Teorias da Administração
Pública
LIVRO DE ROBERT DENHARDT
EDITORA CENGAGE
CAPÍTULOS 4,5,6
Disciplina Governo Eletrônico Professores: Aires Rover e Orides Mezzaroba
Autor
Robert B. Denhardt nasceu em Kentucky, em 1942. Ph.D.
em Administração Pública pela Universidade de Kentucky
em 1968. Denhardt é mais conhecido por seu trabalho em
teoria da administração pública e comportamento
organizacional, especialmente de liderança e mudança
organizacional. Desenvolveu um novo modelo de
governança que salienta a necessidade de envolver os
cidadãos na governança de suas comunidades. Ele ensinou
na Universidade de New Orleans, da Universidade de
Kansas, Universidade de Missouri, Universidade do
Colorado, e da Universidade de Delaware. Atualmente, é o
Professor Denhardt Lincoln de Liderança e Ética, Director
da Escola de Assuntos Públicos da Universidade do
Arizona, e professor visitante da Universidade de Delaware.
Publicou 19 livros.
Apresentação
 http://www.youtube.com/watch?v=-RiP5bCxid4 -
www.youtube.com/watch?v=-RiP5bCxid4
Capítulo 4 - Modelo Racional de Organização
 1. Ciência do comportamento Humano
 2. Abordagem genérica à administração
 3. Os provérbios da administração
 4. Modelo Racional de Administração:
 Perspectiva positivista
 Conceito de racionalidade
 Comportamento individual
 Homem administrativo
 Elucidação dos termos
Capítulo 4
 5. Tomada de decisão
 Homem administrativo x homem econômico
 Modelo incremental
 Três modelos de tomada de decisão
 6. Modelos fechados e modelos abertos
 Estratégias para estudar organizações complexas
 Abordagem do sistema aberto para a análise
organizacional
 Processo de cooptação, impacto dos fatores
ambientais e integração das abordagens
Ciência do comportamento
 Novos
desenvolvimentos das ciências sociais
minavam a teoria tradicional da administração
pública (Willougghby, White e Gulick)
 Interesses novos: ciência política, ciência do
comportamento
humano,
movimento
de
compartilhamento da administração pública e
privada.
Abordagem genérica da Administração
 Regularidades - invariantes - ex. exercício do poder”
 Na administração real, com frequencia, há maior
diferença entre organizações pequenas e grandes do
que entre organizações públicas e privadas"(SIMON,
SMITHBURG e THOMPSON, 1950, p. 8)Estudo
genérico da administração = amálgama da ciência
política, administração de negócios (tomada de
decisão), sociologia (abordagem sistêmica) e
psicologia
social
(orientação
cognitiva
ou
comportamentalista)ênfase aos fatos frente a valores
Provérbios da administração
 Herbert Simon, Universidade de Chicago, publicou um estudo sobre
os processos de decisão em 1940 - modelo de racional de
administração. Influenciou Robert Dahl - The science Public
Administration - disputou com Simon.
 Crítica de Simon
 Crítica ácida - descreveu os princípios como provérbios
contraditórios:
 A descrição administrativa, atualmente, sofre de superficialidade,
simplificação excessiva e de falta de realismo. Ela se prendeu de
forma muito estreita ao mecanismo da autoridade e deixou de trazer
para sua órbita as outras formas, igualmente importantes, de
influência sobre o comportamento organizacional. Ela se recusou a
assumir a tarefa enfadonha de estudar a distribuição efetiva das
funções de tomada de decisão. Contentou-se em falar sobre
‘autoridade’, ‘centralização’, ‘amplitude de controle’ e ‘função’, sem
se lançar à busca das definições operacionais para estes termos.
Eficiência
 Simon reconheceu a preocupação na distribuição de
funções e da estrutura da autoridade, bem como
reconheceu a importância da eficiência:
 “A teoria da administração está interessada em como
se deve construir e operar uma organização para que
ela realize com eficiência seu trabalho”.- Herbert
Simon
CRÍTICA DE DAHL
 Simon





