8º Encontro da ABCP de 01 a 04/08/2012, Gramado, RS
Área Temática: Teoria Política
O poder constituinte no processo
de redemocratização brasileira
(Versão provisória favor não citar)
Mônica de Moraes Lopes Gonçalves
Graduanda em Ciências Sociais
pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Resumo
O regime militar que vigorou no Brasil a partir dos anos 60, abriu espaço
para o reaparecimento do tema do Poder Constituinte no cenário intelectual e
político. A partir daí surge uma produção bibliográfica trabalha com este tema,
que inclui livros, artigos de revistas acadêmicas e publicações em jornais,
assim como manifestos. O debate se intensifica quando tem início o processo
de abertura política com vistas à redemocratização, marcando posições
antagônicas sobre a elaboração da nova Carta Constitucional do país. A
culminância deste processo foi a Assembleia Nacional Constituinte de 1987 1988. O presente trabalho é um mapeamento, numa ordem cronológica, dos
debates realizados sobre o tema do poder constituinte e da assembleia
constituinte até o momento da Convocação da Assembleia Nacional
Constituinte em meados de 1985.
Palavras-chave:
Constituinte.
Poder
Constituinte,
Redemocratização,
Assembleia
O Poder Constituinte e a Redemocratização
Este texto é o resultado parcial da pesquisa por mim realizada sobre o
tratamento que recebeu o tema do Poder Constituinte nos debates que
antecederam a Assembleia Nacional Constituinte realizada entre os anos de
1987 e 1988 no Brasil. Limitei-me, em virtude do caráter provisório do texto, em
utilizar os materiais sobre os anos que antecederam a convocação da
Assembleia Nacional Constituinte em 1985.
A leitura dos livros, artigos de revistas acadêmicas e de jornais da época
me levaram à necessidade de buscar o surgimento deste conceito (poder
constituinte) após a instauração do golpe civil-militar de 1964. Neste primeiro
momento meu foco é a maneira como o tema é abordado pelos autores e
atores políticos, debruçando-me menos sobre suas motivações e intenções.
Deixarei para outra ocasião (quando minha pesquisa estiver concluída) a
discussão sobre como autores, sobretudo os que escrevem nos anos 80, se
posicionam sobre a convocação de uma Assembleia Constituinte.
Para entender o papel do surgimento do tema do Poder Constituinte
como via de saída da ditadura militar, ou seja, de um retorno à legitimidade, ao
Estado de Direito, como preferem os juristas, busquei na produção bibliográfica
do período que antecedeu o processo constituinte as referências feitas ao tema
em questão. Para efeito dessa discussão, considero que o “processo
constituinte” pode ser situado no período compreendido entre a convocação da
Assembleia Nacional Constituinte em 1985 e a proclamação da Constituição de
19881.
Após o golpe civil-militar instaurado em abril de 1964 no Brasil, a
primeira aparição da expressão ‘poder constituinte’ que encontrei durante a
pesquisa foi em um artigo de Getúlio Targino Lima2, sob o título “Reflexões
Sobre o Poder Constituinte”, publicado em 1968. O texto é iniciado com um
brevíssimo histórico do Poder Constituinte, remetendo a elaboração das leis
nas cidades da Antiguidade. Diferente dos textos dos anos 80 que em sua
maioria possuem um caráter transformador da ordem social vigente, o texto de
Getulio Targino tem um tom bastante tímido, limitando-se ao âmbito da teoria.
Ele define o poder constituinte
“como a própria soberania nacional ou soberania popular
delegada pelo povo aos mandatários eleitos especialmente para o ato
constituinte. (...) Seria assim o poder autônomo primário, incondicionado,
originado da soberania popular, com a função de organizar o Estado”3.
Poder este que se justifica em ordem histórica, lógica e políticodemocrática e que, em termos de uma normalidade democrática, só pode ser
exercido por uma Assembleia Constituinte.
