Ilustríssimo Senhor
JOSÉ ALBERTO DA SILVA COLARES
SECRETÁRIO DE ESTADO DE MEIO AMBIENTE
Presidente do Conselho Estadual de Meio Ambiente - COEMA
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARÁ, por meio dos
signatários, e em face da minuta de Resolução apresentada pela SEMA ao
plenário do Conselho de Meio Ambiente do Estado do Pará que “Define os
critérios para enquadramento de obra ou empreendimentos/atividades de
baixo potencial poluidor/degradador ou baixo impacto ambiental passíveis de
Dispensa de Licenciamento Ambiental (DLA) e dá outras providencias”,
apresenta sua manifestação, nos termos que seguem.
I – DO PROCEDIMENTO
Inicialmente é importante destacar que a minuta de resolução aqui discutida
fora apresentada diretamente ao Plenário deste Conselho.
Ora, o conhecimento, a análise, a discussão, deliberação e decisão sobre atos e
normas propostos aos Coema são realizados mediante procedimento
processual administrativo que inclui a manifestação prévia das Câmaras
Técnicas, antes de serem apreciados pelo Plenário.
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Trata-se de procedimento previsto regularmente na Resolução nº 1, de
23/08/1995, o Regimento Interno do Conselho, e que visa assegurar a
possibilidade de cuidado e apreciação responsável e adequada em órgão
colegiado.
Nesse sentido, os artigos abaixo foram destacados do regimento e indicam
essa tramitação:
Art. 22 - Às Câmaras Técnicas compete:
I - elaborar e encaminhar ao Plenário normas para
proteção ambiental, observada a legislação vigente;
II - responder consulta formulada sobre assuntos de
sua competência;
III - relatar e submeter à aprovação do Plenário
assuntos de sua competência;
IV - examinar e relatar ao Plenário os recursos
administrativos interpostos contra a imposição de
penalidades;
V - convidar autoridades ou especialistas para
assessorá-las em assuntos de sua competência.
(...)
Art. 29 - A deliberação dos assuntos obedecerá às
seguintes etapas:
I - será discutida e votada a matéria originária das
Câmaras Técnicas;
II - o Presidente dará a palavra ao relator, que
apresentará parecer escrito da Câmara e o defenderá
oralmente;
III - terminada a exposição, a matéria será posta em
discussão;
IV - encerrada a discussão far-se-á a votação.
A exceção prevista no artigo 30 do mesmo regimento, que possibilita o
conhecimento direto pelo Plenário de “assuntos urgentes”, não abriga o caso
em análise, pois não se enquadra na previsão normativa. De fato, a matéria,
apesar – e mesmo em função – de sua relevância, já está posta como demanda
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há muito tempo, além de se caracterizar como de alta complexidade,
requerendo um tratamento criterioso que não é possível ser alcançado, da
mesma forma, como medida expressa pelo Plenário.
II
–
DA
IMPOSSIBILIDADE
DE
DISPENSA
DE
LICENCIAMENTO AMBIENTAL PELO ÓRGÃO AMBIENTAL
ESTADUAL
No mérito, a análise do texto e da matéria proposta na minuta de Resolução
da SEMA para dispensa de licenciamento ambiental de empreendimentos de
pequeno potencial de impacto ambiental aponta para a necessidade de
tratamento de vários aspectos:
a) Atribuição do ente federativo
b) Dispensa versus simplificação de licenciamento ambiental
c) Sinergia e empreendimentos e atividades similares e vizinhas
a) Atribuição do ente federativo
Em razão de a matéria tratada indicar recorrentemente a casuística que aponta
a atribuição ambiental municipal, é necessário verificar a distribuição de
atribuição para o licenciamento ambiental e a possibilidade de o órgão
ambiental estadual dispensar o licenciamento ambiental de obra, projetos ou
atividades de atribuição municipal.
A Resolução CONAMA nº 237, de 19 de dezembro de 1997, estabelece os
critérios para exercício da atribuição para o licenciamento ambiental, no
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âmbito federal, estadual e municipal, em sintonia com o artigo 10 da Lei no
6.938, de 31 de agosto de 1981 e a divisão de tarefas constitucionais.
