COOPERAÇÃO TRANSFRONTEIRIÇA
PORTUGAL – ESPANHA
Quero começar por agradecer o convite que me foi formulado para participar nesta
conferência, promovida pelo Centro de Estudos Geográficos, do Instituto de
Geografia e Ordenamento do Território, e felicitar pela sua organização.
Não posso deixar de realçar o interesse deste encontro dedicado ao tema da
“Cooperação Transfronteiriça”. Debruçando-nos em dois casos específicos:
Espanha Portugal e Suécia Noruega, este será seguramente um forum
privilegiado de discussão sobre a diversidade das experiências de cooperação
promovidas bem como abrirá novas abordagens à política de cooperação
transfronteiriça.
O IFDR, que aqui represento, tem por missão dar execução à política de
desenvolvimento regional, através da coordenação da implementação dos fundos
estruturais comunitários, em especial do FEDER e do Fundo de Coesão.
Assume a Coordenação Financeira e Operacional daqueles Fundos.
A Interlocução nacional com a Comissão Europeia.
A difusão de orientações técnicas para apoio ao exercício das funções das
Autoridades de Gestão portuguesas.
A difusão de boas práticas.
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O IFDR constitui a Autoridade de Pagamento e a Autoridade de Certificação do
FEDER e FC.
É ainda Entidade Pagadora junto dos beneficiários e dos organismos intermédios.
Exerce ainda, no QREN, o controlo das operações junto dos beneficiários.
No âmbito dos PO CTE o IFDR assume as funções e tarefas do correspondente
nacional:
•
Participa no Comité de Acompanhamento
•
Colabora na promoção dos Programas
•
Colabora
na
promoção
de
projectos,
designadamente
através
da
sensibilização/informação/esclarecimento dos potenciais beneficiários
•
No âmbito da selecção de operações, promove a articulação com as CCDR,
os sectores e o Secretariado Técnico Conjunto
•
No âmbito da verificação e controlo das despesas dos projectos aprovados,
difunde orientações, promove mecanismos de supervisão das verificações
dos controladores de primeiro nível,
•
Aquando da identificação de irregularidades promove as respectivas
recuperações.
No caso do PO Cooperação Transfronteiriça Espanha-Portugal o IFDR assume
igualmente as funções de Autoridade de Certificação. Nesta qualidade foi na
passada semana realizado um seminário técnico, organizado pelo INTERACT,
que decorreu na IGF, dedicado ao papel das Autoridades de Certificação e de
Auditoria nos PO CTE, no qual o IFDR participou apresentando a experiência
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portuguesa em matéria de certificação e a organização interna que desenvolveu
para o exercício desta função de certificação.
No âmbito da cooperação entre Portugal e Espanha, é unânime a importância da
dimensão da cooperação transfronteiriça e é notório o empenho que os dois
países têm demonstrado no seu fortalecimento. Pela parte do Governo português,
desde o início do seu mandato tem dado especial atenção a este tema.
No quadro alargado da União Europeia, a dimensão da cooperação territorial tem
vindo também a assumir uma relevância central.
Na preparação do actual período de programação 2007-2013, prosseguindo uma
abordagem inovadora, Portugal assumiu, de acordo com a possibilidade conferida
no quadro dos regulamentos estruturais comunitários, o Objectivo Cooperação
Territorial Europeia como parte integrante do QREN e como instrumento chave
para a prossecução dos objectivos da política de coesão e do processo de
integração europeia.
Abordando o caso específico do Programa Operacional de Cooperação
Transfronteiriça Portugal – Espanha para o período 2007-2013 (POCTEP), realço
em termos de marco de negociação, o Encontro de Vila Viçosa, realizado em
Janeiro de 2006, em que foi dado um passo essencial para o reforço da
cooperação e para a preparação desse Programa Operacional Transfronteiriço.
Nesse encontro, foi possível reunir responsáveis políticos e agentes da
cooperação entre Portugal e Espanha, tendo sido definidos os princípios e
identificados os temas que constituíram a base estratégica e programática do
Programa. Foi ainda criado um Grupo de Trabalho conjunto para a sua
elaboração, que, de forma inovadora, contou com a representação dos três níveis
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de Governação política que temos na Península Ibérica e deu, assim, origem a um
Programa Operacional solidamente ancorado no princípio da subsidiariedade.