afastara a administração da ciência política,
abordagem genérica, privilegiou os meios em detrimento dos
fins, as técnicas em detrimento dos princípios políticos.
Dahl fez uma crítica mais radical e reveladora. Buscava uma
verdadeira ciência.
1. A interpretação positivista sugeria que as ciências sociais
fossem imparciais frente a valores.
2. Dahl interpretava que isso revelava a preferência pelo valor
eficiência, mas advertia que eficiência era um valor que teria
que competir com outros como responsabilidade individual e
moralidade democrática;
Eficiência x necessidade de envolvimento dos cidadãos na
tomada de decisão
Como avaliar os campos de concentração nazista que foram
muito eficientes em sua organização ??
Dahl
 Dahl
- explicitar os valores e não dissimular a eficiência como
científica.Conflitos de valor entre eficiência e democracia - interesse na
Administração Pública.
 Interesse de eficiência na empresa privada corre contra a responsabilidade
social dos negócios.Estudo da administração pública se embasa no estudo
do comportamento humano - problema central em torno do ser
humano.Mas Dahl (1947, p. 4) levou sua análise um passo adiante,
sugerindo que o capitalismo nos impeliu a “um esforço de organizar o
processo produtivo em linhas racionais” e que esta abordagem havia sido
aceita por muitos teóricos de organizações, para quem a criação de
estruturas lógicas, racionais era sumamente desejável. Mas, segundo Dahl,
a adesão a este modelo racionalista faz ignorar o fato de que os seres
humanos nem sempre agem em termos racionais ou mesmo se comportam
da forma mais eficiente no contexto de estruturas racionais. Assim, “não
podemos lograr uma ciência [da administração], criando no ‘homem
administrativo’ mecanizado um descendente moderno do homem racional
do século 18, cuja vida existe somente nos livros de administração pública e
cuja atividade única é a estrita obediência às ‘leis universais da ciência da
administração’” (p. 7).
Simon: Modelo Racional de administração
 Simon reagiu: afirmou o culto a eficiência e não
reconheceu as implicações político-administrativas
da eficiência como uma política.
 Simon desenvolveu trabalhos sobre psicologia social
na tomada de decisão e depois sobre tecnologia da
informação e os processos de desenvolvimento
cognitivo. Perspectiva positivista
 Importância da base factual para conclusões objetividade - excluir os valores humanos subjetivos
 eficiencia é bom
Racionalidade
 base da organização administrativa – racionalidade
 Organizações são criadas para promover a
racionalidade e estruturar o comportamento
 Seres humanos são limitados individualmente para
resolver problemas complexos - nas organizações
encontramos um modo de moldar o comportamento
humano em padrões racionais para alcançar nosso
objetivos.
Racional
 A chave para se lograr o comportamento racional, de acordo
com um filósofo (HORKHEIMER, 1974, p. 50), é “calcular as
probabilidades e daí coordenar os meios certos para um fim
dado”.
 Dizer, portanto, (segundo a linguagem do modelo racional)
que uma organização em particular é racional não significa
dizer que ela serve a propósitos razoáveis de ordem política ou
moral, como os mencionados por Dahl, mas, simplesmente,
que ela opera com vistas a maximizar a eficiência.
 Nessa visão, a racionalidade se equipara à eficiência.
Comportar-se de maneira racional é comportar-se de modo a
contribuir para o alcance dos objetivos da organização. Sem
meias palavras, para ser racional, o indivíduo deve seguir o
projeto dos líderes da organização, seu ‘grupo de
controle’.Filme: O leitor
Comportamento individual
 O conceito limitado de racionalidade obscurece
questões importantes: responsabilidade moral do
indivíduo
 Permite que formule com precisão o modo como os
individuos racionais atuam em contextos
organizacionais.
 Simon: foco nos individuos nas organizações
complexas - como levar aproximação ao sistema
racional - organização como sistema de tomada de
decisão.
 Zona de aceitação - zona de indiferença
Homem administrativo
 Valores da organização podem tomar o lugar dos
valores do indivíduo.
 Homem econômico é substituído pelo homemadministrativo prontamente responsivo –
cooperativo
 preço - autonomia individual
 exercício da docilidade e da racionalidade
Elucidação dos termos
 Simon sustenta que a teoria científica é neutra e objetiva.
Ser eficiente é apenas racional e não um valor.
Racionalidade
se
traduz
em
obediência
em
conformidade. De muitas maneiras a teoria de Simon
representa não uma negação dos antigos princípios de
administração pública, mas antes uma legitimação
científica. Mesmo interesse pela eficiência, autoridade e
autonomia
 Falta uma consideração sobre o papel dos órgãos
públicos numa sociedade democrática - poderia levar a
uma teoria da responsabilidade individual nas
organizações .
TOMADA DE DECISÃO E FORMULAÇÃO DE
POLÍTICAS
 Simon





- a tomada de decisão é o núcleo central da
administração. Entender o processo de alto a baixo é
compreender o comportamento organizacional. A dicotomia
política administração centrava a observação nos níveis mais
elevados.
Tomada de decisão envolve três partes: informação, design e
escolha.
Informação - rastreia o ambiente com vistas a identificar as
oportunidades para tomada de decisões.
Design - descobrir e desenvolver cursos alternativos de ação;
Escolha - seleção da alternativa com maior chance de sucesso
Ideal seria modelo economico clássico - que supõe que o
homem administrativo esta totalmente informado infelizmente é difícil se aproximar deste ideal.
Tomada de decisã0
 Homem administrativo x homem econômico
 Homem
administrativo busca satisfazer e não
maximizar (economico), além disso contenta-se com
uma visão simplificada e incompleta do mundo,
jamais consegue chegar perto da complexidade do
mundo real.
Método incremental de Lindblom
 Simon - mudou o foco dos estudos sobre tomada de
decisão do nível político para o nível operacional e
ressaltou a tensão entre o comportamento racional e
o comportamento real.
 Lindblom - esboçou duas abordagens: o método
racional abrangente e o método das sucessivas
comparações limitadas ou incremental. Valores
eleitos com os instrumentos escolhidos para alcançálos e comparações de experiências.
Método incremental
 Politicas públicas envolvem divergências de valores





