Planeamento de investimentos e
estrutura para as PPP
Moçambique: Desafios económicos e oportunidades
Justin Tyson
Departamento de Finanças Públicas, FMI
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•Sumário
•
Investimento público e PPP
•
Priorização de investimentos
– Projectos bons
•
As PPP são a solução?
•
Gestão dos riscos fiscais
– Leis boas
– Instituições boas
– Contabilidade e relatórios bons
•
Desafios para Moçambique
•
Observações finais
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•Investimento público e PPP
Principais questões para os governos
•
•
•
•
Como cuidar das necessidades de mais gastos em infra-estruturas e,
simultaneamente, salvaguardar a sustentabilidade fiscal e o processo
orçamental?  Questão macroeconómica
Como assegurar que as necessidades prioritárias de infra-estruturas
sejam solucionadas em primeiro lugar?  Planeamento do
investimento público
Até que ponto explorar novos mecanismos de financiamento de infraestruturas (por exemplo, PPP, afectação de receitas)?
Como gerir os riscos fiscais das PPP?
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•Priorização de investimentos
• Selecção de bons projectos  Problemas comuns ao
orçamentar investimentos públicos
1.Difícil determinar recursos públicos para investimento
2.Difícil seleccionar os projectos de investimento mais
benéficos
3.Difícil assegurar que os projectos de investimento
terão os efeitos esperados
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•Priorização de investimentos
1. Determinação dos recursos públicos para investimento
• Estratégia de investimento compatível com os objectivos
macroeconómicos
• Planos de investimento e orçamentos consolidados (incluir
financiamento externo, recursos extra-orçamentais, empresas estatais)
• Foco nas implicações de médio e longo prazo dos orçamentos anuais
• Definir um envelope orçamental realista para o investimento público
• Clareza sobre os projectos que devem ser propostos como candidatos
ao financiamento público
– Estratégia e visão sólidas sobre o papel do governo
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•Priorização de investimentos
2.
Selecção dos projectos de investimento mais benéficos
•
Compatibilizar o momento do planeamento do investimento com o processo
orçamental anual
–
•
•
•
Muitas vezes, decisões tomadas com base em dados e avaliações preliminares
Avaliação a nível de programas
–
Avaliação inicial, evidências, experiência
–
Vinculada a uma estratégia consistente com a política macroeconómica (para todos os
níveis de governo)
–
Priorização em todos os sectores e formas de financiamento (público, externo, PPP)
Avaliação a nível de projectos
–
Cronogramas realistas e procedimentos estabelecidos para avaliação
–
Desenvolver ferramentas analíticas para seleccionar/priorizar projectos
–
Critérios claros e transparentes para a selecção de projectos
Em resumo, uma abordagem do “valor pelo dinheiro”
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•Priorização de investimentos
3. Assegurar que os projectos de investimento tenham os efeitos
esperados
•
As estimativas de custo e benefício devem ser realistas
–
•
Alterações frequentes de custos prejudicam o valor líquido esperado
do projecto e levam a selecção e implementação ineficientes
Orçamento dos custos de operação e manutenção para o capital
existente
–
Essencial para a capacidade desses investimentos de gerar os
resultados esperados
•
Certeza para os orçamentos de capital durante a consolidação
•
Avaliação ex post sistemática dos projectos (inclusive os
financiados externamente)
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•Priorização de investimentos
• Projectos bons  Recomendações
–
Ter estratégia de investimento e orçamento claros e com consistência
macroeconómica
–
Reforçar o planeamento de investimentos e avaliação de projectos (as
PPP podem ajudar)
–
O planeamento sectorial “de baixo para cima" deve ser acompanhado
por uma agência supervisora ou ministério que filtre e defina
prioridades
–
Em muitos países (de baixo rendimento) com disponibilidade
significativa de recursos externos, é importante fortalecer as
habilidades locais
–
Estabelecer mecanismos de monitoria de projectos em execução e de
avaliação ex post
–
Não esquecer da manutenção e recuperação das infra-estruturas
existentes.
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•As PPP são uma solução?
Depende...
•
•
•
Aumentam a eficiência? Beneficiam da experiência do sector
privado; melhoram o fornecimento atempado de serviços de
qualidade; podem contribuir para estudos de viabilidade melhores
Infra-estrutura "de graça"? Tentador, particularmente para governos
com dificuldades de caixa tentando cumprir metas fiscais
Elas realmente funcionam? Os riscos fiscais são potencialmente
grandes:
–
–
–
passivos contingentes para o governo
ameaçam a integridade do processo de orçamento e planeamento
dificultam a manutenção da disciplina fiscal e a boa governação
Por que se preocupar? Erros podem custar caro!
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•As PPP são uma solução?
As PPP são...
• Acordos pelos quais o sector privado participa do
fornecimento de activos de infra-estrutura e de serviços que
tradicionalmente cabem ao governo
• Geralmente estão presentes as seguintes características:
– Execução e financiamento privados do investimento público
– Ênfase no investimento e na prestação do serviço pelo sector
privado
– Algum grau de repartição dos riscos
– Pagamento pela entrega da quantidade e qualidade de serviço
acordadas
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•Gestão dos riscos fiscais
O que determina o sucesso das PPP?
• Atenuação efectiva do risco fiscal + ganhos de eficiência
• Os governos podem controlar os seguintes factores:
– Projectos bons (esperemos que oriundos do bom planeamento de
investimentos)
– Leis boas
– Instituições boas
– Contabilidade e relatórios fiscais bons
• Ter em mente os riscos de reputação: necessidade de
acertar desde o início  começar pequeno e conquistar
uma reputação...
