THE TRADE POLICY OF UNITED STATES: SOME PECULIARITIES
Ana Tereza Lopes Marra de Sousa
PHD ongoing in International Relations - San Tiago Dantas Program – UNICAMP / UNESP /
PUC – SP. Master’s Degree in Social Science – UNESP. Professor of International Relations at
Faculdades Metropolitanas Unidas – FMU – Brazil.
Graduada em Relações Internacionais e mestre em Ciências Sociais pela UNESP de Marília.
Doutoranda em Relações Internacionais pelo Programa San Tiago Dantas (UNESP/
UNICAMP/ PUC-SP) e professora assistente de Relações Internacionais nas Faculdades
Metropolitanas Unidas (FMU, São Paulo).
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A POLÍTICA COMERCIAL DOS EUA: ALGUMAS PECULIARIDADES1
ABSTRACT
In this paper our aim is to present some specificities of nort-american trade
policy for purposes of seeking a greater understanding of how it engages
demands that are often
interpreted as conflicting, such as free trade an
protectionism and political and economics objectives. Therefore, throught a
literature review, we recovery some universal aspects of trade policies
characters, to later present some specifities of nort-american trade policy.
1 Considerações iniciais: o problema da política comercial nos tempos atuais
A economia política internacional contemporânea tem sido caracterizada
pela liberalização econômica (em maior ou menor grau) de diversos países, com
a emergência de um sistema financeiro internacional calcado na grande
mobilidade de capital e de um sistema produtivo baseado na rápida difusão da
tecnologia e internacionalização e “deslocalização” da produção (STRANGE;
STOPFORD, 1992). Nesse sentido, o significativo aumento nos fluxos de
mercadoria, serviços, capital, conhecimento e trabalho através das fronteiras
1
Trabalho apresentado como requisito parcial para aprovação na disciplina “Instituições NorteAmericanas” oferecida pelo programa de pós-graduação em Relações Internacionais San Tiago Dantas
(UNESP/ UNICAMP/ PUC-SP).
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nacionais tem problematizado a efetividade da atuação do Estado na sua
própria arena econômica por meio de suas trade policies.
Como Cohen, Blecker e Whitney (2003, p. 15) afirmam, a linha que
separa as trade policies domésticas das trade policies destinadas ao mercado
externo tem se tornado cada vez mais tênue e borrada. No atual ambiente
internacional a política comercial não pode ser tratada como um assunto
exclusivamente doméstico. As medidas econômicas internas dos países afetam
uns aos outros: a estrutura dos custos de produção, dos valores e composições
de produtos e serviços e os fluxos do comércio internacional. Vista por essa
ótica, a ideia de “não-ingerência em assuntos internos” defendida pelos ditames
diplomáticos está ultrapassada, bem como a sujeição dos assuntos econômicos
para a esfera da baixa política, uma vez que passam a constituir importante
parte nas estratégias de segurança dos Estados. (COHEN, BLECKER E WHITNEY,
2003).
A importância dos fluxos de comércio e investimentos internacionais,
nesse novo contexto, é renovada. Como nos lembram Cohen, Blecker e Whitney
(2003) e Gilpin (1999), o comércio exterior afeta a política internacional, pode
ajudar a criar laços de interdependência, cooperação e amizade entre os países,
como também pode criar animosidade e hostilidades. Qualquer grande decisão
de comércio internacional afeta o desempenho socioeconômico dos países –
seu nível de emprego, renda, preços, etc – e o bem estar dos grupos de
interesses domésticos e suas relações com os outros países.
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No caso dos EUA, maior potência política, econômica e militar do globo –
responsável por grande parte das importações e exportações mundiais, grande
receptor e também grande fonte de investimentos internacionais, dono do
dólar, a moeda de troca e reserva mais internacionalizada, grande player em
organizações internacionais, com destaque para aquelas ligadas a assuntos
econômicos, como a OMC, o FMI e o Banco Mundial – suas trade policies têm
uma grande capacidade de afetar a prosperidade da economia global, como
também de serem afetadas pelo “internacional”.
Devido a grande capacidade das trade policies estadunidenses de afetar o
bem-estar de outros países e da própria economia mundial torna-se imperativo
compreender alguns aspectos de sua formulação e execução. O problema que
se coloca para esta análise, no entanto, como relatam Cohen, Blecker e Whitney
(2003) e uma variada literatura da área das Relações Internacionais, é que nem
sempre é possível encontrar a “racionalidade” dessas políticas.