Ao efetuar a distribuição de competências, adotou-se o critério do alcance dos
impactos oriundos de determinada atividade e assim, ficou estabelecido que:
Art. 5º - Compete ao órgão ambiental estadual ou do
Distrito Federal o licenciamento ambiental dos
empreendimentos e atividades:
I - localizados ou desenvolvidos em mais de um
Município ou em unidades de conservação de domínio
estadual ou do Distrito Federal;
II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais
formas de vegetação natural de preservação
permanente relacionadas no artigo 2º da Lei nº 4.771, de
15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem
consideradas por normas federais, estaduais ou
municipais;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os
limites territoriais de um ou mais Municípios;
IV – delegados pela União aos Estados ou ao Distrito
Federal, por instrumento legal ou convênio.
Parágrafo único. O órgão ambiental estadual ou do
Distrito Federal fará o licenciamento de que trata este
artigo após considerar o exame técnico procedido pelos
órgãos ambientais dos Municípios em que se localizar a
atividade ou empreendimento, bem como, quando
couber, o parecer dos demais órgãos competentes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios,
envolvidos
no
procedimento
de
licenciamento.
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Desse modo, à SEMA cabe o licenciamento dos empreendimentos
“localizados ou desenvolvidos em mais de um Município” ou “cujos
impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um
ou mais Municípios” ou ainda, “delegados pela União aos Estados ou ao
Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio”. Além disso, o
órgão ambiental estadual “fará o licenciamento de que trata este artigo
após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais
dos Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento”.
Quanto à competência municipal, a Resolução CONAMA nº 237/97 dispõe
que:
Art. 6º - Compete ao órgão ambiental municipal,
ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados
e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento
ambiental de empreendimentos e atividades de impacto
ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas
pelo Estado por instrumento legal ou convênio.
Desse modo, compete ao órgão ambiental municipal “o licenciamento
ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental
local” e aquelas que, sendo de competência estadual, “forem delegadas pelo
Estado por instrumento legal ou convênio”. Portanto, os pequenos
empreendimentos cujos impactos não ultrapassam o alcance do território
municipal não estão enquadrados na competência do órgão ambiental estadual
para efeitos de licenciamento ambiental, estando assegurada pela Resolução
CONAMA nº 237/97, em regramento aos ditames da Constituição da
República, a atuação do órgão ambiental municipal.
Efetivamente, em relação à chamada “competência administrativa comum”, a
Constituição enumera, no art. 23, as matérias em que se verifica concorrência
entre os interesses geral, regional e local, prevendo lei complementar para
fixar normas de cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios.
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Quanto ao meio ambiente, a referência é explícita nos incisos III a VII
daquele art. 23:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de
valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as
paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a
descaracterização de obras de arte e de outros bens de
valor histórico, artístico ou cultural;
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à
educação e à ciência;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição
em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
Assim, como todos os entes federativos têm competência para proteger o
meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, também
possuem atribuições que englobam o poder de exigir o licenciamento
ambiental, constituindo-se expressão inerente ao poder de polícia. Assim, temse a polícia ambiental exercida cumulativamente por União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, a quem incumbe cumprir o art.225 da Constituição.
Nesse sentido, a Lei nº 6.938/81 atribuiu aos órgãos municipais
responsabilidade pelo controle e fiscalização das atividades capazes de
provocar degradação ambiental na esfera local (art. 6º, inciso VI). Da mesma
forma previu aos órgãos estaduais competência fiscalizatória das atividades
capazes de causar degradação ambiental no art. 6º, inciso V.
Art 6º- Os órgãos e entidades da União, dos Estados,
do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios,
bem como as fundações instituídas pelo Poder Público,
responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade
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ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio
Ambiente - SISNAMA, assim estruturado:
(...)
V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades
estaduais responsáveis pela execução de programas,
projetos e pelo controle e fiscalização de atividades
capazes de provocar a degradação ambiental; (Redação
dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais,
responsáveis pelo controle e fiscalização dessas
atividades, nas suas respectivas jurisdições; (Incluído
pela Lei nº 7.804, de 1989)
§ 1º - Os Estados, na esfera de suas competências e nas
áreas de sua jurisdição, elaborarão normas supletivas e
complementares e padrões relacionados com o meio
ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo
CONAMA.
