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CURSO DE DIREITO
DISCIPLINA: DIREITO PROCESSUAL CIVIL – 6o semestre
PROFESSOR: MILTON CORREA FILHO
Aula 22
EXECUÇÃO CONTRA
A FAZENDA PUBLICA
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Com o advento da Lei nº 11.232, de 22 de
dezembro de 2005, que trouxe significativas
reformas para o Código de Processo Civil, não
mais existe processo autônomo de execução
fundada em título judicial, sendo o
cumprimento da sentença uma simples fase do
processo de conhecimento. Doravante, a
sentença possui, por si só, força coercitiva e
deve ser objeto de simples cumprimento, em
substituição ao autônomo processo de execução
forçada.
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Permanece, por razões óbvias, o processo
autônomo de execução para os títulos executivos
extrajudiciais, arrolados no art. 585 do CPC. No
caso da execução por quantia certa contra as
Fazendas Públicas, continua a regra antiga: há
processo autônomo de execução, estando este
disciplinado no Livro II do CPC, precisamente nos
arts. 730 e 731. O art. 741 cuida dos embargos
opostos pela Fazenda Pública, relacionando as
matérias que podem ser versadas em tais
embargos.
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Sendo assim, o autor da ação que verse sobre
obrigação pecuniária contra a Fazenda Pública, de
posse do acórdão transitado em julgado (o art.
475, I, do CPC determina o duplo grau obrigatório
sempre que a sentença condenar as Fazendas
Públicas), deverá intentar uma ação de execução
fundada no título judicial (acórdão), aguardar a
Fazenda embargar, para só então, julgados
improcedentes os embargos da devedora, ter
expedido seu precatório judicial.
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A locução Fazenda Pública abrange a administração
pública direta nas três esferas, Fazenda Federal,
Estadual, Municipal (inclusive a Distrital), além das
autarquias e fundações públicas. O Supremo Tribunal
Federal considerou impenhorável o patrimônio da
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, que é uma
empresa pública, incluindo-a na execução mediante
precatório, levando em conta o princípio da supremacia
do interesse público e o da continuidade dos serviços
públicos (2ªT. do STF, AI 313.854-AgR-CE, DJU
26.10.2001, p. 38). São estas, pois, as pessoas jurídicas
que se sujeitam à sistemática do precatório.
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3. Espécies de execução
A ação de execução é gênero, da qual são espécies a
execução para entrega de coisa (certa e incerta), a
execução das obrigações de fazer e de não fazer e a
execução por quantia certa (contra devedor solvente e
contra devedor insolvente). Na espécie da execução por
quantia certa, inserem-se as subespécies da execução de
prestação alimentícia, da execução fiscal e da execução
contra a Fazenda Pública, à qual dedicaremos maior
atenção por se tratar do foco do presente estudo. Como
bem aponta Misael Montenegro Filho (2005, p. 400):
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A diferença que há entre as espécies é orientada pelo
objeto da execução, indicando a prestação a ser satisfeita
pelo credor (pagar, entregar coisa, fazer ou não fazer).
Nas subespécies, temos regras específicas, que se
originam da preocupação de serem tutelados os
interesses de uma das partes do processo, em vista da
necessidade de uma prestação jurisdicional mais célere e
efetiva (como ocorre na situação que envolve a execução
de prestação alimentícia), do interesse público revelado
na lide (na execução fiscal) ou na impossibilidade de ser
efetivada a penhora em bens da parte devedora (na
execução contra a Fazenda Pública).
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Tendo em vista que o artigo em curso trata da
execução em face da Fazenda Pública,
abordaremos as espécies de execução supra
apresentadas na perspectiva da Fazenda Pública
figurando como executada. Feita essa
consideração, cumpre ressaltar que as
subespécies execução de prestação alimentícia e
execução fiscal não serão estudadas neste
trabalho, já que em nenhuma delas a Fazenda
pode figurar como devedora.