enunciados em termos marginais nas politicas
particulares.
A escolha dos valores se da entre valores marginais
As politicas mais eficazes estão em vigor e foram
acordadas com amplos setores.
O tomador de decisão pode reduzir ou simplificar o
processo de escolha, pois não precisa levar tudo em conta
( modelo racional)
Abordagem incremental- objetivo pluralista- acordo
entre interesses concorrentes- equilíbrio
Concepção pluralista de democracia
Sistemas abertos e fechados
 Libdlom e Alisson afastam-se da concepção racional de
Simon e se destacam por focar nas decisões políticas e
dar menos ênfase a decisões individuais, incluindo as
organizações no seu ambiente.
 Thompson caracterizou essas diferentes abordagens em
sistemas abertos e sistemas fechados usado para estudar
organizações complexas. Sistema fechado - se interessa
basicamente pela eficiência na consecução dos objetivos.
Ex administração científica de Taylor e a gestão
administrativa de Gulick, conceito de burocracia de
Weber, a descrição de Simon. (eficiência e controle)
Sistema aberto
 Sistema
aberto - supõe que não podemos ter
conhecimento completo de todas as variáveis, nem
prever ou predizer e controlar sua influência. Cultiva a
expectativa da surpresa ou da incerteza. "a organização
complexa é um conjunto de partes interdependentes que
juntas formam um todo, porque cada uma delas
contribui para o todo e recebe algo, por suas vez mantém
interdependências com um ambiente ainda maior
 "A sobrevivência do sistema é alcançado por um processo
evolucionário. - a tendência é o equilíbrio - embora
aconteçam mudanças.
Abordagens de sistema aberto para análise
organizacional
 Origem da tenesse Valley Authority - 1949 - política
de relação do orgão público com a base da sociedade
- política de descentralizaçao e de envolvimento
como órgãos locais já existentes - enquanto uma
abordagem de planejamento democrático
 Apesar das organizações serem pensadas para atingir
determinados propósitos logo assumem
características sociológicas que vão além do interesse
por racionalidade ou por eficiência do sistema
fechado.
 Fatores não racionais
Cooptação
 Cooptação é o processo de incorporar novos
integrantes à estrutura de liderança ou de definição
das políticas de uma organização, como um meio de
afastar ameaças à sua estabilidade ou existência.
 Não prevê transferência de poder real.
 Transição da gestão que se interessa por
produtividade e eficiência para a liderança
institucional - é preciso dar atenção aos valores e
sentido das ações.
Impacto dos fatores ambientais
 Trabalho sobre o Serviço Nacional de florestas (1960)
dos estados unidos.
 Problema da integração administrativa - distância entre
os enunciados políticos feitos pelos integrantes da cúpula
da organização e as ações empreendidas na base,
discrepâncias. No SNF as influências externas a
organização favoreciam a fragmentação (relações de
vizinhança, pressões da comunidade etc)
 Técnicas de integração: regras para tomada de decisão,
planejamento, identificação e combate a desvios,
estímulo a certo grau de conformidade (seleção e
treinamento). Transferências constantes.
sistema fechado
 Thompson reconcilia as abordagens do sistema
aberto e fechado descrevendo 3 níveis
organizacionais de responsabilidade e controle:
técnico, gerencial e institucional.
 técnico - desempenho efetivo
 gerencial - mediação entre o grupo técnico e os
clientes da organização
 institucional - relação entre a organização e o
sistema social mais amplo do qual é parte. (elevado
grau de incerteza - sistema aberto)
Capítulo 5 - HUMANISMO
ORGANIZACIONAL E A ‘NAP’
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1. Temas do humanismo organizacional
1.1. Barnard e as organizações informais
1.2. Os experimentos de Hawthorne
1.3. Teoria X e Teoria Y, de McGregor
2. Personalidade e organização
2.1. Prática da administração e crescimento individual
2.2. O papel do interventor
2.3.Aplicações da obra de Argyris
3. Desenvolvimento organizacional do setor público
3.1. Administração moral
3.2. Liberdade individual versus controle gerencial
3.3. “Metavalores” e mudança organizacional
3.4. Implicações da obra de Golembiewski
4. A ‘Nova Administração Pública’ (NAP)
4.1. Perspectiva de Minnowbrook
4.2. Política e administração
4.3. Fatos versus valores
4.4. Eficiência versus equidade
4.5. Hierarquia versus participação
5. Conclusão
Humanismo
 Orientação mais humanística, vista melhor como
contraponto
ao
sistema
da
racionalidade
organizacional.
 A primeira abordagem surgiu na administração de
negócios - administração privada. Autores
associados a administração de negócios : Chris
Argyris - teve impacto na administração pública.
 Desenvolvimento organizacional
 Movimento de protesto, de base humanística,
conhecido como Nova Administração pública. (NAP)
Indivíduo
 Participante ativo da vida social que exerce um papel
fundamental com suas necessidades, intenções e
autoconceito. Sentimentos e desejos individuais
prevalência - valores humanos podem receber
prioridade em relação a valores da organização.
 Estilos
mais
abertos e
participativos de
administração resultam em trabalhadores mais
satisfeitos e mais produtivos
 Humanismo era necessário por causa da demanda
por eficiência, demanda por mudança e por razões
morais e éticas.
Barnard e as organizações informais
 Reconhece as complexidades da motivação humana
 Visão do indivíduo - forças sociais ou liberdade de
escolha e da vontade.
 Sistemas cooperativos dependem da participação do
indivíduo e que os anseios e vontades do indivíduo tem
que ser satisfeitos para que ocorra a cooperação. Se as
motivações são atendidas há cooperação.
 A preservação da organização depende menos do design
e mais da motivação. Para entender a motivação deve
levar em conta a organização informal. A autoridade é
definida não em termos da posição hierárquica, mas
como uma forma de comunicação ou ordem capaz de
guiar o comportamento do individuo.
Desafios
 Fatores contraditórios: razão, intuição,
independência, dependência, liberdade
e controle
 O executivo tem a responsabilidade
moral de expandir o campo da
cooperação e da escolha e de promover
o desenvolvimento do indivíduo. Um
não pode acontecer sem o outro.
Os experimentos de Hawthorne
 Grupo de especialistas de Harvard iniciou uma série de
estudos sobre as condições de trabalho na fábrica Hawthorne,
em Chicago.
 Examinar a relação das condições de trabalho (iluminação,
temperatura, umidade) e produtividade (fadiga e
monotonia)Produtividade continuava a aumentara apesar das
condições variáveis - ???
 pesquisadores passaram a se voltar para os fatores informais
ou sociais que afetariam a MOTIVAÇÃO dos trabalhadores.
 A
atenção especial dada ao grupo experimental
aparentemente estava influenciando a pesquisa "estabeleceram-se condições sociais que permitiriam aos
operadores desenvolver seus próprios valores e objetivos
"Natureza da supervisão e influência da organização informal
Os experimentos de Hawthorne
 Posição teórica de que toda organização complexa serve a




dois propósitos: o propósito declarado de produzir e de
criar e distribuir satisfações entre os membros
individuais da organização.
Recompensas: não só monetárias, condições físicas, mas
recompensas sociais e psicológicas
Manter o equilíbrio - contrabalançar satisfação e
cooperação
Os limites da colaboração são determinadas muito mais
pela organização informal do que pela formal
Contrasta com a visão dominante na época na qual as
organizações dependeriam muito mais de estruturas
formais de autoridade cuidadosamente arquitetadas.
satisfação
 Chave é a cooperação - satisfações
psicológicas - buscar técnicas mais
eficazes de relações humanas.
Teoria X e Teoria Y de Mc Gregor
 Estudiosos das relações humanas
 Teoria x - Mc Gregor - administração depende da habilidade





para prever e controlar o comportamento humano
Pressupostos (falsos) da Teoria X
1. O ser humano médio tem aversão intrínseca ao trabalho e
evitá-lo-á , se puder
2. As pessoas, em sua maioria, devem ser coagidas,
controladas, dirigidas, ameaçadas com punições, para que se
convençam a contribuir como empenho que lhes cabe dar aos
objetivos organizacionais
O ser humano médio prefere ser dirigido, quer evitar
responsabilidade, tem relativamente pouca ambição e almeja
segurança acima de tudo.
Teoria y Grade gerencial
Outros pressupostos (Mc Gregor)
 1. Dispendio de esforço físico e mental no trabalho é natural;
 2. O controle externo co m ameaças e punições não são os