A ideia realista de que os Estados agem nas relações internacionais como
entes racionais que visam maximizar o poder e defender os interesses
nacionais, pressupondo o Estado com um ator unitário e uma hierarquia entre a
política doméstica e a externa, como aponta Halliday (1999), já é questionada
desde a década de 1960, com o surgimento de análises de política externa que
buscam levar em conta estruturas internas (como a fragmentação de interesses
e as rivalidades burocráticas) e as modificações delas no resultado da política, e
desde a década de 1970 com o surgimento dos teóricos da interdependência.
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Desse modo, o interesse nacional e a suposta racionalidade do Estado já
não são mais variáveis claras para a análise das trade policies e dos seus
resultados. Como Cohen, Blecker e Whitney (2003) afirmam, no caso dos EUA
observa-se, por vezes, uma contradição na conciliação dos interesses estritos da
política comercial com a atuação do país como potência hegemônica no mundo.
Neste texto o nosso objetivo, então, será apresentar algumas
especificidades da trade policy norte-americana com a finalidade de buscar uma
maior compreensão sobre como ela acopla demandas que muitas vezes são
interpretadas como conflitantes, como as do livre-comércio e do protecionismo
e os objetivos políticos e econômicos. Para tanto, recuperaremos na seção
abaixo alguns aspectos mais universais do caráter das políticas comerciais, para
posteriormente apresentar algumas especificidades da trade policy norteamericana.
2 O caráter da política comercial
Nesta parte destacaremos, com base no trabalho de Cohen, Blecker e
Whitney (2003) alguns aspectos universais do caráter das políticas comerciais.
De acordo com Cohen, Blecker e Whitney (2003, p. 5), a trade policy, a grosso
modo, “has consisted mainly of a constantly evolving series of official objectives,
laws, and actions designed to influence the flow of imports and exports of
goods and services in a manner different from what would otherwise occur in a
free market.”
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É tarefa (difícil) da trade policie, como relatam Cohen, Blecker e Whitney
(2003) tentar conciliar dimensões e elementos muitas vezes contraditórios
baseados em preocupações internas e externas e necessidades econômicas e
objetivos políticos dos países. De uma forma geral, afirma-se que a política
comercial é influenciada por quatro elementos: a política doméstica, a política
internacional, o desempenho econômico domestico e a eficiência econômica
internacional. A ideia do que seria a melhor política comercial, devido aos
múltiplos interesses e diferentes posições dos grupos domésticos e aos
constrangimentos externos que afetam esses quatro elementos, é mais uma
percepção do que uma verdade demonstrável empiricamente. A trade policy,
por isso, é sempre politizada, resultando de escolhas imperfeitas sobre decisões
econômicas, sendo assim, um processo político e subjetivo. (COHEN, BLECKER E
WHITNEY, 2003, p.14).
A variação de escolhas da orientação das políticas comerciais se situa de
maneira geral entre dois radicais: o livre-comércio e o protecionismo. A defesa
do comércio liberal é baseada na ideia da divisão internacional do trabalho e do
princípio do “ótimo de pareto”, o comércio é percebido como um jogo de soma
positiva, visto em termos de ganhos absolutos. (GILPIN, 1999). Já a defesa do
protecionismo, total ou parcial, baseia-se nas questões distributivas, na ideia de
que em economia e, portanto, no comércio, existem efeitos distributivos que
impactam na distribuição de emprego, indústrias e poder militar entre as
nações. (GILPIN, 1999). Por essa ótica, as relações econômicas (e nisso, as
comerciais) frequentemente são conflituosas, porque para um grupo ganhar,
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outro tem que perder. O comércio internacional, então, é percebido como um
jogo de soma zero.
No mundo real, no entanto, como afirma a literatura (COHEN, BLECKER E
WHITNEY, 2003), as políticas tendem a variarem no uso de componentes livrecambistas e protecionistas, sendo que os cálculos do trade-off entre essas duas
orientações é feito separadamente para exportações e importações, que
constituem os dois componentes principais da política comercial. Ao passo que
as políticas de importação determinam a abertura do mercado doméstico para a
competição de bens e serviços produzidos no exterior, as políticas de
exportação são caracterizadas por três componentes: 1) o uso de fundos e
pessoal do governo para promover rendas externas; 2) o controle de
exportações; e 3) os esforços para conseguir acesso melhorado aos mercados
externos. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003).