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a) Execução de obrigação de fazer, não fazer e
entregar coisa. Com a vigência da Lei nº 10.444, de 7
de maio de 2002, deixou de existir execução fundada em
título judicial para se exigir o cumprimento de obrigação
de fazer, não fazer e entregar coisa, certa ou incerta.
Sendo o título judicial, tais obrigações serão cumpridas
na forma dos arts. 461 e 461-A do CPC, pertencentes ao
Título V (Do Procedimento Ordinário), Capítulo VIII, que
trata da sentença e da coisa julgada, a saber:
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Art. 461. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de
obrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica
da obrigação ou, se procedente o pedido, determinará
providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do
adimplemento.
[...]
§ 5º Para a efetivação da tutela específica ou a obtenção do
resultado prático equivalente, poderá o juiz, de ofício ou a
requerimento, determinar as medidas necessárias, tais como a
imposição de multa por tempo de atraso, busca e apreensão,
remoção de pessoas e coisas, desfazimento de obras e
impedimento de atividade nociva, se necessário com requisição de
força policial. (Redação dada pela Lei nº 10.444, de 7.5.2002)
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Assim, proferida a sentença e descumprida a obrigação
ali consignada, o juiz, valendo-se dos dispositivos acima
transcritos, deverá determinar o cumprimento da
obrigação. Somente se o título executivo for extrajudicial
haverá ação de execução autônoma, seguindo-se a
sistemática dos arts. 621 a 631 para a execução da
obrigação de entregar coisa (certa e incerta) e dos arts.
632 a 643 para a execução das obrigações de fazer e de
não fazer.
Em se tratando de ação contra a Fazenda Pública, não há
regra diferente, já que as obrigações de fazer, não fazer e
entregar coisa não observam a sistemática do precatório.
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b) Execução por quantia certa fundada em título
extrajudicial e em título judicial contra a Fazenda
Pública. A doutrina processualista, até 16 de
junho de 2003, era vacilante quanto à
possibilidade da execução fundada em título
executivo extrajudicial contra a Fazenda Pública.
Naquela data, o Superior Tribunal de Justiça
publicou a Súmula 279, amainando, porém não
encerrando, os embates doutrinários. Textualiza
aquela Súmula: "É cabível execução por título
extrajudicial contra a Fazenda Pública".
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Os que defendem a impossibilidade da execução contra a
Fazenda, fundada em título extrajudicial, fazem uma
interpretação literal do art. 100 da Constituição Federal
de 1988, que assim determina:
Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia,
os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual
ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão
exclusivamente na ordem cronológica de apresentação
dos precatórios e à conta dos créditos respectivos,
proibida a designação de casos ou de pessoas nas
dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos
para este fim.
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Segundo a orientação ministrada pelo STJ, o art. 730 do
CPC, ao disciplinar o procedimento da execução contra a
Fazenda Pública, não estabelece qualquer distinção entre
título judicial e extrajudicial, não havendo qualquer
incompatibilidade do rito dos precatórios com o título
extrajudicial. E não poderia ser diferente, visto que no
sistema processual civil brasileiro, o título executivo
extrajudicial equivale à sentença condenatória transitada
em julgado.
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3.1. Execução por quantia certa fundada em título
judicial em face da Fazenda Pública
O patrimônio público é revestido dos atributos da
inalienabilidade (à exceção dos bens dominicais, como
por exemplo, terras devolutas, prédios desativados, bens
móveis inservíveis etc.) e, conseqüentemente, da
impenhorabilidade, razão pela qual não se aplica frente à
Fazenda Pública a regra de responsabilidade patrimonial
insculpida no art. 591 do CPC. Conforme já ensinava
Pontes de Miranda (1971, p. 142), "Todos os bens
públicos somente podem ser alienados se a lei o permite
e segundo o que ela permita".