O POCTEP consubstanciou para além das orientações emanadas deste Encontro
de Vila Viçosa, as orientações estratégicas comunitárias para o período 20072013, as prioridades dos QREN de Portugal e Espanha e ainda as prioridades
estabelecidas pelas cinco áreas geográficas de cooperação, aqui tendo assumido
um papel de destaque as CCDR e as Comunidades Autónomas.
Neste contexto, o Programa respeita os princípios orientadores e as prioridades
estratégicas referidas no quadro do QREN: ou seja os princípios da concentração
e da selectividade, bem como o princípio da viabilidade e sustentabilidade
económico - financeira. A escala das intervenções foi igualmente acordada, no
sentido em que os projectos a financiar deverão reunir condições, em termos de
massa crítica, para produzir resultados e impactos significativos nas economias e
nas condições de vida das populações, deixando marcas inequívocas no território
mesmo para além do período de programação.
Por fim, foram ainda assumidos pelos dois Governos o princípio da coresponsabilidade, delimitando as responsabilidades precisas de cada Estado no
momento da definição das suas estruturas de gestão e o princípio da simplificação
de estruturas e procedimentos, aligeirando tanto quanto possível a gestão do
programa operacional.
Neste quadro o Programa Operacional Transfronteiriço consagrou um número
limitado de prioridades que se relacionam com os temas identificados como
estratégicos, designadamente a Agenda de Lisboa, os Recursos Naturais e o
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Desenvolvimento Sustentável, o Património Histórico e Cultural, a Gestão Urbana,
o Governo Electrónico e a Utilização Conjunta de Equipamentos Colectivos, as
Redes e Serviços de Transporte, o Ambiente e a Energia e a Cooperação na
Integração Social e a Promoção da Igualdade de Oportunidades.
Estas prioridades podem aqui ser sintetizadas em três componentes:
• uma componente de competitividade territorial, associada à valorização do
território
através
da
promoção
de
actividades
de
investigação,
desenvolvimento e inovação, internacionalização empresarial, dotação em
infraestruturas ou a especialização em actividades económicas de alto
valor;
• uma componente de sustentabilidade territorial, associada à conservação e
promoção dos recursos naturais, ambientais e culturais, assim como à
prevenção e luta contra catástrofes naturais, particularmente os incêndios
florestais;
• uma componente de cooperação territorial, associada ao fortalecimento da
cooperação e integração social e institucional das colectividades raianas.
Passou-se assim, de uma situação em que os programas de cooperação eram
essencialmente iniciativas comunitárias, geridas fora dos QCA’s, para programas
operacionais estruturados em conjunto com os PO’s nacionais, tendo Portugal
evitado a duplicação de elegibilidades e privilegiado a articulação com outros
programas operacionais, nomeadamente com os programas operacionais
regionais, que devem complementar em termos de objectivos e recursos
financeiros este tipo de acções.
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O reforço da coesão económica e social do espaço de fronteira luso-espanhola
hoje prosseguido através da cooperação territorial valoriza o capital acumulado
durante as três gerações do INTERREG.
Durante séculos, a fronteira significava o fim, um local de atravessamento.
A integração de Espanha e Portugal no espaço económico e político europeu, ao
contribuir para a atenuação do efeito de fronteira significou a abertura de um
campo de oportunidades no âmbito da cooperação entre os territórios fronteiriços.
Estas oportunidades, especialmente importantes no contexto de uma faixa
fronteiriça deprimida, deram origem a um novo período de relações entre os dois
países, até então caracterizadas por escassos níveis de cooperação e de
aproveitamento das sinergias potenciais de articulação presentes em ambos os
espaços fronteiriços.
É num contexto de afastamento global generalizado, ainda que pontualmente
mitigado, que, em 1990, foi lançado o 1º. programa de iniciativa comunitária
INTERREG,
destinado
a
financiar
estruturas,
equipamentos
e
acções
especificamente transfronteiriças.
Este programa veio a desempenhar um papel chave na evolução do panorama
destas regiões, não só como catalizador do espírito de cooperação transfronteiriça
enquanto veículo de desenvolvimento, mas também como instrumento de
promoção e suporte das acções concretas que lhe dão corpo.