No âmbito político o primeiro apelo à realização de uma assembleia
nacional constituinte foi em julho de 1971 durante o II Seminário de Estudos e
Debates da Realidade Brasileira, promovido pelo antigo MDB na cidade de
Recife4. Neste evento um grupo emedebistas, posteriormente conhecidos como
“autênticos”, declaram a insatisfação com os rumos políticos do país. Eles
elaboraram um documento que propunha o levantamento da bandeira de uma
convocação da Assembleia Nacional Constituinte para o ano de 1974.
Os “moderados”, ala do MDB antagônica aos “autênticos”, temiam uma
maior repressão e por isso evitavam qualquer atitude que pudesse causar a
desconfiança do poder executivo. A liderança do partido fazia parte deste
grupo, e para evitar qualquer afronta ao governo, reuniu-se para elaborar uma
carta, que ficou conhecida como A carta de Recife, solicitando uma nova
constituição para o país, de uma maneira mais sutil do que a defendida pelo
grupo pró-constituinte.
Entre os anos de 1971 e 1977 não aparecem referências à Assembleia
Constituinte ou Poder Constituinte relevantes do ponto de vista político. O
partido de oposição ao governo que, em 1971, havia reclamado a necessidade
de uma Assembleia Constituinte, se ateve mais às eleições, com objetivo de
ampliar a oposição ao governo militar, ficando o tema relegado aos cursos de
direito constitucional, ou a poucos textos de revistas e livros acadêmicos.
No que se refere aos trabalhos desenvolvidos no âmbito do direito
constitucional, é importante destacar o livro O Poder Constituinte, publicado por
Manoel Gonçalves Ferreira Filho em 1974. Na obra são tratadas questões
próprias do direito, onde se pode perceber a importância atribuída à origem do
Poder Constituinte. É um dos primeiro autores a trazer a tona, neste período, o
conceito de Poder Constituinte de Sieyès constante no seu livro intitulado
“Qu’est-ce que le tiers État?”, Neste livro Sieyès define claramente o poder
constituinte como aquele que estabelece a Constituição e assim cria os
poderes que regerão os interesses da nação. Este poder constituinte, na
condição de criador, é anterior a qualquer outro poder e fonte de autoridade
dos poderes constituídos.
O poder constituinte é ilimitado porque, segundo Sieyès, na citação de
Manoel Gonçalves Ferreira Filho “A nação existe antes de tudo, é a origem de
tudo, sua vontade é sempre legal, ela é a própria lei; antes dela e acima dela
somente existe o direito natural.”5
O conceito de nação se torna então importante para definição de outro
conceito, o de representação. O primeiro diz respeito a uma comunidade que
compartilha interesses comuns, pois “A lei, de certa forma, valia não pela
vontade daqueles que participavam da sua elaboração, mas sim, pela sua
adequação aos supremos interesses da comunidade”6 que por sua vez seria
determinado pela razão. Como soberana que é, a nação define seus
representantes, o que não se traduz em uma escolha por via eleitoral.
Este seria, segundo o autor, o poder constituinte originário. Manoel
Gonçalves nos apresenta além dele o poder constituinte derivado, que ele
chama de instituído. É um poder subordinado ao primeiro, e tem suas funções
definidas e sua atuação limitada à vontade do poder constituinte, traduzida na
Constituição.
Várias instituições se manifestaram a favor da realização de uma
Constituinte no ano de 1977, como nos mostra André Magalhães Nogueira7.
Entre elas pode-se destacar a Ordem dos Advogados do Brasil, que sob a
presidência de Raimundo Faoro, faz publicamente a defesa da necessidade de
uma Assembleia Nacional Constituinte. Outros exemplos foram a XXIX
Reunião Anual da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência e a
Convenção extraordinária do MDB, onde se ergue a Assembleia Constituinte
como bandeira de luta contra o regime.
Neste mesmo ano, Goffredo Telles Junior, representando os juristas
brasileiros, na Faculdade de Direito do Largo de São Francisco, em São Paulo,
lê a “Carta aos Brasileiros em Homenagem ao Sesquicentenário dos Cursos
Jurídicos no Brasil”8. O documento busca tornar públicos os princípios das
convicções políticas deste grupo. É o pronunciamento dos juristas acerca da
realidade jurídica do país onde eles reclamam o retorno ao Estado de Direito.
