MINISTÉRIO DA FAZENDA
SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO
Memorando-Circular n.º 109
DG/SFC/MF
Em 28 de
novembro de 2001.
Aos Senhores: Diretores, Coordenadores-Gerais e Gerentes Regionais de Controle Interno
Assunto:
Instruções para a elaboração do Relatório de Gestão (processos de Tomada e
Prestação de Contas Anuais)
Considerando a necessidade de aprimorar os relatórios de gestão dos administradores
públicos de forma a possibilitar às próprias unidades, à supervisão ministerial e aos órgãos de controle
interno e externo uma efetiva avaliação do desempenho da gestão, estou remetendo, em anexo, texto
elaborado pela DG com a finalidade de auxiliar os gestores na elaboração do citado documento.
2.
Assim, solicito que sejam realizadas reuniões de trabalho, com os gestores, buscando dirimir
as dúvidas porventura existentes, utilizando o texto ora disponibilizado.
Por fim, caso queira apresentar avaliações e sugestões sobre o material disponibilizado,
oriento sejam dirigidas ao Sr. Diretor da DG.
DOMINGOS POUBEL DE CASTRO
Secretário Federal de Controle Interno
Cenário Atual
1. Os relatórios de gestão têm se apresentado com informações que, em alguns casos, contribuem
para uma efetiva avaliação do desempenho das unidades ou entidades auditados pela SFC/MF. Os
melhores relatórios, quando muito, apresentam apenas a composição da carga de trabalho do
período. A estrutura empregada nos relatórios, normalmente, apresenta-se confusa, desarticulada e
inconsistente. Os relatórios apresentados expressam um preocupante desconhecimento, por parte
dos gestores, de noções básicas de planejamento, dos conceitos elementares de avaliação de
desempenho e, o que é mais grave, pouca clareza quanto à missão institucional das unidades.
Cenário Desejado
2.
O que se deseja com as orientações a seguir aduzidas, é a apresentação, pelos órgãos
públicos, de Relatórios de Gestão que permitam, efetivamente, aos seus próprios setores internos, à
supervisão ministerial e aos órgãos de controle (interno e externo), a avaliação da gestão em moldes
técnicos e modernos, trabalhando com indicadores de eficácia, eficiência, economicidade, legalidade
e, se possível, efetividade e qualidade. O domínio, por parte dos gestores, da terminologia de
planejamento governamental, avaliação de desempenho e, por fim, a elaboração de demonstrativos
que, efetivamente, expressem os impactos e benefícios sociais resultantes de sua atuação.
Relatório de Gestão
3.
Os relatórios gerenciais são demonstrativos de desempenho elaborados para consumo interno
da unidade ou para setores específicos da supervisão ministerial/unidade central. Apresentam
estrutura e conteúdo de dados voltados para os interesses gerenciais internos específicos.
Caracterizam-se por não serem revestidos de formalidades ou de ritos de encaminhamento mais
rígidos - normalmente atendem solicitações especiais, muito embora, em alguns casos, seja
estabelecida regular periodicidade.
4.
Este documento trata especificamente dos relatórios oficiais, que são demonstrativos de
desempenho elaborados para consumo externo à unidade ou ao ministério supervisar. Apresentam
estrutura e conteúdo de dados voltados para interesses mais genéricos, típicos de público externo,
por não serem específicos apresentam-se, normalmente, com dados globais. Caracterizam-se por
serem revestidos de formalidades e ritos de encaminhamento rígidos. A elaboração de relatórios de
gestão para fins de processos de tomada e prestação de contas, está disciplinada na Instrução
Normativa TCU n.º 12/96 e Instrução Normativa SFC/MF n.º 02/2000. Assim, os relatórios de gestão
devem conter, no que couber, as seguintes ínformações, consoante artigo 19 da citada IN SFC/MF riº
02/2000:
I.