únicos meios. As pessoas exercerão autocontrole e
autocomando quando trabalharem com compromisso
(objetivos)
3. O compromisso é função das recompensas
4. Dadas as condições corretas o ser humano aceita e assume
responsabilidades
5. A capacidade de exercer criatividade em grau elevado para
resolução de problemas organizacionais está distribuída de
forma ampla no seio da população.
6. O potencial intelectual do ser humano é utilizado apenas
parcialmente
Mc Gregor
 Princípio organizacional - integração (objetivos
individuais e da organização)
 Definir as necessidades e anseios de seus
empregados
Personalidade e organização: Chris Argyris
 interpretação sofisticada sobre a relação entre o indivíduo e a






organização
Relações de troca entre a personalidade individual e as
demandas da organização
Aprendizagem organizacional
Prática da administração e crescimento individual
As estruturas organizacionais formais entram em choque com
certas tendências básicas de crescimento e desenvolvimento
individual
Crescimento de uma personalidade adulta sadia independencia, atividade, interesses profundos, igualdade,
consciência
Estrutura formal - trata como crianças - frustração
Técnicas de relações humanas
 Uma abordagem mais sadia começaria como entendimento das tendências




ou proposições básicas de crescimento e desenvolvimento dos indivíduos; a
administração procuraria, então , fundir essas tendências com as
demandas da tarefa organizacional.
Mas tal uso das técnicas de relações humanas não envolve qualquer sentido
real de engajamento entre líder e grupo, qualquer implicação de
fraternidade ou comunidade.
Compromisso com aprendizagem, porém, implica uma relação que envolve
significados compartilhados e eleva a possibilidade de se criar condições,
não apenas de confiança, abertura, auto estima, mas também de
comunidade.
Se as organizações sofrem hoje de falta de confiança, de comunicação
bloqueada e de formalização excessiva como seria possivel introduzir
mudanças?
Kurt Lewin - psicólogo - descongelamento dos padrões mais antigos de
comportamento, adoção de novos padrões
Papel do interventor
 Programas de DO e interventor - indivíduo externo
 Pode acentuar o controle gerencial
 Argyris sugere resultados mais democráticos, sugestões




ao interventor:
Ajudar a gerar informações válidas e úteis;
Criar condições para que seus clientes possam tomar
decisões bem fundamentadas e livres;
Ajudar a clientes a se comprometerem internamente com
suas decisões.
Papel - facilitar a aprendizagem pessoal e organizacional
Argyris
 Teorias esposadas e teorias em uso
 Compatibilidade
 Aprendizagem em ciclo único ou em ciclo duplo
(novas normas)aprender a aprender
 Implicações da obra de Argyris
 Sofisticado
mas preso a uma perspectiva
instrumentalista
 Ênfase na aprendizagem possibilita a construção
crítica.
DO
 Desenvolvimento Organizacional do Setor Público
 Paralelo no setor público – Golembiewski
 Foco em DO - Administração moral
 Men,




management and morality (1967)
-Estudo
introdutório de ética administrativa
Tentativa de integrar o indivíduo e a organização
Crítica - ênfase na autoridade, na supervisão detalhada e
rotina x desenvolvimento do indivíduo
O foco não é a maturidade (Argyris) mas na moralidade
Insensibilidade de lidar com a postura moral do
trabalhador individual
Cinco valores associados à vida econômica,
seguem a ética judeo-cristã:
 1. trabalho deve ser psicologicamente aceitável para o




indivíduo;
2. O trabalho deve permitir ao homem desenvolver suas
próprias faculdades;
3. A tarefa de trabalho deve permitir ao individuo espaço
considerável para sua autodeterminação
4. O trabalhador deve ter a possibilidade de controlar, de
modo significativo, o ambiente dentro do qual a tarefa é
executada;
5. A organização não deve ser o árbitro único e último do
comportamento, tanto a organização como o indivíduo
devem estar sujeitos a uma ordem moral externa.
Liberdade individual versus controle gerencial
 Vale a pena os esforços para aumentar a liberdade
individual se tais esforços implicam em custo para a
produtividade?
 As teorias apenas proporcionam uma ampliação nas
técnicas de controle gerencial, técnicas que podem ser
vendidas aos trabalhadores em bases éticas.
 Para Golembiewski - A organização deve ter um árbitro
externo para avaliar tanto o indivíduo como a
organização
 Ao invés de construir uma ética sócio política prefere
procurar a resposta numa questão moral central. Leva a
questão da descentralização
Metavalores e mudança organizacional
 Dinâmica de comportamento de pequenos grupos para





mudança pessoal e organizacional
Cinco metavalores:
1. concordância em torno de investigação sistemática,
com base em acessibilidade mútua e comunicação
aberta;2. maior consciência e reconhecimento de opções,
especialmente disposição para experimentar novos
comportamentos e optar pelos mais eficazes;
3. conceito colaborativo de autoridade, disposição para
mediar os conflitos;
4. relações de ajuda mútua, senso de comunidade;
5. Autenticidade nas relações interpessoais;
Princípios do interventor
 Esboça um
sistema colaborativo-consensual de
administração
que
enfatiza
responsabilidade
compartilhada, feedback, abertura
 Mas
parece
ser
apenas
uma
alternativa
circunstancial e não um substituto para a burocracia
 Implicações da obra de Golembiewski
 Maior parte das teorias de administração pública
está interessada em eficiência da organização e em
elaborar políticas públicas por intermédio de
estruturas dominantemente hierárquicas, em que se
usam vários mecanismos para obter conformidade.
Nova Administração Pública (NAP)1968
 Mais descoberta de anomalias no modelo tradicional do que um






