A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
PARCERIA ENTRE PODER PÚBLICO E INICIATIVA PRIVADA NA
GESTÃO DE UNIDADES DE CONSERVAÇÃO AMBIENTAL
PARTNERSHIP BETWEEN PUBLIC AUTHORITIES AND PRIVATE
INICIATIVE REGARDING ENVIRONMENTAL CONSERVATION
UNITS MANAGEMENT
SONIA MAR DOS SANTOS MIGLIORINI1
ANA SOLANGE BIESEK2
RESUMO
Este artigo tem como objetivo analisar o novo modelo de gestão das unidades de
conservação (UC), que vem sendo executado por meio das parcerias entre o poder
público e a iniciativa privada (PPP). A metodologia para o desenvolvimento da
pesquisa foi levantamento e análise de bibliografias sobre o tema proposto, bem
como coleta e análise de editais de licitação e contratos de concessões de
atividades turísticas no Parque Nacional do Iguaçu, o primeiro a implantar esse
modelo de gestão e vem servindo de modelo para os demais parques nacionais
brasileiros. Os resultados revelam que as parecerias publico-privada podem ser uma
alternativa vantajosa para a gestão de UCs.
Palavras Chave: Unidade de Conservação; Gestão; Parcerias.
ABSTRACT
This article aims to analyze the new management model of protected areas, which is
being implemented through partnerships between the public authorities and the
private sector. The methodology used for the research development was collecting
and analysing all theme bibliographies, as well as gathering and analysing the calls
for bids and concessions contracts for tourism activities at Iguaçu National Park. That
was the first park to implement such management model and became benchmark for
other Brazilian national parks. Results show that public-private partherships may be
an advantageous alternative to protected areas management.
Keywords: Conservation Unit, Management, Partnerships.
1
Pós doutoranda em Geografia pela Universidade Estadual do Oeste do Paraná, Campus de Marechal Cândido
Rondon.
E-mail: [email protected]
2
Pos doutoranda em Geografia pela Universidade Federal de Rondônia – UNIR.
E-mail: [email protected]
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INTRODUÇÃO
Este artigo tem como objetivo analisar o novo modelo de gestão das
unidades de conservação (UC), com ênfase para os parques nacionais, que
comportam visitação pública, o qual vem sendo executado por meio das parcerias
entre o poder público e a iniciativa privada. Um dos principais mecanismos de
proteção da grande diversidade biológica, dos endemismos, das estruturas
geológicas relevantes e da considerável riqueza paisagística do Brasil é a criação de
UCs.
No caso das unidades de conservação abertas à visitação pública, onde são
praticadas atividades de contemplação, recreação e lazer para turistas e visitantes
(caso dos parques nacionais), a conciliar a proteção da natureza e a oferta dessas
atividades torna a gestão um grande desafio.
No entanto, com uma gestão adequada, as atividades de turismo em UCs,
também podem gerar efeitos positivos para a UC e para a população em seu
entorno. No caso das UCs brasileiras abertas ao uso público nos últimos anos vêm
sendo praticada uma nova modalidade de gestão: a gestão compartilhada entre
iniciativa privada e o poder público, também chamadas parcerias público-privada. A
gestão compartilha em UCs são justificadas por suprir a carência na disponibilidade
de infraestruturas de apoio às atividades turísticas, mão-de-obra qualificada para
esse fim, e recursos financeiros para gerir a unidade de conservação.
A metodologia para o desenvolvimento da pesquisa foi levantamento e
análise de bibliografias sobre o tema proposto, bem como coleta e análise de editais
de licitação e contratos de concessões de atividades turísticas no Parque Nacional
do Iguaçu, o primeiro a implantar esse modelo de gestão e vem servindo de modelo
para os demais parques nacionais brasileiros.