A execução dos programas de governo e de trabalho, com esclarecimentos, se for o caso,
sobre as causas que inviabilizaram o pleno cumprimento das metas fixadas, observando os
seguintes aspectos: Programas de Governo - objetivos e metas previstos e alcançados: causas
que inviabilizam o pleno cumprimento das metas fixadas. Planos ou Projetos de Trabalho coerência com os programas de governo relacionados ao setor de atividades; objetivos e
metas previstos e alcançados; causas que inviabilizaram o pleno cumprimento das metas
fixadas.
Indicadores de gestão que permitam aferir a eficiência, eficácia e economicidade da ação
administrativa, levando-se em conta os resultados quantitativos e qualitativos alcançados pelo
órgão/entidade. Devem ser apresentados indicadores e indicativos de eficiência, eficácia e
economicidade, resultados quantitativos e qualitativos, inclusive, nos casos de contratos de
gestão, quanto à lucratividade ou valor agregado sobre o capital investido.
III.
As medidas implementadas com vistas ao saneamento de eventuais disfunções estruturais que
prejudicaram ou inviabilizaram o alcance dos objetivos colimados.
IV.
O demonstrativo do fluxo financeiro de projetos ou programas financiados com recursos
externos, constando, individualmente, a indicação do custo total, o valor do empréstimo
contratado e da contrapartida ajustada, os ingressos externos, a contrapartida nacional e as
transferências de recursos (amortização, juros, comissão de compromisso e outros,
individualizadamente) ocorridos no ano e acumulados até o período em exame, com
esclarecimentos, se for o caso, sobre os motivos que impediram ou inviabilizaram a plena
conclusão de etapa ou da totalidade de cada projeto ou programa, indicando as providências
adotadas. Apresentar, demonstrativo dos gastos realizados com transferências a organismos
internacionais, excluindo-se os valores que se destinam à contribuições compulsórias do Brasil
como membro de entidades internacionais.
V.
As transferências de recursos mediante convênio, acordo, ajuste, contrato de repasse, termo
de parceria ou outros instrumentos congêneres, bem como a título de subvenção, auxílio ou
contribuição, destacando, dentre outros aspectos, a observância às normas legais e
regulamentares pertinentes, a correta aplicação dos recursos e o atingimento dos objetivos
previstos. Nas hipóteses de omissão no dever de prestar contas, de não comprovação da
aplicação dos recursos repassados pela União,da ocorrência de desfalque ou desvio de
dinheiro, bens ou valores públicos, ou, ainda, dã prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou
antieconômico de que resulte dano ao Erário, deverão constar, ainda, informações sobre as
providências adotadas para a devida regularização, de cada caso, inclusive sobre a
instauração da correspondente tomada de contas especial. Nestas informações e dados
pertinentes às transferências de recursos mediante convênio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congêneres, bem como a título de subvenção, auxílio ou contribuição, devem
ser destacados, dentre outros, os seguintes aspectos:
VI.
VII.
-
observância às normas legais e regulamentos pertinentes;
-
correta aplicação dos recursos;
-
atingimento dos objetivos previstos;
-
nas hipóteses do art. 8º da Lei nº 8.443/92, informações sobre as providências
adotadas para a devida regularização de cada caso, inclusive sobre a instauração
da correspondente Tomada de Contas Especial.
Os resultados do acompanhamento, fiscalização, avaliação dos projetos e instituições
beneficiadas por renúncia de receita pública federal, bem como impacto sócio-econômico
gerado por essas atividades. apresentando, ainda demonstrativos que expressem a situação
desses projetos e instituições. Vale ressaltar, que no caso de renúncia de receita pública
federal. especificamente para as Autarquias Supervisoras dos Fundos de Investimento, só é
aplicável a modalidade de renúncia relativa à isenção e redução de Imposto de Renda Pessoa
Jurídica - IRPJ.