Segundo ele “Toda lei é legal, obviamente. Mas nem toda lei é legítima.
Sustentamos que só é legitima a lei provinda de fonte legitima”, ou seja, o
Povo, que é “a fonte primaria da lei” e somente seus representantes legítimos
podem legislar. Há um trecho desta carta que revela o quanto esta parcela da
sociedade considera já esgotado o tempo da ditadura militar:
“Imposta, a ordem é violência. Às vezes, em certos momentos de
convulsão social, apresenta-se como remédio de urgência. Mas, em
regra, é medicação que não pode ser usada por tempo dilatado. Porque
acaba acarretando males piores do que os causados pela doença.”9
Os juristas afirmam através desta carta a soberania da Constituição
sobre todas as leis do país, em contraposição ao que era praticado pelo
governo militar ao editar atos institucionais que assumiam caráter superior à
Carta Magna. Nem mesmo a própria elaboração da Constituição poderia ser
um ato da Força do governo porque ela só tem um criador: o Povo, que o faz
no exercício do seu poder, o Poder Constituinte. Este poder será exercido
exclusivamente pelo povo para elaborar a nova Constituição através da reunião
em uma Assembleia Constituinte dos seus representantes, por ele escolhidos e
que fazem parte do Parlamento. Isto é válido tanto para elaboração de uma
nova carta, quanto para a emenda ou reforma da vigente.
“Se ao Poder Executivo fosse facultado reformar a Constituição,
ou submetê-la a uma legislação discricionária, a Constituição perderia,
precisamente, seu caráter constitucional e passaria a ser um farrapo de
papel.”10
Ao final da carta, segue-se uma grande listagem dos direitos que,
segundo os juristas brasileiros, vinham sendo usurpados pelo governo. E
finalmente encerra com uma frase-síntese: “A consciência jurídica no Brasil
quer uma coisa só: o Estado de Direito, já.”11.
Algumas destas manifestações da sociedade civil foram em reação ao
endurecimento do Governo que forçou o recesso do Congresso Nacional e
decretou o “Pacote de Abril”12, um conjunto de leis decretadas em abril de 1977,
pelo então presidente Ernesto Geisel. Segundo o parlamentar Freitas Nobres
em discurso proferido em agosto deste mesmo ano
“... veio o pacote de abril. Para que? Exatamente para tirar,
casuisticamente, aquele direito que o povo nos havia dado de apresentar
emendas à Constituição e de negar à Arena o direito de as aprovar sem
nos ouvir”13.
Os últimos anos da década de 70 e os primeiros anos da década
seguinte foram tempos de grande movimentação social. Segundo Edison
Bertoncelo, em seu livro A Campanha das Diretas e a Redemocratização, a
dificuldade em lidar com a crise econômica e a lenta abertura política liderada
pelo governo militar, coincidiu com diversas manifestações. O autor fala de um
“surto associativista”, traduzindo-se em maior organização dos setores sociais
como, categorias profissionais, associações de bairro, organizações religiosas,
que se somava às manifestações de outras instituições em busca de mudanças
econômicas, sociais e políticas.
Entre elas pode-se destacar, por exemplo, o importante papel da
Associação Brasileira de Imprensa e Convenção Nacional dos Bispos do Brasil.
Tendo esta última se pronunciado regularmente sobre a necessidade da
abertura política evocando os valores cristãos de justiça.
Mas em toda esta movimentação social, pouca atenção era dada
especificamente ao tema do Poder Constituinte por parte dos movimentos
sociais, com exceção da OAB que, reunindo-se em Congressos no início dos
anos 80 começou a dar forma à ideia de Constituinte.