3 Especificidades da política comercial dos EUA
3.1 A natureza da trade policy norte-americana
Como se depreende do trabalho de Cohen, Blecker e Whitney (2003, p.3),
a política comercial dos EUA tem sido moldada ao longo dos anos de acordo
com modificações ocorridas tanto no âmbito doméstico como no plano
internacional. Para compreender a natureza da trade policy norte-americana,
como tem se desenhado a sua institucionalidade e como tem se equilibrado (ou
não) suas demandas contraditórias, é preciso compreender as mudanças que se
desenharam na sua história.
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Cohen, Blecker e Whitney (2003) relatam que entre o período de 1789 e
1929 a política comercial norte-americana foi marcada por uma visão
significativamente doméstica e pela indiferença quanto ao funcionamento do
sistema de comércio global. Logo no inicio da história do país como entidade
independente a organização do Estado se deu via a arregimentação de uma
confederação, o que dificultava medidas efetivas gerais, que abarcassem a
observância de todos os Estados da confederação, com relação as questões
econômicas e de comércio. O presidente, nesse período inicial, como apontam
Cohen, Blecker e Whitney (2003), era apenas um coletor de impostos, sem
autoridade legal para modificar tarifas e celebrar acordos, tudo tinha que passar
pelo congresso. “Tarifas” era um assunto visto como essencialmente doméstico.
Durante esse período, marcada por essa visão doméstica, a política
comercial dos EUA se caracterizou por um aumento gradual nas suas tarifas,
influenciada sobretudo pelas demandas de proteção para a indústria nascente
do país. Esse fato, como celebram Cohen, Blecker e Whitney (2003), não teria
maiores consequências até o fim da primeira guerra mundial, pois até então o
centro econômico do mundo era a Europa e, portanto, a “internalização” da
política de importações dos EUA não gerava grandes consequências globais e
nem grandes impactos nas relações econômicas e políticas dos EUA com outros
países.
No pós-primeira guerra mundial, no entanto, os EUA surgem como
grande potência industrial, importante importador e exportador no comércio
internacional e maior credor mundial. Nesse sentido, como relatam Cohen,
Blecker e Whitney (2003), a política comercial dos EUA, em especial a de
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importação, passa a influenciar significativamente na prosperidade da economia
global. Apesar de ensaiar com Woodrow Wilson uma modificação dessa visão
“internalizada” das suas políticas, os EUA continuaram, no entanto, com
políticas consideradas inadequadas para a nova posição do país nas relações
internacionais: apesar do grande peso que o país agora tinha no comércio
internacional e do grande impacto que suas políticas pudessem ter para a
economia global, os EUA continuaram mantendo um perfil doméstico nas suas
políticas. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003).
Os anos de 1920, como relatam Cohen, Blecker e Whitney (2003),
marcados pela recessão econômica nos EUA e pela emergência do nacionalismo
econômico em grande parte dos países, tornou a situação ainda mais
problemática. A demanda por mais proteção dos produtores agrícolas levou a
celebração do Fordney-McCumber Act de 1922, que aumentou os impostos
sobre a importação de bens agrícolas. A falta de justificação real para esse
aumento de impostos e o influente lobby dos industriais acabou por levar
também ao aumento de impostos sobre a importação de bens manufaturados.
Com a deterioração da situação econômica a partir da crise de 1929, os EUA
tornariam sua política ainda mais isolacionista com o Smoot-Hawley Act de
1930, que aumentava substancialmente os impostos de importação do
país.(COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003).
Essa postura, como afirmam Cohen, Blecker e Whitney (2003), afetou as
relações econômicas e políticas dos EUA com outros países, que começaram a
retaliar as exportações norte-americanas com tarifas e cotas, fazendo crescer
ainda mais o nacionalismo econômico no mundo, e a colocar controles
91
financeiros
sobre
a
movimentação
de
capitais
e
a
desvalorizar
competitivamente suas moedas, travando uma guerra fiscal.
A virada desta situação só começaria a se dar com a chegada do partido
democrata no congresso e na casa branca. A percepção era de que o ato de
1930 só causava mais perdas de mercados externos para a agricultura e a
indústria e ainda aumentava o custo da produção domestica. A proposta de
modificação dessa situação, então, foi a celebração do Reciprocal Trade
Agreements Act de 1934 (RTAA). A partir dessa nova medida, os EUA se
esforçariam para melhorar o panorama do comércio internacional, celebrariam
acordos recíprocos de cortes de tarifas com outros países (que posteriormente
pelo princípio da nação mais favorecida seria estendido a todos) e o poder
executivo, pela primeira vez, estaria autorizado a negociar acordos de comércio
internacional. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003).
