DIREITO AMBIENTAL
I – NOÇÕES PRELIMINARES1
Por duas vezes na história as Nações Unidas mobilizouse para tratar das questões globais, com o escopo de encontrar soluções para os
problemas de ordem ambiental que afetam o planeta, sendo a primeira vez em
Estocolmo, em 1972, e a segunda, no Rio de Janeiro, em 1992.
Os sérios problemas ambientais que afetavam o mundo
foram a causa da convocação pela Assembléia Geral da Organização das Nações
Unidas (ONU), em 1968, da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente
Humano, que veio a se realizar em junho de 1972 em Estocolmo.
Essa Conferência chamou a atenção das nações para o
fato de que a ação humana estava causando séria degradação da natureza e
criando severos riscos para o bem estar e para a própria sobrevivência da
humanidade. Foi marcada por uma visão antropocêntrica de mundo, em que o
homem era tido como o centro de toda a atividade realizada no planeta,
desconsiderando o fato de a espécie humana ser parte da grande cadeia ecológica
que rege a vida na Terra.
A Conferência contou com representantes de 113 países,
250 organizações-não-governamentais e dos organismos da ONU. A Conferência
produziu a Declaração sobre o Meio Ambiente Humano, uma declaração de
princípios de comportamento e responsabilidade que deveriam governar as decisões
concernentes a questões ambientais. Outro resultado formal foi um Plano de Ação
que convocava todos os países, os organismos das Nações Unidas, bem como
todas as organizações internacionais a cooperarem na busca de soluções para uma
série de problemas ambientais.
Em 1988 a Assembléia Geral das Nações Unidas aprovou
uma Resolução determinando à realização, até 1992, de uma Conferência sobre o
meio ambiente e desenvolvimento que pudesse avaliar como os países haviam
promovido a Proteção ambiental desde a Conferência de Estocolmo de 1972. Na
sessão que aprovou essa resolução o Brasil ofereceu-se para sediar o encontro em
1992.
1
Disponível em: http://www.ecclesia.com.br/biblioteca. Acessado em 25/07/2010.
1
Em 1989 a Assembléia Geral da ONU convocou a
Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CNUMAD), que ficou conhecida como "Cúpula da Terra", e marcou sua realização
para o mês de junho de 1992, de maneira a coincidir com o Dia do Meio Ambiente.
Dentre
os
objetivos
principais
dessa
conferência,
destacaram-se os seguintes:
a) examinar a situação ambiental mundial desde 1972 e
suas relações com o estilo de desenvolvimento
vigente;
b) estabelecer mecanismos de
tecnologias
não-poluentes
subdesenvolvidos;
transferência de
aos
países
c) examinar estratégias nacionais e internacionais para
incorporação de critérios ambientais ao processo de
desenvolvimento;
d) estabelecer um sistema de cooperação internacional
para prever ameaças ambientais e prestar socorro em
casos emergenciais;
e) reavaliar o sistema de organismos da ONU,
eventualmente criando novas instituições para
implementar as decisões da conferência.
Como produto dessa Conferência foram assinados 05
documentos. São eles:
a) Declaração do Rio
Desenvolvimento
sobre
Meio
Ambiente
e
b) Agenda 21
c) Princípios para a Administração Sustentável das
Florestas
d) Convenção da Biodiversidade
e) Convenção sobre Mudança do Clima
As novas constituições que entraram em vigor, revelaram
sempre a preocupação com uma legislação ambiental moderna, e particularmente
2
no Brasil, não poderia ser diferente, a Constituição Federal de 1.988, avançou de
forma significativa no sentido de dar proteção ao meio ambiente. Pela primeira vez
na história brasileira o texto constitucional elevou a tutela ambiental á categoria de
direito fundamental de todo cidadão, dedicando-lhe ainda uma epígrafe própria,
dentro do título da ordem social.
A matéria que anteriormente era objeto de normas
infraconstitucionais passou a ser disciplinada de forma precisa e atualizada em seu
artigo 225, o qual disciplinou o assunto, consignando que todos têm direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, de uso comum do povo e essencial á sadia
qualidade de vida.
A Lei Maior ainda traçou as regras a serem obedecidas
pelo Poder Público, no § 1º do citado artigo 225, a fim de assegurar a efetividade de
tais direitos, e deixou expresso no § 3º, que os infratores das normas de proteção ao
meio ambiente, sejam pessoas físicas ou jurídicas, estarão sujeitas ás sanções
penais, civis e administrativas.
II – DIREITO DE TERCEIRA GERAÇÃO
Tradicionalmente
a
doutrina
classifica
os
direitos
fundamentais em primeira, segunda e terceira geração.
Inicialmente as Constituições tinham como objetivo
assegurar a liberdade dos cidadãos (primeira geração), sendo que num segundo
momento tal preocupação evoluiu para assegurar a igualdade, garantindo-se os
direitos econômicos, sociais e culturais (segunda geração).
Finalmente, a evolução social exigiu uma garantia não
meramente individualista, mas sim a tutela de interesses pertencentes a uma
coletividade de indivíduos, cujo fundamento é o princípio da solidariedade ou
fraternidade.
Nessa esteira de raciocínio o direito ambiental é pode ser
classificado como um direito transindividual, ou seja, é um direito fundamental e
difuso, nos termos do art. 5º, caput e 225 da CF/88.
3
III – CONCEITO E CLASSIFICAÇÃO DO MEIO AMBIENTE
A expressão meio ambiente é redundante, pois meio e
ambiente são sinônimos e designam o âmbito que nos cerca, nosso entorno, onde
estamos inseridos e vivemos.
A lei 6938/81 assim conceitua:
Art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis,
influências e interações de ordem física, química e
biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as
suas formas; (grifamos).
Logo, verifica-se que o conceito não abrange apenas o
meio ambiente natural, pois compreende outras perspectivas em que esteja inserida
à vida.
Doutrinariamente pode-se fracionar o meio ambiente em
meio ambiente natural, meio ambiente artificial, meio ambiente cultural e meio
ambiente do trabalho.
a) Meio ambiente natural ou físico - pode ser considerado como “constituído
pelo solo, pela água, pelo ar atmosférico, pela fauna e pela flora”2, ou seja,
pelos elementos físicos, químicos e biológicos que compõem a natureza e os
seres vivos (art. 225, caput, §1º, I, II, III, IV e VII da CF/88).
b) Meio ambiente artificial que este se refere ao espaço físico transformado
pelo intelecto humano para se adequar as suas necessidades. Compreende
edificações, ruas, avenidas, praças etc. 3 (arts. 5º, XXIII e 170, III da CF/88);
c) Meio ambiente cultural é aquele composto por bens e valores aos quais a
comunidade atribui relevância em função de sua identidade e formação4; (art.
216, CF/88);
2
ROCHA, Julio César de Sá da. Direito ambiental e meio ambiente do trabalho. São Paulo: LTr,
1997. p. 25.
3
ROCHA, Júlio César de Sá da. Op. Cit., p. 26-27.
4
Idem.
4
d) O meio ambiente do trabalho pode ser visto como aquele que faz a relação
entre as patologias apresentadas pelos trabalhadores e sua relação com as
atividades por eles desenvolvidas5; (art. 200, VIII, CF/88);
IV – CONCEITO E OBJETIVO DO DIREITO AMBIENTAL
"O direito ambiental consiste no conjunto de princípios e
normas jurídicas que buscam regular os efeitos diretos e indiretos da ação humana
no meio, no intuito de garantir à humanidade, presente e futura, o direito
fundamental ao um ambiente sadio. Por conseguinte tem por objetivo o
desenvolvimento sustentável”.6
V - PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL
5.1 – Ubiqüidade – "Este princípio vem evidenciar que o objeto de proteção do meio
ambiente, localizado no epicentro dos direitos humanos, deve ser levado em
consideração toda vez que uma política, atuação, legislação sobre qualquer tema,
atividade, obra etc. tiver que ser criada e desenvolvida. Isso porque, na medida em
que possui como ponto cardeal de tutela constitucional a vida e a qualidade de vida,
tudo que se pretende fazer, criar ou desenvolver deve antes passar por uma
consulta ambiental, enfim, para saber se há ou não a possibilidade de que o meio
ambiente seja degradado”;7
5.2 – Desenvolvimento sustentável – esculpido no Princípio 4 da ECO/92 o
desenvolvimento que procura satisfazer as necessidades da geração atual, sem
comprometer a capacidade das gerações futuras de satisfazerem as suas próprias
necessidades. Prevê o uso razoável dos recursos da terra e preservando as
espécies e os habitats naturais.
5
SÉGUIN, Elida. Direito ambiental: nossa casa planetária. Rio de Janeiro: Forense, 2000. p.19-20.
BELTRÃO. Antonio F.G. Direito ambiental. São Paulo : Método, 2009, pg.25.
7
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 7ª edição. São Paulo:
Saraiva, 2006, p. 45.
6
5
5.3 – Direito à sadia qualidade de vida – a sadia qualidade de vida é direito
fundamental, previsto no art. 5º, caput, CF/88, sendo inconcebível sua existência
sem um meio ambiente equilibrado, haja vista que o homem está inserido no meio
ambiente. Logo o ambiente desequilibrado inviabiliza a sadia qualidade de vida.
5.4 - Participação: Princípio 10 (Eco 92): A melhor maneira de tratar questões
ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos
interessados. (audiência pública, acesso à informação etc.). Previsto no art. Art. 3º, I
e 225, caput da CF/88. Possui dois vetores fundamentais:
9 Informação ambiental – art. 225, §1º, CF/898
9 Educação ambiental – Lei 9795/99 - Art. 1o Entendem-se por educação
ambiental os processos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade
constroem
valores
sociais,
conhecimentos,
habilidades,
atitudes
e
competências voltadas para a conservação do meio ambiente, bem de uso
comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade.
5.5 - Função sócio-ambiental da propriedade – o direito de propriedade evoluiu do
individual ao ambiental, ou seja, de direito de primeira geração passou a ter que se
compatibilizar com os direito de 2ª e 3ª geração, portanto não é direito absoluto, pois
deve atender sua função social e ambiental (arts. 5º, caput, 170, III e VI e 225,
CF/88).
5.6 – Poluidor-pagador - Princípio 16 da Eco/92, que impõe ao poluidor o dever de
arcar com o custo ambiental de sua atividade. Encontra fundamento também nos
artigos 225 e 170 da Constituição. Significa que todas as externalidades negativas
decorrentes dos processos produtivos ou de outros comportamentos humanos
devem
ser
devidamente
internalizados
nos
custos
e
devidamente
reparados/compensados (art. 4º, VII da lei 6938/81, art. 225, caput, §3º, CF/88.
5.7 – Usuário-pagador – consiste na cobrança de um valor econômico pela
utilização de um bem ambiental. Difere do poluidor-pagador que tem natureza
6
reparatória e punitiva, pois tem natureza remuneratória pela outorga de um recurso
natural. Não há ilicitude. (art. 4º, VII da lei 6938/81, art. 225, caput, §3º, CF/88.
5.8 Prevenção – basilar do direito ambienta, tem por objetivo evitar a ocorrência de
danos que provavelmente serão causados ao ambiente por uma ação humana.
Deve atuar de forma preventiva. (art. 225, caput, CF/88).
5.9 Precaução: Princípio 15 (Eco-92). Dada a imprevisibilidade decorrente de
incerteza científica quanto aos efeitos de determinada obra ou atividade no
ambiente, deve-se optar pro não implementa-la. (art. 225, caput, CF/88).
5.10 – Princípio do Direito Humano Fundamental: Princípio 1 (Eco-92): Os seres
humanos estão no centro das preocupações com o desenvolvimento sustentável.
Têm direito a uma vida saudável e produtiva, em harmonia com a natureza.
5.11 – Desenvolvimento sustentável: Princípio 4 (Eco-92): Para alcançar o
desenvolvimento sustentável, a proteção ambiental deve constituir parte integrante
do processo de desenvolvimento, e não pode ser considerada isoladamente deste. A
Declaração de Joanesburgo foi celebrada exatamente tendo como pauta a questão
relacionada ao desenvolvimento sustentável.
5.12 – Princípio da Obrigatoriedade da Intervenção Estatal: Nos termos do artigo
225 da Constituição é dever fundamental do poder público intervir para, no exercício
do poder de polícia ambiental, prevenir e danos ao meio ambiente, bem como exigir
a devida restauração do equilíbrio ecológico.
5.13 – Princípio da cooperação: Todos os estados e os indivíduos devem cooperar
na redução das desigualdades sociais, na erradicação da pobreza e num espírito de
parceria global contribuição para a conservação, proteção e restauração da saúde e
da integridade do ecossistema terrestre.
7
VI – COMPETÊNCIA
A questão fundamental do federalismo é a repartição de
competências entre o governo central e os Estados-Membros.
Competência é a esfera delimitada de atribuições de uma
entidade federativa. Em uma Federação, a repartição de competência é feita pelas
atribuições dadas pela Constituição a cada uma das entidades federativas.
O princípio geral da repartição de competências é o da
predominância de interesses. Onde prevalecer o interesse geral e nacional a
competencia sera atribuída à União; onde preponderar o interesse regional a
competência será concedida aos Estados; onde predominar o interesse local a
competência será dada aos Municípios.
Dois são os critérios adotados pela Constituição Federal
na repartição de competências: horizontal e vertical. Pelo critério horizontal são
atribuídas competências exclusivas ou privativas para cada entidade federativa. Pelo
critério vertical certas competências são dadas para diversas entidades federativas,
estabelecendo-se regras para seu exercício simultâneo.