§ 2º O s Municípios, observadas as normas e os padrões
federais e estaduais, também poderão elaborar as
normas mencionadas no parágrafo anterior.
Várias das situações previstas na minuta da resolução em debate, por sua
escala ou natureza da atividade, estão no campo de atribuição administrativa
municipal.
O art. 3º da proposta de resolução estabelece:
“Ficam passíveis de dispensa do licenciamento
ambiental
as
obras
ou
empreendimentos/atividades
de
baixo
potencial poluidor/degradador, relacionadas no
Anexo único desta Resolução.”
No anexo I, possibilita-se a dispensa para as atividades e empreendimentos de
OBRAS CIVIS, SANEAMENTO, COMÉRCIO, CONSTRUÇÃO DE
HABITAÇÕES URBANAS E RURAIS; REFORMA DE POSTO DE
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SAÚDE, dentre outras, estabelecendo como um dos critérios condicionantes
“estar localizada em área urbana dotada de toda infraestrutura”.
Todas essas atividades listadas no anexo são de pequeno porte e, por isso
mesmo, são consideradas de baixo potencial poluidor e/ou degradador. Por
essas características essas atividades podem não se enquadrar nos critérios
para licenciamento pelo órgão ambiental estadual.
Poderia o Estado do Pará vir a regulamentar a matéria e dispensar de
licenciamento obra, projeto ou atividade tratando de matéria que não é de sua
atribuição licenciar?
A resposta é negativa. Nas situações em que houver omissão do Município o
Estado pode atuar supletivamente, mas somente para agir de forma positiva e
no controle, ou seja, para exigir o licenciamento em cada caso, mas não pode
dispensar o licenciamento, nem na casuística, muito menos na
regulamentação.
Assim, ainda que o órgão ambiental municipal, competente para o
licenciamento ambiental de atividades de impacto local, não tenha estrutura
organizacional e administrativa para efetuar os procedimentos necessários
para expedição das licenças ambientais, não ocorre a transferência automática
dessas atividades para o âmbito do órgão ambiental estadual, uma vez que não
há essa previsão na Resolução CONAMA nº 237/97.
Além disso, mesmo que o órgão ambiental estadual venha tornar-se
competente para o licenciamento ambiental , quando os impactos decorrentes
das pequenas atividades alcançaram mais de um município, ainda assim, não
há previsão de dispensa de licenciamento ambiental para essas atividades, mas
a adoção de procedimentos específicos, nos quais estão incluídos os chamados
procedimentos simplificados, conforme a Resolução CONAMA nº 237/97, o
que veremos no item seguinte.
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b) Dispensa versus simplificação de licenciamento ambiental
Além da separação e divisão de tarefas a partir das atividades segundo o grau
de impacto, é importante que a proposta em debate incorre também em dois
tipos de equívocos: de um lado, a inserção de controle, por meio da cobrança
da DLA, para obras, projetos ou atividades que não alcançam a necessidade
de manifestação do Estado; de outro lado, permite a dispensa de atividades
que não poderiam receber esse tratamento, mas, sim, ou o licenciamento
simplificado ou o licenciamento normal.
Analisemos o regramento que estabelece a necessidade do licenciamento
ambiental no Brasil, inclusive a partir das normas constitucionais.
De fato, no âmago do Título que trata da ordem econômica, a Carta insere a
proteção do meio ambiente e a necessidade de autorização (do licenciamento
ambiental):
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização
do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim
assegurar a todos existência digna, conforme os
ditames da justiça social, observados os seguintes
princípios:
(...)
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante
tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental
dos produtos e serviços e de seus processos de
elaboração e prestação;
(...)
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício
de qualquer atividade econômica, independentemente
de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos
previstos em lei.