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Incluem-se neste conceito de bens públicos
(Código Civil, art. 99) as rendas ou verbas públicas,
pertencendo estas à categoria de bens de uso
especial, segundo entendimento de doutrinadores
prestigiados como Seabra Fagundes (1979, p. 192)
e Araken de Assis (2007, p. 953). Na dicção do art.
100 do Código Civil, "os bens públicos de uso
comum do povo e os de uso especial são
inalienáveis, enquanto conservarem a sua
qualificação, na forma que a lei determinar".
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O art. 741, alterado pela Lei nº 11.232, por seu turno, passou a tratar dos embargos à
execução opostos pela Fazenda Pública, nos termos seguintes:
Art. 741. Na execução contra a Fazenda Pública, os embargos só poderão versar sobre:
I – falta ou nulidade da citação, se o processo correu à revelia;
II - inexigibilidade do título;
III - ilegitimidade das partes;
IV - cumulação indevida de execuções;
V – excesso de execução;
VI – qualquer causa impeditiva, modificativa ou extintiva da obrigação, como pagamento,
novação, compensação, transação ou prescrição, desde que superveniente à sentença;
Vll - incompetência do juízo da execução, bem como suspeição ou impedimento do juiz.
Parágrafo único. Para efeito do disposto no inciso II do caput deste artigo, considera-se
também inexigível o título judicial fundado em lei ou ato normativo declarados
inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, ou fundado em aplicação ou
interpretação da lei ou ato normativo tidas pelo Supremo Tribunal Federal como
incompatíveis com a Constituição Federal.
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É possível a execução provisória contra a Fazenda Pública, na
pendência de apelação sem efeito suspensivo na ação de
conhecimento? Dispõe o parágrafo 1º do art. 475-I do CPC que: "É
definitiva a execução da sentença transitada em julgado e
provisória quando se tratar de sentença impugnada mediante
recurso ao qual não foi atribuído efeito suspensivo". A resposta é
positiva, porém o art. 100 (parágrafo 1º) da CF/88 condiciona a
expedição do precatório ao esgotamento das vias recursais
cognitivas e executórias (ARAKEN DE ASSIS, 2007, p. 965). Em
síntese: o precatório e a requisição de pequeno valor só devem
ser expedidos após o trânsito em julgado da decisão cognitiva e da
decisão executória, não necessariamente nesta ordem.
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3.1.1 Créditos de natureza alimentícia
O art. 100, parágrafo 1º-A, da Constituição Federal,
incluído pela Emenda Constitucional nº 30, de 2000,
prescreve quais são os créditos (o texto legal usa a
expressão "débito", já que o comando é dirigido ao
devedor) de natureza alimentícia:
§ 1º-A Os débitos de natureza alimentícia compreendem
aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos,
pensões e suas complementações, benefícios
previdenciários e indenizações por morte ou invalidez,
fundadas na responsabilidade civil, em virtude de
sentença transitada em julgado.
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Resta saber se referido rol é exemplificativo ou taxativo. Ao que
nos parece, o rol é taxativo, pois o dispositivo trata de norma
excepcional, ou seja, o §1º-A da CF/88 ressalva a ordem
cronológica dos precatórios, criando nova ordem, especial. Neste
sentido: Araken de Assis (2007, p. 956) e Leonardo José Carneiro
da Cunha (2007, p. 246-247). Este último ainda conclui: "Sendo a
regra excepcional, impõe-se a interpretação restritiva". Em sentido
contrário: Juvêncio Vasconcelos Viana (2003, p. 59).
Deste modo, os honorários advocatícios não integram o taxativo
grupo de créditos com natureza alimentar. Os honorários são
decorrentes do êxito, inserindo-se numa álea, incompatível, pois,
com a natureza alimentícia (Acórdão unânime da 2ª Turma do STJ,
ROMS 19.027/RS, rel. Min. João Otávio de Noronha, j. 18/08/2005,
DJ de 10/10/2005, p. 269).