ara alé m
d o c on s erv a dor n ã o s e r j u i z n a a cç ã o, d o p o n t o d e v i s t a t a bu l a r, o q u e
d e v e f u n ci o n a r é o p r i n c í p i o d a in st ânc i a .
E m q u a lq u e r d o s c a s o s , a anu l a ç ão d o s a c t o s a d m i n is t rat i v os
i m p u gn a do s ,
de
a c o r d o,
aliás
com
o
p e t i c i on ad o ,
con s t i t u i
a
A d m in i s t ra ç ã o n o dev e r d e rec on st i t u ir a situação que existiria se o acto
anulado não tivesse sido praticado e, por t ant o, ou s e j a, n o c as o c on c r e t o ,
em dispon ibiliz ar ao aut or o u s o daqu ele caminh o para aceder ao seu
p r é d i o.
P a ra
demolição
t a l,
das
seria
ob r a s
suf icient e,
já
no
e d i f i c ada s
limit e,
nos
que
ditos
se
procedesse
l ot e s ,
bem
à
c o m o,
e v en t u a lm e n t e, à a l t e r aç ão d a l o c al i z a ç ã o e d as á r eas d e c on s t ru ç ão e
i m p l a n t a çã o d o s l ot e s es p ecif i c a d os, i m p o rt an do e s t as m o d i f i ca çõe s u m a
alteração ao registado loteamento, alteração cuja ef icácia demandaria a
e m i s s ã o d o ad i t a m ent o a o r e s p e c t i v o a lv a r á.
Naturalmente
que
estes
prev isív eis
ef eit os
ligados
à
p r o c ed ên cia d a a c çã o n ã o s ão e f e i t os i m e d i a t os d e s t a , ant e s r es u lt a m da
actuação
da
Ad min i s t ra ç ão,
em
sede
de
e x ec u ç ã o
da
s e n t enç a ,
c u jo
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
proces so não é um verdadeiro proc esso executiv o – que se limite a extrair
r e su l t ad os
m a t er i a i s
da
d imen sões
d ec l a r at i v as
sen t en ç a
cu ja
a n t e r i o r,
s ent e nç a
va i ,
mas
num
um
p r o c es s o
p o st e ri o r
com
mom ento,
c on h ec e r a s it u a çã o e p r odu z i r ou c on c ret i z ar es ses ef e i t o s c on d en ató r i o s .
A s s i m,
no
c as o
con c r e t o ,
se
a
a cção
vier
a
p r oc ede r ,
a
c on v er s ã o e m d ef in i t i v a da i n sc r i ç ão de ac ção não import ará qualquer
averbamento of icioso ao registo da emissão do alvará, nem tão pouco à
d e sc r i ç ã o d o s l o t e s – s a l v o o c a s o d o ju i z o d e t er m i n a r - , p o r qu an t o s e r á
n o d om í n io d a e x e cu çã o d a sen t en ç a pel o a u t or d o a ct o i m pu gn ad o q u e a
f e i t u r a d aq u e l es act o s d e r eg i s t o s e p o d e rá col o c a r ( n ão s e r á, poi s , d e
aplicar o dispos to no n.º 4 do a rt. º 101 .º , C. R.P. ).
11
3
–
a d m i n is t ra t i v a
Mesmo
es pec i a l
ad mitindo
em
causa
no
o
enquadra mento
d it o
a rt ig o
3. º,
da
acção
v eja mos
se
se
justifica, face à função e ef eitos que a lei recon hece ao regist o das
a c ç õ es, a s u j e i çã o da m es m a a r eg i st o .
É sa bido que a função específica do registo pred ial é publicitar
e garant ir a opon ibilidade a terceiros dos direitos validament e adquiridos,
p r ot e g endo, d est e m o d o, t od o s os qu e, i n t e rfe r i n d o n o t r áf i c o ju r í d i c o,
c on f i a m n a ap a r ência p r op i c iad a p e l o reg i s t o .