6.1 – Classificação da competência quanto a natureza
Competência material ou administrativa - é a prática de
atos de gestão. As competências materiais da União estão previstas no art. 21,
enquanto as dos Municípios, no art. 30, III a LX, ambos da Constituição Federal.
Certas competências materiais são comuns a todas as entidades federativas (CF,
art. 23).
Competência legislativa – é a faculdade para a elaboração de leis sobre determinados assuntos. A União foi atribuída uma ampla
competência legislativa (CF, arts. 22 e 24). Os Municípios ficaram com competência
para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e
estadual no que couber. Aos Estados foi reservada competência legislativa
remanescente (CF, art. 25, § lº).
8
6.2 – Classificação da competência quanto à extensão
As competências materiais e legislativas quanto à extensão subdividem-se
em outras espécies.
a) Competências exclusivas - Competências atribuídas a uma única entidade
federativa, sem a possibilidade de delegação e competência suplementar (CF,
arts. 21 e 30, 1).
b) Competências privativas - Competências atribuídas a uma única entidade
federativa, mas com a possibilidade de delegação em questões específicas (CF,
art. 22 e pu) e competência suplementar (CF, art. 24 e seus parágrafos). É
justamente a possibilidade de delegação e competência suplementar que
distingue as competências privativas das exclusivas.
c) Competência comum, cumulativa ou paralela - Competências atrihuídas a todas
as entidades federativas sobre determinadas matérias, estando as entidades no
mesmo nível hierárquico (CF, art. 23).
d) Competências concorrentes - São as atribuídas à União para estabelecer
normas gerais sobre determinados assunto, podendo os Estados e o Distrito
Federal desdobrar esses princípios gerais. Muito embora o art. 24 não
estabeleça a possibilidade de os Municípios legislarem concorrentemente sobre
determinadas matérias, essa faculdade é prevista de forma ampla e genérica no
art. 30, II. AMBIENTAL – art. 24, I, VI, VII e VIII, CF/88.
e) Competências suplementares - Competências atribuídas aos Estados para
desdobrarem
as
normas
gerais
estabelecidas
pela
União,
dentro
da
competência legislativa concorrente, de acordo com as suas peculiaridades (CF,
art. 24, § 2º).
f)
Competência supletivo. lnexistindo legislação federal sobre normas gerais em
matéria de competência concorrente, os Estados possuem a faculdade de
exercer competência legislativa plena para atender as suas peculiaridades (CF,
9
art. 24, § 3º). Nessa hipótese, a superveniência da legislação federal suspende
a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário.
6.3 – Competência em matéria ambiental
Material /administrativa – comum - art. 23, VI e VII da CF/88.
Competência
Legislativa – concorrente - art. 24, I, VI, VII e VIII, CF/88.
VII – POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE
A Política Nacional do Meio Ambiente foi estabelecida em
pela Lei 6.938/81, que criou o SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente).
Seu objetivo é o estabelecimento de padrões que tornem
possível o desenvolvimento sustentável, através de mecanismos e instrumentos
capazes de conferir ao meio ambiente uma maior proteção.
As diretrizes desta política são elaboradas através de
normas e planos destinados a orientar os entes públicos da federação, em
conformidade com os princípios elencados no Art. 2º da Lei 6.938/81.
Já os instrumentos da Política Nacional do Meio
Ambiente, distintos dos instrumentos materiais noticiados pela Constituição, dos
instrumentos processuais, legislativos e administrativos são apresentados pelo Art.
9º da Lei 6.938/81.
7.1 - Objetivos da PNMA
Objetivos gerais art. 2º, caput da lei 6938/81
9 preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida
9 assegurar condições ao desenvolvimento sócio-econômico,
9 promover os interesses da segurança nacional;
9 proteger a dignidade da vida humana
10
Objetivos específicos art. 4º, I a VII da lei 6938/81
9 Desenvolvimento sustentável;
9 Definição de áreas prioritárias de ação governamental;
9 Estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental;
9 Desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacional;
9 Difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente;
9 Divulgação de dados e informações ambientais;
9 Formação de uma consciência pública para a preservação da qualidade
ambiental;
9 Preservação e restauração dos recursos ambientais;
9 Imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou
indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de
recursos ambientais com fins econômicos;
Princípios – art. 2º, I a X da lei 6938/81
9 I - meio ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente
assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo;
9 II - racionalização do uso dos recursos naturais;
9 Ill - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
9 IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;
9 V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente
poluidoras;
9 VI - incentivos ao estudo e à pesquisa de tecnologias orientadas para o uso
racional e a proteção dos recursos ambientais;
9 VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
9 VIII - recuperação de áreas degradadas;
9 IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação;
9 X - educação ambiental a todos os níveis de ensino, inclusive a educação da
comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio
ambiente.
11
Instrumentos da PNMA – art. 9º, I a XII da lei 6938/81 e art. 37 da lei 10257/01
9 I - o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
9 II - o zoneamento ambiental; (Regulamento)
9 III - a avaliação de impactos ambientais;
9 IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras;
9 V - os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou
absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;
9 VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder
Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental,
de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas;
9 VII - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;
9 VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa
Ambiental;
9 IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das
medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental.
9 X - a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado
anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis - IBAMA;
9 XI - a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente,
obrigando-se o Poder Público a produzí-las, quando inexistentes;
9 XII - o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou
utilizadoras dos recursos ambientais. (Incluído pela Lei nº 7.804, de 1989)
9 XIII - instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental,
seguro ambiental e outros.
9 Lei 10257/01 - Art. 36. Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança (EIV).
7.1 - SISNAMA
O Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA foi
instituído pela Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, regulamentada pelo Decreto
99.274, de 06 de junho de 1990, sendo constituído pelos órgãos e entidades da
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e pelas Fundações
instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade
ambiental, e tem a seguinte estrutura:
9
Órgão Superior: O Conselho de Governo
12
9
Órgão Consultivo e Deliberativo: O Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA
9
Órgão Central: O Ministério do Meio Ambientel - MMA
9
Órgão Executor: O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis - IBAMA
9
Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela
execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades
capazes de provocar a degradação ambiental;
9
Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo
controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições;
A atuação do SISNAMA se dará mediante articulação
coordenada dos Órgãos e entidades que o constituem, observado o acesso da
opinião pública às informações relativas as agressões ao meio ambiente e às ações
de proteção ambiental, na forma estabelecida pelo CONAMA.
Cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a
regionalização das medidas emanadas do SISNAMA, elaborando normas e padrões
supletivos e complementares.
Os Órgãos Seccionais prestarão informações sobre os
seus planos de ação e programas em execução, consubstanciadas em relatórios
anuais, que serão consolidados pelo Ministério do Meio Ambiente, em um relatório
anual sobre a situação do meio ambiente no País, a ser publicado e submetido à
consideração do CONAMA, em sua segunda reunião do ano subsequente.
7.2 - CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente
O Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA é o
órgão consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente-SISNAMA, foi
instituído pela Lei 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente,
regulamentada pelo Decreto 99.274/90.
O CONAMA é composto por Plenário, CIPAM, Grupos
Assessores, Câmaras Técnicas e Grupos de Trabalho. O Conselho é presidido pelo
Ministro do Meio Ambiente e sua Secretaria Executiva é exercida pelo SecretárioExecutivo do MMA.
13
o
O Conselho é um colegiado representativo de cinco
setores, a saber: órgãos federais, estaduais e municipais, setor empresarial e
sociedade civil.
É da competência do CONAMA entre outras:
9 estabelecer, normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva
ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pela União, pelos Estados,
pelo Distrito Federal e Municípios e supervisionado pelo referido Instituto;
9 determinar, a realização de estudos das alternativas e das possíveis
conseqüências ambientais de projetos públicos ou privados, requisitando
informações indispensáveis à apreciação de Estudos Prévios de Impacto
Ambiental e respectivos Relatórios;
São atos do CONAMA entre outros:
9 Resoluções, quando se tratar de deliberação vinculada a diretrizes e normas
técnicas, critérios e padrões relativos à proteção ambiental e ao uso
sustentável dos recursos ambientais;
VIII – LICECIAMENTO AMBIENTAL
O licenciamento ambiental é uma obrigação legal prévia à
instalação de qualquer empreendimento ou atividade potencialmente poluidora ou
degradadora do meio ambiente e possui como uma de suas mais expressivas
características a participação social na tomada de decisão, por meio da realização
de Audiências Públicas como parte do processo.
Essa obrigação é compartilhada pelos Órgãos Estaduais
de Meio Ambiente e pelo Ibama, como partes integrantes do SISNAMA (Sistema
Nacional de Meio Ambiente). O Ibama atua, principalmente, no licenciamento de
grandes projetos de infra-estrutura que envolvam impactos em mais de um estado e
nas atividades do setor de petróleo e gás na plataforma continental.
14
As principais diretrizes para a execução do licenciamento
ambiental estão expressas na Lei 6.938/81 e nas Resoluções CONAMA nº 001/86 e
nº 237/97. Além dessas, o Ministério do Meio Ambiente emitiu recentemente o
Parecer nº 312, que discorre sobre a competência estadual e federal para o
licenciamento, tendo como fundamento a abrangência do impacto.
8.1 – Natureza jurídica e Conceitos
A lei 6938/91 em seu art. 9º, IV dispõe que o
licenciamento ambiental é instrumento preventivo de tutela ao meio ambiente,
inserido na tutela administrativa do meio ambiente.
O art. 1º da Resolução 237/97 adotada as seguintes
definições:
I
-
Licenciamento
Ambiental:
procedimento
administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização,
instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de
recursos ambientais , consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou
daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental,
considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas
aplicáveis ao caso.
II - Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o
órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de
controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física
ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades
utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente
poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação
ambiental.
III - Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos
relativos aos aspectos ambientais relacionados à localização, instalação, operação e
ampliação de uma atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a
análise da licença requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de
controle ambiental, relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de
manejo, plano de recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.
15
IV – Impacto Ambiental Regional: é todo e qualquer
impacto ambiental que afete diretamente (área de influência direta do projeto), no
todo ou em parte, o território de dois ou mais Estados.
8.2 – Fases do licenciamento
Nos termos do art. 10 da Resolução Conama 237/97,
processo de licenciamento ambiental obedecerá às seguintes etapas:
9 I - Definição dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao
início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida;
9 II - Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor;
9 III - Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA;
9 IV - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental
competente, integrante do SISNAMA;
9 V - Audiência pública, quando couber;
9 VI - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental
competente, decorrentes de audiências públicas;
9 VII - Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico;
9 VIII - Deferimento ou indeferimento do pedido de licença.
8.2 – Espécies de licenças ambientais
•
Licença Prévia (LP) - Deve ser solicitada ao órgão competente na fase de
planejamento da implantação, alteração ou ampliação do empreendimento.
Essa licença não autoriza a instalação do projeto, e sim aprova a viabilidade
ambiental do projeto e autoriza sua localização e concepção tecnológica.
Além
disso,
estabelece
as
condições
a
serem
consideradas
no
desenvolvimento do projeto executivo.
•
Licença de Instalação (LI) - Autoriza o início da obra ou instalação do
empreendimento. O prazo de validade dessa licença é estabelecido pelo
cronograma de instalação do projeto ou atividade, não podendo ser superior a
16
6 (seis) anos. Empreendimentos que impliquem desmatamento depende,
também, de "Autorização de Supressão de Vegetação".
•
Licença de Operação (LO) - Deve ser solicitada antes de o empreendimento
entrar em operação, pois é essa licença que autoriza o início do
funcionamento da obra/empreendimento. Sua concessão está condicionada à
vistoria a fim de verificar se todas as exigências e detalhes técnicos descritos
no projeto aprovado foram desenvolvidos e atendidos ao longo de sua
instalação e se estão de acordo com o previsto nas LP e LI. O prazo de
validade é estabelecido, não podendo ser inferior a 4 (quatro) anos e superior
a 10 (dez) anos.
No processo de licenciamento os estudos ambientais são
elaborados pelo empreendedor e entregues ao órgão competente para análise e
deferimento. Para cada etapa do licenciamento há estudos específicos a serem
elaborados.
Para subsidiar a etapa de LP, sendo o empreendimento
de significativo impacto ambiental, o empreendedor encaminha ao órgão competente
o EIA/RIMA. Para os demais empreendimentos estudos mais simplificados são
requeridos.
O EIA é um documento técnico-científico compostos por:
Diagnóstico ambiental dos meios físico, biótico e socioeconômico; Análise dos
impactos ambientais do projeto e de suas alternativas; Definição das medidas
mitigadoras dos impactos negativos e elaboração de medidas mitigadoras dos
impactos negativos; e Programas de Acompanhamento e Monitoramento.
O RIMA é o documento público que reflete as informações
e conclusões do EIA e é apresentado de forma objetiva e adequada a compreensão
de toda a população. Nessa etapa são realizadas Audiências Públicas para que a
comunidade interessada e/ou afetada pelo empreendimento seja consultada.
Para subsidiar a etapa de LI o empreendedor elabora o
Plano Básico Ambiental e se a obra implicar em desmatamento é também elaborado
o Inventário Florestal, para apoiar a decisão sobre o deferimento da Autorização de
Supressão de Vegetação.
17
Para subsidiar a etapa de LO o empreendedor elabora um
conjunto de relatórios descrevendo a implantação dos programas ambientais e
medidas mitigadoras previstas nas etapas de LP e LI.
IX – ZONEAMENTO AMBIENTAL*
O
zoneamento
ambiental,
instrumento
da
Política
8
Nacional do Meio Ambiente , consiste em procedimento de divisão de determinado
território em áreas onde “se autorizam determinadas atividades ou interdita-se, de
modo absoluto ou relativo, o exercício de outras”9 em razão das características
ambientais e sócio-econômicas do local.