novo modelo
A perspectiva de Minnowbrook - Simpósio acadêmico realizado em
Nova Yorque, reuniu os jovens cientistas da administração pública,
publicaram TOWARD A NEW PUBLIC ADMINISTRATION
Nasceu um movimento (fictício ou real?)
Tendências esquerdistas, mas menos radical do que todos os
nascidos nessa época.
Apenas adaptações de demandas mais gerais por relevância,
equidade e participação, nada que desafiasse os padrões da época.
Perturbadoras por não conseguirem dar respostas
Política e administração
Vestígios da velha dicotomia entre política e administração foram
dissipados pela afirmação que os administradores DEVIAM fazer
política.
Politica publica e administração
 Modelos analíticos obsoletos
 A acusação típica da NAP era que a administração




publica enquanto campo de estudo era muito pratica e
pouco relevante.
Objetivo - recuperar a relevância para o sistema político.
A administração publica não e meramente instrumento
de execução das politicas publicas, mas e decisiva para a
maneira pela qual o publico vê o mundo particularmente o mundo político- e seu próprio lugar
nele.
Impacto no sistema político
Exercem papel significativo na montagem da agenda
publica e ajuda a estabelecer valores para a sociedade.
Está no coração da politica
Valores?
 Resgatar o sistema aberto como forma de melhor
compreender o processo das politicas publicas de
forma mais completa.
 Base era empírica e normativa. Confrontou o velho
problema entre fato e valor.
 Não conseguiram produzir um conhecimento
relevante porque seu comprometimento com o
positivismo tinha limitado suas atividades a coleta de
dados e manipulação estatística, com uma teoria de
base empírica.
 NAP normativa em essência.
Eficiência x equidade
 Os teóricos da NAP apontaram alguns valores que




sustentavam as primeiras teorias de organização
pública: critério da eficiência.
Afirmam que a escolha desse valor impede que se dê
atenção a outros valores: a equidade e a participação.
Orienta-se pelo tecnicismo, implícito na dependência
de eficiência. Provoca a despersonalização
e objetificação.
A escolha da NAP é por colocar no centro a
EQUIDADE SOCIAL (justiça).
Enfatiza a responsabilidade e envolvimento..
Equidade de Rawls
 "O propósito da administração pública é a redução
do sofrimento econômico, social e psiquíco e a
melhoria das oportunidades da vida para quem é
parte interna e externa da organização” Todd
LaPorte (1971,p. 32)
 A equidade envolve um senso de fairness ou justiça especificamente a correção dos desequilíbrios na
distribuição de valores sociais e políticos.
 Equidade de Jonh Rawls - retirar o véu da ignorância
Hierarquia x Participação
 Valor da participação - usuários e membros internos na tomada de




decisão.
Alternativa para a cooptação: encontrar estruturas organizacionais
mais abertas, que tivessem fronteiras permeáveis e fossem
marcadas por confrontação e troca, intercâmbio.
Orion White - interação contínua e ativa. Buscava estruturas que
sustentassem a colaboração, para levar em conta todos os
interesses. Uma política de amor. (The dialectical organization 1969)
Frederick Thayer - An end to hierarchy? An end to competition
(1973) criticava a hierarquia baseada no segredo e na competição,
buscava a substituição pela cooperação como força política e
econômica de propulsão.
A luta dos novos administracionistas públicos era reestruturação
das organizações para lograr mais envolvimento e participação e
driblar os meros artifícios para a manipulação gerencial.
Hierarquia
 Harlan Cleveland (1985) prenunciou o crepúsculo da
hierarquia, a importância de recursos físicos deu suporte
ao desenvolvimento das hierarquias de poder baseadas
no controle, hierarquias baseadas no segredo, das
hierarquias baseadas na propriedade, das hierarquias
baseadas no acesso precoce aos recursos e das
hierarquias políticas baseadas na geografia.
 Na medida em que a informação se torna mais
importante que os recursos físicos estas discriminações e
injustiças caem por terra, os velhos meios de controle
caem por terra. A liderança, nestas circunstâncias,
dependerá cada vez menos de sistemas hierárquicos e
cada vez mais de poder e participação em termos
compartilhados.
Capítulo 6 - Nova Gestão Pública
 Desenvolvimento da orientação pela política pública
 Responsividade na política pública
 Eficácia na política pública
 Descoberta da implementação de políticas
 Métodos para análise política
 Crise intelectual
 Nova Gestão Pública
NGP
 Estudiosos foram atraídos para o campo mais geral
da política pública ou da análise da política pública,
como forma de compreender o papel das
organizações públicas na expressão dos valores
sociais.
 Políticas
públicas - resultam - atividades
governamentais
 Formulação + implementação - importância processo político
Implementação e formulação
 Ao invés de imaginar que a administração está separada
da política, a perspectiva da política pública confirma
que os membros das organizações públicas exercem
papel importante na formulação de políticas e que eles
continuam a das forma às políticas, por meio de seus
esforços de implementação, mesmo depois que as
políticas foram enunciadas pelo legislativo, executivo ou
judiciário.
 Olhar axiologicamente crítico e não apenas instrumental.
 Crítica - os estudiosos diferenciam formulação de
implementação = separação administração de política.
responsividade e eficácia
 Críticas
que os cientistas políticos tinham
negligenciado os problemas sociais, os mais
conservadores achavam que estes deveriam oferecer
um modelo de governo materia-prima para um
ciência política renovada, nos dois casos a ciência
política tradicional era acusada de estar
excessivamente preocupada com as instituições de
governo e comportamento de seus atores
governamentais.
 Em detrimento de uma análise cuidadosa do
conteúdo e do impacto das políticas públicas.
pública
 Distintas orientações
 Harold Lasswell- estabelecer relações entre políticas instrumentais e