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Tendo em conta a situação de partida existente ao nível das relações
transfronteiriças e às debilidades económicas e sociais dos territórios as várias
gerações do PIC apresentaram evoluções significativas no domínio das
estratégias de intervenção.
Podemos de forma resumida aqui identificar os quatro vectores que globalmente
caracterizam as dinâmicas de racionalidade que gradualmente as sucessivas
gerações dos PIC assumiram:
• Reforço da componente imaterial nas intervenções.
• Alargamento do leque de agentes envolvidos no processo de cooperação.
• Aprofundamento da natureza e profundidade das intervenções em termos
de
cooperação,
progredindo
para
um
modelo
de
concepção,
operacionalização e gestão conjunta das intervenções.
• Reforço do papel das estruturas conjuntas de cooperação.
A resolução das numerosas deficiências de carácter básico – Acessibilidades,
Infra-estruturas básicas de abastecimento de água e saneamento, Recuperação
do património construído e natural, - orientou a primeira geração do PIC.
A segunda geração dos Programas surge num contexto de melhoria das
condições económicas, sociais e infraestruturais dos territórios transfronteiriços
que, se não resolveu radicalmente os múltiplos problemas aí existentes devido à
extrema precariedade da situação de partida, traduz progressos de tal forma
significativos que vai permitir adoptar estratégias de intervenção orientadas para
outros domínios que não os directamente relacionados com a resolução dos
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problemas básicos dos territórios transfronteiriços apoiando já projectos de
dinamização da cooperação nos domínios empresarial, social e institucional.
É neste contexto evolutivo, marcado por avanços significativos e saltos qualitativos
nos níveis de cooperação e desenvolvimento das áreas transfronteiriças, mas
também pela persistência de alguns problemas e obstáculos a estas dinâmicas,
que a nova geração do Programa - o PIC INTERREG IIIA - com o seu envelope
financeiro muitíssimo reforçado e um acento tónico vigorosamente colocado numa
filosofia bottom-up, surge no ano 2000. Foram previstos investimentos, no valor de
1.106.505.194 Euros com a ajuda FEDER a ascender a 823.910.103 Euros.
Dentro destes parâmetros de actuação o perfil estratégico para a cooperação
transfronteiriça promovida entre 2000-2006 vai centrar-se na organização territorial
e nos recursos comuns tendo em vista o aprofundamento das experiências de
cooperação no domínio do ordenamento dos espaços transfronteiriços, e no
reforço das relações económicas e redes de cooperação baseadas na
consolidação do processo iniciado pelo benefício das relações comerciais de base
regional entre as PME, apoiado numa maior solidez infraestrutural, cultural e social
dos dois lados da fronteira.
A passagem do INTERREG III-A para o PO de Cooperação Transfronteiriça
Espanha-Portugal 2007-2013 representa um novo salto qualitativo que, de forma
muito sintética, se pode caracterizar por uma:
-
Abordagem
territorialmente
integrada
–
os
subprogramas
regionais
desaparecem, embora se respeite a especificidade das 5 áreas de cooperação
(NORTE – GALIZA; NORTE - CASTELA E LEÃO; CENTRO – CASTELA E LEÃO;
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CENTRO - ESTREMADURA- ALENTEJO e ALENTEJO – ANDALUZIA –
ALGARVE)
- Intervenção centrada nos objectivos da cooperação e da gestão conjunta de
infraestruturas, equipamentos e serviços, o que traduz um aprofundamento
considerável do carácter transfronteiriço do Programa.
Por outro lado importa naturalmente aqui relevar que, entretanto, se criou e
desenvolveu um capital institucional de inestimável valor no processo de
cooperação após 1994: um conjunto de instituições vão representar a alma e a
vontade de cooperação das populações transfronteiriças.
O papel das comunidades de trabalho e dos gabinetes de iniciativas
transfronteiriças, bem como das estruturas de cooperação de âmbito local
(associações de municípios, organismos provinciais e grupos de acção local) é
considerado fundamental, seja no domínio da programação, seja em todo o
processo subsequente.
Neste âmbito importa realçar, como actividade transversal às 5 Áreas de
Cooperação contempladas no PO Espanha-Portugal 2007-2013, a criação de um
Observatório da Cooperação Transfronteiriça, que pretende criar dispositivos de
observação de carácter transfronteiriço articulados em rede, tendo em vista
antecipar e acompanhar os processos de cooperação local, regional e
transfronteiriça bem como aferir o seu impacto sobre o desenvolvimento regional e
local.