Pelo zoneamento ambiental são instituídos diferentes
tipos de zonas nas quais o Poder Público estabelece regimes especiais de uso, gozo
e fruição da propriedade na busca da melhoria e recuperação da qualidade
ambiental
e
do
bem-estar
da
população.
Suas
normas,
que
deverão
obrigatoriamente respeitar o disposto em legislaçao ambiental, vinculam todas as
atividades exercidas na região de sua incidência, o que implica na inadmissibilidade
de ali serem exercidas atividades contrárias a elas.
A regulamentação desse instrumento se deu pelo
Decreto 4297 de 10 de julho de 2002 que estabelece os critérios para o zoneamento
ecológico-econômico – ZEE do Brasil, ou seja, um zoneamento de abrangência
nacional, bem como, no art. 9º, II, da lei 6938/81, art. 4º, III, “c” da lei 10256/01, art.
182, CF/88.
A definição legal do zoneamento ambiental encontrase no art. 2º do referido decreto que o descreve como sendo “instrumento de
organização do território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos,
obras e atividades públicas e privadas” estabelecendo “medidas e padrões de
proteção ambiental” com vistas à “assegurar a qualidade ambiental, dos recursos
*
Elaborado por Marcelo Nogueira Camargos, mestrando em Direito Ambiental pela Universidade
Católica de Santos – Unisantos e bolsista da Capes. Disponível em: http://www.ibap.org/10cbap/teses
/marcelocamargo_tese.doc.
8
Art. 9º, II da Lei 6938/1981.
9
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 11ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
p. 177.
18
hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento
sustentável e a melhoria das condições de vida da população”.
Apesar de o decreto que regulamentou o zoneamento
ambiental ter versado sobre um zoneamento de abrangência nacional, é importante
frisar que esse instrumento tem enorme importância e aplicabilidade ainda maior nas
esferas locais e regionais, tanto que também foi previsto como instrumento de
política urbana no Estatuto da Cidade10.
X – TOMBAMENTO
Tombamento
é
a
modalidade
de
intervenção
na
propriedade por meio da qual o Poder Público tem a intenção de proteger o
patrimônio cultural brasileiro.
Desta forma, o Estado intervém na propriedade privada
para proteger a memória nacional, bem como a sua história, arte, arqueologia,
cultura e ciência, preservando a memória de bens de valores arquitetônicos e
históricos.
10.1 – Base legal
CF/88 – art. 225, 215 e 216.
Decreto-Lei 25/37 (organiza a proteção do patrimônio histórico e artístico nacional).
10.2 – Conceito e natureza jurídica
O manual do Departamento do Patrimônio Histórico do
município de São Paulo diz que "tombamento é um ato administrativo realizado pelo
poder público com o objetivo de preservar, através da aplicação de legislação
específica, bens de valor histórico, cultural, arquitetônico, ambiental e também de
valor afetivo para a população, impedindo que venham a ser destruídos ou
descaracterizados".
Conceitualmente pode ser definido como instituto pelo
qual o poder público declara ou reconhece o valor cultural de bens de valor histórico,
10
Art. 4º, III, c da Lei n. 10257/2001.
19
paisagístico, estético, arqueológico, arquitetônico e ambiental, os quais passar a ser
preservados no interesse da coletividade.
Como natureza jurídica constitui-se em uma das formas
de tutela administrativa do meio ambiente e considerado, nos termos do art. 9º, II da
lei 6938/81, como instrumento da política nacional do meio ambiente, bem como,
instrumento da política urbana nos termos do art. 4º, III, “c” da lei 10257/01.
10.3 - Efeitos
Os principais efeitos do tombamento são:
9 Averbação no registro público;
9 Vedação ao proprietário do bem em destruir, demolir ou mutilar o bem
tombado;
9 Proibição de reforma ou pintura do imóvel, exceto após autorização judicial;
9 O proprietário deverá manter e conservar o bem tombado dentro de suas
características culturais e, caso não tenha recursos para tanto, deverá
comunicar ao órgão que decretou o tombamento, a fim de que obtenha ajuda
ou seja substituído por esse na realização das obras necessárias;
9 Conceder o direito de preferência ao Poder Público em caso de alienação do
bem tombado, devendo o proprietário notificar o Estado para que exerça esse
direito.
XI – INFRANÇÕES E SANÇÕES ADMINISTRATIVAS
11.1 - Infração Administrativa Ambiental
Considera-se infração administrativa ambiental toda ação
ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e
recuperação do meio ambiente, sendo punida com as sanções previstas na
legislação.
Vale
ressaltar
que
qualquer
pessoa,
ao
tomar
conhecimento de alguma infração ambiental, poderá apresentar representação à
autoridades integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA).
20
Além disso, a autoridade ambiental, ao contrario, deverá
promover imediatamente a apuração da infração ambiental sob pena de coresponsabilidade.
A Lei no 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, disciplinou as
infrações administrativas no Capítulo VI, em seus arts.70 a 76, tendo sido
regulamentada pelo Decreto 6514/08. Trata-se de lei federal que poderá ser
suplementada pelos Estados (art.24, § 2º, da constituição federal de 1998) e pelos
Municípios (art. 30, II, da constituição federal de 1998).
11.2 – Sanções administrativas
Nos termos do art. 72 da lei 9605/98 e art. 3º do decreto
6514/08, as infrações administrativas serão punidas com as seguintes sanções:
9 I – advertência 9 II - multa simples;
9 III - multa diária;
9 IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos da biodiversidade,
inclusive fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de
qualquer natureza utilizados na infração;
9 IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora e demais
produtos e subprodutos objeto da infração, instrumentos, petrechos,
equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração;
9 V - destruição ou inutilização do produto;
9 VI - suspensão de venda e fabricação do produto;
9 VII - embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas;
9 VIII - demolição de obra;
9 IX - suspensão parcial ou total das atividades; e
9 X - restritiva de direitos.
Advertência
Para
as
infrações
de
menor
lesividade,
assim
consideradas as que não ultrapassem R$1.000,00.
21
Multa simples
Será
de
no
mínimo
R$50,00
e
máximo
de
R$50.000.000,00, podendo ser convertida em serviços de preservação, melhoria e
recuperação do meio ambiente.
Multa diária
Será aplicada sempre que o cometimento da infração se
prolongar no tempo, até a sua efetiva cessação ou regularização da situação
mediante a celebração, pelo infrator, de termo de compromisso de reparação do
dano.
Apreensão
dos
animais,
produtos
e subprodutos
da
fauna
e
flora,
instrumentos, petrechos, e equipamentos ou veículos de qualquer natureza
utilizados na infração
Os animais serão devolvidos ao seu habitat, os produtos,
subprodutos e veículos serão avaliados e doados à entidade de caridade, às
instituições científicas ou hospitalares e os petrechos e equipamentos serão
vendidos com a garantia de sua descaracterização. Serão aplicadas nos termos dos
arts. 102 a 107 do decreto 6514/78.
Destruição ou inutilização do produto
O produto da flora e da fauna será destruído ou inutilizado
ou, excepcionalmente, doado a instituições científicas, culturais ou educacionais.
Suspensão de venda e fabricação do produto
Trata-se de uma sanção não prevista em legislação
anterior, cuja eficácia será importante para obstar a continuidade da venda e do
fabrico de produtos nocivos à saúde, a segurança e ao bem-estar da população.
Embargo de Obra ou atividade
22
O órgão fiscalizador poderá embargar a obra ou a própria
atividade causadora da degradação ambiental.
Demolição de obra
O órgão fiscalizador poderá ainda determinar a demolição
da obra construída irregularmente.
Suspensão parcial ou total das atividades
O órgão fiscalizador poderá determinar a suspensão total
ou parcial das atividades, caso constate alguma irregularidade ou o descumprimento
de normas ambientais relevantes.
Restritiva de direitos
Abrangem a suspensão de registro como a licença,
permissão ou autorização; cancelamento de registro, licença, permissão ou
autorização; perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais; perda ou
suspensão da participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais
de crédito; e proibição de contratar com a administração pública, pelo período de até
três anos.
11.3 – Processo administrativo e prescrição
O processo administrativo será regulado pelos arts. 94 e
seguintes do decreto 6514/08 e lei 9784/99.
Art. 96. auto de infração;
§ 1o O autuado será intimado da lavratura do auto de infração;
Art. 113. Defesa do autuado no prazo de vinte dias;
Art. 119. A autoridade julgadora poderá requisitar a produção de provas necessárias
à sua convicção, bem como parecer técnico ou contradita do agente autuante,
especificando o objeto a ser esclarecido.
23
§ 1o O parecer técnico deverá ser elaborado no prazo máximo de dez dias,
ressalvadas as situações devidamente justificadas.
§ 2o A contradita deverá ser elaborada pelo agente autuante no prazo de cinco dias,
contados a partir do recebimento do processo.
§ 3o Entende-se por contradita, para efeito deste Decreto, as informações e
esclarecimentos prestados pelo agente autuante necessários à elucidação dos fatos
que originaram o auto de infração, ou das razões alegadas pelo autuado, facultado
ao agente, nesta fase, opinar pelo acolhimento parcial ou total da defesa.
Art. 122. Encerrada a instrução, o autuado terá o direito de manifestar-se em
alegações finais, no prazo máximo de dez dias.
Art. 124. Oferecida ou não a defesa, a autoridade julgadora, no prazo de trinta dias,
julgará o auto de infração, decidindo sobre a aplicação das penalidades.
Art. 126. Julgado o auto de infração, o autuado será notificado por via postal com
aviso de recebimento ou outro meio válido que assegure a certeza de sua ciência
para pagar a multa no prazo de cinco dias, a partir do recebimento da notificação, ou
para apresentar recurso.
Art. 127. Da decisão proferida pela autoridade julgadora caberá recurso no prazo de
vinte dias.
§ 1o O recurso hierárquico de que trata este artigo será dirigido à autoridade
administrativa julgadora que proferiu a decisão na defesa, a qual, se não a
reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade superior.
§ 2o O órgão ou entidade ambiental competente indicará, em ato próprio, a
autoridade superior que será responsável pelo julgamento do recurso mencionado
no caput.
Art. 127-A. A autoridade que proferiu a decisão na defesa recorrerá de ofício à
autoridade superior nas hipóteses a serem definidas pelo órgão ou entidade
ambiental.
Art. 128. O recurso interposto na forma prevista no art. 127 não terá efeito
suspensivo.
§ 1o Na hipótese de justo receio de prejuízo de difícil ou incerta reparação, a
autoridade recorrida ou a imediatamente superior poderá, de ofício ou a pedido do
recorrente, conceder efeito suspensivo ao recurso.
§ 2o Quando se tratar de penalidade de multa, o recurso de que trata o art. 127 terá
efeito suspensivo quanto a esta penalidade.
Art. 130. Da decisão proferida pela autoridade superior caberá recurso ao
CONAMA, no prazo de vinte dias.
24
Art. 142. O autuado poderá requerer a conversão de multa de que trata esta Seção
por ocasião da apresentação da defesa.
Art. 143. O valor dos custos dos serviços de preservação, melhoria e recuperação
da qualidade do meio ambiente não poderá ser inferior ao valor da multa convertida.
Art. 146. Havendo decisão favorável ao pedido de conversão de multa, as partes
celebrarão termo de compromisso, que deverá conter as seguintes cláusulas
obrigatórias:
Art. 148. A conversão da multa não poderá ser concedida novamente ao mesmo
infrator durante o período de cinco anos, contados da data da assinatura do termo
de compromisso .
11.3 .1 - Processo administrativo em São Paulo – Dec. 846876
Art. 92- Constatada a infração, será lavrado o respectivo auto, em três vias, no
mínimo, destinando-se a primeira ao autuado e as demais à formalização do
processo administrativo, devendo conter:
Parágrafo Único - O autuado tomará ciência do auto de infração, bem como do auto
de inspeção de que trata o inciso III do artigo 78 deste Regulamento,
alternativamente da seguinte forma:
1 - pessoalmente ou por seu representante legal ou preposto;
2 - por carta registrada ou com "Aviso de Recebimento" (AR);
3 - por publicação no Diário Oficial do Estado;
4 - por notificação extrajudicial.
Art. 93 - A penalidade de advertência será aplicada por agente credenciado da
CETESB.
Art. 94 - A penalidade de multa será aplicada pelo gerente da área competente da
mesma entidade.
Art. 95 - As penalidades previstas nos incisos III a VII do artigo 81 deste
Regulamento serão aplicadas da seguinte forma:
I - pelo Secretário do Meio Ambiente, por proposta da CETESB, quando se tratar de
interdição temporária ou definitiva, embargo, demolição ou suspensão de
financiamento e benefícios fiscais;
II - pelo Diretor-Presidente da CETESB, por proposta da área competente, quando
se tratar de apreensão ou recolhimento temporário ou definitivo.
Art. 97 - As multas previstas neste Regulamento deverão ser recolhidas pelo infrator
25
dentro de 20 (vinte) dias, contados da ciência da Notificação para Recolhimento da
Multa, sob pena de inscrição como dívida ativa.
Art. 101 - O infrator no prazo de 20 (vinte) dias, contados da ciência da infração,
poderá interpor recurso, que deverá conter medidas específicas para fazer cessar e
corrigir a degradação.