Um dos mec an i s m os d e qu e o re g i st o p re d i a l d i s p õ e c om v ist a
a an tecipar essa opon ibilidade é just amen t e o registo prov isório das
acções, mediante o qual o autor revela nas tábuas a pretensão feita valer
em juízo, dando a conhec er a terceiros , c o m a n t e c i pa çã o , a pr ov i d ên c i a
ou p r ov idên c ias que o t r ibun a l v enh a a d ec r eta r , ev it and o, d est a f or ma,
que
a q u el e s
se
prevaleçam
c on t r a
ele
de
direitos
sobre
o
prédio,
a d qu ir id os do r éu ou de out r em, ou regist ados (ain da qu e adqu iridos
a n t e s) e m d at a p o ste r i o r à do r eg i s t o da ac ç ão .
E f e i t os qu e m a is n ã o s ã o d o qu e a c on s equ ê n c i a l óg i c a d os
p r i n c í p i o s e n f o rmad o r e s do n os s o s ist e m a r e g is t ral , s e gun d o os q u a i s o
f a c t o s u j ei t o a r e g i s t o é o p on í v e l a t er c e i r o s a p a rt i r d a r e s p ec t iv a d a t a, e
o facto reg i s t a d o em p r i m eiro l ug a r t e m pr i o ri d a d e s ob re o s qu e s e lhe
s e gu i r e m, c on s e rv an do o r e gis t o c on v e r t i d o a p r i o r i d ad e qu e t in h a c om o
prov isório.
Não
se
limita,
as s i m,
o
registo
a
c o n st at a r
um
f a ct o,
publicit ando-o, an tes lh e associa cons e qu ên c ias , p e lo qu e s ó qua nd o as
acções se proponham uma a lt e r aç ã o e s t rutu ra l, o bjectiva ou subjectiva,
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
d o s di r ei t o s p r evi st o s n o a rt . º 2 .º d o C ód i g o d o R e g i st o P r ed i al é que as
mes mas d ev em s er su bmet id as a regis t o, de mod o qu e, a p art ir d ess e
m o m en t o, t al al t eraç ão p as se a s er ta mb ém op on ív el a t erc ei ros
7
( ou
erga omnes), relativamente aos quais, quando prioritário, o registo da
acção assegura desde logo a ex equ ibilidade da decisão f inal.
8
E s t a a s s er ç ã o, q u e é i n t e i r ame nte válida, quando estejam em
c au s a
v i cis s i t u d es
dos
n egóc i o s
j u r íd i c o s,
c om
e v en t u a i s
reflexos
na
t i t u l a r i d ad e d aqu e l e s d i r e i t os , ou s e j a, q u and o a a c ç ã o reg i s t a n d a s e s i t u e
7
Cfr. Parecer emitido no P.º R. P. 280/2000 DSJ-CT, in BRN, II, n.º 6/2001.
8
Silva Pereira, in “Do registo das acções”, Separata ao BRN 2/2004.
12
n o e st r i t o â m b it o do d i r e i t o p r i v ad o, t e m d e s e r m i t i g ad am e n t e ent e n d id a
quando os d i r ei t o s p r e v i st os n o a r t . º 2 . º s e i ns i ram no â m b i t o d e uma
a ut o riz a çã o d e l o tea m ent o, s e us ad it am ent o s e a lt e r açõe s, já qu e es t es
acto s
adm i n i s t r at i v os
de
lic e nc i a m ent o
de
o p e raç õ e s
urb aní s t i c as
–
regidos pelo direito pú blico -, inv est indo o pa rticular no poder de as
realiz ar, n ã o t erã o d i r ec t a rep e rc us s ão na t it ul a ri d a d e d o s p ré d i os a que
respeitam, qu ed ando-se os seus ef eitos pelo conteú do dos direitos dali
d e c o rr en t e s – d e u rb an i z a r, l o t e a r e ed i f i c a r.