A fiscalização e o controle exercidos sobre as entidades fechadas de previdência privada
patrocinadas, em especial. quanto ao cumprimento da legislação pertinente e à correta
aplicação dos recursos repassados, de acordo com os objetivos a que se destinarem ( § 1º do
art. 35 da Lei n.º 6.435, de 15 de julho de 1977). Deve apresentar, ainda, demostrativos com a
discriminação anual do montante da folha de pagamento dos empregados participantes dos
planos de benefícios, das contribuições pagas pelos mesmos e patrocinadora, bem como
quaisquer outros recursos repassados, inclusive adiantamentos e empréstimos, acompanhado
de dados extraídos do parecer dos auditores independentes, contendo as principais
informações a serem fixadas pelo Tribunal mediante Decisão Normativa.
VIII.
O impacto sócio-econômico de suas operações. Devem ser aduzidos os resultados de
pesquisa de opinião efetuada junto aos clientes (destinados ou beneficiários da ação
institucional) do órgão/entidade. Caso haja opinião restritiva quanto à atuação do
órgão/entidade, descrever quais os aspectos da gestão que contribuíram para essa restrição.
Planejamento
5.
Neste tópico específico, são aduzidas algumas considerações sobre o processo de
planejamento no setor público. Este processo impacta na elaboração do Relatório de Gestão. Assim,
Planejamento é o processo de definição de um cenário futuro desejado e dos meios eficazes para
alcançá-lo. O planejamento se baseia na crença de que o futuro pode ser melhorado por uma
intervenção ativa no presente. Portanto, ele pressupõe alguma previsão do que deverá acontecer.
Essa previsão pode ser chamada de uma projeção de referência da missão institucional: ela tenta
especificar qual será o futuro do órgão/entidade, atividade ou projeto governamental, para a qual se
planeja, se nada de novo for efetivado.
6.
No setor público, planejamento é o estudo e estabelecimento das diretrizes e metas que
deverão orientar a ação governamental. Deve ser operacionalizado, conforme estabelece o Art. 7º do
Decreto-lei 200/67, através de um plano geral de governo, de programas globais, setoriais e regionais
de duração plurianual, que é o Plano Plurianual/PPA (parágrafo 1º, artigo 165, da Constituição
Federal), da Lei de Diretrizes Orçamentárias/LDO (parágrafo 2º, artigo 165, da Constituição Federal e
artigo 4º da Lei Complementar n.º 101, de 05.05.2000) e da Lei Orçamentária Anual/LOA, (parágrafo
5°, artigo 165, da Constituição Federal e artigo 5º da Lei Complementar n.º 101, de 05.05.2000), que
são seus instrumentos básicos. Além desses instrumentos legais de planejamento, os órgãos públicos
podem estabelecer documentos internos que apresentam dados e infomações pertinentes ao seu
processo de planejamento.
7. Assim, vale ressaltar que a tomada de decisão planejada, nas unidades da administração pública,
representa etapa decisiva para a consecução e efetividade das políticas públicas de caráter nacional.
Muito poucos repercutiriam os esforços dispendidos no planejamento estratégico ou Gerencial do
governo central em termos de impactos e benefícios, sem a necessária correspondência dos planos
operacionais das unidades no nível local.
8. A definição e o entendimento, pelo conjunto dos servidores, do que seja a missão de urna
unidade representa o ponto crucial de qualquer discussão sobre planejamento administrativo. Sem
a compreensão do que seja a Missão Institucional não se pode estabelecer objetivos (o
desempenho pretendido, os cenários desejáveis); sem objetivos definidos não se pode estabelecer
metas (a qualificação dos objetivos); sem a definição de metas não existe tomada de decisão
responsável, conseqüente e oportuna - as ações de uma organização administrativa podem, neste
caso, ser consideradas caóticas (sem nexo causal).