§ 1º - O recurso terá efeito suspensivo se as medidas propostas forem aceitas pela
CETESB e quando:
Art. 102 - Os recursos, instruídos com todos os elementos necessários ao seu
exame, deverão ser dirigidos:
I - ao Gerente da área competente da CETESB, quando se tratar de aplicação das
penalidades de advertência e multa;
II - ao Secretário do Meio Ambiente, quando da aplicação da penalidade de
apreensão ou recolhimento;
III - ao Governador do Estado, quando se tratar das demais.
Art. 103 - Não serão conhecidos os recursos que deixarem de vir acompanhados de
cópia autenticada da Guia de Recolhimento da multa.
Nota: artigo sem efeito por violação constitucional.
XII – ESPAÇOS TERRITORIALMENTE PROTEGIDOS
12.1 – Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC
O SNUC constitui-se do conjunto das unidades de
conservação federais, estaduais e municipais.
A lei não faz menção ao Distrito Federal, que tem status
constitucional. É uma falha irreparável, pois o Brasil é uma República Federativa
formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal. Este
não se confunde com nenhuma das entidades político-constitucionais, já que goza
de autonomia política e administrativa, nos termos da Constituição.
A unidade de conservação é o espaço territorial e seus
recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais
relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação
e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam
garantias adequadas de proteção.
26
Instituído pela lei 9985/00, está subdividido em dois
grupos de unidade de conservação:
9 Proteção integral – tem por objetivo preservar a natureza, sendo admitido
apenas o uso indireto dos seus recursos naturais (art. 8º). Compreende cinco
categorias:
ƒ Estação ecológica;
ƒ Reserva biológica;
ƒ Parque nacional;
ƒ Monumento natural;
ƒ Refúgio da vida silvestre;
9 Uso sustentável – visa compatibilizar a conservação da natureza como o uso
sustentável de parcela dos recursos naturais (art. 14). Compreende sete
categorias:
ƒ Área de proteção ambiental;
ƒ Área de relevante interesse ecológico;
ƒ Floresta Nacional;
ƒ Reserva extrativista;
ƒ Reserva de fauna;
ƒ Reserva de desenvolvimento sustentável;
ƒ Reserva particular do patrimônio natural;
12.2 – Áreas de preservação permanente - APP
Correspondem as áreas protegidas nos termos dos arts.
2º e 3º do código florestal e resolução conoma 303/02.
O art. 2º do código florestal estabelece as APPs a partir
de um critério meramente geográfico, decorrendo sua criação diretamente da lei.
12.3 – Reserva Legal
27
Reserva Legal é a área localizada no interior de uma
propriedade ou posse rural, que não seja a de preservação permanente (APP). O
Objetivo do decreto da Reserva Legal é a conservação e a reabilitação dos
processos ecológicos, conservação da biodiversidade e o abrigo e proteção de
fauna e flora nativas. Ela varia de acordo com o bioma e o tamanho da propriedade
e pode ser:
I – 80% da propriedade rural localizada na Amazônia Legal;
II – 35% da propriedade rural localizada no bioma cerrado dentro dos estados que
compõem a Amazônia Legal;
III- 20% nas propriedades rurais localizadas nas demais regiões do país.
O conceito de Reserva Legal é dado pelo Código
Florestal, em seu art. 1°, §2°, III, inserido pela MP n°. 2.166-67, de 24.08.2001,
sendo: "área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a
de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à
conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da
biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas."
12.4 – Bioma mata atlântica
Este
bioma
ocupa
uma
área
de
86.289
Km², corresponde 53% do território nacional e que é constituída principalmente por
mata ao longo da costa litorânea que vai do Rio Grande do Norte ao Rio Grande do
Sul. A Mata Atlântica passa pelos territórios dos estados do Espírito Santo, Rio de
Janeiro e Santa Catarina, e parte do território do estado de Alagoas, Bahia, Goiás,
Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paraíba, Paraná, Pernambuco, Rio Grande do
Norte, Rio Grande do Sul, São Paulo e Sergipe.
A Mata Atlântica apresenta uma variedade de formações,
engloba um diversificado conjunto de ecossistemas florestais com estrutura e
composições florísticas bastante diferenciadas, acompanhando as características
climáticas da região onde ocorre.
A lei 11428/06 possui um capítulo específico sobre a
proteção nas áreas urbanas e regiões metropolitanas. Tal diploma legal não impõe
28
uma vedação geral para a supressão de mata atlântica, mas fixa diversas condições
de maior ou menor rigor para sua exploração. Em todos os caso é necessário
autorização prévia do poder público.
12.5 – Reserva da biosfera
Reserva da Biosfera são áreas de ecossistemas terrestres
e costeiro-marinhos, ou sua combinação, que são internacionalmente reconhecidas
no quadro do Programa Homem e a Biosfera da UNESCO (Man and the Biosphere MAB). Elas formam uma rede mundial, que serve de instrumento para a
conservação da diversidade biológica e o uso sustentado dos seus componentes –
sempre mantendo a soberania dos Estados sobre essas áreas e contando com a
participação das comunidades locais.
As reservas da biosfera devem ser locais de excelência
para
experimentação
e
demonstração
de
enfoques
para
conservação
e
desenvolvimento sustentado na escala regional, cumprindo e combinando três
funções: a) contribuir para a conservação de paisagens, ecossistemas, espécies e
variações genéricas; b) fomentar o desenvolvimento econômico e humano que seja
sociocultural e ecologicamente sustentado; e c) apoiar projetos demonstrativos,
educação ambiental e capacitação, pesquisa e monitoramento relacionados com os
temas locais, regionais, nacionais e globais da conservação e do desenvolvimento
sustentado.
Integrou-se ao ordenamento jurídico pátrio por meio do
art. 41 da lei 9985/00 e tem como objetivo a preservação da diversidade biológica, o
desenvolvimento de atividades de pesquisa, o monitoramento ambiental, a educação
ambiental, o desenvolvimento sustentável e a melhoria da qualidade de vida das
populações.
XIII – TUTELA CIVIL DO MEIO AMBIENTE
A destruição do ambiente constitui, sem nenhuma dúvida,
um dos maiores problemas com que a humanidade se deparou na segunda metade
do século XX e contínua deparando neste início do século XXI, cuja gravidade é de
29
todos conhecida, pelo que representa para a vida e para a própria sobrevivência do
homem.
Durante séculos, percebeu-se, no âmbito jurídico, total
desprezo com relação às questões que abordassem o meio ambiente, tendo-se este
como coisa nula, cujo aproveitamento coletivo poderia se dar indefinidamente, sem
vislumbrar-se a possibilidade de seu esgotamento.
No entanto, principalmente a partir da metade do século
XX, passou-se a valorizar intensamente os recursos ambientais, diante da
constatação de que tais recursos são finitos e que seu esgotamento encontrava-se
bem mais próximo do
O fundamento da introdução da responsabilidade objetiva
pelo dano ambiental no Brasil é a teoria do risco integral, que é um corolário do
princípio do poluidor-pagador, consagrado internacionalmente como um dos
princípios básicos do Direito Ambiental.
Em matéria de proteção ambiental, a lei nº 6.938/81,
instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de
formulação e aplicação, artigos. 9º a 21.
Destaca-se que o art. 14, § 1º, estabelece que o poluidor
é obrigado a reparar o dano ambiental causado, independentemente da existência
de culpa, adotando-se, assim, a responsabilização objetiva do agente poluidor.
Introduziu-se, assim, a responsabilidade civil objetiva e
solidária, que se baseia na idéia de que a pessoa que cria o risco deve reparar os
danos advindos de seu empreendimento.
Fundamento – art. 225, §3º, CF/88 e art. 14, §1º da lei 6938/81.
Natureza objetiva e solidária – nos termos dos art. 225, §3º, CF/88 e art. 14, §1º
da lei 6938/81, todos que concorreram para o dano devem ser responsabilizados
solidariamente.
13.1 – Características da responsabilização civil
9 Reparação específica – a reparação deve restabelecer o status quo ante,
sem prejuízo dos danos materiais e morais.
30
9 Desconsideração da PJ – tem previsão no art. 4º da lei 9605/98 levando a
cabo sempre que sua existência for obstáculo ao ressarcimento dos prejuízos
ambientais.
9 Imprescritibilidade – a doutrina e a jurisprudência majoritária entendem que a
matéria não prescreve, haja vista que o meio ambiente é indisponível e
irrenunciável.
9 Responsabilidade objetiva integral – não admite as excludentes de
responsabilidade.
XIV – TUTELA PRÉ-PROCESSUAL
14.1 – Inquérito civil
Surgiu com a lei 7347/85 que disciplinou a ação civil
publica (art. 8º, §1º), atualmente presente nas leis 7853/89, 7913/89, 8069/90,
8078/90, lei 8625/93 e LC 75/93.
O
Inquérito
Civil
Público
é
um
procedimento
administrativo, inquisitivo e privativo do Ministério Público. Ele tem o escopo de
produzir de um conjunto probatório da efetiva lesão a interesses metaindividuais.
Este procedimento é prévio ao ajuizamento da Ação Civil Pública, prevista na Lei nº
7.347, de 1985.
Natureza jurídica – procedimento administrativo e
inquisitivo que tem por finalidade a apuração de fatos. Ele integra o rol das funções
institucionais privativas do Ministério Público (art. 129 da Constituição Federal). Nele
não há contraditório, nem acusação, tampouco aplicação de sanção. Ele não cria,
não modifica e nem extingue direitos. Há somente controle de legalidade pelo Poder
Judiciário. Ele é uma medida prévia ao ajuizamento da Ação Civil Pública, prevista
na Lei nº 7.347, de 1985, mas não é obrigatório, pois esta ação pode ser instaurada
independentemente dele.
14.1.1 – Fases
a) Instauração
31
Ele é instaurado por portaria a amparar requerimento ou
por despacho ministerial a amparar representação, sob pena de mera irregularidade.
Nesse sentido o Ministério Público pode instaurá-lo a pedido, o que não afasta o
procedimento de ofício.
b) Instrução
A partir da instauração do inquérito civil pode haver a sua
publicidade, os atos executórios podem ser praticados e a decadência do direito de
reclamação do consumidor fica obstaculizada (art. 26 do Código de Defesa do
Consumidor). Ele deve ser encerrado, embora a legislação seja silente sobre o
prazo. Depois de instaurado, o crime de falso testemunho pode ficar caracterizado,
conforme entendimento majoritário.
A instrução do inquérito civil é a produção de todas as
provas em direito admitidas pela notificação para oitiva de testemunhas ou pela
requisição de documentos, sob pena de caracterizar crime de desobediência.
Entende-se majoritariamente que o Ministério Público não pode quebrar o sigilo
bancário, exceto no caso de investigação de dano ao patrimônio público, mas pode
quebrar o sigilo fiscal.
c) Conclusão
No curso do inquérito civil pode ser formalizado o
Compromisso de Ajustamento e Conduta entre o Ministério Público e o investigado
com o por escopo de adequar a conduta lesiva às normas pertinentes, uma vez que
o agente a reconhece e compromete-se a adaptá-la à lei. Este compromisso
depende de homologação do Conselho Superior do Ministério Público, caso em que
o inquérito civil é arquivado.
O encerramento do inquérito civil é formalizado por
relatório final concluindo pelo seu arquivamento ou pela propositura da Ação Civil
Pública.
O Ministério Público ordena o arquivamento do inquérito
civil nos casos de cumprimento do Compromisso de Ajustamento e Conduta e de
inexistência de justa causa para propositura da Ação Civil Pública. Esta providência
depende de homologação do Conselho Superior do Ministério Público, que pode
32
converter o julgamento em diligência ou ordenar a propositura da Ação Civil Pública.
Prazo de remessa 03 dias.
14.2 – Termo de ajustamento de conduta11
a) Introdução
O §4º do art. 5º da LACP foi introduzido pelo art. 113,
CDC, constituindo-se em importante mecanismo de efetivação do acesso a justiça.
Legitimidade – os legitimados estão estabelecidos no art.
5º, §6º da LACP:
Art. 5o Têm legitimidade para propor a ação principal e a
ação cautelar:
I - o Ministério Público;
II - a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade
de economia mista;
V - a associação que, concomitantemente:
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos
termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção
ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à
livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético,
histórico, turístico e paisagístico.
§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos
interessados compromisso de ajustamento de sua
conduta às exigências legais, mediante cominações, que
terá eficácia de título executivo extrajudicial.
Logo, todos os entes legitimados para propor a ação civil
pública tem legitimidade para propor o termo de ajustamento de conduta, salvo as
associações que não são órgãos públicos.
No Brasil, já na década de setenta, encontramos
precedentes ao Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta previstos na
Legislação de Controle da Poluição dos estados. Um bom exemplo é o art. 96 do
11
Elaborado por: Antonio Fernando Pinheiro Pedro. Disponível em: http://www.pinheiropedro.com.br/
biblioteca/artigos_publicacoes. Acesso em 25/07/2010.
33
Regulamento da Lei º da lei nº 997, de 31 de maio de 1976, que permitia à
autoridade conceder prazos para adequação da fonte poluidora à legislação.
A figura do Termo de Compromisso de Ajustamento de
Conduta como é hoje definida, foi inicialmente prevista no Estatuto da Criança e do
Adolescente, Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1989, o qual reza, que: “os órgãos
públicos legitimados poderão tomar dos interessados, compromisso de ajustamento
de sua conduta às exigências legais, o qual terá eficácia de título executivo
extrajudicial” (art. 211).
A seguir, o Código de Defesa do Consumidor (Lei nº
8.078, de 11.09.1990), alterou a Lei da Ação Civil Pública, ao admitir que, em defesa
de quaisquer interesses metaindividuais, e não apenas dos consumidores, os órgãos
públicos legitimados à Ação Civil Pública possam tomar dos interessados,
compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante
comunicações, tendo esse compromisso eficácia de título extrajudicial (art. 113, §
6º).