Em 1979, no cenário político, André Nogueira destaca o novo contexto
em que a Constituinte se insere. As sucessivas modificações na Constituição
em vigor fortalecem as discussões sobre a elaboração da nova Constituição,
formando três correntes com propostas diferentes para a realização desta
tarefa. Uma delas era formada pelo governo e seus partidários que tentaram
impor a mudança pela via da reforma constitucional14, com vistas a se manter
na condução da abertura política. Havia outro grupo, do qual fazia parte
Tancredo Neves, que numa tentativa de moderação, propõe a entrega dos
poderes constituintes ao Congresso que seria eleito nas próximas eleições (a
se realizar em 1982). Em oposição às duas outras correntes, o PMBD,
representado por Ulisses Guimarães, nas palavras de André Nogueira “...
defendia
enfaticamente
a
convocação
de
uma
Assembleia
Nacional
Constituinte (...) exclusiva, encarregada de elaborar, livre e soberanamente, a
futura Carta constitucional.”15
Apesar de constar no programa político do PMDB a luta pela realização
de uma Assembleia Nacional Constituinte em oposição ao governo, a opção
por concentrar esforços nas eleições, sobretudo para os cargos de governo
estadual e municipal, é mantida pelo partido nas eleições de 1982, desviandose mais uma vez do foco da Constituinte.
Reaparece aqui a figura de Raymundo Faoro, que publica uma obra
dedicada exclusivamente a este tema escrito em 1981, chamada Assembleia
Constituinte: A legitimidade Recuperada. O livro trata da origem do Poder
Constituinte, partindo logo em seguida para a análise do caso brasileiro. Seu
diagnóstico busca mostrar que golpe civil-militar de 1964 deslocou a
titularidade do poder constituinte para as forças armadas retirando-a do povo e
que somente pela via da Constituinte, onde a soberania popular ressurge, o
autoritarismo poderia ter fim no Brasil. Faoro propõe a incorporação de “novas
forças sociais à rota em desvio e forçar o poder a refluir à sua base, pelo apelo
à legitimidade” 16.
A intensificação das insatisfações e insustentabilidade do regime
ditatorial resultou na “Campanha das Diretas Já”, iniciada no último trimestre de
1983 que, segundo Bertoncelo, colocou a sociedade nas ruas, agregando
diferentes camadas sociais, e abrindo espaço para a busca por mudanças
políticas.
“Em sua dimensão cultural, a campanha inseriu-se num ciclo de
protestos, iniciado no final da década de 70, no qual constitui-se uma
oposição ao regime militar que reivindicava maior participação política e
redução das desigualdades sociais. As greves foram, inicialmente, a
principal forma de ação coletiva, sendo, por vezes, acompanhadas por
passeatas”17.
A partir de então uma nova ação coletiva se formava, mesmo não tendo
alcançado o objetivo de eleições diretas, alcança autonomia e experiência de
luta coletiva. Assume um caráter simbólico, contribuindo certamente para os
movimentos em prol da Assembleia Constituinte, que foram subsequentes à
derrota, em meados do ano de 1984, do projeto de eleições diretas para
presidência da Republica (emenda Dante de Oliveira).
A partir da derrota do projeto de lei que instituiria eleições diretas para a
presidência as atenções, tanto políticas quanto acadêmicas voltam-se para a
realização da Assembleia Constituinte. Em entrevista à Revista Lua Nova em
setembro daquele mesmo ano18, o importante líder político e candidato à
Presidência, Tancredo Neves declara a urgência da convocação da
Assembleia Constituinte, sendo, na ordem institucional, a primeira decisão a
ser tomada. Neste contexto, amplia-se o numero de publicações sobre esta
temática com várias origens e destinadas à diversos públicos.
Grupos de luta começam a se formar com este fim especifico como foi o
caso do Movimento Nacional Pela Constituinte e do Plenário Pró-participação
Popular na Constituinte, ambos no ano de 1985. Os debates se intensificam
em torno do formato que a Assembleia Constituinte assumirá, e como deverá
ser a Constituição por ela elaborada.