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É ainda de destacar no actual período de programação, um novo instrumento
jurídico: os Agrupamentos Europeus de Cooperação Territorial que visam facilitar
e promover a cooperação territorial (neste caso transfronteiriça, transnacional e
inter-regional), através da execução de programas e projectos de cooperação
territorial, financiados pelos Fundos Estruturais e pelo Fundo de Coesão, ou de
outras acções específicas de cooperação com objectivos de coesão económica e
social, com ou sem apoio comunitário.
A constituição de um AECT é decidida pelos seus membros potenciais os quais
devem pertencer a pelo menos dois Estados – Membros, sendo a sua participação
previamente aprovada pelos respectivos Estados - Membros com base no
convénio de constituição e nos estatutos que lhe estão associados.
Em Portugal1, compete ao IFDR a apreciação da notificação de novos AECT.
Podem ser membros de um AECT:
• O Estado através dos serviços e entidades que integra, respectivamente, na
sua administração directa ou indirecta;
• As autarquias locais;
• As comunidades intermunicipais;
• As áreas metropolitanas;
• Os organismos de direito público
• As associações constituídas por entidades pertencentes a uma ou mais das
categorias referidas nas alíneas anteriores.
1 A aplicação a Portugal deste regulamento foi estabelecida através do Decreto-Lei nº 376/2007 de 8 de Novembro
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Em 2008, foi constituído o AECT Galiza - Norte de Portugal, de âmbito
transfronteiriço, o primeiro da Península Ibérica e o terceiro da União Europeia,
tendo como membros a Junta da Galiza e a Comissão de Coordenação e
Desenvolvimento Regional do Norte.
Os objectivos específicos deste AECT são:
• Colaborar com a Comunidade de Trabalho Galiza - Norte de Portugal e com
as entidades regionais e locais relevantes, na implementação dos
objectivos finais do Plano de Cooperação Galiza - Norte de Portugal 20072013;
• Facilitar e promover a cooperação territorial entre os seus membros,
exclusivamente no intuito de reforçar a coesão económica e social;
Foi ainda notificada a criação de mais 4 AECT; o AECT Duero – Douro,
envolvendo municípios e Juntas de freguesia portuguesas e ayuntamientos
espanhóis na fronteira leste de Trás-os-Montes; já constituído em 7 de Março, o
AECT ZASNET, envolvendo três associações de municípios de Trás-os-Montes e
as Províncias de Salamanca e Zamora, e ainda o Ayuntamento de Zamora, um
Agrupamento proposto pela ADRAT, Associação de Desenvolvimento da região
do Alto Tâmega e pela Diputación Provincial de Ourense e um agrupamento para
o Guadiana Central, proposto pelo Município de Borba, envolvendo vários
municipios a Agência de Desenvolvimento Regional do Alentejo, os Ayuntamientos
de Barcarrota, Higuera de Vargas, Oliva de la Frontera, Olivença, Táliga, Valverde
de Leganes, Villanueva del Fresno e a Diputación Provincial de Badajoz, num total
de 16 membros, em análise.
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Apesar de todos estes notáveis avanços, o trabalho não está concluído.
Subsistem dimensões do mercado interno, específicas às áreas transfronteiriças,
que ainda não foram concretizadas. A fronteira ainda é fonte de obstáculos
administrativos à actividade das empresas e ao bem-estar dos cidadãos (o que
designamos como “custos públicos de contexto transfronteiriço”), a fronteira ainda
limita a ocupação de equipamentos culturais e a oferta de melhores
programações, a fronteira ainda prejudica a rentabilidade social de muitos
investimentos públicos municipais, regionais e nacionais, a fronteira ainda
fracciona o planeamento territorial integrado da raia ibérica.
A ultrapassagem destas insuficiências deve ser vista pelos Europeus como um
novo desígnio para a cooperação transfronteiriça, a vontade de completar o
mercado interno nos espaços de fronteira começa a ser apresentado por alguns
como a “Cooperação Transfronteiriça de Segunda Geração”.