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Em linha com essa previsão, a norma do art. 10 da Lei da Política Nacional de
Meio Ambiente, que prevê a expressa necessidade do licenciamento
ambiental:
Art. 10. A construção, instalação, ampliação e
funcionamento de estabelecimentos e atividades
utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou
potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer
forma, de causar degradação ambiental dependerão de
prévio licenciamento ambiental. (Redação dada pela
Lei Complementar nº 140, de 2011)
Como se vê, tanto na norma constitucional como na regra da norma
infraconstitucional não se prevê a dispensa do licenciamento ambiental, mas
sim expressamente a sua necessidade quando houver “uso de recursos
ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes de causar
degradação ambiental”.
Licenciamento simplificado
No entanto, a Resolução CONAMA nº 237/97 dedicou um artigo para tratar
da flexibilização do licenciamento ambiental, em atendimento à natureza, às
características e peculiaridades da atividade ou empreendimento. Isto foi feito
com o objetivo de compatibilizar o processo de licenciamento com as etapas
de planejamento, implantação e operação de algumas atividades.
Note-se que, o caput do Art. 12 da Resolução CONAMA nº 237/97
flexibiliza, mas não adota a hipótese de dispensa de licenciamento. O que está
proposto é a possibilidade, quando necessário, de procedimentos específicos
para as licenças ambientais, conforme segue:
Art. 12 - O órgão ambiental competente definirá, se
necessário, procedimentos específicos para as licenças
ambientais, observadas a natureza, características e
peculiaridades da atividade ou empreendimento e,
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ainda, a compatibilização do processo de licenciamento
com as etapas de planejamento, implantação e
operação.
Para esclarecer quais seriam os procedimentos específicos para as licenças
ambientais, o § 1º do Art. 12 dispõe que:
§ 1º - Poderão ser estabelecidos procedimentos
simplificados para as atividades e empreendimentos de
pequeno potencial de impacto ambiental, que deverão
ser aprovados pelos respectivos Conselhos de Meio
Ambiente.
Trata-se, portanto, de simplificação de licenciamento para empreendimentos
de pequeno potencial de impacto ambiental. Não se trata de dispensa ou
inexigibilidade do licenciamento.
Além disso, e complementando o argumento do item anterior, somente o
órgão ambiental competente para determinada atividade pode fazer essa
flexibilização quando tratar do processo de licenciamento, logo, se o órgão
ambiental estadual não é competente para licenciar uma atividade de impacto
local, também não será competente para definir alterações nos procedimentos
de licenciamento ambiental para os pequenos empreendimentos, cujos
impactos não ultrapassam o alcance do território municipal.
Assim, para as atividades e empreendimentos de pequeno potencial de
impacto ambiental, considerada a área de abrangência de o impacto ser local e,
portanto, de competência do município, poderá o órgão ambiental municipal
adotar procedimentos simplificados, que ainda terão, como condicionante, ser
aprovados pelos respectivos Conselhos de Meio Ambiente. Neste ponto, cabe
ressaltar a fragilidade da gestão ambiental na esfera dos municípios, porém
isto não inviabiliza, de imediato, o conteúdo do § 1º ou transfere,
automaticamente, a competência do órgão municipal para o órgão estadual.
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Mas vale ainda destacar que, talvez, algumas das atividades listadas no anexo I
da proposta de resolução analisada, justamente porque apresentam baixíssimo
potencial poluidor e/ou degradador não deveriam sequer ocupar o tempo e
recursos da Administração Ambiental, mas sim ficarem como estão automaticamente dispensadas do processo de licenciamento, sem necessidade
de requerimento de declaração oficial.
Nesse caso, o Anexo 1 da Resolução nº 237 do CONAMA, que lista
exemplificativamente atividades sujeitas ao licenciamento ambiental, pode ser
uma referência para a definição da lista.
Por outro lado, algumas atividades listadas como sujeitas à dispensa não
podem ser enquadradas nessa previsão. Por exemplo, no item RODOVIA
do Anexo Único não admitir dispensa do licenciamento ambiental e
estão previstos serviços de construção/reforma de pontes e pontilhões;
recuperação e melhoria de estrada vicinal com construção e/ou
substituição de ponte ou pontilhão e recuperação e melhoria de estrada
vicinal. Conforme previsto na Resolução CONAMA nº 237, a
construção de obras de arte são serviços sujeitos a licenciamento
ambiental e, portanto, não podem ser dispensados do processo.
c) Sinergia e cumulação de empreendimentos e atividades similares
e vizinhas
Por fim, não é possível a dispensa de licenciamento para atividades e
empreendimentos similares e vizinhas que, mesmo que individualmente não
apresentem a escala, mas no conjunto caracterizam uma grande magnitude em
razão da sinergia e cumulação de impactos. Assim, as atividades rurais de
pequenos produtores, como previsto na minuta de norma em debate.