Assim, o Código de Defesa do Consumidor adicionou os
parágrafos 4º, 5º e 6º ao art. 5º da Lei de Ação Civil Pública (Lei nº 7.347, de 24 de
julho de 1985), os quais serão adiante analisados.
Por outro lado, a Lei de Crimes Ambientais acaba também
por estimular a solução transacional do próprio ilícito civil, uma vez que é condição
para a proposta de transação penal a prévia composição do dano na esfera cível,
salvo em caso de comprovada impossibilidade, conforme se infere do art. 27 da Lei
nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Vale mencionar que a transação penal a que
se refere o referido artigo está prevista no art. 74 da Lei nº 9.099, de 26 de setembro
de 1995.
Ainda no âmbito penal, o Termo de Compromisso de
Ajustamento de Conduta foi inserido pela Medida Provisória nº 1.710, que adicionou
o art. 79-A na Lei de Crimes Ambientais (Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998),
autorizando os órgãos ambientais integrantes do SISNAMA a celebrar, com força de
título executivo extrajudicial, termo de compromisso com pessoas físicas ou jurídicas
responsáveis
pela
construção,
instalação,
ampliação
e
funcionamento
de
estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais considerados
efetiva ou potencialmente poluidores.
34
No Estado de São Paulo, a Resolução nº 05, de 07.01.97
da Secretaria do Meio Ambiente instituiu o Compromisso de Ajustamento de
Conduta Ambiental, com força de título executivo extrajudicial, no âmbito da SMA,
da CETESB e da Fundação Florestal, cujo anexo possui modelo de conteúdo do
instrumento. No dia 18.08.1998, esta mesma secretaria do Estado de São Paulo,
regulamentou a celebração dos Termos de Compromisso previstos no art. 79-A da
Lei de Crimes Ambientais, através da Resolução SMA 66/98.
b) Definição e Objetivos
Em tese, Termo de Compromisso de Ajustamento de
Conduta é o ato jurídico pelo qual a pessoa, reconhecendo implicitamente que sua
conduta ofende ou pode ofender interesse difuso ou coletivo, assume o
compromisso de eliminar a ofensa ou o risco através da adequação de seu
comportamento às exigências legais, mediante a formalização de termo com força
de título executivo extrajudicial.
c) Da atuação do Ministério Público
Se o compromisso for judicial, a presença do Ministério
Público é obrigatória, seja quando for o autor da Ação Civil Pública, seja quando
atuar como fiscal da lei. Tudo em respeito ao disposto no art. 127 da Constituição
Federal, onde é conferida ao Ministério Público a defesa dos interesses difusos e
coletivos cc. Lei 7.347/85.
Já quando o instrumento for extrajudicial, o que,
mormente ocorre, entendemos que a presença do Ministério Público é optativa e não
obrigatória, haja vista a autonomia do Órgão Público legitimado para celebrar o
aludido Compromisso.
d) Natureza Jurídica
De início, entendiam alguns que, a natureza jurídica do
Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta era de ato jurídico unilateral
quanto à manifestação volitiva, na medida em que o compromitente reconhecia,
35
implicitamente, a ilegalidade da conduta e assumia o compromisso de se adequar à
lei. Isso é válido para a grande maioria dos casos em que caracterizada está a
infração e a possibilidade de adequação do infrator às exigências legais.
No entanto, há casos em que a realidade não se
enquadra na forma da lei, sendo verdadeira leviandade pretender que a matéria seja
moldada pelo papel. Isso é fenômeno corrente em países como o Brasil onde há
sensível disparidade tecnológica e funcional, não exercendo o Poder Público o
devido controle sobre as atividades exercidas em seu território.
Nesse sentido, moderna corrente utiliza o Termo de
Compromisso como instrumento de mediação e solução de conflitos de interesses
de natureza difusa, em especial os de caráter ambiental, compreendendo que a
dinâmica econômica e social, muitas vezes, não é acompanhada pela estrutura
administrativa posta pelo Poder Público, havendo demanda excedente que nem
sempre se resolve com a aplicação fria do texto da lei.
O Termo de Compromisso passa a ser, portanto, de
natureza contratual e bilateral, sendo verdadeira hipocrisia considerá-lo mero
sucedâneo do termo de confissão com efeitos civis.
É certo que a Administração Pública não pode transigir
com seu dever-poder, posto que só lhe é permitido agir quando expressamente
autorizado pela lei, dentro de seus limites (princípio da reserva legal). No entanto, o
dever de agir nos termos da lei, na busca da adequação de atividades de interesse
econômico e social leva a autoridade a se esforçar para aplicar a lei exegeticamente,
atendendo ao disposto no art. 5º da Lei de Introdução ao Código Civil, visando
atender aos fins sociais a que se destina e às exigências do bem comum.
A intransigibilidade para com o meio ambiente, posto
tratar-se de bem comunal, constitucionalmente tutelado, não há de ser confundida
com a rigidez, quase cadavérica, na aplicação fria da lei, praticada por alguns
operadores do direito, em especial determinadas correntes hoje incrustadas na
Administração Pública. De fato, não se admite que determinados administradores,
ou mesmo membros do Ministério Público, apeguem-se a preciosismos legais para
nada decidir, em prejuízo do próprio meio ambiente.
Nesse sentido, a legislação em vigor ao instituir o Termo
de Compromisso, reconhece, expressamente, a necessidade de flexibilização na
36
aplicação de parâmetros legais quando a matéria diz respeito a interesses difusos,
com destaque para o meio ambiente e as relações de consumo.
e) Do objeto do Termo de Compromisso
O objeto do Termo de Compromisso não é, como muitos
pensam, o meio ambiente propriamente dito, mas sim o ajuste de determinada
conduta às exigências legais, dentro de condições de modo, tempo e lugar do
cumprimento de obrigação de mitigar os efeitos danosos causados ao meio
ambiente. Tais condições devem ser possíveis de fato, jurídica e economicamente,
além de lícitas, de modo a possibilitar sua mensuração econômica, e dotadas de
liquidez, ou seja, certas quanto à sua existência e determinadas quanto ao seu
objeto (Código Civil, art. 1.533). (2)
f) O Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta e a Transação
O Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta
Ambiental é revestido, basicamente, do compromisso de fazer e/ou não fazer, uma
vez que seu objetivo principal é ajustar sua conduta às exigências legais ou dirimir
conflitos dentro dessas exigências.
Já no caso da impossibilidade de reparação dos danos
causados, o interessado no Termo de Compromisso buscará adotar medidas
compensatórias, que não se confundem com mera indenização. Assim, o
compromisso de adequação à lei supera as raias da confissão de dívida, mesmo
que contenha cláusula de indenização.
O Termo de Compromisso, por outro lado, não se
confunde com Transação, na acepção civil deste instituto. Segundo dispõe o Código
Civil, é lícito aos interessados prevenirem, ou terminarem o litígio mediante
concessões mútuas (art. 1.025), sendo que somente quanto a direitos patrimoniais
de caráter privado se permite a transação (art. 1.035).
Verifica-se, portanto, ser necessária a presença do litígio
na transação, sendo que as concessões nela previstas são recíprocas, com vistas à
sua extinção. O Termo de Compromisso, por outro lado, versa sobre interesse
difuso, indivisível, e quando de natureza ambiental, relacionado à bem de uso
37
comum do povo (art. 225, Constituição Federal), sendo, portanto, direito
indisponível, defeso sobre ele transigir.
Como muito bem salientado pelo Ilustre jurista Dr. José
Rubens Morato Leite, “trata-se, na verdade, de um instrumento de tutela de
interesses metaindividuais preventivo e inibitório, em concepção diversa dos
institutos do direito civil existentes e objetivando regular uma ordem social e jurídica
diferenciada”. (4)
g) Compromisso de Ajustamento de Conduta firmado antes de proposta a
Ação Civil Pública
Quando o Termo de Compromisso de Ajustamento de
Conduta for firmado anteriormente à Ação Civil Pública, desaparece o interesse de
agir das partes compromissadas, necessário à propositura da referida ação.
Se o Termo de Compromisso for formalizado no curso de
Inquérito Civil -procedimento judicialiforme presidido pelo Ministério Público, não
haverá mais ensejo para ajuizamento da Ação Civil Pública, quer para o Ministério
Público, quer para qualquer outro legitimado, a menos que o autor da Ação
comprove cabalmente a existência de resíduo jurídico-material não abrangido ou
atingido pelo Termo. Assim, desde que o compromisso abranja todos os pontos
objetivados no inquérito, o Ministério Público promoverá o arquivamento dos autos,
ato a ser revisto pelo Conselho Superior do Ministério Público. (5)
h) Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta firmado no curso de
Ação Civil Pública
O TAC efetuado no bojo do processo, para ter validade,
depende de homologação judicial, portanto, não é mais um Termo de Compromisso
nos moldes do estabelecido pelo art. 5º da Lei da Ação Civil Pública, uma vez que se
trata de título executivo judicial.
Não se trata também de reconhecimento da procedência
do pedido, posto que possível, no bojo do ajuste, a adoção de medidas não só
reparatórias, como mitigadoras e compensatórias, instrumentos reconhecidos pela
Política Nacional do Meio Ambiente e aplicáveis exegeticamente à Ação Civil
Pública, no atendimento das demandas caracterizadoras da tutela dos interesses
difusos: autonomia e qualidade de vida.
38
Assim,
Termo
de
Compromisso
não
significa
reconhecimento da procedência do pedido, posto ser efetuado no interesse da
adequação
da
atividade
questionada
no
processo
aos
parâmetros
de
compatibilização do desenvolvimento econômico social com a preservação
ambiental, visando à preservação e restauração de recursos ambientais, com vistas
a sua utilização racional e disponibilidade permanente (incisos I e VI, do art. 4º, da
Lei 6.938/81).
Desta forma, se o réu da Ação Civil Pública firmar Termo
de Ajustamento de Conduta perante o órgão jurisdicional, sobrevindo sua
homologação judicial, o processo será extinto com julgamento do mérito, com base
no disposto no art. 269, III, do Código de Processo Civil. O Termo de Compromisso
constitui-se, portanto, em transação, cujo objeto, saliente-se, não é o meio ambiente
propriamente dito, e sim as condições de modo, tempo e lugar de cumprimento das
obrigações de recuperar o meio ambiente.
O Termo de Compromisso, a teor do art. 5º da Lei da
Ação Civil Pública, não carece de homologação judicial para que surta efeitos, no
entanto, ressalte-se mais uma vez, firmado em juízo, a sentença que o homologar
constituirá título executivo judicial.
Existe, no entanto, uma outra situação em que o
compromisso é firmado no curso de Ação Civil Pública, porém fora do processo,
perante o autor da ação ou o Ministério Público (caso seja este apenas
interveniente). Neste caso, abrangendo o Termo de Compromisso todo o objeto da
ação, esta perde seu objeto.
Da mesma forma, ocorrendo Termo de Compromisso
perante o órgão fiscalizador competente para atuar na tutela do objeto em causa, e
não sendo este o autor da ação, pode ocorrer a perda do interesse de agir pelo autor
do pedido, principalmente se este for associação civil ou órgão não diretamente
responsável pela tutela do bem em testilha. Sendo assim, deve o juiz decretar o
processo extinto sem julgamento do mérito, na forma do que dispõe o art. 267, VI,
do Código de Processo Civil, inteiramente aplicável à espécie.
i) Do prazo do compromisso
39
A determinação do prazo conferido ao compromitente
para adequar seu empreendimento às normas ambientais é condição “sine qua non”
para a validade do Termo de Compromisso. O estabelecimento de cronograma da
execução também é bastante recomendável, na medida em que facilita
sobremaneira a fiscalização do cumprimento das obrigações por parte do Órgão
Público.
A Medida Provisória que inseriu o art. 79-A à Lei de
Crimes Ambientais, reza que o prazo de adequação às normas estabelecido no
Termo de Compromisso não poderá ser superior a três anos, sendo prorrogável por
mais três, caso necessário. Entendemos, aliás, que o limite legal imposto pela MP
fere o princípio da proporcionalidade, pois o prazo estabelecido, atinente somente
aos casos ali elencados (atividades anteriores à edição da Lei 9.605/98) pode ser
suficiente em muitas hipóteses mas ínfimo para outras.
j) Da execução Termo de Compromisso
O Termo de Compromisso, como reza o § 6o. do art. 5o.
da Lei 7.347/85, forma título executivo extra-judicial, e o nele contido gera presunção
iuris tantum. Isso significa que o título executivo que o representa pode ser
imediatamente objeto de ação de execução no caso de descumprimento por parte
do compromitente das obrigações que nele assumiu.
Tratando o Compromisso de obrigação de fazer, incidirão
as normas dos arts. 632 a 641 do Código de Processo Civil. Assim, proposta a
execução, o juiz fixará prazo para que a obrigação seja cumprida; não o fazendo,
pode o Órgão Público compromissário requerer ao juiz que a obrigação seja
cumprida por terceiro à custa do devedor, em consonância ao dispositivo legal
supramencionado, independente da multa fixada.
Se o Compromisso for de obrigação de não fazer,
incidirão as normas dos arts. 642 e 643 do Código de Processo Civil.
k) Do aditamento, retificação ou rescisão do compromisso
O Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta
pode ser retificado, aditado ou mesmo rescindido como os atos jurídicos em geral,
40
ou seja, de maneira voluntária, pelo mesmo procedimento pelo qual foi feito, sendo
tais atos justificados técnica e legalmente.
Admite-se, da mesma forma, rescisão contenciosa, por
meio de ação anulatória.