3 .1
–
Mas
t am b ém
o
facto
de
se
tratar
de
u ma
a c ç ão
a d m i n is t ra t i v a es pec i a l q u e v i s a a d eclaração de nulidade de alguns ac tos
a d m i n is t ra t i v os
jus t if i c a
a lg u m a s
especialidades
quanto
ao
alcance
o b j e ct i v o d o j u l g ad o , da d o q u e, f ace a o d i s p o st o n o a r t i g o 13 4 . º d o
C ód i g o d o P r o ce d i me n t o A dm i n i st r at i v o (O act o nu lo não produz qu ai squer
e f e i t os jur í di cos, i n d ep en d ent em en t e d a d ecla r a ç ão da n u l i d a de que é
i nvoc áv el a t odo o t emp o por qu alq uer int eress ad o e p od e ser i n v oc a da,
t am b ém a t od o o t em p o, por q ua lqu e r t r ibun al ), a decisão do tribunal qu e
d e c l a r ar a q u e l a n u l i d a d e f o r ma r á c as o j u l g ad o c om e f i c á c i a “ e r ga omn e s”,
impondo-se
a
qualquer
interessad o,
ha ja
ele
ou
nã o
i nt ervin d o
no
proces so.
O qu e t em s i d o i n v o ca d o c om o mot ivo para a irregist abilidade
da
r e f er i d a
prof erida,
a c çã o,
esta
não
p o rq u an t o ,
carece,
s en do
para
a
tal
dita
efeito,
eficácia ínsita
do
recurso
à decisão
ao
registo;
i n d ep e n d ent e m en t e d e l e , os e f e i t os da d e c i são d e p ro c edê n c i a est e n d ems e a qu a l q u er int e res s ad o, n ã o s e l i m i t an d o às rel a ç õ e s “ int e r p a rt es ”.
Isto
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
determinan do
p o r qu e
a
as
sen t en ç as
eliminação do
de
acto da
anulação
s ão
ordem jurídica,
c o n s t it u t i v as ,
e
este efeito
c on st itut iv o, en quant o ef e it o d e f act o , v a le “ er ga omn e s”, na medida em
que ninguém pode pretender que, relativamente a si, o acto não foi
an u lado. 9
9
Acontece que a sentença aqui proferida, além deste efeito directo – efeito constitutivo –
que se traduz na invalidade do acto administrativo, fazendo-o desaparecer da ordem
juridica, “ex tunc”, produz também um efeito formativo ou preclusivo – que inibe a
Administração de praticar um acto idêntico, com os mesmos vícios individualizados e
condenados pelo juiz administrativo, do mesmo passo que a constitui no dever de
execução efectiva, impondo-lhe, além da prática de actos com eficácia retroactiva, para
remediar os efeitos imediatos do acto declarado nulo, o dever de remover, reformar ou
substituir actos jurídicos e situações de facto entretanto surgidas, cuja manutenção seja
incompatível com a execução integral da sentença (art.º 173.º, n.º 2, CPTA).
13
M as , n o t i p o d e ac ç ã o d e q ue n o s o c u p amo s , a est e e f e i t o
a c r es c e o d o e f e i t o c on c r et o d o j u l gado, enqu ant o acto ju risdicion al,
q u est i o n a n d o - s e s e e s t e é oponível a todos ou se é válido apenas entre as
p a rt e s.
Na
p e r sp ec t i v a
dos
d e s t in atá r i o s
p ot e n c i a i s,
e q u a c i on ad o s
os
efeitos favoráveis e desfavoráveis da sent ença anu latória, a dout rina
parece ir n o sent ido de qu e a ef icácia d a s en t en ç a anu l a t ó r i a é l i m i t a d a à s
partes in terven ientes 10, p e l o qu e, n est a m e d i d a, dei x a r i a d e t e r c ab im e n t o
o mo ti v o, a p r op ós i t o, i n v oc a d o p a ra a nã o s uje i ç ã o a re g i s t o d a dita
a c ç ão .