Desse modo, é preciso perceber, como apontam Cohen, Blecker e
Whitney (2003) essa importante modificação ocorrida na formulação e
execução da política comercial dos EUA na década de 1930. O país passava a
ajustar-se a sua nova posição nas relações internacionais, buscando ser uma
força mais progressiva na organização do comércio internacional. A visão
essencialmente doméstica sobre a política comercial e a indiferença com o
funcionamento do sistema de comércio global seriam substituídas por uma
percepção mais internacional e participativa. Os componentes protecionistas
que pareciam predominar na trade policy norte-americana dariam lugar a uma
visão mais favorável a ideia livre-cambista. A percepção passou a ser,
principalmente a partir do fim da segunda guerra mundial, que os objetivos
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econômicos do país seriam mais facilmente alcançados através da busca pelo
livre comércio global.
No entanto, como Cohen, Blecker e Whitney (2003) relatam, esses
objetivos estritamente econômicos da política comercial dos EUA forma
balanceados mais fortemente nas décadas de 1950 e 1960 pelos objetivos
políticos-estratégicos do país. A nova posição hegemônica do país nas relações
internacionais com o fim da segunda guerra mundial e a posterior bipolaridade
que caracterizou o período da guerra fria influenciou fortemente na política
comercial dos EUA. Para fazer frente à ameaça comunista, o crescimento
econômico do Japão e dos países democráticos da Europa ocidental passou a
ser um importante objetivo da política internacional norte-americana e, nesse
contexto, a política comercial passou a ser utilizada como um instrumento da
política externa para o alcance desses objetivos.
O ambiente do fim da década de 1940 e da década de 1950 se mostrou
favorável para a consecução desses objetivos, como apontam Cohen, Blecker e
Whitney (2003), as boas condições econômicas dos EUA nesse período
permitiram uma estratégia de altruísmo global. A ajuda para a recuperação da
Europa ocidental e do Japão pôde, nesse contexto, passar das políticas de “aid”
para a maximização das relações comerciais, em que os EUA permitiam aos
países aliados discriminarem contra exportações e investimento norteamericanos em prol do crescimento desses países.
O papel que o dólar assumiu nesse contexto de expansão foi central.
Como apontam Cohen, Blecker e Whitney (2003), a Europa deu um “cheque em
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branco” para os EUA desempenharem um papel de superpotência expansiva
sem se preocupar com os déficits, ao passo que os EUA permitiram a Europa
utilizar o sistema comercial e financeiro global para promover a prosperidade
econômica regional, mesmo que isso significasse perdas de exportações para os
EUA. O mesmo foi permitido ao Japão. A ação dos EUA nas rodadas Dillon e
Kennedy, que promoveram significativa redução de tarifas sem uma
contrapartida recíproca, podem ser consideradas exemplos do sacrifício dos
interesses comerciais do país em busca de objetivos político-estratégicos
internacionais.
No entanto, esses sacríficos comerciais não passaram despercebidos,
principalmente em um ambiente (fim da década de 1950) em que o Japão e a
Europa ocidental já começavam a desafiar os EUA na competição econômica
internacional. A percepção de que as negociações de comércio e as concessões
feitas prejudicariam as exportações norte-americanas levaram o congresso em
1962 a não permitir que o departamento de Estado nomeasse o chefe das
negociações da Rodada Dillon, para isso foi criado o posto de Special
Representative for Trade Negotiations, no escritório executivo do presidente.
(COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003).
Em meados da década de 1960 a indústria norte-americana começa a
perder competitividade para a Ásia e Europa ocidental, o país começa a passar
por dificuldades macroeconômicas, com aumento do déficit no seu balaço de
pagamentos e o questionamento do dólar como moeda internacional de troca e
reserva. Acusação de Charles de Gaulle, do “privilégio exorbitante” que os EUA
detinham na impressão sem lastro de sua moeda, começa a colocar a posição
94
do dólar em cheque. É nesse sentido que Cohen, Blecker e Whitney (2003)
afirmam que, apesar de os EUA ainda serem a potência hegemônica, a
hegemonia a partir de então não era mais inquestionável e passou, assim, a
funcionar na base do “compromise” e da ameaça.
Nesse contexto, a política comercial passou a ser influenciada pela de
perda de competitividade e de questionamento da posição dominante do país
nas relações internacionais, não se sabia mais se as políticas de liberalização
adotadas pelo país a partir da década de 1930 eram o melhor caminho para
seguir. Com o Trade Act de 1970, que colocava cotas nos têxteis japoneses, mas
que não chegou a ser utilizado, os EUA mostraram a disposição de aplicar
novamente componentes mais protecionistas para alcançar objetivos de política
comercial. A mobilização do congresso e de grupos importantes, como a AFLCIO, passaram a mostrar uma inclinação protecionista, o que logo trouxe a
lembrança das desastrosas políticas protecionistas das décadas de 1920 e 1930.
(COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003).
A New Economy Policy de 1971, no entanto, reduziu as possibilidades de
volta dessas políticas. Por meio dessa nova política, Nixon procurou ajustar as
políticas para a nova realidade da economia norte-americana, aumentou 10%
dos impostos de importação e pôs fim a obrigação dos EUA de converterem
dólares dos bancos centrais a um preço fixo em ouro (COHEN, BLECKER E
WHITNEY, 2003, p.39). A essa altura, a expansão monetária internacional do
dólar, considerada por muitos analistas como essencial para a recuperação da
Europa e Japão, não podia mais se sustentar sem começar a romper com o
lastro que a segurava no ouro, no sistema Bretton-Woods. (GILPIN, 1999).
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Aos meses de caos que se seguiram nos mercados financeiros
internacionais, com os bancos centrais tendo que suspender a obrigação de
manter a taxa de câmbio fixa, devido a grande venda de dólares, celebrou-se o
Smithsonian Agreement de 1971, que permitiu o retorno temporário das taxas
de câmbio fixas, a desvalorização do dólar e a consequente valorização da
moeda dos outros países em uma tentativa de ajudar a restaurar a
competitividade comercial dos EUA. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003).
Nixon passa a pressionar também por uma nova rodada de negociações
no GATT, depois de toda a liberalização feita pelos EUA nas rodadas anteriores,
sem a reciprocidade devida de outros países, especialmente da Europa, a
percepção era de que qualquer redução adicional de tarifas beneficiariam os
EUA. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003, p.40). O Trade Act de 1974 veio para
celebrar essa nova visão dos EUA sobre o comércio internacional, o ato
mantinha a liberalização comercial praticada pelo país, mas começava a
institucionalizar restrições selecionadas de importações. Também nesse
contexto, o congresso inaugura outro sistema de autorização para o executivo
nas negociações de comércio internacional, o fast track, recusando-se a dar um
cheque em branco para o presidente. (COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003).
Como afirma Destler (2005) na década de 1970, nesse contexto de maior
fragilidade da competitividade americana, os procedimentos de “administrative
trade remedies” estiveram no centro do debate político. Ao Trade Expansion Act
de
1962,
que
previa
assistência
para
trabalhadores
que
ficassem
desempregados devido a competição das importações, somou-se o Trade Act de
1974 que tornava as regras mais acessíveis para as indústrias prejudicadas pelas
96
importações pedirem os administratives remedies. O ato de 1974 qualificou
ainda as clausulas de escape, mas como Destler (2005, p. 141) relata, um dos
focos principais dessa mudança de regras da década de 1970 foi “the alleged
foreign abuses covered by CDV (countervailing duty) and antidumping statutes”.
No entanto, como Destler (2005) destaca, tanto na década de 1960,
como na década de 1970 poucos remedies foram concedidos aos que se
consideravam prejudicados. Apesar de após o Ato de 1974 a US International
Trade Comission (USITC) começar a decidir regularmente a favor do
peticionários, o presidente ainda mantinha o direito de reserva de modificar ou
rejeitar as recomendações de alívio da USITC, e foi o que começou a acontecer,
o argumento era que “ 'that provision of such relief is not in the national
economic interest of the United States.' This was a broader criterion than the
industry-specific rules that governed the decision of the comission” (DESTLER,
2005, p. 143). O congresso, nesse contexto, frequentemente argumentava que
o Ato de 1974, devido as rejeições do executivo, não estava sendo devidamente
implementado.
A tônica da defesa comercial estrita esbarrava, então, mais uma vez, no
resguardo de objetivos políticos-estratégicos internacionais do país. No entanto,
como Destler (2005) destaca, a partir da década de 1980, a política comercial
dos EUA passa a ser reforçada por essas posições divergentes entre o executivo
e o legislativo. No começo da década de 1980, Destler (2005) relata, começaram
a crescer as petições denunciado práticas injustas de comércio e muitas foram
decididas a favor dos peticionários. Desse modo, os estatutos de comércio
injusto começaram a se tornar uma alternativa real para aqueles que
97
procuravam alívio das importações. Nesse contexto, criou-se a percepção de
que o melhor caminho, para empresas e governos estrangeiros, era melhor
negociar com os EUA, principalmente a partir das restrições voluntárias de
exportação, do que deixar os seus interesses serem decididos por
procedimentos arbitrários (sobre o comércio injusto) do departamento de
comércio norte-americano. Os EUA, então, começaram a explorar essa
vulnerabilidade criada pela sua própria institucionalidade do comércio.