valores finais
Yeheskel Dror (1968) ciencia política visa melhorar o "design e as
operações dos sistemas de policy-making” Integrar o conhecimento sobre o
próprio sistema de policy-making e o conhecimento sobre as políticas
específicas
Thomas Dye - política pública é "tudo o que os governos decidem fazer ou
deixar de fazer". A análise política, por sua vez é "descobrir o que os
governos fazem, porque o fazem e que diferença isso faz".
Circunstâncias e consequências.
Descrição e uma explicação das causas e efeitos das várias políticas.
David Easton -sistema político consiste nos padrões de interação dos atores
políticos, das pessoas preocupadas com a alocação oficial de valores "para a
sociedade. outputs - políticas públicas e inputs do sistema
Responsividade e eficácia
 Francis E Rourke (1969) - análise cuidadosa sobre a maneira





que a burocracia afirma sua influência sobre o processo
politico-administrativo.
3 fatores essenciais:
I - órgãos públicos dependem de sustentação externa desenvolvimento de grupos de patronagem política - externos
ao governo
II - órgãos públicos variam em seu impacto sobre o sistema
político, de acordo com o montante de informação e expertise
que possuem.
III - as burocracias diferem quanto ao seu impacto de acordo
com as características internas das repartições, especialmente
sua vitalidade e eficácia de liderança.
Importante por delinear as implicações éticas e políticas do
processo de políticas públicas.
Responsividade
 Responsividade: até que ponto o sistema promove a
correspondência entre as decisões dos burocratas e as
preferências da comunidade ou dos ocupantes de cargos
que presumem falar em nome do público”
 Eficácia : ou até que ponto as políticas públicas
conduzem a decisões que "têm mais probabilidade do
que outras propostas de fazer acontecer resultados
desejados".
 Conflitantes - não podem ser tratados de forma isolada
 Estes dois assuntos se fundem numa preocupação sobre
o quanto os integrantes das organizações públicas são de
fato capazes de administrar processos de mudança que
visam expressar valores societários. âmago!
Responsividade na Política Pública
 A responsividade levantou uma série de questões:
formas de garantir que as ações da burocracia
reflitam os valores da sociedade?
 Bastaria
que
as
políticas
resultantes
correspondessem aos valores da sociedade, ou
deveria ser democrático o processo pelo qual elas sao
desenvolvidas??
A moralidade democrática de Redford Democracy in the administrative state (1969)
 3 questões-chave
1.Supõe que a pessoa, o indivíduo, é a medida básica
de valor humano, julgamos o nosso sistema político e
social pelo quanto ele consegue realizar a
potencialidade máxima do indivíduo;
2. Todas as pessoas tem direito à atenção total ao
sistema;
3. Anseios individuais podem ser promovidos de um
modo melhor pelo envolvimento de todos no
processo de tomada de decisão e a participação não é
apenas um valor instrumental;
Cidadania democrática
 1.acesso à informação, com base em educação, governo





transparente, comunicação livre e debate franco;
2. acesso direto ou indireto aos fóruns de decisão;
3. a capacidade de trazer e apresentar qualquer questão
ao debate público;
4. a capacidade de expor seus anseios sem medo de
retaliação coercitiva;
5. a consideração de todos os anseios externados.
"A conquista do ideal democrático, no mundo da
administração,
depende
da
inclusividade
da
representação dos interesses o processo de interação
entre os tomadores de decisão. "
Estado administrativo
 valor individual, igualdade entre todos os cidadãos, e







participação universal.
Modelação do caráter do (bom) burocrata
Responsabilidade nas repartições públicas
Atitude mais importante - responsabilidade pública
Outras: eficácia interpessoal, habilidade delegar, foco
sobre a decisão e ação e dinamismo pessoal.
Obtenção da participação e energias , capacidades de
todas as pessoas.
SThephen
Bailey
Qualidades
morais
dos
administradores:
Otimismo; coragem; justiça temperada com caridade;
Padrões de Responsabilidade
 Abordagem típica - hierarquia - obedecer a centros específicos de






autoridade e responsabilidade.
A resolução dos problemas críticos deve ocorrer numa autoridade
central que presta contas politicamente ao povo
Princípios e valores de justiça
Responsabilidade objetiva x subjetiva
Carl Friedrich e Herman FIner: diferença entre responsabilidade
objetiva e accountability e responsabilidade subjetiva
Complexidade do governo moderno e necessidade de soluções
criativas tornou dificeis os mecanismos objetivos e específicos de
controle.
Mosher - fundava suas expectativas na educação para a
responsabilidade e democracia, para evitar que o administrador
tomasse uma posição tecnicista e isolada das necessidades sociais.
(isolados do público)
Estudos de ética
 Duas abordagens:
 - tratados filosóficos sobre ética (trabalhos como de Jonh
Rawls sobre equidade)- Ethics for bureaucrats (1978)
Jonh Rorh
 - abordagem mais direta e acessível, obrigação de
sustentar valores do regime. Orientação na Constituição
e exame das opiniões da Suprema Corte, depois avançou
para uma teoria normativa da administração pública
num contexto constitucional.
 Jonh Burke - Bureaucratic responsibility - marcada pela
obediência à hierarquia e ao estrito governo da lei.
 Processo crítico - enfatiza o papel da reflexão e do
diálogo na tomada de decisão ética.
Limitações da responsabilidade subjetiva
 Finer
- supervisão externa pode garantir a
responsividade para com o eleitorado.
 Pode parecer suficiente mas, de fato, são necessários
meios mais objetivos de accountability.
 Burocracia representativa.
 Resultados - ombusdman, comissões de ética, leis
sobre reuniões abertas
Burocracia representativa
 Donald
Kingsley
propôs
a
burocracia
representativa.
 As decisões que tem origem nos órgãos burocráticos
se aproximarão mais dos anseios do povo se os
funcionários forem um reflexo das características
demográficas da população geral.
 Cotas
raciais, preferências politicas, classes
sociais…etc - Programas de ação afirmativa
Tecnologia e responsividade
 Envolvimento do cidadão e implicações de responsividade
 Fenômeno mais interessante das últimas décadas - abertura