4 – C o m o a nt e s s e d e ix ou ent r ev e r , a s r az õ es d e t e rmina nt e s
da
su j e i çã o
a
r eg i s t o
d os
a ct o s
de
l i c e n c i a m ent o
das
ope r a ç õ es
u rb an í s t ica s , c on c ret i z ad os n a emi s s ão d e a lv ar á s d e l o t e a m e n t o e , b em
a s s i m,
nos
s eu s
a d i t ament o s
e
a l t e r aç õ e s,
r ad i c am
na
c re s c en t e
imp o r tâ ncia q u e as n o rma s u r ba n ís tic a s v ê em a s su m in do , n os n o ss o s
d i a s, e n a s in e v it áv e i s rep er cu ss õ e s q u e as d i t a s op e r aç õ e s, g i z a d a s a o
seu
a b r ig o ,
p a rt i cu l a re s
n ormalment e
têm
na
sob r e
os
resu lt am
c on f o r ma ç ão
p r édi o s
a
limit ações
que
e
do
d i rei t o
respeitam,
de
já
c on d ic ion ant e s
p r o pr i e d a d e
que
ao
das
d os
mesmas
e x er c ício
dos
p o d e r es con t i d o s n a qu e l e d i r e i t o , d e sig n ad a m ent e , n o qu e c on c e rn e ao
exercício do chamado “iu s a ed if ic and i”.
Sendo o prédio – realidade física e ma terial com determinada
c on f or m açã o – o ob j e ct o e l eit o d as n o r m a s d e r e g i st o, p o r i ss o m e s m o
design ad o “predial”, compreen de-se que, n o â mb i t o d o com é r c i o ju r í d i c o
imobiliári o em qu e est e ramo de direit o pontif ica, ganh e relev ân c ia, no
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
plano de veículo da publicidade qu e lh e incu mbe, o acto prat icado pela
e nt id a d e a d m in is t ra t iv a c om p e t ent e leg it im a n do o r e s p ec t iv o t itu lar a
“mod ifi c a r ” a q u el a “ r ea l i d a de m a t e ri a l” q ue lh e p e rt en c e, m a s d e q ue não
10
Sem prejuízo de, na prática, se dever ter em conta que as partes não são apenas o
demandante e a entidade demandada, mas também os contra-interessados, sendo o
litisconsórcio necessário nos processos impugnatórios – assegurando-se, por esta via,
simultaneamente, uma participação mais rica no processo e um alcance subjectivo
adequado da decisão final – quando tenham interesse legítimo na conservação do acto.
Reconhece-se, neste particular, a possibilidade da existência de pessoas afectadas pela
anulação, motivo pelo qual a lei confere legitimidade para requerer a revisão da sentença
a quem, não sendo contra-interessado, sofra ou possa sofrer a execução da decisão, sem
ter tido oportunidade de participar no processo (art.º 155.º, n.º 2, parte final). Além de
que o caso julgado não será oponível a um terceiro que queira, por exemplo, pedir o
reconhecimento do direito a uma indemnização com fundamento na legalidade do acto
anulado. - Cfr. Vieira de Andrade, in ob. cit., pág. 386.
14
p o d e d i sp or a s eu b el - p r az e r, p o r vi rt ud e de l i m i t a çõ e s i mp os t as ao
ex ercíc i o d o s eu d i r ei t o d e pr o p ri e t á rio plen o – n os t ermos t r adicion ais –
p o r n or ma s su p e r io r e s d e d ir e i t o pú b li c o . E o pod e r e m qu e f i ca i n v e st i d o,
n ã o b el i sc an d o, à part ida, o seu origin al direit o de propriedade, mas
produz indo, en t re out r as con s equ ên c ias, a divisão fun diária do prédio
in icial, v ai implicar alt erações n a configuraç ão do ob jecto de tal direito,
c o m n e c es s á r i os r ef l e x os n o e x e rc í c i o d o m e s mo.
Daí
o
int eresse
em
dar
conh ecimen to
a
t erceiros
das
“ co n d i ç õ es ” d o ex er c í c i o d o d i r e i t o cuj a titularidade se ac ha pu blic itad a,
b e m c o m o, do m esmo p as so , d o c on t eú do do d ir e i t o r e a l i n c i d en t e s o b r e o
p r é d i o, o bj e c t o p o ssív e l d e f u t u r os n eg óc i o s j u r í d i c o s.