XV – DA AÇAO CIVIL PÚBLICA12
15.1 – Conceito
É instrumento processual destinado à proteção de
interesses difusos da sociedade e, excepcionalmente, para a proteção de interesses
coletivos e/ou individuais homogêneos.
Não serve, pois, para amparar direitos meramente
individuais (há exceções, como as previsões do ECA).
Trata-se de instrumento criado com a finalidade de
efetivar a responsabilização por danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
A
CF/88
alargou
o
alcance
desse
instrumento,
estendendo-o à proteção do patrimônio público em geral, conferindo-lhe âmbito
análogo ao da ação popular. Tornou, ainda, exemplificativa, uma enumeração que
era taxativa, ao referir-se a “outros interesses difusos e coletivos”.
15.2 – Legislação aplicável
Na CF: aparece referida entre as atribuições do MP (art.
129, inc. III).
Legislação reguladora: lei 7.347/85
Também há previsão do uso da ACP em outras
legislações específicas:
9 Lei 7.853/89 – dispõe sobre o paio às pessoas portadoras de deficiência.
9 Lei 7.913/89 – dispõe sobre a ACP de responsabilidade por danos causados aos
investidores no mercado de valores imobiliários
12
Elaborado por Raul de Mello Franco Jr. Disponível em: http://www.raul.pro.br/didatic/acp.htm.
Acesso em 25/07/2010.
41
9 Lei 8.069/90 – Estatuto da Criança e do Adolescente
9 Lei 8.078/90 – Código de Defesa do Consumidor
15.3 – Interesses difusos, coletivos e individuais homogênios
A partir de 1.974, os trabalhos de Mauro Cappelletti
provocaram uma crítica à tradicional consideração dos interesses apenas como
públicos (o indivíduo em relação ao Estado) e privados (os indivíduos interrelacionando-se). Demonstrou-se a existência de uma categoria intermediária onde
se compreendiam os interesses transindividuais, ou seja, aqueles referentes a toda
uma categoria de pessoas (p. ex., os condôminos de um edifício, os sócios de uma
empresa, os membros de uma equipe esportiva etc.).
Mas mesmo dentro dessa categoria intermediária, foi
possível estabelecer uma distinção entre os interesses que atingem uma categoria
determinada (ou determinável) de pessoas e os que atingem um grupo
indeterminado de indivíduos (ou de difícil determinação). Os integrantes desse
último grupo estão dispersos na coletividade (ex.: os moradores de uma região, os
consumidores de um certo produto, os turistas que freqüentam determinada praia,
os habitantes de certo município etc.). Este último grupo forma o que chamamos
“interesses difusos”.
Interesses difusos, pois, são aqueles, transindividuais,
que abrangem número indeterminado de pessoas unidas pelo mesmo fato.
Característica fundamental: indeterminidade.
Seus sujeitos são indeterminados e indetermináveis. Ex.:
vítimas do uso de um determinado remédio; vítimas da poluição ambiental
provocada por certa empresa.
O
transindividual,
embora
interesse
pertencente
coletivo,
a
grupos
por
ou
sua
vez,
categorias
também
de
é
pessoas
determináveis, possuindo uma só base jurídica (relação jurídica-base, diz o art. 81
do CDC).
Característica fundamental: determinidade.
Seus sujeitos são indeterminados, mas determináveis.
Ex.: os usuários de certo serviço público como o serviço de distribuição de energia
42
elétrica ou serviço de telefonia; ação proposta por sindicato em relação às
contribuições sindicais; acp questionando concurso público, não suficientemente
divulgado (tornado público): direito coletivo da classe médica; acp para fazer certo
condomínio cumprir norma de segurança: direito coletivo dos condôminos
moradores e direito difuso da coletividade.
Em sentido lato, é subespécie dos interesses coletivos os
chamados interesses individuais homogêneos – são os decorrentes de origem
comum. Ex.: os alunos de uma determinada escola em relação ao aumento abusivo
das mensalidades; os contribuintes de um mesmo imposto; os moradores de um
conjunto habitacional, em ação que obriga a construtora a reparos estruturais nas
habitações financiadas
15.4 – Legitimidade
Ativa
9 o Ministério Público;
9 a União, os Estados, os Municípios;
9 autarquias, empresas públicas, fundação pública, sociedade de economia mista;
9 associação constituída há pelo menos um ano, nos termos da lei civil, e que
inclua entre as suas finalidades institucionais a proteção a um dos interesses de
que cuida a lei;
Sempre que o MP não for o autor da ação, dela deverá
participar como fiscal da lei, podendo, inclusive, aditar a inicial se entender
necessário.
O MP assume a titularidade quando houver desistência
por parte do autor, caso entenda que há justa causa para a ação.
Com a procedência da ação e o trânsito em julgado da
sentença, o MP poderá promover a execução do julgado, caso o autor não o faça no
prazo de 60 dias.
Os legitimados ativos podem propor a ACP sozinhos ou
43
em litisconsórcio.
OBS.: O Conselho Federal da OAB pode propor ACP
(art. 54, inc. XIV da lei 8.906/94 – EOAB).
Passiva
Todos
os
responsáveis
pelas
situações
ou
fatos
ensejadores da ação, sejam pessoas físicas ou jurídicas (mesmo os órgãos
governamentais e entidades da adm. Direta e indireta).
15.5 – Foro competente
Regra: local onde ocorrer o dano.
Observe-se que se a União, suas autarquias ou empresas
públicas forem interessadas, a ação deve ser ajuizada na Justiça Federal. Todavia,
o STF já assentou na Súmula n.º 183 que “compete ao Juiz Estadual, nas comarcas
que não sejam sede de vara da Justiça Federal, processar e julgar ação civil pública,
ainda que a União figure no processo”.
15.6 – Cautelares e liminares
A ACP pode ser precedida de medidas de caráter
cautelar.
Pode conter, ainda, pedido de liminar (tanto na cautelar
como na principal) suspensiva da atividade do réu que, sendo pessoa jurídica de
direito público, deverá ser ouvida antes da concessão. Da liminar cabe agravo.
15.7 – Conseqüências da procedência
O responsável poderá ser condenado, na ACP, a :
44
9 a)
condenação em dinheiro
9 b)
cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.
9 sanção diversa prevista especificamente na lei (ex. improbidade adm.)
A condenação em dinheiro, sobretudo quando o status
quo ante não puder ser recomposto, será recolhida em favor de um fundo especial
para a reparação de direitos difusos lesados.
Este valor deverá ser equivalente ao custo concreto e
efetivo da conservação ou da restauração do bem. Quando este valor não é
facilmente mensurável, pode-se usar o valor estimativo ou a realização de perícias
para a avaliação.
No caso de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz
poderá cominar multa diária (astreinte) para a hipótese de descumprimento.
A sentença faz coisa julgada erga omnes (no âmbito de
jurisdição da autoridade julgadora) e permite, quando for o caso, execução
específica pelo interessado.
XVI – DA TUTELA PENAL
LEI DE CRIMES AMBIENTAIS – Lei 9605/98
Parte Geral – arts. 2º a 28
Estrutura
Parte Especial – arts. 29 e seguintes
16 – Título I – Parte Geral
16.1 – Teoria Monista e dever jurídico de agir
O art. 2º, primeira parte, dispõe que é possível o concurso de pessoas em
crimes ambientais, ou seja, adotou a teoria unitária ou monista prevista no art. 29,
CP.
45
O art. 2º, segunda parte, criou o dever jurídico de agir para algumas pessoas
físicas responsáveis pela PJ, ou seja, a omissão nesse caso é penalmente
relevante, nos termos do art. 13, §2º, “a”.
Essas pessoas respondem por ação ou omissão nos crimes ambientais. Na
omissão, para se evitar a chamada responsabilidade penal objetiva, exige-se dois
requisitos:
9 Ter ciência do crime;
9 Possa evitar o crime;
ƒ
Denúncia Inepta - Não se admite denúncias genéricas13 (inepta),
pois não estabelecem um mínimo vínculo entre a conduta do agente
e o crime ocorrido. Inclusão de pessoa no pólo passivo da ação
penal apenas pelo fato de proprietário, gerente ou preposto da PJ
(STJ/HC 86879/SP).
ƒ
Denúncia genérica e geral é comum nos crimes societários. Ao
contrário da genérica, a denúncia geral não é inepta (Eugênio
Patelli).
ƒ
O STF não admite mais a denúncia geral.
Teoria monista;
Art. 2º
Pena – de acordo com a culpabilidade do agente (colaboração);
Dever jurídico de agir – omissão penalmente relevante;
16.2 – Responsabilidade penal das PJ
13
Denúncia genérica não se confunde co denuncia geral. A genérica não imputa nenhum fato
criminoso a pessoa, já a denúncia geral é aquela que descreve o fato criminoso com todas as suas
circunstancias e o imputa simultaneamente a todos os acusados, sem detalhar a conduta individual.
46
Base Legal – art. 225, §3º, CF; art. 3º, Lei 9605/98;
Correntes doutrinarias
1ª Corrente – a CF não criou (prevê) a responsabilidade penal da PJ, pois:
9 A CF estabelece que condutas praticadas por pessoas físicas geram sanções
penais e as atividades exercidas pela PJ geram sanções administrativas,
sendo que ambas respondem civilmente;
9 Princípio da pessoalidade (incomunicabilidade ou instransmissibilidade) da
pena – a pena deve recair na pessoa do infrator, ou seja, a pessoa física que
cometeu a infração penal não pode ser transmitida à pessoa jurídica;
Conclusão: A CF não criou responsabilidade penal da PJ. Assim, o art. 3º da lei
9605/98 é inconstitucional, pois estabelece responsabilidade penal da PJ (ofende
materialmente os arts. 225, §3º e 5º, XLV da CF) não prevista na CF. (Luis Regis
Prado, Cesar Roberto Bitencourt, Miguel Reale Jr, Jose Henrique Pierangelli, Rene
Ariel Dotti, Luis Vicente Cernicchiaro).
2ª Corrente - Pessoa Jurídica não comete crime “Societas delinquere non
postet”
Essa corrente se baseia na teoria civilista da ficção jurídica de savigny e
Feuerbach, pois as PJ são meras ficções ou abstrações legais, ou seja, não são
entes reais.
São entes fictícios desprovidos de consciência, vontade, finalidade e portanto
não podem praticar condutas tipicamente humanas como pro exemplo crimes.
Argumentos:
9 PJ não tem capacidade de conduta (não age com dolo, vontade,
consciência, finalidade), logo não age com dolo ou culpa, ou seja, não pratica
conduta criminosa. Sua punição é responsabilidade penal objetiva;
47
9 A PJ não age com culpabilidade, pois é desprovida de potencial
consciência da ilicitude e imputabilidade (capacidade mental de entender),
portanto não pode sofrer pena;
9 As penas são inúteis para a PJ (Luis Regis Prado), pois por não ser ente
real ela é incapaz de assimilar as finalidades da pena (retributiva, preventiva);
Conclusão: Todos os da primeira corrente que não admitem que a CF criou a
conduta criminosa e outros que mesmo admitindo a criação ela é inaplicável
(Zafforoni, Rogerio Greco, LFG, Francisco de Assis Toledo, Mirabete, Delmanto etc).
3ª Corrente – PJ podem cometer crimes – societas delinquere potest
Baseia-se na teoria civilista da realidade ou personalidade real (Otto Gierke)
que se contrapõe a teoria anterior, sustenta que as PJ são entes reais, não são
meras ficções jurídicas. Possuem capacidade e vontade própria e distinta das
pessoas físicas que as compõem – são realidade independentes.
Argumentos:
9 Dogmático - A responsabilidade penal é expressa na CF e Lei crimes
ambientais, portanto induvidosa essa possibilidade;
9 As PJ tem culpabilidade – não a individual clássica própria do finalismo,
mas uma culpabilidade social (empresa como centro de emanação de
decisões), chamada de ação delituosa institucional14;
9 Pragmático – a pena criminal tem uma simbologia muito mais forte do que as
sanções administrativas, por isso cumpre melhor a finalidade de prevenção
de crimes ambientais;
9 Punir a pessoa física exclusivamente significa utilizá-la como escudo de
proteção para impunidade da PJ que a beneficiária do crime ambiental;
14
Sérgio Salomão Schecaira – RT.
48
Conclusão: Nucci, Paulo Affonso Leme Machado, Edis Milaré15, Damásio, Ada
Pelegrini Grinover etc.
16.3 – Requisitos cumulativos para responsabilização penal da PJ16 – art. 3º
Sistema da responsabilidade penal por empréstimo ou ricochete (sistema
Frances de imputação), ou seja, a PJ e punida reflexamente por atos praticados pela
PF que a representa, isolada ou colegiado.
9 A decisão do crime deve ser tomada por representante legal ou órgão
colegiado da PJ;
9 Praticada no interesse ou benefício da PJ
Exemplos:
9 Empregado que por conta própria invade APP e corta árvores – não há
decisão do representante ou colegiado
9 Vazamento de óleo da Petrobrás – não há interesse da empresa, pois não
beneficia a PJ, ao contrário, causou prejuízos, portanto não há que se falar
em imputação penal.
16.4 – Responsabilidade penal na Jurisprudência
9 TRFs – todos admitem a responsabilidade penal da PJ;
9 STJ – admite desde que seja denunciada juntamente com a PF que executou
o crime (sistema de imputação por empréstimo). Não admite denúncia
somente contra PJ, sob pena de inépcia. Nesse sentido: REsp 847476/SC.
Rel Paulo Galoti – 05-05-08
15
Édis Milaré admite apenas a responsabilidade na modalidade dolosa, pois a culposa não tem decisão de
representante ou colegiado.
