O PAPEL DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA DEFESA DO MEIO AMBIENTE: UM
ESTUDO A PARTIR DA 2ª PROMOTORIA DE DEFESA COMUNITÁRIA DE
SANTA MARIA - RS 1
OLIVEIRA, Rafael S. de2; ZAMBERLAN, Paula de O.3
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Iniciação cientifica – Bolsista Probic - UNIFRA
Curso de Direito do Centro Universitário Franciscano (UNIFRA), Santa Maria, RS, Brasil
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Curso de Direito do Centro Universitário Franciscano (UNIFRA), Santa Maria, RS, Brasil
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E-mail: [email protected]; [email protected];
RESUMO
Qual o alcance e as limitações do Ministério Público na proteção ambiental, através do Inquérito Civil e
da Ação Civil Pública, no âmbito da Comarca de Santa Maria - RS? Partindo-se dessa indagação o que se
pretende é analisar e avaliar o papel do MP na proteção e responsabilização do dano ambiental, enfatizando
esta atuação no ambito da Comarca de Santa Maria. Para tanto, utilizou-se a abordagem dedutiva, partindo-se
de uma análise geral do direito ambiental até se chegar a uma identificação específica quanto à atuação do MP
na proteção dos direitos difusos.
Palavras-chave: Meio Ambiente; Proteção; Ministério Público; Tutela ambiental.
1. INTRODUÇÃO
A relação entre sociedade e meio ambiente é uma crescente preocupação do
homem, tanto no campo das políticas públicas quanto no da produção de conhecimento.
Disso resulta que, atualmente, existe um grande movimento de conscientização mundial
quanto ao meio ambiente, e diante de tal fato, o Brasil vem buscando mecanismos para a
sua proteção, através de uma tutela ambiental efetiva que promova o controle e a redução
da degradação dos recursos naturais e uma conscientização da população.
Sabe-se que toda essa exploração desenfreada do meio ambiente acarreta sérios
danos, cujas conseqüências para o meio ambiente já se fazem sentir. A utilização de meios
de contenção da degradação e a busca por um equilíbrio devem ser sempre priorizadas por
todos, principalmente pelo Estado. Dessa forma, a proteção ambiental se fixa como uma
empreitada inevitável, que deve instituir condições e regras eficazes para preservação e
fruição dos bens ambientais, buscando-se, assim, dessa forma torna-se um ente Ambiental.
A Constituição Federal Brasileira, já demonstrava em 1988, a suma importância do
meio ambiente e a, conseqüente, qualidade de vida de todos, o que fez com que o objeto
fosse incorporado nos seus dispositivos normativos máximos, consolidando-se no
ordenamento pátrio. Ademais, o advento desta, consagrou o papel do Ministério Público na
busca dos interesses difusos e coletivos, através da promoção do inquérito civil ou da ação
civil pública, para a proteção, dentre outros aspectos, do meio ambiente.
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É esse papel, cabe referir de suma importância na preservação ambiental, que se
quer demonstrar no presente artigo, pois é só através de uma efetiva atuação dos entes
públicos, englobado aí o Ministério Público, que se alcançará uma efetiva justiça ambiental.
O método de abordagem utilizado é o dedutivo, pois, o presente trabalho parte de
uma perspectiva geral acerca do direito ambiental, focalizando-se, posteriormente, na
atuação do Ministério Público na proteção dos direitos difusos. Como métodos de
procedimentos foram utilizadas a pesquisa bibliográfica e a pesquisa quantitativa. Isto
porque, a pesquisa bibliográfica mostra-se necessária para averiguar a evolução do direito
ambiental brasileiro e o papel do Ministério Público na proteção dos direitos difusos e
coletivos, enquanto que a pesquisa quantitativa permite que se identifique, por meio de
estudo de fontes primarias, como se dá essa atuação do órgão ministerial em Santa Maria.