Este artigo está dividido em quatro sessões a contar com essa breve
introdução. Na segunda sessão realiza-se uma análise sobre o surgimento e
institucionalização das unidades de conservação no Brasil, com ênfase para os
parques nacionais. Na terceira parte, a análise recai sobre gestão compartilhada
entre poder público e iniciativa privada de unidades de conservação, usando o
Parque Nacional do Iguaçu como exemplo de caso.
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1. Surgimento e Institucionalização das Unidades de Conservação no Brasil,
ênfase para os Parques Nacionais
Apesar da ideia de áreas protegidas existirem a séculos, a primeira área
protegida oficialmente criada foi o Parque Nacional de Yellowstone, nos Estados
Unidos, em meados do século XIX, como resultado das ideias preservacionistas que
ganhavam espaço nesse país a partir do início desse século (DIEGUES, 2001, p.
23).
Na legislação brasileira, “área protegida” é um termo utilizado em diferentes
contextos e com significados específicos, não havendo um conceito único. “A mata
ciliar e os sítios arqueológicos, são exemplos de áreas protegidas” (ISA, 2014. p.
05).
No Brasil, o termo utilizado para designar áreas protegidas oficialmente
criadas é o de “Unidade de Conservação” que designa áreas que tem o objetivo de
proteger a biodiversidade e ecossistemas. Esse termo não possui tradução em
outros idiomas, podendo ser compreendido como um subconjunto das áreas
protegidas.
A Constituição Federal de 1934 representou um passo importante para o
inicio da criação de áreas protegidas no Brasil. Em seu artigo X, inciso III introduziu
na legislação brasileira a categoria de monumento público, estabelecendo que é
competência da União e do Estado “proteger as belezas naturais e os monumentos
de valor histórico ou artístico (...)”. Com a promulgação dessa Constituinte, a
conservação ambiental passou “a fazer parte da lei máxima do país como princípio
básico que deve ser assegurado pelo Estado” (CASTRO JUNIOR, et al. 2007, p. 38).
Nesse ano também foi criado o Código Florestal de 1934; o Código de Águas e o
Código de Caça, todos eles com o mesmo espírito de manutenção dos recursos
naturais de grande beleza cênica e importância econômica (RAMOS, 2012, p. 46).
Apesar de ser substancialmente voltado para a regulamentação do uso de
recursos florestais, principalmente pelos madeireiros, o Código Florestal de 1934, é
considerado um grande avanço na implantação da política de preservação da
natureza. Esse primeiro instrumento, em seu capítulo II, artigo 3˚ inseriu a noção de
florestas protetoras e reconheceu três categorias básicas de áreas protegidas:
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parques nacionais, florestas nacionais, estaduais e municipais, e florestas
protetoras. Ele dá ênfase para a proteção do ecossistema de grande valor estético e
cultural (BRASIL, CÓDIGO FLORESTAL DE 1934, Art. 3º).
Com esses instrumentos, ainda na década de 1930, o Brasil instituiu suas
primeiras unidades de conservação: O Parque Nacional de Itatiaia, criado em 1937,
o qual marcou o início efetivo da política de estabelecimento e gerenciamento de
áreas protegidas no país e os parques nacionais de Iguaçu e Serra dos Órgãos,
ambos de 1939 (RAMOS, 2012, p. 47).
Entre a década de 1940 e começo da ditadura militar, pouco foram as
alterações estruturais nas políticas de áreas protegida no Brasil. No entanto, durante
o regime militar, de modo geral a política de conservação ambiental continuou em
expansão ouve do ponto de vista jurídico e institucional significativos progressos. O
Código Florestal de 1934 foi reeditado no período militar, dando origem ao Novo
Código Florestal de 1965. Entre suas contribuições para a conservação da natureza
foi a definição das áreas de proteção permanente (APPs) e definiu as reservas
legais que os proprietários eram obrigados a manter em suas propriedades, assim
como a reposição florestal quando há remoção de floresta (CASTRO JUNIOR, et al.