É nesse sentido, então, que Cohen, Blecker e Whitney (2003) afirmam
que os anos de 1980 marcaram uma postura mais agressiva dos EUA em busca
de objetivos de política comercial, pressionando por mais restrições voluntárias
de exportação, novas rodadas de negociações comerciais e mais ameaças de
retaliação. Após o flerte com o protecionismo na passagem da década de 1960
para a de 1970, o sucesso do governo em conseguir medidas de restrição das
exportações e de colocar barreiras ad hoc unilaterais e negociadas fez com que
o protecionismo se tornasse uma exceção (super 301) dentro das políticas de
liberalização comerciais do país.
Nessa postura mais assertiva dos EUA na década de 1980, Cohen, Blecker
e Whitney (2003), destacam ainda a estratégia de celebrar tratados de livrecomércio regionais. A percepção de estancamento da liberalização global do
comércio e a ideia de que mais poderia ser conseguido em negociações parciais,
leva a busca dessa estratégia. Na década de 1980, destaca-se ainda a celebração
do acordo de Plaza, que veio coroar a estratégia de desvalorização do dólar
como forma de recuperar parte da competitividade das exportações norteamericanas, através dele os EUA forçaram a valorização da moeda de outros
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países, principalmente do yene japonês. Por fim, o Ato Omnibus trade
competitiveness de 1988 vem para regulamentar as restrições unilaterais de
importações, sob a ideia de que “o protecionismo não é apropriado, mas nem o
livre mercado” institucionaliza-se a dupla natureza da política comercial norteamericana: buscar reduzir barreiras, mas recusar deixar que as forças de
mercado determinem sozinhas a magnitude e composição do comércio exterior.
(COHEN, BLECKER E WHITNEY, 2003,.p.42). Nesse sentido, a Super 301 dá
autoridade para o presidente retaliar outros países que se recusem diminuir as
discriminações contra os EUA.
3.2 As Peculiaridades da política comercial dos EUA
Dessa análise da natureza da política comercial norte-americana,
fundamentando-se em sua evolução histórica, é possível destacar, de forma
mais explicita algumas peculiaridades da trade policy norte-americana.
3.2.1 A enfase nos interesses estratégicos: uma explicação a partir da Teoria
da Estabilidade Hegemônica
A compreensão da Teoria da Estabilidade Hegemônica (TEH), como
apontam Cohen, Blecker e Whitney (2003), nos ajuda a entender algumas
importantes especificidades da política de comércio dos EUA. A TEH, como
explorada por autores como Gilpin (1987) e Klindenberg (1979), afirma que a
existência de uma potência hegemônica ajuda a criar estabilidade para o
99
sistema internacional e, por consequência, traz maiores benefícios para a
expansão do sistema, que pode contar com um ambiente mais propício para se
desenvolver.
O interesse por detrás dessa teoria era o status quo, o mote era
argumentar que o sistema internacional necessitava de um país hegemônico (no
caso os EUA), disposto para arcar com as responsabilidades e com os custos da
estabilidade para que o sistema internacional se desenvolvesse. Um dos
objetivos era explicar o contexto de expansão da ordem econômica liberal no
pós-segunda guerra. A compreensão, a partir da teoria, era de que essa
expansão havia se dado porque um país hegemônico, os EUA, estiveram
dispostos a arcar com os custos e responsabilidades mantendo o sistema estável
a ponto de propiciar a expansão. Nesta interpretação estava subentendido que
a hegemonia, no caso dos EUA, era essencial para a manutenção da ordem
internacional.
E como se pode depreender dos trabalhos de Destler (2005) e Cohen,
Blecker e Whitney (2003) essa visão estratégica dos EUA, de se reafirmarem
como potência hegemônica, é uma das importantes especificidades que
influenciam a trade policy norte-americana. Como sinalizam Cohen, Blecker e
Whitney (2003) uma das especificidades da política de comércio dos Estados
Unidos é a relação entre objetivos econômicos e necessidades políticas.
Acentuando-se no período do pós-segunda guerra mundial, percebe-se
que a todo momento os objetivos estratégicos do país tiveram interfaces com a
política de comércio, ora complementando-a, ora chocando-se com seus os
100
objetivos. O grande desafio da trade policy americana, nesse sentido, é
conseguir atender seus interesses na arena doméstica sem minar e, se possível,
reforçando a própria atuação do país como potência na arena internacional. Isso
significa equilibrar suas demandas por proteção sem abrir mão do livre
comércio, uma das principais ideologias de sustentação da ordem econômica
internacional e, portanto, da legitimação dos EUA como potência hegemônica.