A s s i m,
os
r e f er i dos
i n s t rum e n t os
de
g e st ã o
u r ban í s t i c a
–
p e r m iss ã o d e loteame nt o, seu s a d it ame nt os e a lt e r aç õe s - m e d ia nt e os
q u a i s s e v i s a g ara n t i r u ma f or m a a d e qu ad a d e in t erv en ç ão n o s o l o,
c on f er i n do
ao i n t er e s sa d o o p od e r d e efec tuar a oper ação urbanística nos
mo ld es e c om o c on t eú d o nel e s d ef i nid o e publicit ados no regist o predial,
c on f i gu ram a ct o s a d m i n is t rat i v os que s ã o
r es p ons áv e i s p e l a c r i a ç ã o de
s i t u a çõ e s j u r í d i ca s n ov as . O q u e p ode e x p l i c ar o e n qu ad r a m en t o d e st as
a c ç õ es adm i n i s t r at i v a s n as a c ç õ es t ip i f i c ad a s n a a l í n ea a ) d o n . º 1 d o
m e n c i o n ad o a rt i g o 3 . º d o C RP . , n a e xacta medida em que da procedência
d a s mesmas p ossa resu ltar c omo ef eit o d irec t o qu alqu er alt eraç ã o n a
e s t ru t u r a o u c on t eúd o d os d i rei t o s r eg i s t ad os .
D est e
mod o,
as s ent e
qu e
o
a lv ar á
de
lot ea ment o
é
f act o
s u j e it o a r e g i s t o e q u e o mes m o t i t u la a divisão fundiária e a atribuição
a o s l o t es c on st i t u í do s d o “iu s aedificandi”, a ac ç ã o a d m in i s t rat iv a es p ec i a l
em q ue s e p ed e a d ec l a r aç ã o d e nul i d a d e do a c t o ad m i ni st rat i vo de
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
licenciamento titula do por aq uele alvará está sujeita a regist o na medida
em
qu e ,
não
p on do
em
c au s a
a
d iv is ão
fun d iá r ia
o p e r ada
p e lo
l i c e n c i a me n t o , n em o s a ct o s o u n eg ó c io s ju ríd i c o s que t i v e r a m o s l o t e s
por ele cr iados como object o mediato, vai, ca so proc ed a, modificar o
d ireito d e p r op r i eda d e qu e i nc i de s o br e c a d a um d e l e s , re t i rando - l h e s o
“ ius aedi fi candi” , n ã o i m p or t a n d o s a ber , p a ra o e f e it o, s e o r e g i st o é ou
n ão con d iç ão de opon ibilidade a t erceiros da sent ença con st itut iv a qu e
v i e r a s e r p r of e r i d a ( c omo, de r e st o , t a m b é m n ã o v em ao c as o sab e r s e o
regist o do alv a rá é ou n ã o condição de oponibilidade a t erceiros da
div isão fun d iária criada pelo licenciament o).
15
5 – An t es d e d ec i d i r a q u es t ão e m t a b e l a , cum p r e f az er u m a
breve referência a um aspecto já ligeiramente aflorado no que se acab ou
de
ex por
e
qu e
se
prende
com
o
regime
da
nulidade
dos
actos
a d m i n is t ra t i v os d e g e st ã o u rb an í s t i ca q u e in v est e m o p a rt i cu l a r n o p o d e r
d e r e a liz ar op e r aç ões u rb an ís t ica s e su as c on s eq u ênc ia s.
T a i s a ct os , qu and o n u l os , f ic a m su j e i t o s a o r eg i m e g eral d a
nu lidade dos act os admin ist rat iv os prev is t o n o ar t i g o 13 4.º d o C P A , o q u e
e q u iv a l e a d i z e r q u e n ã o p r o du z e m quaisquer efeitos jurídicos. Mas,
embora
não
produzindo
efeitos
juríd i c o s
t íp i c o s,
t ai s
a c t os
podem
comandar a prod ução de efeitos materiais, que se consubst anciam em
situ ações
de
facto,
acaban do
por
se
estabiliz ar
na
v ida
real
do
a d m i n is t ra d o, q u e , a s m a i s d a s v e z es , conf ia na Admin ist ração Pública e
n o a mb i e n t e d e c on f i a n ç a por e l a p rop o r c i on ado .
O r a , a c on s equ ên c ia i n ev i t áve l d a d ec l a r a ç ão d e n u l i d a d e d o s
referidos a c t os adm i n i s t r at i v o s d e ges t ão u r ba n í st i c a é a d e m o l iç ã o d a s
operações
u r ban íst icas
realiz adas .