Avaliação de Desempenho
9. A fim de harmonizar entendimentos sobre o conteúdo do Relatório de Gestão, é importante
aduzir alguns conceitos técnicos sobre o que seja avaliação de desempenho. Estes conceitos
levam em consideração o Termo de Referência, elaborado pelo Instituto de Pesquisa Econômica e
Aplicada/IPEA, onde foi consolidada uma terminologia, que serve de base para uniformização da
linguagem sobre avaliação de desempenho no âmbito do setor público, bem como a Instrução
Normativa SFC/MF n.º 01/2001.
a) Desempenho - o resultado alcançado pela gestão de ações ou atividades, em termos da sua
adequação ao fim a que se destina, considerados tanto o efeito produzido, quanto a utilização dos
recursos.
b) Indicador de Desempenho - expressa a relação quantitativa que permite instrumentalizar a
avaliação de desempenho de uma instituição, serviço/atividade ou programa/projeto governamental,
a partir das dimensões da eficácia, eficiência, economicidade, efetividade e qualidade.
c) Avaliação do Desempenho - diz da análise conclusiva obtida por meio da comparação dos
resultados alcançados pela instituição, atividades ou programa/projeto governamental, com padrões
de desempenho claramente definidos. O processo de avaliação de desempenho deverá levar em
consideração:
n) as hipóteses sobre as condições de operação das instituições avaliadas;
o) um sistema de indicadores de desempenho; e
p) os critérios explícitos de avaliação com base nos indicadores e nas hipóteses adotadas.
d) Dimensões ou Atributos do Desempenho - conceito por natureza complexo, o desempenho
para ser mensurado deve ser desdobrado em suas dimensões ou atributos, que são
economicidade, eficácia, eficiência, qualidade e efetividade.
e) Indicadores - são informações obtidas com a aplicação de fórmulas que fornecem indícios de
eficiência, eficácia, legalidade, economicidade, efetividade e qualidade de como são conduzidas as
operações, por meio de uma interdependência entre as variáveis em questão. Os indicadores
podem ser expressos em termos numéricos ou percentuais.
f)
Requisitos básicos - os requisitos básicos para a seleção e produção de indicadores são os
seguintes: a) seletividade: capacidade de captar os aspectos, etapas e resultados essenciais ou
críticos das operações examinadas; b) simplicidade e baixo custo de obtenção: facilidade de
compreensão e aplicação gerado a baixo custo, por meio da utilização de relações perceptuais
simples, média aritmética e outras formas de obtenção; c) cobertura: suficientemente representativo
inclusive em termos estatístico, do processo ou da área a que se refere; d) oportunidade:
capacidade de registrar, fornecer e manter adequadamente os dados, informações e a memória de
cálculo utilizados na geração dos próprios indicadores; e) permanência e estabilidade: consonância,
ao longo do tempo, e geração com base em procedimentos rotinizados e incorporados às
atividades.
n) Legalidade - Consiste na aderência dos atos e fatos de gestão praticados, aos normativos
legais e técnicos que regem os mesmos.
o) Economicidade – Expressa variação positiva da relação custo/benefício, na qual busca-se a
Otimização dos resultados na escolha dos menores custos em relação aos maiores
beneficios. Revela a atenção da gestão com o bom uso qualitativo dos recursos financeiros,
por definição, escassos, desde a adequação da proposta orçamentária das metas a serem
atingidas, passando pela coerência com respeito aos preços de mercado, o desenvolvimento
de fontes alternativas de receita e a obtenção dos menores custos por produto gerado.
i) Eficácia, - É o grau de atingimento das metas fixadas para um determinado objeto de uma
ação em redação ao previsto, em um determinado período.
j) Eficiência: É a medida da relação entre os recursos efetivamente utilizados para a realização
de uma meta, frente a padrões estabelecidos. Mede, então, a utilização dos recursos de que a
unidade ou entidade dispõe para realizar um conjunto de ações e operações que visam atingir um
propósito de trabalho previamente programado. A eficiência está associada ao uso dos recursos
disponíveis em relação aos produtos e serviços finais elaborados.
k) Padrões de desempenho - níveis de desempenho desejados ou esperados, geralmente
expressos em termos quantitativos e relacionados com indicadores de desempenho selecionados.