Como apontam Cohen, Blecker e Whitney (2003) essa é uma importante
particularidade da trade policy norte-americana com relação aos outros países
mais industrializados. Os autores argumentam que nos EUA, em partes devido a
esse componente estratégico da política de comércio, a receptividade para
importações sempre foi relativamente alta, como também o discurso a favor do
livre comércio.
Com o fim da segunda guerra mundial e o início da guerra fria, como
Cohen, Blecker e Whitney (2003) e Destler (2005) apontam, essa necessidade
estratégica de utilizar a política de comércio como um instrumento para
alcançar interesses de política internacional se tornou ainda mais latente.
Visando interesses de combate a subversão comunista e reafirmação como
potência hegemônica nas relações internacionais, os EUA buscaram a
reconstrução da Europa Ocidental e do Japão sob os auspícios do capitalismo. A
recuperação dessas regiões, além de reforçar o afastamento delas do bloco
socialista, poderia contribuir para o próprio desenvolvimento econômico dos
EUA, que poderia expandir suas exportações e investimentos. Nesse contexto,
portanto, a trade policy norte-americana se tornou um importante instrumento
da política externa de contenção dos EUA.
101
Embora nas últimas décadas, como já falamos anteriormente, tenha-se
tentado balancear melhor a influência do interesses estratégicos na política
comercial norte-americana, dado o papel que ocupam os EUA nas relações
internacionais, dependendo das situações e em maior ou menor grau, sempre é
possível perceber necessidades estratégicas na trade policy norte-americana.
3.2.2 O papel do dólar
Como apontado por Block (1989) e Cohen, Blecker e Whitney (2003), a
emergência do dólar como principal moeda de reserva no sistema monetário
internacional, principalmente a partir do fim do sistema de Bretton Woods, é
também uma importante especificidade que influencia a política de comércio
dos EUA. Os EUA são o único país do mundo que podem pagar por suas
importações e realizar transações usando a própria moeda.
Como colocado por diversos autores, essa especificidade confere aos EUA
a capacidade de criar liquidez, o que lhe proporciona manter uma alta
receptividade para as importações mesmo quando incorre em déficits da
balança comercial, uma vez que pode financiar a sua dívida a partir da própria
moeda. (GILPIN, 2002)
Deve-se ressaltar que esse “privilégio exorbitante” dos EUA trazido pela
utilização do dólar como principal moeda internacional se articula com a própria
emergência do país como potência hegemônica e com a utilização da trade
policy para objetivos de política estratégica. Como colocado por Gilpin (2002) a
emissão de dólar pelos EUA conferia liquidez para o comércio internacional,
102
atendendo por um lado os interesses estratégicos dos EUA de expansão do
comércio mundial e aos objetivos mais estritos de política comercial,
relacionados às facilidades de comerciar pela própria moeda. Desse modo, o
papel único do dólar no sistema monetário internacional também é uma
importante especificidade que influencia a política de comércio dos EUA.
3.3.3 Compartilhamento da autoridade da política de comércio e o jogo de
dois níveis
A partir da década de 1960, como afirmam Cohen Blecker e Whitney
(2003), a recuperação econômica da Europa Ocidental e do Japão começou a
colocar pressão nas trade policies americana, até então fortemente
influenciadas pelos objetivos estratégicos do departamento de Estado. O ganho
competitivo desses países, que se tornaram também importantes fontes do
investimento internacional e grandes exportadores, competindo com os EUA
tanto na arena doméstica, como em terceiros mercados, trouxe problemas para
importantes
setores
econômicos
norte-americanos
e
pressionaram
a
emergência dos “administrative trade remedies” (DESTLER, 2005).
A partir de então, como afirma a literatura, aumentaram-se as pressões
de importantes grupos de interesse no legislativo e no departamento de
comércio para uma maior proteção nas trade policies, pressionando para uma
menor influência do departamento de Estado na sua definição. Com os déficits
da balança comercial norte-americana a partir da década de 1960 e com o
103
questionamento do papel do dólar como moeda internacional a ideia de que
alguma ação deveria ser tomada se tornou imperativa.