Em
nome
do
princípio
da
proporcion alidad e - segundo o qual, a A dm i n i s t r aç ã o d eve eleger, na
p ro ssecuçã o d o i n t er es s e púb l i c o , d e e nt re os m e i o s d isp on í ve i s, o s que
m e n os in t e n sa m en t e l e s e m os i n t e r es se s a f ec t ad o s c om a d e c l a r aç ã o d e
nulidade
- , a demolição deve ser sempre o último recurso, devendo
procu rar-se, em nome de valores, como os da est abilidade das relações
s o c i a i s ou d a edu c aç ã o, m an t e r a op e ra ç ã o u r b an í s t i c a.
S u c e d e qu e da d et e r m in a ção j u d ic i a l d a d e mol i ç ã o d a o b r a
a p en a s r es u lt a u m d e v er p ara a Ad m i n i s t r aç ã o d e e x e c u t ar a s en t en ç a , n a
m e d i d a em q u e i sso f o r n e c es s á r i o e possível, indo ref lect ir- se apenas nos
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
elementos da desc rição com o próprio facto material da demolição.
6 – U m out r o p on t o c u j a c on s i de r a ção n o s f o i s u s c i t a da p e l a
ab o rd a g em f eit a n o n ú m ero a nt e ri o r p ren d e- se c o m o re c onhe c imento,
dentro
de
c ha m ad o s
regime
e f e it os
geral
da
p ut at iv os
n u l i d a de
dos
dos
a ct o s
act o s
n u l o s,
a d m in i st r at i v os ,
que,
de
algum
dos
m o d o,
t e m p er a a s ev e r a d i s c i p l i n a d es t e t ip o d e in v a l i d a d e : n ã o p ro du çã o d e
quaisquer
efeitos
jurídicos,
invocaç ão
a
todo
o
t e m po
por
qualquer
in t er es sad o e d ec lar aç ão, ta mb ém a t odo o temp o, p or qu a lqu er ór g ão
16
a d m i n is t ra t i v o ou p o r q u a l q u e r t r ibu n a l . D i s p õ e , a r es p e i t o, o n . º 3 d o
artigo
134 .º
p r e ju di c a
a
do
Código
do
p os si b i l i d ad e
Proced imento
de
at r i bui ç ão
Ad minist rativo
de
certos
que
efe i t os
tal
não
ju ríd i c o s
a
situ ações d e f acto d ec or r ent e s d e a c t o s nul o s , por f o rç a d o s i mples
d ecu rs o do t em p o, d e h arm on i a c om os p ri ncí pio s g e ra i s d e d i re i t o.
O
r e c on h e c i m ent o
d e s t es
efeitos
a
situações
de
f a ct o
d e c o rr en t e s d e ac t o s n u l o s e n con t ra u m c am po p e rf e i t o d e a p l i ca ç ã o n a
área
do licenciamento
de operações
u r ban ís tic a s,
já
q u e,
p o den do
a
nu lidade do act o licenciador ser inv ocada a t odo o t empo e por qu alqu er
in t er es sad o, mu it as p odem t er s ido as ed if ica ções ent r et an to ef ec tu ad as
e , c on s e q u en t e m ent e , a s p es s o a s q u e, conf iando n a aparent e legalidade
das situaç ões, pr op orcion ada pela Ad minist ração, adquiriram direitos e
c on st i t u í ra m
en c ar g o s
s obr e
as
mes m as ,
i m p on d o-se
Almeida,
v.
o
r esp e ct i v o
r e c on h e c ime n t o.
Daí,
que
já
Vieira
de
g .,
t en h a
su g er i d o
a
colocação de alguns limites à possibilid a d e d e d e c l a r aç ão, e m qua l q u e r
t e m po ,
por
ó rg ã o
a d m in ist r at iv o,
da
nu lida d e
de
t o dos
os
a ct o s
a d m i n is t ra t i v os .