Os padrões de desempenho oferecem um ponto de referência para medir e avaliar o resultado.
l) Coleta de dados sobre desempenho real - refere-se a dados físicos, sociais ou
econômicosfinanceiros relacionados com os indicadores de desempenho previamente
selecionados. Os dados do desempenho real informam a magnitude do que se realizou, em
determinado período de tempo. Esse banco de dados pode ser o resultado de uma coleta
constante de dados ou de acúmulo periódico.
m) Comparação e avaliação - processo de relacionar o desempenho real com o resultado
desejado ou esperado, no interesse de identificar possíveis variações (favoráveis ou
desfavoráveis) em relação aos padrões adotados. Esse processo de comparação e avaliação
evidencia se as operações foram eficaz, eficiente, econômica e efetivamente realizadas.
n) Indicadores de carga de trabalho - mais simples tipo de indicador, medem a quantidade de
serviços prestados ou de trabalho realizado. Como exemplo citam-se número de processos
analisados, de dados processados, de auditorias realizadas. de licenças emitidas, de alunos
atendidos é de óbitos ocorridos. Essas medidas fornecem a descrição de uma atividade, mas
por si só, pouco dizem a respeito de como a organização ou atividade está empregando os
recursos na busca da consecução dos objetivos e metas. Os indicadores de carga de
trabalho, na maioria dos casos, são fáceis de coletar e, devido à sua disponibilidade, são
freqüentemente usados como substitutos para outros tipos de indicadores mais completos.
o) Indicadores de eficácia - avaliam se a instituição, a atividade ou o programa, está atingindo
seus objetivos ou suas metas. Trata-se de indicadores voltados mais para aferição de
resultados para fora, não servindo para mensuração de custos ou incremento de produção. A
utilização dos indicadores de eficácia ocorre quando da comparação entre o volume de
desempenho real, com o montante do resultado desejado.
p)
Indicadores de eficiência - estabelecem a relação das cargas de trabalho com os
recursos empregados Esse tipo de indicador apresenta maior utilidade do que os indicadores de
carga de trabalho, na medida em que permite avaliar a ocorrência de mais serviços pelo mesmo
custo. Os dados sobre a eficiência são úteis para uma gestão racional dos recursos; os gestores
precisam destes dados a fim de determinar se o nível de eficiência esta atingindo um padrão
aceitável. Pode-se citar dentre eles, como exemplo: o número de licenças emitidas por empregado e
a utilização de energia por metro quadrado de instalação.
q)
Indicadores de economicidade - estabelecem a relação das cargas de trabalho com os
custos incorridos. Esse tipo de indicador apresenta maior utilidade do que os indicadores de carga de
trabalho, na medida em que permite avaliar a ocorrência de redução dos custos da instituição, ou dos
serviços prestados. Pode-se citar dentre eles, como exemplo: custo da educação por aluno.
r)
Indicadores de efetividade - mensuram impactos estratégicos e benefícios sociais,
vinculados à missão institucional dos órgãos/entidades ou aos fins, de longo prazo, dos programas
governamentais. É natural supor que as organizações públicas desejem saber se seus objetivos e
metas estão tendo incidência sobre a realidade que pretendem alterar, ou manter; essas medidas são
as mais difíceis de criar e, normalmente, são as de menor disponibilidade dentre os tipos de
indicadores citados. Continuando dentro dos exemplos dados antes, as medidas de efetividade
indicam se a emissão de licenças para funcionamento de restaurantes melhorou as condições
sanitárias, se os estudantes atingiram o nível de realização educacional desejado, e se um sistema de
controle ambiental instalado em uma fábrica realmente reduziu a poluição.
s)
Indicadores de qualidade - servem para medir o grau de aderência da organização aos
princípios da qualidade.
t)
Indicadores Sociais - medidas estatísticas de quantidades ou qualidades com reflexo
direto, ou imediato nos interesses do ambiente externo da organização ou atividade, os chamados
interesses sociais. Exemplos: mortalidade infantil, nl de analfabetos, leitos hospitalares, déficit
habitacional, acidentes rodoviários.
u)
Indicadores Econômico/Financeiros - referem-se às medidas monetárias ou
estatísticas de quantidades diretamente relacionadas aos valores econômicos e/ou financeiros.