16
Tais requisitos é justa causa para ação penal.
49
9 STF – não tem decisão. As opiniões dos ministros, de passagem – obter
dicta17, são a favor HC 92921/BA e contra HC 83301 (Peluso).
Remédio para PJ – não é HC, pois só tutela a liberdade ambulatória (ir e vir),
portanto, só cabe MS.
16.5 – Responsabilidade penal da PJ de direito público
Discute-se muito de as PJ de direito público e as pessoas políticas podem ser
denunciadas por crimes ambientais:
9 1ª Corrente – PJ de Dir Público pode ser denunciada por crime ambiental,
pois não há ressalva na CF e lei de crimes ambientais (Nucci, Paulo Affonso
Leme Machado18, Sérgio Salomão Schecaira19, Walter Claudius Rhotemburg);
9 2ª Corrente – PJ de direito público (direta ou indireta) não pode ser
denunciada por crime ambiental (Édis Milaré, Curvim, Solange Telles - a
imposição de penas seria inócua, pois o Estado não pode punir a si próprio; a
punição nesses casos recai sobre a própria coletividade, pois a sanção será
paga com o dinheiro público);
16.6 – Sistema da dupla imputação ou imputação paralelas – art. 3º, §
É possível punir, simultaneamente, a PF e PJ pelo mesmo fato, ou seja, há
dupla punição, mas de pessoas diferentes, portanto não há bis in idem. Nesse
sentido: RESp 610114/RN – 19/12/05.
Esse sistema não se confunde com o sistema da imputação por empréstimo
que exige a imputação da PJ se vinculada a PF.
16.7 – Desconsideração da PJ – art. 4º
17
No singular obter dicto.
Onde a lei não distingue não cabe ao intérprete distinguir.
19
Admites só as de natureza privada (Petrobras)
18
50
Permite a desconsideração da PJ para que a sanção recaia sobre o
patrimônio da pessoa física. É possível sua aplicação no âmbito penal?
Não é possível sua aplicação em matéria penal em razão do princípio
constitucional da incomunicabilidade ou intransmissibilidade da pena (art. 5º, XLV,
CF), ou seja, a pena da pessoa jurídica não pode ser transmitida para a PF.
Assim, o art. 4º desta lei é instituto de direito civil, não se aplicando em
matéria penal (Nucci).
17I – Aplicação das Penas em Crimes Ambientais
17.1 – Aplicação da pena no CP
a) Calcula a quantidade da pena com base no critério trifásico do art. 68, CP
9 Pena base com base nas circunstancias judiciais do art. 59, CP;
9 Agravantes e atenuantes genéricas aplicáveis sobre a pena base;
9 Causas de aumento e diminuição gerais e especiais;
b) Regime inicial de cumprimento de pena20;
c) Possibilidade de substituição da pena de prisão por restritiva de direitos ou
multa ou concessão do sursis;
17.2 – Aplicação da pena na Lei de Crimes Ambientais – art. 6º
17.2.1 – Fixação da pena base
a) Pena base – circunstancias judiciais do 59, CP e 6º desta lei – portanto a lei dos
crimes tem circunstancias judiciais próprias. São elas:
9 Gravidade do fato e conseqüências para a saúde pública (não vítima) e meio
ambiente;
9 Situação econômica do infrator;
20
Mesmo que for substituir a pena o juiz deve fixar o regime, pois se ela for descumprida o agente
tem que cumprir no regime fixado.
51
CP
Conseqüência para a vítima
Lei 9605
Conseqüência para a saúde pública ou
meio ambiente
Antecedentes do acusado
Antecedentes ambientais a PJ
Situação econômica não entra na pena Situação econômica do infrator
base
b) Agravantes e atenuantes dos arts. 14/15 desta lei
Atenuantes – art. 14
9 Baixo grau de escolaridade do agente, porém tem potencial consciência da
ilicitude da conduta. Se a pessoa não sabe que é ilícito é erro de proibição.
9 Reparação ou diminuição do dano. Não se aplica o arrependimento posterior
pois a lei ambiental não faz distinção se a reparação ocorrer antes ou depois
do recebimento da denúncia, bem como, é lei especial.
9 Colaboração com a vigilância ambiental – delação premiada ambiental;
Agravantes – art. 15
9 Reincidência específica em crime ambiental;
c) Causas de aumento e diminuição de penas (gerais e especiais)
Previstas no CP e nesta lei.
17.2.2 – Fixação do regime inicial de cumprimento
Só se aplica a PF.
17.2.3 – Possibilidade de substituição da pena de prisão
52
Só se aplica para PF
17.2.3.1 – Requisitos necessários para substituição da pena de prisão por
restritiva de direitos – art. 7º
CP – art. 44
Lei 9605 – Art. 7º
Crime culposo ou se doloso com pena Crime culposo ou se doloso a pena for
igual ou inferior a 4 anos;
inferior a 4 anos;
Sem violência ou grave ameaça à Circunstâncias judiciais favoráveis;
pessoa;
Circunstâncias judiciais favoráveis
Não reincidência em crime doloso
9 O prazo da pena restritiva é o mesmo tempo da prisão substituída (art. 7º,
§U), salvo:
ƒ
Na pena de interdição temporária de contratar com o poder
público ou receber incentivos ou outros benefícios (art. 10), terá
duração de 5 anos para crimes dolosos e 3 para culposos;
9 Delmanto alega que os prazos do art. 10 não se aplicam, pois estão em
contradição lógica com o art. 7º, §U e fere o princípio da razoabilidade, haja
vista que não há crimes doloso com pena de 5 e culposo com pena 3, o que
faz com que a pena restritiva seja maior do que a pena substituída.
a) Pena de recolhimento domiciliar – art. 13
Não se confunde com a limitação de fim de semana (art. 48, CP), pela qual o
condenado deve recolher-se por 5h00 aos sábados e domingos em casa do
albergado ou estabelecimento similar.
17.2.4. As circunstâncias que atenuam a pena – art. 14
53
As circunstâncias que atenuam a pena em crimes
ambientais, estão expressamente previstas pelo art. 14, da Lei nº 9.605/98, e são as
seguintes: a) baixo grau de instrução ou escolaridade do agente; b) arrependimento
do infrator, manifestado pela espontânea reparação do dano, ou limitação
significativa da degradação ambiental causada; c) comunicação prévia pelo agente
do perigo iminente de degradação ambiental, e d) colaboração com os agentes
encarregados da vigilância e do controle ambiental.
Ao contrário dos demais crimes, em matéria ambiental as
circunstâncias atenuantes são aplicadas a critério do juiz, porque o dispositivo da Lei
dos Crimes Ambientais reza apenas em “São circunstâncias que atenuam a pena”,
diversamente do Código Penal que reza: “São circunstâncias que sempre atenuam a
pena” (grifamos), para demonstrar a aplicação obrigatória das circunstâncias.
O quantum da atenuação fica a critério do juiz, que a
aplicará sobre a pena-base.
17.2.5. As circunstâncias que agravam a pena – art. 15
As circunstâncias que agravam a pena constituem matéria
delicada, e que, para sua aplicação, precisa ser analisada de forma detida e
minuciosa pelo aplicador do direito. Tais circunstâncias que incidem sobre os crimes
ambientais estão expressamente previstas em extenso rol constante do art. 15, da
chamada Lei nº 9.605/98, que reza:
Art. 15 - São circunstâncias que agravam a pena, quando
não constituem ou qualificam o crime:
I - reincidência nos crimes de natureza ambiental;
II - ter o agente cometido a infração:
a) para obter vantagem pecuniária;
b) coagindo outrem para a execução material da infração;
c) afetando ou expondo a perigo, de maneira grave, a
saúde pública ou o meio ambiente;
d) concorrendo para danos à propriedade alheia;
e) atingindo áreas de unidades de conservação ou áreas
sujeitas, por ato do Poder Público, a regime especial de
uso;
f) atingindo áreas urbanas ou quaisquer assentamentos
humanos;
g) em período de defeso à fauna;
h) em domingos ou feriados;
54
i) à noite;
j) em épocas de seca ou inundações;
l) no interior do espaço territorial especialmente protegido;
m) com o emprego de métodos cruéis para abate ou
captura de animais;
n) mediante fraude ou abuso de confiança;
o) mediante abuso do direito de licença, permissão ou
autorização ambiental;
p) no interesse de pessoa jurídica mantida, total ou
parcialmente, por verbas públicas ou beneficiada por
incentivos fiscais;
q) atingindo espécies ameaçadas, listadas em relatórios
oficiais das autoridades competentes;
r) facilitada por funcionário público no exercício de suas
funções.
Conforme consta do dispositivo legal, as circunstâncias
acima elencadas agravam a pena quando não constituem ou qualificam o crime,
uma vez que se a circunstância já constitui elemento do tipo, ou circunstância que o
qualifique, não pode servir também para agravar a pena, o que é proibido em direito
penal pelo princípio non bis in idem - não se devem aplicar duas penas sobre a
mesma infração.
Exemplificando, portanto, tem-se o art. 29, § 4º, inc. V, da
Lei dos Crimes Ambientais, que prevê crime contra a fauna, com a hipótese
qualificadora em que o crime é praticado em unidade de conservação. Dessa forma,
a prática do crime “em unidade de conservação” já constitui circunstância
qualificadora do tipo penal, e não pode, dessa forma, sofrer incidência da agravação
prevista pelo art. 15, inc. II, alínea e, da mesma Lei, porque, se isso ocorresse, o
crime seria aumentado duas vezes em razão do mesmo fato, o que é proibido.
Outro exemplo: o art. 34, da Lei dos Crimes Ambientais,
reza que é crime pescar em período no qual a pesca seja proibida. Dessa forma, a
prática do crime em período de defeso já constitui elemento do tipo previsto pelo art.
34, e, dessa forma, para tal crime, não se aplica a agravante prevista no art. 15, inc.
II, alínea g, da mesma Lei, sob pena de bis in idem.
17.2.6 - Da suspensão condicional da pena
Art. 16
55
O art. 16, da Lei nº 9.605/98, reza que a suspensão
condicional da pena pode ser aplicada aos crimes de condenação a pena privativa
de liberdade não superior a três anos.
A suspensão condicional da pena é o chamado sursis,
que no dizer de Damásio E. de Jesus21 deriva de surseoir, que significa suspender, e
“permite que o condenado não se sujeite à execução de pena privativa de liberdade
de pequena duração.”
Os requisitos para a aplicação dos sursis estão previstos
no art. 77, do Código Penal, tendo em vista a subsidiariedade do Código Penal.
Art. 17
O art. 17, da Lei dos Crimes Ambientais, diz que a
verificação da reparação a que se refere o art. 78, § 2º, do Código Penal, será
realizada mediante laudo de reparação do dano ambiental, e as condições a serem
impostas pelo juiz deverão relacionar-se com a proteção do meio ambiente.
O indigitado art. 78, do Código Penal, dispõe sobre as
exigências a que o condenado se submete durante o prazo de suspensão.
O § 1º, desse art. 78, reza que o condenado, no primeiro
ano da suspensão, deverá prestar serviços à comunidade, ou submeter-se à
limitação do fim de semana, que consiste na obrigação do condenado permanecer,
aos sábados e domingos, por cinco horas diárias, em casa de albergado ou outro
estabelecimento adequado, nos termos da lei.
O § 2º, do mesmo art. 78, por sua vez, dispõe sobre a
situação do condenado que repara o dano causado, situação em que o juiz poderá
substituir a exigência contida no § 1º por outras condições, que são: a) proibição de
freqüentar determinados lugares; ou b) proibição de ausentar-se da comarca onde
reside, sem autorização do juiz, ou, ainda, c) comparecimento pessoal e obrigatório
a juízo, mensalmente, para informar e justificar suas atividades.
O dispositivo cuida do sursis especial, conforme entende
a doutrina especializada.
A substituição prevista no art. 78, § 2º, do Código Penal, é
sempre realizada de acordo com as circunstâncias do caso concreto, e a critério do
juiz, sendo que a expressão poderá autoriza a aplicação ou não do sursis especial
21 In ob. cit., p. 613.
56
pelo juiz, diante do juízo de apreciação, e se presentes todos os requisitos legais
necessários para a sua concessão.
17.2.7 - Da pena de multa
Art. 18
O art. 18, da Lei dos Crimes Ambientais, reza que a pena
será calculada segundo os critérios do Código Penal; se revela-se ineficaz, ainda
que aplicada no valor máximo, poderá ser aumentada até 3 (três) vezes, tendo em
vista o valor da vantagem econômica auferida.
Os critérios para a fixação de pena de multa estão
previstos pelos arts. 49 a 52, do Código Penal.
Reza o art. 49, com redação dada pela Lei nº 7.209, de 11
de julho de 1.984:
Art. 49 – A pena de multa consiste no pagamento ao
fundo penitenciário da quantia fixada na sentença e
calculada em dias-multa. Será, no mínimo, de 10 (dez) e,
no máximo, de 360 (trezentos e sessenta) dias-multa.
§ 1º - O valor do dia-multa será fixado pelo juiz não
podendo ser inferior a um trigésimo do maior salário
mínimo mensal vigente ao tempo do fato, nem superior a
5 (cinco) vezes esse salário.
§ 2º - O valor da multa será atualizado, quando da
execução, pelos índices de correção monetária.
Reza o art. 50, com redação dada pela Lei nº 7.209/84,
sobre o pagamento da multa, para dizer que a multa deve ser paga dentro de dez
dias depois de transitada em julgado a sentença, sendo que tal pagamento, a
requerimento do condenado, e com permissão do juiz, pode ser realizado em
parcelas mensais.