2. A PROTEÇÃO JURÍDICA DO MEIO AMBIENTE
O Direito Ambiental surge como um dos temas jurídicos de maior relevância na
atualidade, cujo interesse e repercussão não observa as delimitações fronteiriças criadas e
delineadas pelos homens e por seus Estados. Tal direito pode ser visto como ramo
autônomo que se dispõe a regulamentar o comportamento humano em relação ao meio
ambiente.
Segundo Antunes (1998, p.09) o Direito Ambiental pode ser definido como:
Um direito que se desdobra em três vertentes fundamentais que são
constituídas pelo direito ao meio ambiente, direito sobre o meio ambiente e
direito do meio ambiente. Tais vertentes existem, na medida em que o
Direito Ambiental é um direito humano fundamental que cumpre a função de
integrar os direitos à saudável qualidade de vida, ao desenvolvimento
econômico e à proteção dos recursos naturais. Mais do que um Direito
autônomo, o Direito Ambiental é uma concepção de aplicação da ordem
jurídica que penetra, transversalmente, em todos os ramos do Direito. O
Direito Ambiental, portanto, tem uma dimensão humana, uma dimensão
ecológica e uma dimensão econômica que se devem harmonizar sob o
conceito de desenvolvimento sustentado.
O estabelecimento de um conceito exato varia entre os autores, mas pode ser
sintetizado como o ramo autônomo do Direito que visa à proteção jurídica do meio ambiente,
através de normas e princípios, de forma a garantir o seu equilíbrio, a sobrevivência de
todos e a qualidade de vida para as gerações atuais e futuras.
Observa-se que a ação do homem sobre o meio ambiente é algo tão antigo quanto a
sua própria existência e evolução, porém, somente agora, começa-se a dar maior
importância e emergência nas questões que essa ação provoca. Um exemplo disto é o
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campo jurisprudencial nacional, onde as cortes têm, cada vez mais, julgado causas
envolvendo essa problemática, sinal que está havendo uma gradual conscientização da
sociedade sobre a imperiosa necessidade de proteger o meio ambiente.
A defesa desses direitos, no âmbito nacional, ganha força com a promulgação da
Constituição Federal de 1988, a qual trouxe em seu bojo, um capítulo só para a matéria
ambiental. Todavia, o tema não se restringe somente aos dispositivos constitucionais, mas
também, existem normas infraconstitucionais que versam a respeito, como é o caso da Lei
nº 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e
mecanismos de formulação e aplicação.
Nessa seara, o meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado passou a ser
visto como um direito fundamental de todos. Ou seja, nossa Constituição reconheceu que as
questões relativas ao meio ambiente são de suma importância para a sociedade, eis que se
trata de bem de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida sadia.
Isso acarreta ao Estado (em qualquer de suas esferas), aos particulares e à
coletividade, o dever de proteger o meio ambiente, defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações. Por essa razão, qualquer violação ao direito ambiental terá
por conseqüência a responsabilização do infrator. É o que se depreende da leitura do art.
225 da CRFB:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Destarte, ao avaliar o artigo 225 percebe-se que norma encarregou tanto ao Poder
Público quanto à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente. Sendo a
sua titularidade, inclusive, transgeracional, já que as futuras gerações têm o direito de
receber um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Ou seja, a proteção do meio
ambiente é matéria de ordem pública constitucional, caracterizada como de interesse difuso,
pois interessa a todos os cidadãos, tanto o controle quanto a prevenção de danos
ambientais. Para tanto, o Direito Ambiental, antes de ser um ramo de natureza repressiva,
busca, acima de tudo, prevenir danos ao meio ambiente e ao homem.
Desse modo, uma vez que o interesse público está acima dos interesses privados, e
a preservação do meio ambiente e do bem estar social são direitos constitucionalmente
garantidos, cabe ao Ministério Público e ao Judiciário, na omissão da Administração Pública,
sua defesa, visando garantir a saúde e o bem-estar da comunidade.