Exemplos: Endividamento externo, consumo de energia, volume do estoque regulador.
Considerações finais
10. Os relatórios de desempenho constituem-se em instrumento fundamental para a tomada de
decisão por parte dos gestores de uma unidade.
Trata-se de um referencial básico de
acompanhainento e avaliação das atividades executadas, em determinado período. A apuração dos
resultados, e sua demonstração estruturada em forma de relatório, torna mas fácil o processo de
discussão e a assunção de providências corretivas e/ou saneadoras.
11. Os relatórios de desempenho servem também como instrumento de divulgação junto aos
executores operacionais, apresentando o resultado/produto do esforço coletivo, do comprometimento
do grupo. Quando bem conduzido, representa elemento fimdamental na discussão sobre motivação
para melhorias e mudanças para a qualidade. A divulgação interna do desempenho é condição
inerente ao processo de planejamento - às ações de acompanhamento e avaliação; vale dizer: os
ajustes necessários ao processo democratizam-se quando da transparência das informações.
12. Ainda, sobre o relatório de gestão, vale ressaltar o contido na Orientação Normativa SFC/MF
n.º 01/2001, publicada no DOU de 10.09.2001, págs. 33 da seção I, a seguir transcrito:
"(.) Verificando os itens que devem compor o relatório de gestão da tomada ou prestação de
contas, não vislumbro que devam constar do relatório quaisquer informações sigilosas que
possam comprometer, substancialmente, os interesses mercadológicos, estratégicos ou
operacionais de quaisquer órgãos públicos. O relatório de gestão é peça que, em síntese,
deve conter dados e informações sobre atos e fatos de gestão que possibilitem avaliar a
gestão do órgão, sob o ponto de vista da legalidade, eficiência, eficácia e economicidade na
utilização dos recursos públicos alocados à instituição financeira. Nesse aspecto, o relatório a
ser publicado na "internet ", deve expurgar dados e informações consideradas sigilosas e que
venham a comprometer o órgão público no contexto mercadológico e operacional em que atua,
consoante disposições contidas na Constituição Federal, inciso LX, do artigo 50, no que diz
respeito à defesa de interesse social.
Vale destacar, ainda, que o prazo aduzido no artigo 30, começa a contar a partir do período
estabelecido para o envio do processo de tomada ou prestação de contas ao Tribunal de Contas
da União. Assim, a contagem do prazo de trinta dias ficaria disposta da segitinte maneira:
Tipo
Prazo do TCU
Prazo para
artigo 30
Tomada de Contas Anual
30 de abril
30 de maio
Prestação de Contas Anual
30 de maio
30 dejunho
cumprimento
do
A disponibilização do Relatório de Gestão na "internet poderá ser por órgão ou unidade gestora,
ficando esta definição a critério da área responsável pela supervisão. Entendo que a divulgação por
órgão da administração direta envolvendo todas as unidades gestoras daria uma melhor l,isibilidade
dos relatórios. Para as entidades da administração indireta é conveniente a disponibilização no site da
própria entidade, exceção dos casos em que não h£nendo o respectivo site, o relatório pode estar
disponibilizado no do Ministério a que está vinculado ou, no caso de empresa subsidiária, no da
empresa holding. "
13. Por flm, cumpre ressaltar, que o relatório de gestão deve apresentar um diagnóstico conclusivo
sobre o gerenciamento dos atos e fatos conduzidos ao longo do período anual a ser examinado,
propiciando condições para que os controles interno e externo, possam avaliar a execução da aludida
gestão.