O sucesso na abordagem aos desafios contemporâneos do desenvolvimento
económico territorial exige maior subsidiariedade e envolvimento dos territórios no
planeamento e execução de estratégias de desenvolvimento, mais e melhor
trabalho em rede entre actores públicos e privados, aprofundando e melhorando
os mecanismos de partilha e difusão de boas práticas e optimizando a utilização
de
infra-estruturas
e
equipamentos
colectivos,
partilhando
procuras
transfronteiriças.
Não posso deixar de destacar o momento particularmente propício em que esta
Conferência tem lugar. Com efeito, ela ocorre na sequência de um conjunto de
decisões conjuntas, dos dois países, sobre cooperação transfronteiriça no quadro
da Convenção de Valência.
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Recordo a reunião da Comissão Mista Luso-Espanhola para a Cooperação
Transfronteiriça em Ayamonte, em Novembro de 2008, e a reunião ministerial
Luso-Espanhola sobre o mesmo tema que teve lugar em Viana do Castelo, no
passado dia 20 de Dezembro. A XXIV Cimeira Luso-Espanhola que teve a sua
última realização em Zamora, em 22 de Janeiro, e a primeira reunião Ministerial de
Cooperação Transfronteiriça que se realizará já no próximo dia 30 de Maio,
também em Zamora, com o objectivo de operacionalizar e impulsionar a Comissão
Luso-Espanhola para a Cooperação Transfronteiriça, criada pela Convenção de
Valência a 3 de Outubro de 2004.
Permito-me sublinhar algumas das mensagens políticas mais importantes que
foram acordadas entre os dois Governos nestas reuniões:
1. Apoio à cooperação transfronteiriça de segunda geração;
2.
Reconhecimento
da
importância
de
promover
projectos-âncora
de
desenvolvimento em cada um dos cinco espaços geográficos de cooperação;
3. Encorajamento das Autoridades de Gestão dos Programas Operacionais
Regionais e do Programa Operacional de Cooperação Transfronteiriça Portugal –
Espanha, 2007-2013 (POCTEP) para coordenarem a abertura de concursos em
prol do desenvolvimento regional integrado nos espaços de fronteira;
4. Estabelecimento de princípios a que a constituição de Agrupamentos Europeus
de Cooperação Territorial (AECT) deve obedecer;
5. Necessidade de eliminar custos públicos de contexto transfronteiriço;
6. Reconhecimento da necessidade de estabelecer uma posição negocial conjunta
de Portugal e Espanha tendo em vista a discussão na UE sobre o futuro da
política de coesão, em particular da sua vertente transfronteiriça.
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Concluo esta minha intervenção, concretizando com um pouco mais de detalhe a
iniciativa politicamente acordada em termos do estímulo à coordenação das
Autoridades de Gestão dos Programas Operacionais Regionais e do Programa
Operacional de Cooperação Transfronteiriça Portugal – Espanha, 2007-2013
(POCTEP) para a abertura de concursos.
Trata-se de uma forma de aprofundar a cooperação transfronteiriça entre as
regiões dos dois países e ultrapassar as dificuldades decorrentes da escassez de
recursos no POCTEP.
A abertura coordenada de concursos em Portugal e Espanha deve ser bastante
selectiva e dirigida a acções conjuntas transfronteiriças em torno de um tema que
seja estratégico para cada espaço geográfico de cooperação. Por exemplo, o
Norte e a Galiza definiram a Economia do Mar como o fulcro do seu Plano de
Desenvolvimento Estratégico. Outro exemplo: o Algarve e a Andaluzia acordaram
em promover a valorização económica das margens do Guadiana.
Trabalhar neste modelo respeitando as competências de cada AG, bem como o
princípio de que o financiamento de cada Programa só pode ser aplicado no
território abrangido pelo mesmo, é um novo desafio que nos propomos percorrer.
Na actual situação de crise económica internacional exige respostas articuladas
que potenciem a alavancagem de recursos financeiros e a promoção do
crescimento
e
do
emprego,
favorecendo
a
promoção
de
iniciativas
complementares nas NUTS III portuguesas e espanholas transfronteiriças.
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O que formos capazes de realizar neste contexto, provavelmente com um carácter
pioneiro na Europa, poderá revelar-se uma excelente mais-valia negocial para o
pilar da cooperação transfronteiriça na futura política de coesão.
IFDR, 5 de Maio de 2009
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