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3. A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO EM PROL DO MEIO AMBIENTE
O Ministério Público tem o dever constitucional de proteger o meio ambiente, seja no
âmbito administrativo, civil ou penal. Ou seja, cabe a ele fiscalizar as funções administrativas
dos órgãos que fazem parte da administração pública e que atuam no amparo ao meio
ambiente, além de promover a instauração do Inquérito Civil e da Ação Civil Pública.
A Carta Magna prevê como incumbências do Ministério Público a defesa da ordem
jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art.
127), estabelecendo como uma de suas funções a promoção de inquérito civil e a ação civil
pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos (art.129, inciso III).
Tais dispositivos são reforçados pelo artigo 107 da Constituição do Estado do Rio
Grande do Sul e artigo 25, inciso IV, letra a, da Lei nº 8.625/93 – Lei Orgânica Nacional do
Ministério Público.
Segundo Antunes (1998, p.137):
O ministério Público é, no Brasil, o principal autor de ações civis pública e
desempenha um papel de extraordinária relevância quanto ao particular. De
fato, o precário nível de organização de nossa sociedade não permite que
ela própria, e por meios autônomos, busque a defesa de seus interesses. O
Ministério público, em razão disso, passou a desempenhar um tipo de
advocacia pro bono quando acionado por pessoas e associações
preocupadas com os problemas ambientais.
Ainda, segundo Antunes (1998, P.137), “As peças informativas são destituídas de
regras e formas, se lhes aplicando apenas as determinações constitucionais de observância
dos princípios da legalidade, da impessoalidade e da moralidade administrativa.”. Ou seja,
não há necessidade de instauração ou de publicação, como no inquérito civil, basta o
registro no protocolo do Ministério Público.
O inquérito civil, como qualquer procedimento do gênero, é inquisitório. No dizer de
Edis Milaré (2001, P.478), “O inquérito civil, destinado a fornecer provas e demais elementos
de convicção que fundamentem a ação do Ministério Público na defesa de valores, direitos e
interesses metaindividuais, é procedimento de natureza inquisitorial”.
Segundo Fiorillo (2004, p.352):
A instauração do Inquérito Civil é atribuição exclusiva do Ministério
Público. Trata-se de uma medida preparatória de eventual Ação Civil
Pública, primeiramente previsto na Lei 7.347/85, no bojo do seu
artigo 8°, e, posteriormente, elevado ao nível constitucional como
uma das funções institucionais do Ministério Público.
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Entretanto, sua finalidade não é apenas investigativa ou preparatória para a ação
judicial, mas, também, preventiva. Nas palavras de Alvarenga (2001), trata-se de um meio
de defesa do patrimônio público e dos direitos sociais. Dessa forma, constatada uma
atividade danosa (ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio histórico, etc.), pode
haver a transação com o fim de evitar o ajuizamento de ação civil pública.
Segundo Alvarenga (2001, p.24):
Trata-se o inquérito civil de procedimento administrativo especifico,
extrajudicial e inquisitivo, de caráter cognitivo e probatório, que tem
por objetivo imediato levantar a materialidade do fato e sua
responsabilidade, fornecendo provas e demais elementos de
convicção que fundamentem a ação do Ministério Público na defesa
de valores, interesses e direitos transindividuais, viabilizando o
exercício prudente e responsável da ação civil pública, além de
virtualmente cumprir um papel preventivo (num compromisso de
ajustamento de conduta, impedindo um dano ambiental) e até de
preparação de eventual ação penal, o que evidencia a relevância até
mesmo dos seus desdobramentos ou efeitos secundários.
Esse procedimento é de suma importância na busca da tutela do meio ambiente,
pois é através dele que se agrupam provas para uma possível reparação do dano ambiental
ou, em casos raros, a sua prevenção. É ele quem propicia ao parquet solucionar os
problemas através da propositura de Termo de Ajustamento de Conduta ou, não sendo
possível, propor ação judicial para tanto.