2007, p. 40/41).
Na década de 1970, foi criado o regulamento dos Parques Nacionais, por
meio do Decreto n. 84.017 de 1979, o qual instituiu a regulamentação dos parques
nacionais no Brasil. O referido Decreto estabelece as normas que definem e
caracterizam os parques nacionais (BRASIL, DECRETO n. 84.017/1979, Art. 1,
inciso § 1°).
Em 1989, por meio da Lei nº 7.735, foi criado o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), que até 2007 foi o órgão
responsável pela gestão das unidades de conservação federais.
Nos anos de 1990, são criadas novas e importantes leis que vão se somar
aos clássicos instrumentos de comando e controle, previstos pela legislação
anterior. É nessa década que foram instituídos instrumentos econômicos, como a
cobrança pelo uso, por exemplo, da água e pela visitação de áreas com uso público
(LEUZINGER, 2012, p. 67).
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No final da década de 1990 e início deste século, o Sistema Nacional de
Unidades de Conservação (SNUC) foi instituído pela Lei nº 9.985 de 2000, que
regulamentou o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal de 1988
(BRASIL, 2000, p. 01). A criação do SNUC ocorreu embasada na legislação
instituída anteriormente no País e consolidou a legislação brasileira sobre áreas
protegidas. Essa Lei divide as unidades de conservação em duas categorias, sendo
de proteção integral e de uso sustentável.
Um passo importante na institucionalização das unidades de conservação
(UCs) no País ocorreu com a criação do Instituto Chico Mendes de Conservação da
Biodiversidade (ICMBio), criado pela Lei n. 11.516, em agosto de 2007. O ICMBio é
uma autarquia vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, que tem por missão
institucional administrar as UCs federais (ICMBio, 2015, p. 01).
Em síntese, o Brasil possui uma base legal e institucional bastante
aprimorada no que diz respeito à conservação da natureza. Contudo, isso por si só
não basta. Para que esses instrumentos sejam eficientes, é necessária uma boa
gestão das Unidades de conservação existente no País. Para tanto, é preciso que se
tenham recursos financeiros e humanos suficientes. As parcerias entre o setor
público e iniciativa privada surgem com o objetivo de ajudar a suprir as lacunas
deixas pelo Estado nesses quesitos.
2. Gestão Compartilhada entre Poder Público e Iniciativa Privada de Unidades
de Conservação: O caso do Parque Nacional do Iguaçu
As atividades humanas comprometeram a capacidade natural regenerativa e
autosustentável dos ecossistemas. Então, para mitigar esses efeitos, a gestão das
UCs é uma ferramenta fundamental. Porém, na maioria das vezes, a gestão de UCs
enfrenta grandes desafios, como a pressão de uso sobre os recursos naturais e,
especialmente, com a, histórica, limitações de recursos humanos e financeiros
(BENSUSAN, 2006, p. 09).
No caso das unidades de conservação abertas à visitação pública, onde são
praticadas atividades de contemplação, recreação e lazer para turistas e visitantes
(caso dos parques nacionais), há mais um desafio para a gestão: a redução dos
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impactos causados pelo turismo e visitantes sobre a área protegida e a necessidade
de oferta de infraestrutura adequada e pessoal qualificado para o atendimento
turístico.
O turismo ecológico - também chamado de turismo ambiental, turismo de
natureza, turismo verde, turismo de sertão ou silvestre, turismo de selva ou de
floresta, férias na natureza – vem crescendo no Brasil, dado as suas riquezas
naturais.
O turismo ecológico é a denominação dada ao deslocamento de pessoas
para áreas naturais, motivadas pelo desejo de contato com a natureza, com
observação passiva ou interativa com o meio natural, onde ocorre a preocupação
com a educação e a conscientização ambiental (BENI, 2003, p. 18).