Tal pagamento pode ser realizado mediante desconto no
vencimento ou salário do condenado, conforme reza o § 1º, do art. 50.
Tal desconto, entretanto, não pode incidir sobre os
recursos indispensáveis ao sustento do condenado, e de sua família, conforme se lê
do § 2º, do art. 50.
O art. 51, com redação dada pela Lei nº 9.268, de 1º de
abril de 1.996, cuida do modo de conversão da multa, e reza que a multa será
57
considerada dívida de valor, aplicando-lhe as normas da legislação relativa à dívida
ativa da Fazenda Pública.
O art. 52, por fim, e com redação dada pela Lei nº
7.209/84, reza que é suspensa a execução da pena de multa, se sobrevém ao
condenado doença mental.
Art. 19
O art. 19, da Lei dos Crimes Ambientais, preceitua que a
perícia de constatação do dano ambiental, sempre que possível, fixará o montante
do prejuízo causado para efeitos de prestação de fiança e cálculo de multa.
Tal dispositivo deve ser aplicado em conjunto com o art.
326, do Código de Processo Penal, ao rezar que para determinar o valor da fiança, a
autoridade levará em consideração a natureza da infração, as condições pessoais
de fortuna e vida pregressa do acusado, e circunstâncias indicativas de sua
periculosidade, bem como a importância provável das custas do processo, até final
julgamento.
De tal sorte, para a fixação o valor da fiança, o juiz não
pode analisar exclusivamente a gravidade objetiva da infração, mas, sim, todas as
circunstâncias previstas no dispositivo processual.
O parágrafo único, do art. 19, da Lei nº 9.605/98, reza que
a perícia produzida no inquérito civil ou no juízo cível poderá ser aproveitada no
processo penal, instaurando-se o contraditório.
Tal previsão refere-se à prova emprestada, perfeitamente
admitida em direito processual, para atender ao princípio da economia processual.
Art. 20
O art. 20, da Lei dos Crimes Ambientais, cuida da
sentença penal condenatória, que deverá fixar o valor mínimo para reparação dos
danos causados pela infração, considerando os prejuízos sofridos pelo ofendido ou
pelo meio ambiente.
O parágrafo único, do art. 20, por sua vez, determina que
transitada em julgado a sentença condenatória, a execução poderá efetuar-se pelo
valor fixado nos termos do caput, sem prejuízo da liquidação para apuração do dano
efetivamente sofrido.
58
17.3 - Das penas aplicadas às pessoas jurídicas
Art. 21
No âmbito do direito penal, conforme se depreende do art.
21, da Lei nº 9.605/98, são aplicadas às pessoas jurídicas as seguintes penas: a)
multa; b) restritiva de direito; c) prestação de serviços à comunidade; d) liqüidação
forçada, e e) desconsideração da pessoa jurídica.
A pena de multa está prevista no art. 21, inc. I, da Lei dos
Crimes Ambientais, e, ainda, perfeitamente autorizada pelo art. 5º, inc. XLVI, letra c,
da Constituição Federal. Para a aplicação da penalidade multa, utiliza-se a regra
determinada pelo art. 18, da citada Lei nº 9.605/98, que é aplicável para pessoas
físicas e jurídicas indistintamente. Ou seja, a mesma pena pecuniária é aplicada
para todos, fato que tem ensejado muita discussão, uma vez que a vantagem obtida
através do crime ambiental pelas pessoas jurídicas é sempre muito maior do que o
obtido por uma pessoa física, e, dessa forma, a multa aplicada às primeiras deveria
ser sempre em maior valor.
Art. 22
As penas restritivas de direitos aplicadas às pessoas
jurídicas, previstas pelo art. 21, inc. II, e art. 22, ambos da Lei federal nº 9.605/98,
são as seguintes: a) suspensão parcial ou total de atividades, que ocorre quando
não estão sendo obedecidas as disposições legais ou regulamentares relativas à
proteção do meio ambiente; b) interdição temporária de estabelecimento, obra ou
atividade, que ocorre no caso de funcionamento sem a devida autorização, ou em
desacordo com a concedida, ou com violação de disposição legal ou regulamentar, e
c) proibição de contratar com o Poder Público, bem como dele obter subsídios,
subvenções ou doações, que não poderá exceder o prazo de 10 (dez) anos.
Art. 23
A pena de prestação de serviços à comunidade, que,
conforme é cediço em direito penal, também é restritiva de direito, está prevista no
art. 21, inc. III, e no art. 23, ambos da Lei nº 9.605/98, consiste em: a) custeio de
programas e de projetos ambientais; b) execução de obras de recuperação de áreas
59
degradadas; c) manutenção de espaços públicos, e d) contribuições a entidades
ambientais ou culturais públicas.
Tais referidas penas de prestação de serviços à
comunidade, que constituem prestação social alternativa, nos termos ditados pela
Constituição Federal, em seu art. 5º, inc. XLVI, letra d, a nosso ver, revelam-se as
mais acertadas, dentre todas as cabíveis contra pessoas jurídicas, uma vez que
proporcionam auxílio a programas ambientais, assim como a recuperação de áreas
degradadas, entre outros. Isso não significa, entretanto, que as empresas possuem
“carta branca” para degradar, desde que, futuramente, custeiem programas,
executem obras de recuperação, mantenham espaços públicos, ou contribuam para
entidades ambientais. O objetivo da lei, é óbvio, é o de que tais empresas não
degradem, não poluam, não causem danos ao meio ambiente.
Art. 24
A liqüidação forçada, conforme preceitua o art. 24, da Lei
dos Crimes Ambientais, é decretada à pessoa jurídica constituída ou utilizada,
preponderantemente, com o fim de permitir, facilitar ou ocultar a prática de crime
ambiental, hipótese em que o patrimônio da pessoa jurídica será considerado
instrumento do crime, e, dessa forma, será perdido em favor do Fundo Penitenciário
Nacional. Tal pena, a nosso ver, é perfeitamente constitucional, uma vez que o art.
5º, inc. XLVI, letra b, da Carta, prevê como espécie de pena a perda de bens. Tal
pena também é restritiva de direito, assim como as demais acima elencadas.
17.3.1 - Da apreensão do produto e do instrumento de infração administrativa
ou de crime – art. 25
O art. 25, da Lei nº 9.605/98, com inspiração no art. 6º,
do Código de Processo Penal, preceitua que verificada a infração, serão
apreendidos seus produtos e instrumentos, lavrando-se, com isso, os respectivos
autos.
60
Os produtos e instrumentos apreendidos não podem
ser devolvidos ao infrator, conforme se lê do r. acórdão proferido pelo e.
Tribunal Regional Federal da 1º Região, ACR 1998.01.00.040401-4/AM, 4ª
Turma, rel. Juiz Mário César Ribeiro, publicado in DJ de 15/1/02, p. 194.
Vejamos o que reza a ementa do indigitado r. acórdão:
“PROCESSUAL
PENAL.
BENS
APREENDIDOS.
RESTITUIÇÃO.
FIEL
DEPOSITÁRIO.
DRAGAS.
INDEFERIMENTO.
1. Incumbe ao Poder Público, por imperativo
constitucional,
compatibilizar
o
desenvolvimento
econômico-social com a preservação da qualidade do
meio ambiente e do equilíbrio ecológico e zelar pela
exploração equilibrada dos recursos naturais, de modo a
atender as necessidades não só da atual mas também
das futuras gerações;
2. A atividade garimpeira clandestina, causadora de
graves danos ao meio ambiente, deve ser reprimida
energicamente, de modo a resguardar o bem estar social.
3. Caso em que foram apreendidas 13 (treze) DRAGAS,
mediante atuação conjunta do IBAMA e do Exército
Brasileiro, com rompimento dos respectivos lacres.
4. Pedido de restituição indeferido.”
Art. 25, §§ 1º a 5º
O § 1º, do art. 25, reza que os animais serão libertados
em seu habitat ou entregues a jardins zoológicos, fundações ou entidades
assemelhadas, desde que fiquem sob a responsabilidade de técnicos habilitados.
O § 2º, do art. 25, com a redação que lhe foi dada pela
Medida Provisória nº 62, de 23 de agosto de 2.002, reza que tratando-se de
produtos perecíveis, serão eles avaliados e doados a instituições científicas,
hospitalares, penais, e outras com fins beneficentes.
O § 3º, do art. 25, por sua vez, cuida dos produtos e
subprodutos da fauna não perecíveis, que serão destruídos ou doados às
instituições científicas, culturais ou educacionais.
O § 4º, do art. 25, reza que os instrumentos utilizados
na prática da infração serão vendidos, garantida a sua descaracterização por
meio da reciclagem.
61
E, por fim, o § 5º, do art. 25, incluído pela Medida
Provisória nº 62, de 23 de agosto de 2.002, preceitua que tratando-se de
madeiras os produtos apreendidos, serão elas levadas a leilão, e o valor
arrecadado, revertido ao órgão ambiental responsável por sua apreensão.
17.4 - Da ação e do processo penal – arts. 26 a 28
Art. 26
Reza o art. 26 que nas infrações penais previstas na Lei
dos Crimes Ambientais, a ação penal é a pública incondicionada.
A ação penal pública é aquela cuja titularidade pertence
ao Estado, e é promovida pelo e. Ministério Público, por denúncia, conforme
determinam expressamente o art. 129, da Constituição Federal, o art. 100, § 1º, do
Código Penal, e o art. 24, do Código de Processo Penal.
A peça de denúncia deve conter, obrigatoriamente, todos
os requisitos determinados pelo art. 41, do Código de Processo Penal, que são: a
exposição do fato criminoso, com todas as suas circunstâncias, a qualificação do
acusado ou esclarecimentos pelos quais se possa identificá-lo, a classificação do
crime, e, quando necessário, o rol de testemunhas.
A ação penal pública no caso dos crimes ambientais é
incondicionada, porque seu exercício não se subordina a nenhum requisito, ou seja,
a ação pode ser iniciada sem a representação do ofendido, e sem a requisição do
Ministro da Justiça.
Art. 27
O art. 27, da Lei dos Crimes Ambientais, reza que nos
“crimes ambientais de menor potencial ofensivo, a proposta de aplicação imediata
de pena restritiva de direitos ou multa, prevista no art. 76 da Lei nº 9.099, de 26 de
setembro de 1995, somente poderá ser formulada desde que tenha havido a prévia
composição do dano ambiental, de que trata o art. 74 da mesma lei, salvo em
caso de comprovada impossibilidade.” (Grifamos)
Os crimes de menor potencial ofensivo foram definidos
pelo art. 2º, parágrafo único, da Lei federal nº 10.259, de 12 de julho de 2.001, como
aqueles em que a pena máxima cominada pela lei é não superior a dois anos, ou
multa.
62
As contravenções também constituem infrações penais
consideradas como de menor potencial ofensivo.
A prévia composição do dano ambiental constitui na
possibilidade de transação pelo d. representante do e. Ministério Público, para a
celebração de compromisso por parte do infrator de recuperar o meio ambiente que
degradou de forma criminosa.
É cediço que incumbe sempre ao d. representante do e.
Parquet a postulação de reparação do dano ambiental. Dessa forma, deverá o d.
Promotor, sempre que atendidos os requisitos legais, propor o referido compromisso
ao infrator, antes mesmo de formular qualquer pleito de aplicação de pena.
Resta imperioso consignar que se a composição do
dano ambiental estiver comprovada, o d. Promotor deverá propor a transação
penal, antes mesmo de oferecer a denúncia.
Art. 28
O art. 28 reza que as disposições contidas no art. 89, da
Lei nº 9.099, de 26 de setembro de 1.995, aplicam-se aos crimes de menor
potencial ofensivo definidos na lei.
De tal sorte, para os crimes capitulados na Lei dos Crimes
Ambientais, com menor potencial ofensivo – que são aqueles com pena prevista não
superior a dois anos, ou multa –, o e. Ministério Público, ao oferecer a denúncia,
poderá propor a suspensão do processo, por dois a quatro anos, desde que o
acusado não esteja sendo processado ou não tenha sido condenado por outro
crime, presentes os demais requisitos que autorizariam a suspensão condicional da
pena, previstas no art. 77, do Código Penal.
Existem, porém, algumas ressalvas a tal benefício, que
são aquelas expressamente previstas nos incs. I a V, do art. 28, da Lei dos
Crimes Ambientais, e que rezam:
I – a declaração de extinção de punibilidade, de que trata
o § 5° do artigo referido no caput – que é o 89, da Lei nº
9.099/95 – , dependerá de laudo de constatação de
reparação
do
dano
ambiental,
ressalvada
a
impossibilidade prevista no inciso I do § 1° do mesmo
artigo;
63
II – na hipótese de o laudo de constatação comprovar não
ter sido completa a reparação, o prazo de suspensão do
processo será prorrogado, até o período máximo previsto
no artigo referido no caput, acrescido de mais um ano,
com suspensão do prazo da prescrição;
III – no período de prorrogação, não se aplicarão as
condições dos incisos II, III e IV do § 1° do artigo
mencionado no caput;
IV – findo o prazo de prorrogação, proceder-se-á à
lavratura de novo laudo de constatação de reparação do
dano ambiental, podendo, conforme seu resultado, ser
novamente prorrogado o período de suspensão, até o
máximo previsto no inciso II deste artigo, observado o
disposto no inciso III;
V – esgotado o prazo máximo de prorrogação, a
declaração de extinção de punibilidade dependerá de
laudo de constatação que comprove ter o acusado
tomado as providências necessárias à reparação integral
do dano.
Tais ressalvas devem sempre ser consideradas pelo d.
representante do e. Ministério Público, ao oferecer a denúncia.
64