Além disso, importante mencionar Mirra (2002, p.325), pois sustenta que o Inquérito
Civil é hoje um instrumento do Ministério Público na defesa do meio ambiente que tem
atingido as suas finalidades, porquanto constitui um dos maiores avanços legislativos da
nossa história recente na eterna busca da defesa da sociedade e dos direitos difusos e
coletivos.
Como referido, no andamento do inquérito civil, pode se vislumbrar a figura do Termo
de Ajustamento de Conduta. Ele é uma ferramenta que pode evitar o ingresso em juízo,
desde que efetivamente cumprido. Não se trata, entretanto, de uma transação, ou seja,
concessão mútua de direitos. Com isso pode haver, por exemplo, ajustamento de conduta
de determinado ponto e o ajuizamento de ação civil pública ambiental por outro fator, não
acordado no compromisso.
Para a homologação do mesmo, segundo Édis Milaré (2001, p.489), devem estar
preenchidos alguns requisitos, que são:
1. Reparação integral do dano, em razão da natureza indisponível do direito violado;
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2. Esclarecimento dos fatos, de modo a ser possível a identificação das obrigações a
serem estipuladas, já que desfrutará de eficácia de título executivo extrajudicial;
3. Estipulação de cominação para hipótese de inadimplemento;
Na verdade, o Termo de Ajustamento de conduta carrega consigo a previsão de
eficácia executiva a acordos celebrados pelo Ministério Público, a possibilidade de
composição de direitos transindividuais indisponíveis e a adequação da tutela extrajudicial
desses direitos, constatada na condução dos inquéritos civis públicos.
Por fim, o Termo de ajuste de conduta (TAC) vêm previsto no § 6º do artigo 5º da Lei
7.347/85 consoante a redação dada pelo artigo 113 do Código de Defesa do Consumidor, in
verbis: “Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados o compromisso de
ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia
de titulo executivo extrajudicial”.
Posterior a instauração de Inquérito Civil e da possível tentativa de realização do
compromisso de ajustamento, se necessário deverá ser ajuizada a Ação Civil Pública
Ambiental, que terá por escopo a obtenção de ressarcimento por danos causados ao meio
ambiente.
A Ação Civil Pública tem se configurado como um grande mecanismo de proteção do
meio ambiente e com maior grau de eficácia. Introduzida pela lei nº 7347/85, a Ação Civil
Pública possui uma dimensão abrangente de atuação na tutela dos interesses
metaindividuais. Trata-se de instrumento processual voltado às ações lesivas ao meio
ambiente, também regulado pelo artigo 129, III, da Constituição Federal.
A propositura da ACP, geralmente precedida de um Inquérito Civil Público, na
maioria das vezes, é realizada pelo Ministério Público, mas sua legitimidade ativa também
se estende as Organizações não governamentais, fundações, sociedades de economia
mista, empresas públicas, autarquias, além da União, dos Estados e Municípios.
A Ação Civil Pública teve ampliado o seu campo de incidência quando pela Lei
8.078/90 (CDC), se possibilitou a defesa de outros interesses difusos, bem como dos
interesses individuais homogêneos, permitindo inclusive, a cumulação da indenização por
danos morais e patrimoniais aos bens protegidos pelo próprio Código de Defesa do
Consumidor.
A atuação ministerial, segundo Leite (2004), encontra fundamento expresso na
Constituição Federal, em seus arts. 127 e 129, e nas leis orgânicas, conforme sua esfera de
atuação: a) Lei nº 8.625/93 – Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (art.25, inc. IV,
alínea a – proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio ambiente lato
sensu); b) Lei Complementar nº 75/93 do Ministério Público da União; c) Leis Orgânicas
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Estaduais, de cada um dos Estados.
Cabe dizer que a Ação Civil Pública trata-se de ferramenta inovadora no tocante à
justiça, compatível com a necessidade dos titulares do direito tutelado, a qual, com suas
peculiaridades, trouxe à Instituição do Ministério Público uma posição de destaque na
defesa dos interesses da coletividade.