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Mas, considerando suas peculiaridades e ainda dentro do contexto de
compatibilização das características das atividades e dos procedimentos de
licenciamento ambiental, o § 2º do Art. 12 propõe uma forma de tratamento
específico para pequenos empreendimentos e atividades similares e
vizinhos, que consistirá em um único processo de licenciamento
ambiental.
§ 2º - Poderá ser admitido um único processo de
licenciamento
ambiental
para
pequenos
empreendimentos e atividades similares e vizinhos ou
para aqueles integrantes de planos de desenvolvimento
aprovados, previamente, pelo órgão governamental
competente, desde que definida a responsabilidade
legal pelo conjunto de empreendimentos ou atividades.
Note-se, novamente, que não houve a dispensa do licenciamento ambiental,
mesmo para empreendimentos de menor dimensão e, por conseqüência, de
impactos também menores, mas a reunião de pequenos empreendimentos em
um único processo de licenciamento.
Além dos pequenos empreendimentos e atividades similares e vizinhos,
também foram contemplados pelo § 2º, aqueles integrantes de planos de
desenvolvimento aprovados, previamente, pelo órgão governamental
competente, e neste caso, é possível enquadrar o PARÁ RURAL, visto que
seus objetivos visam o:
“combate e a redução da pobreza no meio rural
paraense, pelo estímulo na implementação dos
pequenos projetos de produção no meio rural:
PARÁ RURAL - O programa é co-financiado pelo
Governo do Estado do Pará (GEP) e Banco
Interamericano
de
Reconstrução
e
Desenvolvimento (BIRD) e visa combater e reduzir
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a pobreza no meio rural paraense. O Pará Rural
funciona como apoio estratégico para a política
fundiária. A outra função do programa é avançar no
processo produtivo, trabalhando em parceria com
outras esferas de governo para consolidação deste
processo”.1
Assim, há uma solução proposta pela Resolução CONAMA nº 237/97 para
agilizar a liberação do licenciamento ambiental dos empreendimentos
compreendidos pelo PARÁ RURAL, de modo que possam atender às
exigências do Banco Interamericano de Reconstrução e Desenvolvimento
(BIRD), sem detrimento do cumprimento das etapas de licenciamento
ambiental: a elaboração de um único processo de licenciamento
ambiental para aqueles integrantes de planos de desenvolvimento
aprovados, previamente, pelo órgão governamental competente.
Assim, nos posicionamos e requeremos:
1. Obediência Resolução nº 01/95 (regimento interno do Coema) e o
processamento adequado do expediente que trata da minuta em debate,
com a manifestação prévia, pelo menos, da Câmara Técnica Jurídica do
Coema;
2. A definição de critérios para a divisão de atribuições adequadas entre o
Estado e os Municípios no processo de licenciamento, em face das
normas constitucionais, infraconstitucionais e a capacidade instalada;
3. A reavaliação dos critérios para a previsão de licenciamento ambiental
simplificado – e não dispensa de licenciamento ambiental – de obras,
projetos ou atividades indicadas no anexo I para as quais é necessário o
licenciamento;
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Conforme: AGÊNCIA PARÁ: http://www.agenciapara.com.br/noticia.asp?id_ver=70648, acessado em 7
de março de 2013.
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4. A retirada da lista do Anexo I de obras, projetos ou atividades que não
se justificam pela insignificância do impacto e a desnecessidade de
declaração oficial para esses casos (do item anterior).
Belém, 08 de março de 2013
Promotores de Justiça:
RAIMUNDO DE JESUS COELHO DE MORAES
BENEDITO WILSON CORREA DE SÁ
GTI/CAO:
ANA LUCIA AUGUSTO
MAYLOR LEDO
REGIANE REGO
TARCÍSIO FEITOSA
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