Diversas atividades turísticas podem ser desenvolvidas dentro das áreas de
proteção ambiental, tais como caminhada por trilhas, escalada, rafting, canyoning,
off-road, rapel, pesca, contemplação da natureza, visitas programadas para pontos
geoturísticos como rios, ilhas, montanhas, chapadas, cavernas, grutas, minas e
jazidas (BENI, 2003, p. 20.
Essas atividades podem gerar impactos negativos, mas também efeitos
positivos. Os primeiros relacionados a danos potenciais ao meio ambiente e à
comunidade, dado ao elevado do número de visitantes e a fragilidade dos
ecossistemas naturais, e excesso de tráfego de veículos pesados. Soma-se a isso o
fato de que a infraestrutura de apoio às atividades turísticas se não adequadas às
normas de um plano de manejo bem elaborado pode comprometer o meio ambiente
natural, com alterações paisagísticas, no sistema hídrico e na conservação dos
recursos naturais florísticos e faunísticos.
Já entre os efeitos positivos, estariam àqueles relacionados à diversificação
da economia regional através da instalação de micro e pequenos negócios; geração
de emprego e renda; fixação da população em seu entorno; melhoramento das
infraestruturas de transportes, comunicação e saneamento; além da geração de
renda para as Unidades de Conservação (BRASIL, 1994, p. 17-19).
Em algumas UCs brasileiras abertas ao uso público nos últimos anos vêm
sendo praticada a gestão compartilha entre iniciativa privada e o poder público, ou
seja, as chamadas parcerias público-privada, como alternativa as deficiências de
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recursos deixados pelo Governo. Elas surgiram sob o discurso de suprir as
necessidades administrativas das Unidades de Conservação, sem aumentar o ônus
de sua manutenção para o Estado, uma vez que a iniciativa privada injeta recursos
financeiros que são revertidos em serviços e implantação de infraestruturas
necessárias ao desenvolvimento do turismo nas UCs.
O Parque Nacional do Iguaçu é um exemplo de UC com gestão partilhada
entre o Poder Público e a iniciativa privada (PPP). As concessionárias que exploram
o filão turístico dessa UC, na zona de uso intensivo atualmente, são seis: Cataratas
S/A, Helisul, Macuco Safari, Macuco Ecoaventura, Hotel das Cataratas e Linha
Martins. Até o ano de 2014 atuava no Parque, ainda, a empresa Cânion Iguaçu,
porém o contrato de concessão se encerrou.
Esse novo modelo de gestão teve início no PNI no final do ano 2000 e início
de 2001, com a instalação da concessionária Cataratas S/A. No texto dos contratos
de concessões firmados entre IBAMA / ICMBio e as concessionárias estão
descriminados os deveres e obrigações das concessionárias.
A Cataratas S/A atua no PNI com dois contratos: 01 e 02, ambos de 1998. O
objetivo do contrato 01/1998, é a concessão de uso de áreas do PNI, sob as
condições de implantação, operação, administração, manutenção, conservação,
modernização e exploração econômica nas áreas concedidas que são: centro de
visitantes,
terminal
do
passageiros,
transporte
horizontal
de
visitantes
e
estacionamento de veículos (IBAMA, 1998, p. 07).
A empresa Cataratas S/A, tem assegurado nesse contrato o direito de cobrar
ingressos de acesso ao Parque e uma taxa de estacionamento dos veículos como
forma de renda. A Concessionária teve seu contrato fixado em 15 anos (quinze
anos), contando da data da assinatura do contrato e o valor estimado foi de R$
30.000.000,00 (trinta milhões de reais), pago ao IBAMA inicialmente, e
posteriormente ao ICMBio (IBAMA, 1998, edital 01, p. 04). No entanto, conforme
entrevista concedida por A. D., o prazo do contrato foi estendido por mais 05 anos,
ou seja, terá vigência até 2020, dado outros investimentos que foram e serão
realizados além do inicialmente acordado (A. D., INFORMAÇÃO VERBAL, 2015).