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•Gestão dos riscos fiscais
Projectos bons  baseados na evidência e experiência
• programa importante de investimentos de capital
• a estrutura dos serviços é adequada
• a natureza dos activos e serviços pode ser custeada no longo prazo
• o valor do projecto é grande o suficiente para assegurar que os custos de
aquisição não sejam desproporcionais;
• a tecnologia e outros aspectos do sector são estáveis
• os horizontes de planeamento são de longo prazo, com a confiança de que os
activos e serviços prestados serão usados no futuro
• o sector privado tem experiência para executar
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•Gestão dos riscos fiscais
• Leis boas  Quadro jurídico e regulamentar
• Promulgar uma legislação de PPP clara e consistente e/ou harmonizar a
legislação existente para estabelecer um quadro jurídico consistente
• Fornecer regulamentos neutros em termos de incentivos (isto é, a
decisão da forma de aquisição deve ser tomada exclusivamente com
base em considerações económicas)
• Integrar as propostas e garantias das PPP ao ciclo orçamental
• Esclarecer funções e responsabilidades (por exemplo, entre os diferentes
ministérios e níveis de governo)
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•Gestão dos riscos fiscais
• Instituições boas  Estrutura de gestão e fiscalização
•
Estabelecer processos de diligência devida/aprovação com forte
participação do Ministério das Finanças
• Exemplo útil: processos “Gateway" explícitos na África do Sul;
procedimentos estabelecidos no Reino Unido e na Austrália
•
Assegurar que as PPP sejam feitas pelos motivos certos  verificar o
valor pelo dinheiro e a viabilidade fiscal
•
Separação clara das funções de promoção e fiscalização das PPP
•
Fortalecer a posição de negociação do governo
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•Gestão dos riscos fiscais
• Contabilidade e relatórios fiscais bons  Divulgação
completa e transparente de todos os riscos fiscais das
PPP
• Temas a tratar:
•
•
•
•
•
Limitar os passivos contingentes do sector público decorrentes
de investimentos que não estão nos seus livros
Evitar a criação de rigidez orçamental com o comprometimento
prévio com gastos com passivos ocultos
Criar os incentivos correctos de repartição dos riscos e desenho
das PPP visando obter valor pelo dinheiro
Desenvolver padrões rigorosos para relatórios fiscais
Levar em consideração as PPP nos cenários fiscais de médio
prazo
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•Desafios para Moçambique
• Forte crescimento nos investimentos, inclusive PPP
• A experiência de Moçambique com as PPP é ambígua,
mas não incompatível com a experiência internacional
• Apesar da estratégia prudente para reduzir os riscos
fiscais das PPP, continuam a existir dificuldades à frente
• São necessárias mais reformas para:
– Fortalecer o quadro institucional e jurídico
– Aprimorar o quadro contabilístico e de relatórios
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•Desafios para Moçambique
• Fortalecer o quadro institucional
– O planeamento e a avaliação de investimentos estão
sendo aprimorados, mas continuam subdesenvolvidos
• É necessário que os projectos de PPP enquadrem-se na
estratégia global de investimentos públicos e no quadro macrofiscal de médio prazo
• A função do MF no processo de fiscalização das PPP deve ser
aprimorada para assegurar que todas as implicações
orçamentais sejam levadas em conta na tomada de decisões
– Particularmente importante para Moçambique, dada a participação
de empresas estatais e agências autónomas no processo das PPP
• É necessário reforçar a capacidade para avaliar, negociar e
monitorizar as PPP
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•Desafios para Moçambique
• Fortalecer o quadro jurídico
– O quadro jurídico de Moçambique está a ser
modernizado desde o princípio da década de 1990
• A legislação prevê processos de aquisições públicas justas e
transparentes e institui procedimentos de gestão financeira
• Mas não há uma declaração geral dos objectivos do governo
para as PPP nem atribuição de funções e responsabilidades
• Dado o papel de destaque das empresas estatais no processo
das PPP, a legislação e regulamentação pertinentes devem
ser revistas, esclarecidas e harmonizadas com a generalidade
do quadro jurídico
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•Desafios para Moçambique
• Aprimoramento da contabilidade e dos relatórios
– Moçambique não é o único país a contar com quadros
contabilísticos e de relatórios ineficazes para as PPP
• Ainda estão em discussão os princípios de contabilidade geralmente
aceites internacionalmente nesta área
• Entretanto, Moçambique poderia aprimorar a supervisão dos riscos
fiscais pelo governo por meio de:
– Alargamento da cobertura dos relatórios orçamentais e financeiros com a
inclusão das estatais estratégicas que apresentam riscos para o governo
– Inclusão na documentação do orçamento das garantias em vigor,
chamadas anteriores, endividamento total assumido e reservas
constituídas
– Reforço das exigências de relatórios e auditoria para as empresas estatais
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•Observações finais
• As PPP podem ser mais eficientes do que o processo
tradicional de aquisições públicas... mas também
envolvem riscos fiscais
• Esses riscos não são "teóricos". Alguns países pagaram
caro por eles
• Os governos podem tomar providências para gerir os
riscos fiscais
• Conclusão: Problemas são prováveis mas não inevitáveis.
Ter em mente os riscos de reputação
• Moçambique seguiu uma estratégia prudente para limitar
os riscos fiscais oriundos das PPP, mas o assunto requer
esforços adicionais
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• Muito obrigado!
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