Este tema ainda será explorado em seus pormenores, por isso decidi
não contemplá-lo neste texto, que como já mencionei tem um caráter
provisório, como resultado parcial da pesquisa que ainda está em andamento.
Notas :
1 Acompanho aqui o enquadramento cronológico proposto por Antônio Sérgio
de Carvalho Rocha no texto “O cálculo da constituinte”, apresentado no
Seminário “Em busca do processo constituinte, 1985-88” Cedec/Cnpq -- 21 de
junho de 2010. O texto não está publicado, agradeço a seu autor ter-me
concedido acesso ao trabalho.
2 Lima, GetúlioTargino de, “Reflexões Sobre o Poder Constituinte”. Revista de
Ciência Política vol. II – nº 3 de jul/set 1968
3 idem, pagina 53
4 Nogueira, André Magalhães, “Assembleia Nacional Constituinte de 1987 –
1988” in Abreu, A. (org.), Dicionário Histórico-biográfico Brasileiro. Rio de
Janeiro: Editora FGV, 2001 pp. 382 -383.
5 Ferreira Filho, Manoel Gonçalves. O Poder Constituinte. São Paulo, Saraiva:
1999. 3ª ed. revista e ampliada Página 14
6 Idem, página 24
7 Nogueira, André Magalhães, “Assembleia Nacional Constituinte de 1987 –
1988” in Abreu, A. (org.), Dicionário Histórico-biográfico Brasileiro. Rio de
Janeiro: Editora FGV, 2001 pp. 382 -383.
8 Telles Junior, Goffredo, “Carta aos Brasileiros em Homenagem ao
Sesquicentenário dos Cursos Jurídicos no Brasil”. in Bierrenbach, Flávio. Quem
tem medo da Constituinte? São Paulo: Paz e Terra, 1986.
9 Idem, página 154
10 Idem, página 157
11 Idem, página164
12 “...entre as medidas impostas destacavam-se a extensão da Lei Falcão para
as eleições de 1978 [Lei que proibia propaganda política em rádio e televisão];
a criação dos ‘senadores biônicos’ – a terça parte dos senadores seria eleita
indiretamente; alteração da composição do Colégio Eleitoral que elegeria o
sucessor de Geisel; a definição do mandato presidencial em seis anos, e a
redução, para maioria absoluta, do quórum para aprovação de emendas
constitucionais” (Nogueira, André Magalhães, “Assembleia Nacional
Constituinte de 1987 – 1988” in Abreu, A. (org.), Dicionário Histórico-biográfico
Brasileiro. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001, p.383)
13 Nobre, Freitas. Constituinte. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978. p.21. O
direito de apresentar emendas a que o deputado se refere é a resposta da
população ao regime militar nas eleições de 1974 em que um maior número de
parlamentares eleitos pelo MBD, partido de oposição ao governo, conseguiu se
eleger.
14 Em 1979 o Ministro da Justiça propôs a elaboração de uma nova
constituição sem realização de uma ANC. Em 1980 o então senador José
Sarney propõe a criação de uma comissão formada por parlamentares de
vários partidos e de juristas para reformar a Carta vigente.
15 Nogueira, André Magalhães, “Assembleia Nacional Constituinte de 1987 –
1988” in Abreu, A. (org.), Dicionário Histórico-biográfico Brasileiro. Rio de
Janeiro: Editora FGV, 2001 pp. 382 -383.
16 Faoro, Raymundo. Assembleia Constituinte: A legitimidade recuperada.São
Paulo:Brasiliense, 1981.
17 Bertoncelo, Edison, A Campanha das Diretas e a Democratização. São
Paulo: Associação Ed. Humanitas; FAPESP, 2007. pp.185
18 “A transição e os atores”, Lua Nova vol.1 nº2. São Paulo, setembro de 1984.
Disponível em:
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S010264451984000200002&lng=pt&nrm=iso. Data do acesso: 03/03/2012
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Nota de Agradecimento:
Agradeço imensamente ao Professor Antônio Sérgio Rocha pela generosidade
demonstrada ao me conceder acesso a seu texto ainda não publicado.