O segundo contrato das Cataratas S/A se refere ao edital de concorrência
n°. 02 de 1998, cujo objetivo da licitação é a concessão de uso, mediante contrato
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administrativo, de áreas do Parque Nacional do Iguaçu, sob a “condição de
implantação, operação, administração, manutenção, conservação, modelização e
exploração econômica” de espaços para alimentação, comercialização e serviços,
edifícios mirantes,
elevador panorâmico e trilha suspensa (IBAMA, 1998b, p. 02).
O prazo da concessão desse contrato é de 15 (quinze) anos e o valor estimado
desta licitação é de R$ 100.000.000,00 (cem a milhões de reais). Além dos valores
em investimento, a concessionária ainda deverá pagar ao IBAMA, a importância
referente a 5%(cinco por cento) do faturamento bruto arrecadado com a oferta de
serviços e a venda de produtos relativos ao Parque Nacional do Iguaçu (IBAMA,
1998b, p. 21).
Ao final do contrato ou em caso de sua rescisão, passarão para propriedade
do ICMBio todos os bens referentes à concessão, sem que caiba ao Concessionário
qualquer tipo de indenização ou ressarcimento (Ibid.). Esse quesito caba a todas as
concessionárias que atuam no Parque.
A segunda concessionária a iniciar suas atividades no PNI sob o modelo de
concessão vigente foi a Helisul. O objetivo dessa concessão é a exploração do
espaço aéreo do Parque. Entre suas obrigações está construção de edifício
ambiental para apoio da referida atividade (IBAMA, 2002, p. 01). O prazo de
concessão de uso decorrente desta licitação era de 10 (dez) anos. No entanto, o
contrato já foi renovado, o que estendeu sua vigência até 2018 (G. G.,
INFORMAÇÃO VERBAL, 2015). O valor estimado do contrato da Helisul, para o
prazo dos 10 primeiros anos de concessão, foi de R$ 8.850.000, 00 (oito milhões,
oitocentos e cinquenta mil reais), que é a soma resultante da edição entre o valor
global estimado de investimentos e o valor global da remuneração estimada como
mínima devida ao ICMBio (ICMBIO, TERMO ADITIVO n. 013/2008, p. 04).
A concessionária paga à concedente a título de remuneração o equivalente
a 120 (cento e vinte) horas/ano de voo, em aeronave do tipo helicóptero com
capacidade para 04 (quatro) passageiros para uso a critério da administração do
PNI. As horas de voos não utilizadas pela administração do Parque durante o ano,
no final de cada 12 meses será convertida em valores financeiros que deverão ser
pagos pela concessionaria à concedente.
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Outra concessionária que atua no Parque é o Hotel, localizado próximo às
cataratas do Iguaçu. Conhecido como Hotel das Cataratas, atualmente denominado
de Belmond Hotel, ele é administrado pelo grupo Orient Express, que atua em 24
países. Essa concessionária se diferencia das demais pelo fato de não estar
vinculada diretamente ao ICMBio, pois o hotel pertence à Secretaria de Patrimônio
da União. Depois de concedido dentro do modelo de concessão vigente, ao grupo
Orient Express, em outubro de 2007, o Hotel passou por uma renovação em suas
acomodações e áreas públicas, exigências expressas no contrato de concessão
(BRASIL, 2006, p. 01).
O edital de licitação estabelecia a reforma do imóvel pelo vencedor do
certame, de modo a torná-lo mais competitivo. O valor estimado desse investimento
é de R$ 18.908.233,44 (dezoito milhões, novecentos e oito mil, duzentos e trinta e
três reais e quarenta e quatro centavos), conforme avaliação da Caixa Econômica
Federal (Ibid.).
Os bens, móveis e equipamentos adquiridos pela arrendatária, serão
incorporados ao patrimônio da União ao final da vigência do contrato sem jus a
indenização pela arrendatária, com exceção dos utensílios de cozinha, roupas de
cama e de banho (Ibid.).