O q u e n os r e m et e t a mb é m par a a c on c r e t a s i t u a ç ã o d o s a u t o s
em que o alvará de loteamento em causa foi emitido no âmbito de uma
A u g i , p o r f or ç a d e cu j o r e gim e j u r íd ic o es p ec i a l , o au t o r da p re se nte
a c ç ão j á d i s p ôs d a p o ss i b i l i d a d e d e rec l a m a r da d e l i b e ra ç ã o do p r o j e ct o
daquele loteamento, at en ta a publicidade a que a mesma se mostra
s u j e it a ( c f r. A rt . º 2 8 . º d a L e i n . º 91 / 95, d e 2 d e S e t e m br o, c o m a
redacção
in t r oduzida
pela
L ei
n.º
6 4 / 20 03 ,
de
23
de
A gos to)
–
possibilidade qu e, aliás, descon h ecemos se aprov eitou - , encont rando-se,
a g o r a, s et e an os dec o r r i d os s o b r e a da t a d o r eg i s t o do a l u d i d o a lv a r á, a
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
impugnar
judicialmente
o
acto
admin is tr at iv o
qu e
d e t e rmin ou
do
p r es su post o,
a
su a
emissão.
7
–
F ace
ao
e x p o st o,
e
p a r t in d o
a t r ás
e n u n c i ad o, d e qu e e s t e t i p o d e a cç ão s e en qu ad r a n as ac ç õ es t i p i f i c ad a s
n a alín ea a) do n.º 1 do art ig o 3. º do CR P quand o, t end o p or objec t o a
m o d i f i ca çã o
ou
e x t in çã o
dos
d ir eit os
relat iv os
a
aut orização
de
l o t e a m ent o r e g i s t ada , s eu s ad i t a m ent os e a l t e r aç õ e s, d a s u a pr o c ed ê n c i a
p o s s a r es u l t ar q u a lq u er a l t e raç ã o n a es t ru t u r a ou c on t eú d o d o s r ef e r i d o s
17
d i r e i t o s , e n t en d e mo s q u e o r e c u r s o me re ce p rov ime nto , f irma nd o a
segu inte
CONCLUSÃO
E s tá su jei ta a re g is to a a c ção a d m ini s tra tiva e sp e c ia l q ue
t en ha
po r
ob jec t ivo
a d m in is tra t iv o s
p e lo s
a
d e cla ra ção
q ua i s
de
f o ram
n u li dad e
l ic en c iadas
as
do s
a c tos
o pe ra çõe s
u rban í st icas de qu e re su ltaram a em is são de a lvará d e lot eame nto,
j á reg is ta d o , e o s a lv a rás d e l i ce nça d e c o n s truç ã o e u ti l iz a ção
em itido s no âmbito da quele – conqua nto o p edido da de cla ração da
n ul idad e de st es acto s su bs equ en tes nã o deva ser levado a registo,
po r a e le não e star sujeito - , q uando , da sua p roced ência, possa
r e s ul ta r q ua lq ue r a l te ra ção na e s tr ut ura o u con te úd o d o s d i re i tos
i ne re nt e s
ao
re g i sto
de
a u tor iz a ção
de
lot e a m e nto ,
se us
a d itam ent o s e a lte ra çõe s [a rt .º 3 .º , n .º 1 , a lí nea a ) e a r t .º 2 .º , n .º
1 , al ín ea d) , CR P].
M a r i a E u g é n i a C ru z P i r es d o s R e i s M o r e i r a, r e l a t o r a, L u ís M an u e l
N u n es
M a r t in s ,
Fern an des
Is a b e l
Lopes,
Maria
F er r e i r a
Q uelhas
Madalena
Rodrigues
Geraldes,
A n t ón i o
Teixeira,
João
M an u e l
Guimarães
G o m e s d e B as t os, Jos é A sc en s o Nun e s d a M a i a .
Par ec er ap r ov a d o em se s s ã o d o C ons e lho T é c ni c o d e 26 d e J unh o de
Instituto dos Registos e do Notariado . mod. 4
2 0 08 .
E st e
p a rec e r
foi
h o m o l og ad o
pel o
Ex mo.
Senh or
P res id en t e
em
3 0 . 0 6. 20 08 .
18