Como afirmam Cohen, Blecker e Whitney (2003), os Estados Unidos
buscaram atuar nessa questão a partir de uma solução de compartilhamento da
autoridade, entre legislativo e executivo, na formulação e administração da
política de comércio. De acordo com Cohen, Blecker e Whitney (2003, p.20):
The constitutionally mandated separation of powers
among branches of government assures that the joint
roles of the executive and legislative branches (and
occasionally the judicial branch), as well as the number of
laws guiding executive branch behavior, are unlike
anything found in any other country.
Esse tipo de institucionalidade da trade policy norte-americana, como
parece sugerir o trabalho de Destler (2005), tentou buscar um maior equilíbrio
entre os objetivos políticos e econômicos por vezes conflitantes que estruturam
a política de comércio dos EUA. Nesse contexto, como afirma Destler (2005), foi
possível perceber que os constrangimentos impostos ora por setores mais
protecionistas, ora por mais liberais, passou a ser utilizado como instrumentos
na política comercial dos EUA.
Esse tipo de institucionalidade da política de comércio é uma importante
especificidade dos EUA. Como afirmam Cohen Blecker e Whitney (2003), a trade
policy norte-americana passou a ser reforçada pelas atitudes divergentes
104
provenientes do compartilhamento da autoridade de definição e administração
da política comercial: o congresso é geralmente mais simpático aos grupos de
interesse internos, geralmente mais vinculados aos interesses estritos de
política comercial, e o executivo está mais conectado com as necessidades
estratégicas colocadas pela política internacional praticada pelo país.
Essa divergência na formulação e execução da trade policy norteamericana se tornou também uma importante especificidade da política de
comércio dos EUA. Como sugerido por Drezner (2006), Destler (2005) e Cohen,
Blecker e Whitney (2003), as supostas contradições de interesses trazidas pelo
compartilhamento da autoridade de comércio, são freqüentemente usadas
pelos EUA para constranger a trade policy e as negociações de comércio
internacionais para dentro de certos limites: utiliza-se por um lado os
constrangimentos internos (como por exemplo, a possibilidade de rejeição de
alguma medida pelo congresso) para limitar as opções da política de comércio
exterior para dentro dos limites desejáveis e, por outro lado, os
constrangimentos externos (como por exemplo, normas da OMC) para
salvaguardar os interesses estratégicos para dentro dos limites aceitáveis (jogo
de dois níveis).
Desse modo, o compartilhamento da autoridade de comércio nos EUA,
além de ser em si própria uma particularidade da trade policy norte-americana,
também contribuiu para o surgimento do chamado “jogo de dois níveis” na
política de comércio, outra importante especificidade.
105
4 Considerações Finais
Como afirmam, Cohen, Blecker e Whitney (2003, p.4), as complexidades
e os paradoxos da política comercial norte-americana podem, a grosso modo,
ser resumidas em quatro fatores: 1) o conflito entre a lógica econômica e as
necessidades políticas; 2) a discordância sobre o que seria uma boa política
(livre mercado x intervenção); 3) ao entrelaçamento das questões de comércio
com outras questões políticas e econômicas e a rapidez da mudança na
característica desses laços; 4) a difusão da autoridade de formulação e execução
da política comercial entre legislativo e executivo. De uma forma, talvez diluída,
tentamos abordar essas questões em nosso texto.
Percebeu-se que a política comercial norte-americana é marcada pela
mudança de postura na década de 1930 – de uma posição mais protecionista
para uma mais liberal – e pela continuidade (não sem ser politizada), desde
então, a favor das políticas de liberalização, mesmo com algumas exceções
permitidas por alguns estatutos internos (Super 301). Percebemos, de forma
geral, que existe uma forte articulação entre os constrangimentos domésticos e
externos na definição e execução da trade policy norte-americana.
Percebemos que ela é caracterizada por diversas especificidades, como o
papel hegemônico dos EUA nas relações internacionais, que faz com que os
interesses estratégicos da política internacional tenham grande influência na
política de comércio. Aponta-se também o papel do dólar como moeda
internacional como uma grande influência na trade policy, uma vez que ele traz
a vantagem aos EUA de realizar transações e pagamentos com a própria moeda.
106
Destacou-se, por fim, a especificidade da institucionalidade da política de
comércio exterior, estruturada a partir de uma autoridade compartilhada, e a
utilização do jogo de dois níveis. Qualquer analista que deseje compreender a
política de comércio dos EUA, portanto, deve estar ciente dessas
particularidades e prosseguir na investigação de outras.
REFERÊNCIAS
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de Cultura Economica, 1989.
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Economics, 2005.
DREZNER, D. W., U.S. Trade Strategy. New York. Council on Foreign Relations,
2006.
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