Além da reforma, a empresa arrendatária tem a obrigação de promover
investimentos em algumas áreas consideradas prioridades pela administração do
PNI, os quais se reverterão em prol do meio ambiente, dos visitantes e inclusive do
próprio Hotel (BRASIL, 2006, p. 10), tais como: a substituição da rede elétrica e de
telefonia aérea do interior do parque por rede subterrânea. O valor estimado dessa
obra foi de R$ 4.274.761,11 (quatro milhões, duzentos e setenta e quatro mil,
setecentos e sessenta e um reais e onze centavos) na época do lançamento do
edital (Ibid.); outro investimento de responsabilidade do Hotel é a implantação de
ciclotrilha e área para caminhada ás margens da BR-469, sentido Portão principal
até o Porto Canoas (aproximadamente 10 Km). O valor estimado desse investimento
foi de R$ 977.000,000 (novecentos e setenta e sete mil reais partir da assinatura do
contrato de arrenda); realização da reforma e implantação do portão de entrada no
Parque, com valor de investimento estimado em R$ 196.200,00 (cento e noventa e
seis mil reais) (BRASIL, 2006, p. 03). Cabe ainda, a Arrendatária viabilizar a
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execução do projeto de pesquisa intitulado “Carnívoros do Iguaçu”, elaborado pela
equipe técnica do PNI. O projeto tem um período de tempo estimado em 10 anos de
execução, com um valor de investimento estimado em R$ 1.240.000,00 (um milhão,
duzentos e quarenta mil reais). Além disso, foi estipulado, inicialmente, um aluguel
mensal no valor deR$ 428.000,00 (quatrocentos e vinte e oito mil reais), o qual a
concessionária deve pagar mensalmente à União.
Além das empresas supracitadas, atua também no PNI a Ilha do Sol Agência
de Viagens Ltda que administra duas concessionárias dentro do Parque: a Macuco
Safari e a Macuco Ecoaventura. O contrato do Macuco Safari que está em vigência
atualmente é fruto da licitação aberta em 2010. O prazo de vigência deste contrato
de concessão é de 10 (dez) anos, contados a partir da data de sua assinatura,
podendo ser prorrogável por mais 05 anos. Seu valor total está estimado em R$
11.200.000,00 (onze milhões e duzentos mil reais), calculado com base na
contrapartida mensal a ser paga pela concessionária à concedente (ICMBio, 2010,
p. 02). A concessionária repassa mensalmente ao ICMBio, o percentual de 8% sobre
a receita com a venda de cada passeio do macuco tradicional, mais a
disponibilização de 100 (cem) diárias, de 24 horas, por ano de barco com serviço
completo (embarcação, piloto, combustível, EPI´s), para monitoramento da visitação,
pesquisa, proteção, etc., sempre que solicitado oficialmente pela Administração do
Parque.
Considerações finais
As parcerias entre setor público e iniciativa privada estão se tornando uma
tendência nos últimos anos no Brasil e, no que se refere às unidades de
conservação com permissão para uso publico, esse modelo de gestão tende a
crescer e se fortalecer, pois graças as grande diversidade da natureza as unidades
de conservação são cada vez mais procurada por turistas do mundo todo que visam
o contato com a natureza.
Assim, pelas análises dos contratos das concessões da exploração do filão
turístico no Parque Nacional do Iguaçu, percebe-se que a gestão compartilhada, se
baseados em contratos bem elaborados e fiscalizado pelo poder público, podem
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trazer benefícios, tanto pela implantação de infraestruturas que no final do contrato
são revertidas à UC, quanto pela geração de recursos financeiros para a própria UC
e para as demais que não fonte de recursos. Soma-se a esses a produção de renda
e empregos gerados pelas concessionárias à economia regional e a maior qualidade
no atendimento ao turista.
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