Ademais, seja através da instauração de inquérito civil, com o firmamento de acordo
para compensação ou reparação de dano ambiental, ou através do ajuizamento de Ação
Civil Pública, o papel desempenhado pelo parquet é essencial na busca por uma proteção
efetiva do meio ambiente.
Assim, os dados colhidos até o presente momento indicam que de 2005 a 2010
foram investigados pela Promotoria de Justiça de Santa Maria, aproximadamente, 657 fatos
que envolvem diretamente a questão ambiental. Destes, 475 foram arquivados, tendo em
vista a assinatura de Termo de Ajustamento de Conduta ou pelo ingresso da Ação Civil
Pública.
Cabe referir que, mais da metade dos arquivamentos foram realizados em
decorrência da assinatura e cumprimento de ajustamento, para recuperação do dano
ambiental causado ou compensação pelo dano ocorrido e não passivel de recuperação.
Atualmente, existem em tramitação aproximandamente 182 procedimentos de
investigação de danos ambientais que corroboram a crescente atuação do MP.
Ainda, ressalta-se que, nos inquéritos civis onde foram firmados TACs e não houve o
seu cumprimento, foram ajuizadas ações de execução do mesmo, a fim de obrigar o autor
do delito ambiental a recuperação do dano causado, além da aplicação de multa pelo
descumprimento do termo.
Nas investigações onde não foi possível firmar o Termo de Ajustamento de Conduta,
houve o ajuizamento de Ação Civil Pública (ACP) para a reparação do dano ambiental.
Nota-se que a ACP trata-se de ferramenta inovadora no tocante à Justiça Ambiental,
compatível com a necessidade dos titulares do direito tutelado, a qual, com sua
peculiaridade, trouxe ao MP uma posição de destaque na defesa dos interesses da
coletividade.
5 CONCLUSÃO
Dessa forma, o que se destaca da analise dos procedimentos investigatórios, até o
momento, é a origem das denúncias, em sua grande maioria decorrente dos órgãos
ambientais fiscalizadores, como IBAMA, Cia Ambiental, FEPAM, Secretária do Meio
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Ambiente, entre outros. Isso remonta a grande importância desses órgãos na proteção
ambiental, uma vez que se não houver uma efetiva fiscalização e, seus conseqüentes, autos
de infração não haveria como se desenvolver a investigação e a atuação do Ministério
Público na proteção ambiental.
Além disso, destaca-se a importância de um procedimento bem instruído, pois, caso
não aceito Termo de Ajustamento de Conduta, servirá como conjunto probatório para a
propositura de Ação Civil Pública. Essas em sua grande maioria com pedido de cominação
ao agente danificador de obrigação de fazer, no sentido de reparação do dano causado ao
meio ambiente e a sociedade.
Com efeito, seja através da Ação Civil Pública ou outro meio, toda a degradação
ambiental que se revela ilegal deve ser punida na forma da lei. Não para que haja a simples
punição por apego ao legalismo, mas, principalmente, para que o agente poluidor seja
obrigado a reparar o dano que causou, de maneira que, além da educação ambiental,
promova-se à preservação efetiva de nosso meio ambiente.
REFERÊNCIAS
ALVARENGA, Paulo. O inquérito civil e a proteção ambiental. São Paulo: BH, 2001.
ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 1998.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 5. ed. São Paulo:
Saraiva, 2004
LEITE, José Rubens Morato; DANTAS, Marcelo Buzaglo. Aspectos Processuais de Direito
Ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004.
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: doutrina – prática – jurisprudência – glossário. 2. ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2001.
MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação Civil Pública e a Reparação do Dano ao Meio Ambiente. São
Paulo: Juarez de Oliveira, 2002.
VADE MECUM / obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaboração de Antônio Luiz de
Toledo Pinto, Márcia Cristina Vaz dos Santos Windt e Lívia Céspedes. 3. ed. atual. e ampl. São
Paulo: Saraiva. 2010.
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