do processo de tomada de decisão das políticas públicas para
múltiplos interesses, organizações e repartições públicas.
Desde ONGs a grandes organizações internacionais como a
OMC
Razões: Caráter mais fluido do mercado, globalização, criaram
novos problemas e novas pressões
Devolução das responsabilidade de serviços tradicionalmente
governamentais para ongs
Avanços na tecnologia de informação facilitaram a difusão de
informações a um grande número de grupos, pessoas e
organizações
Redes político-administrativos
 Hoje o governo esta envolvido no processo político ao
lado de diversos atores - governo tripartite - razões:
 Contratação de organizações privadas e sem fins
lucrativos para a produção de serviços;
 Integração de serviços entre os governos
 avanços tecnológicos tornaram a colaboração em tempo
real mais facil (GOLDSMITH e EGGERS, 2004)Por estas
razões, faz cada vez mais sentido falar em governança,
definida como as tradições, instituições e processos que
têm a ver com o exercício do poder na sociedade
(PETERS, 2001; BOGASON, 2000).
Governança
 O processo de governança tem a ver com a maneira em
que as decisões são tomadas numa sociedade e como os
cidadãos interagem na formulação dos propósitos
públicos e na implementação das políticas públicas.
 Desafio da governança em rede - conciliar governo
hierárquico com as demandas em rede.
 Os integrantes das organizações públicas têm a
responsabilidade de auxiliar o público a articular suas
necessidades; a identificar as necessidades importantes,
mesmo que muitas vezes ocultas; e a expressar o desejo
de ve-las solucionadas.
Eficácia na Política Pública
 Liberalismo dos grupos de interesse – Lowi
 Vincula a responsividade a eficácia - The end of liberalism
 Expansão do governo é a tradução da vitória dos grupos de






interesse que pressionaram os governos
Repartições assumiram um poder discricionário - defende
uma democracia mais legalista ou jurídica
O insucesso do capitalismo como garantidor de benefícios
sociais condenou-o a morte como filosofia política
Sucedâneo - liberalismo de grupos de interesse
Racionalidade nos processos (Weber) + controle + habilidade
de regulamentar
Prerrogativa individual substituído pelo controle social estatismo + pluralismo
Otimista em relação ao governo
Descoberta da implementação de Políticas
 Não basta anunciar uma política, não surge no vácuo
nem é executada no vácuo
 Pelo contrário, a execução de uma política depende
de um conjunto complexo de fatores ambientais.
 Importancia na implementaçao sugere atenção
especial para influencias ambientais , reconhece o
papel da burocracia na expressão dos valores
públicos.
 Dicotomia quase ingênua.
Formação e execução de políticas
 Jeffrey
Pressman - relação entre formação e
execução é enganosa.
 Diversidade de interesses minavam o processo de
implementação.
 Reconhecer
o momento da formulação as
dificuldades de implementacão - pensar a máquina
organizacional
 Sistema
aberto
e
fechado?formulaçao
x
implementação = política x administração
Jogos
 Jogos praticados pelos policy-makers
 The implementation game (1977) Bardach
 Jogos como metáfora - analisa os vários tipos de
barganha e negociação.
 Os problemas mais importantes que afetam a política
pública, com quase toda certeza não são os da
implementação, mas os das teorias políticas,
econômicas e sociais básicas.
Fatores políticos e econômicos
 Political economy of public organization (1973)
analisa as operações internas e as consequencias da
estrutura e do processo organizacionais para
implementação das políticas.
 Poder e interesse – politicos
 mercado e troca de bens e serviços – economicos
 economia x politica x ambiente interno x ambiente
externo
Métodos para análise de políticas
 Concordam em dois pontos chaves: policy making é crucial para o





processo governamental e deve, portanto, ser centralizada e
racionalizada.
Os esforços são no sentido de responder necessidades e examinar a
ação social.
Movimento de análise política - força social - representa a
personificação do pensamento sobre política pública.
Perigos - aceitação não crítica dos objetivos existentes. Concentrarse nos meios e não nos fins. Congelar valores.
A preocupação com objetificação leva o analista a considerar apenas
os tópicos que podem ser analisados nos termos do próprio
método. Termos objetivos e resultados mensuráveis - políticas que
não podem ser mensuradas objetivamente não podem ser
empreendidas.
O método começa estruturar as relações sociais e políticas em vez
de refleti-las.
Participação
 Peter DeLeon (1992) - a idéia é aumentar a
participação dos cidadãos na articulação e
implementação de políticas públicas - planejar e
praticar ativamente formas de captar e incluir visões
pessoais dos cidadãos no processo.
 A análise procura resolver a dicotomia entre teoria e
prática, forçando a prática a se ajustar na teoria.
 Nova profissão de analistas políticos
A crise intelectual
 De
que estudo de Politicas publica deixou de
corresponder a promessa?
 Exceção Vincent Ostrom interessado em valores sociais e
políticos fundamentais - procura ampliar as normas
democráticas nas operações das organizações públicas.
 Ostrom (1971) volta-se para uma concepção mais ampla
da ação coletiva. Analisa que a corrente dominante esteve
preocupada com uma eficiência dos processos
administrativos, geralmente atrelada a mecanismos de
centralização e controle.
 resultou numa crise intelectual
Public Choice
 Busca a solução nos téoricos do Public Choice - três





elementos:
individualismo metodológico - unidade básica de análise
auto interesse - maximizar – racional
Bens públicos
Diferentes tipos de estruturas de decisão
Sugere um arranjo constitucional que retrataria arranjos
multiorganizacionais com jurisdições se sobrepondo e
fragmentação de autoridade operando em muitos níveis
diferentes de governo. Encontra fundamentação nos
primeiros pensadores da república - founding fathers
Teoria da administração democrática
 EM substituição ao paradigma wilsoniano - teoria da
administração democrática - desloca a atenção de
uma preocupação com a organização para os
interesses pelas oportunidades que os indivíduos
podem perseguir num ambiente multiorganizacional.
 Garante a flexibilidade e responsividade, focaria as
limitações dos arranjos organizacionais existentes.
 Governo descentralizado e orientado pelo mercado
 Sistema administrativo preferido é o que oferece
grande
variedade
de
opções
a
seus
consumidores\Leva a lógica da racionalização ao
extremo
Intercâmbio entre Ostrom e Golembiewski
 Ostrom deixa várias questões sem resposta:pressuposto
da racionalidade clássica sacrifica o ator individual por
um construto metodológico que os próprios teóricos da
public choice admitem que não reflete a realidade
 As pessoas reais so de tempos em tempos se aproximam
do que é racional
 Teóricos da public choice discutem com uma lógica
elegante e impecável sobre unicórnios.Concentram-se
sobre a distribuição de mercado e serviços e bens
econômicos e, por conseguinte, sobre a forma como os
indivíduos e grupos maximizam a busca de seus próprios
objetivos.
A NOVA GESTÃO PÚBLICA
 Última







orientação pela política pública: funde análise e
implementação:
Nova Gestão Pública - no Brasil
Administração Pública gerencial tem raízes em desenvolvimentos
práticos na administração - reinvenção do governo - com ligação
conceitual com a public choice
A crise fiscal de 1970 levou a uma série de esforços para produzir
um governo que funciona melhor e custa menos.
Medidas de austeridade fiscal, produtividade pública e mecanismos
alternativos para prestação de serviços - terceirização e privatização
Racionalismo econômico
Melhor exemplo- Nova Zelândia - privatizou as funções públicas
substanciais
mensurou produtividade e desempenho compromisso com
accountability
David Osborne - Reinventing govenrment – 1997
 10 princípios da NGP:
 1. governo catalisador
 2. Governo próprio da comunidade - empoderar o








cidadão melhor do que servi-lo
3. Governo competitivo
4. Governo dirigido por missão
5. Governo orientado por resultados
6. Governo voltado ao consumidor
7. Governo empreendedor
8. Governo previdente
9. Governo descentralizado
10. Governo orientado pelo mercado
Novo arcabouço analítico para o governo
 O governo dos Estados Unidos, sob a liderança de
Bill Clinton e AL Gore, iniciou um esforço maciço
para melhorar o desempenho do governo. National
Performanc Review - sob os princípios da
reinvenção.
 Justificação intelectual - escolas de políticas públicas
em todo o mundo
 - Nova Gestão Pública e o movimento gerencialista
em todo o mundo

Christopher Pollit identificou 5 crenças
fundamentais do gerencialismo
 1. O principal caminho para o progresso social depende da




conquista de aumentos contínuos na produtividade definida em
termos econômicos;
2. Este aumento de produtividade advirá principalmente da
aplicação de tecnologias cada vez mais sofisticadas.
3. A aplicação dessas tecnologias somente pode ser lograda com
uma força de trabalho disciplinada em sintonia com o ideal da
produtividade.
4. A gestão é uma função organizacional separada e distinta, uma
função que exerce um papel crucial no planejamento,
implementação e mensuração das melhorias necessárias à
produtividade;
5. Para cumprir este papel crucial, deve-se dar aos gestores um
"espaço de manobra razoável' (isto é o direito de administrar)
(POLLIT, 1990, pp2-3)
A
Nova Gestão Pública advoga tecnologias
administrativas como serviço ao consumidor, a
contratação com base em desempenho, competição,
incentivos de mercado e desregulamentação.
 Abordagens: privatização, competição, mensuração
de desempenho, planejamento estratégico
Racionalismo econômico
 Algumas limitações da Nova Gestão Pública
 Novas técnica e novos valores (tomados do setor
privado)Qualidade total - administração científica
 O movimento da reinvenção e a Nova Gestão Pública
argumentam que o governo deve, não apenas adotar
as técnicas da administração de negócios, mas
também certos valores de negócios…idéias como o
valor da competição, a preferência por mecanismos
de mercado para a decisão social e o respeito pelo
espírito empreendedor.
Problemas
 Ele implica que os participantes podem servir ao interesse




público
simplesmente
concentrando-se
sobre
seu
autointeresse.
Não foca em tentar descobrir um interesse público geral e
colaborar para a sua realização.
Governo voltado para o consumidor - representam preferência
por um governo que, em última análise, responde aos
autointeresses de curto prazo de indivíduos isolados
(consumidores), em vez de um governo que apoia a busca dos
interesses públicos publicamente definidos, por meio de um
processo deliberativo (cidadãos)
Grã Bretanha - Carta aos cidadãos - padrões elevados de
qualidade do serviço e compensação aos cidadãos quando
estes padrões não são atendidos.
Identificação dos consumidores é bastante dificil.
Críticas
 Diferenças




de recursos e habilidades entre os
"consumidores"acarretam privilégios
Ensino, proteção ambiental e segurança -benefício
coletivo - dificil de "comercializar"pertencem a esfera
pública.
Rótulo consumidor é restrito - desmerece o cidadão.
Queremos realmente que nossos governos sejam
comerciantes de rua? Ou que promovam um conjunto de
princípios e ideais que são inerentes à esfera pública?
Governo empreendedor - maximizar a produtividade e
eficácia - faze-los pensar como donos - retira os
processos institucionais estabelecidos ou os esforços
grupais mais lentos e mais hesitantes , porém mais
envolventes e mais democráticos.
Críticas
 Assumem riscos em excesso e




passam por cima de
pessoas e princípios.
Dirigentes empreendedores estão dispostos a infringir
regras e tornam-se dificeis de controlar, ameaçam a
acoountability.
Vai contra uma longa e importante tradição em busca da
accountability e da responsividade na administração
pública democrática.
Nega ao público um papel na determinação do dispêndio
de fundos públicos e do design de programas públicos.
Deve-se tratar o dinheiro público como se fosse
verdadeiramente público.