Interação do Sistema com o Poder Legislativo(*)
Arq. Carlos Murilo Frade Nogueira
Assessor Parlamentar/ Senado Federal
Introdução
A interação do Sistema Confea/Crea com o Poder Legislativo passa por uma série de
aspectos preliminares de abordagem que permitirão chegar a um quadro de
entendimento mais claro de toda a sistemática – interna e externa – que envolve o trato
das questões legislativas. Não há como falar em Poder Legislativo sem passar pelos
demais poderes constituídos. Assim como não é possível esclarecer a atuação do
Conselho Federal no Parlamento sem explicar os pontos básicos de conceituação e
tipificação da matéria legislativa e o respectivo processo de tramitação.
Mais do que isso, pretendemos, ainda, mostrar como se dá a rotina interna de análise,
acompanhamento e atuação do conselho frente às demandas do Congresso Nacional,
que, ao elaborar as leis brasileiras, afeta direta ou indiretamente as profissões ligadas ao
Sistema Confea/Crea.
Assim, além de temas relacionados às políticas nacionais, ao ensino e regulamentação
profissional, constatamos uma série de proposições que podem, se aprovadas, alterar
substancialmente a organização e o funcionamento dos conselhos, bem como as relações
de mercado e de fiscalização do exercício das profissões.
Poderes da União
Desenvolvida por Locke e Montesquieu há cerca de duzentos e cinquenta anos, a
concepção da divisão dos poderes da União vem sendo adotada e repetida pela maioria
das nações, dentro dos princípios fundamentais inseridos nas constituições como um dos
pilares do Estado democrático.
A Constituição brasileira de 1998, como quase todas as anteriores, não fugiu à regra e
previu logo em seu art. 2º que “são Poderes da União, independente e harmônicos entre
si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.” Mais adiante, nossa Magna Carta dedica à
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organização dos poderes todo o Título IV, dividido em quatro capítulos com mais de
noventa artigos.
Apesar do peso da previsão constitucional, na prática, a organização e o funcionamento
dos poderes têm-se mostrado um pouco diferente. A começar pelo fato de que nem
sempre atuam de forma independente, muito menos pela constância do espírito de
harmonia. São notórias as dependências existentes entre Executivo e Legislativo – desde
a formulação de agendas e pautas até a apresentação e votação da matéria legislativa,
em que o exercício do acordo torna-se necessário – assim como é fato que nem sempre
predomina a harmonia das relações como prova a figura da medida provisória e as
próprias leis orçamentárias como maiores exemplos de conflitos e discursos entre os dois
poderes. Não raros também são os embates, até de caráter político, e as intromissões de
competências entre Judiciário e Legislativo.
É voz corrente entre analistas e cientistas políticos que, hoje, o Executivo legisla (medida
provisória), o Legislativo julga (CPI) e, não raro, o Judiciário retarda a execução, quando
não a induz. Ou, de outra forma, mas também dentro da realidade política, o Executivo
governa legislando, enquanto o Legislativo legisla governando. Mais recentemente, outro
fenômeno vem se tornando realidade com o vácuo deixado pelo Legislativo em uma de
suas principais atribuições, a de legislar. Assim, não raro vemos o Judiciário, mais
especificamente o Supremo Tribunal Federal, sendo chamado a decidir e interpretar
questões legais por inércia ou indecisão do Congresso Nacional. Daí, ainda que não
completamente correta, evoluiu-se para a chamada ‘judicialização da política’, expressão
esta que, de imediato, recebeu um contraponto: a ‘politização da justiça’.
Outro aspecto de análise da realidade dos poderes converge para a constatação quase
unânime da existência, na prática, de um quarto poder: o ministério Público, cuja
importância justifica aquele quarto capítulo do título dedicado à organização dos poderes
na Constituição. Seu poder e atuação hoje são de tal ordem envolvidos com o exercício da
política e dos políticos, que o Legislativo já vislumbra alternativas para reduzir as
prerrogativas do Ministério Público, a começar pela competência de investigação.
Porém, à exceção desse quarto poder, vamos verificar que, a despeito de nosso foco ser o
Legislativo – por onde tramitam e são aprovadas as leis que nos afetam –, não há como
dissociar todo o processo de formulação das normas dos dois outros poderes, seja ele em
maior ou menor grau de interferência e participação.
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Poder Legislativo
Conforme esclarece o art. 44 da Constituição, “o Poder Legislativo é exercido pelo
Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.”
Enquanto aquela é composta de representantes do povo, esse compõe-se de
representantes dos Estados e do Distrito Federal. O Tribunal de Contas da União – TCU faz
parte Poder Legislativo como órgão auxiliar no controle externo da União e das entidades
da administração, a cargo do Congresso Nacional.
A Câmara hoje abriga 513 deputados federais eleitos pelo sistema proporcional para
mandatos de quatro anos. O Senado possui três representantes de cada unidade da
Federação, o que totaliza 81 senadores eleitos segundo o princípio majoritário, para
mandatos de oito anos.
Cada legislatura do Congresso tem a duração de quatro anos. O período de um ano de
funcionamento das duas Casas (2 de fevereiro a 22 de dezembro, com recesso
parlamentar em julho, entre os dias 18 e 31) denomina-se a sessão legislativa.
O sistema bicameral adotado pelo Brasil permite, na prática, a existência de uma espécie
de terceira Casa legislativa, que é exatamente a reunião conjunta da Câmara e do Senado.
Isso porque, nessa situação, o Congresso possui prerrogativas e competências próprias e
distintas das previstas para cada uma das instâncias separadamente. Um exemplo é a
apreciação de veto presidencial, que só ocorre em sessão bicameral. Outro aspecto que
diferencia e confirma a figura de uma terceira instituição é a existência no Congresso de
lideranças e mesa diretora próprias, além de um regimento específico (regimento
comum) diferente dos da Câmara e do Senado.
Quanto às atribuições do Parlamento, é falsa a ideia de que se restringem à elaboração e
aprovação de leis. A própria origem e a concepção do Poder Legislativo indicam que antes
de tudo, sua função precípua é fiscalizar os atos Executivos. Além disso, vale citar outras
competências constitucionalmente previstas, como as de apurar, investigar, referendar,
ratificar, autorizar, indicar, representar, consultar, convocar, sustar atos e suspender
execução de normas, além de promover o constante debate das políticas públicas e dos
diversos temas de interesse nacional.
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É, assim, o Legislativo o mais democrático e transparente dos poderes, o que o torna o
mais próximo da população, a despeito de todas as críticas e descrenças em torno de seu
funcionamento e de seus membros.
Matéria Legislativa
Matéria legislativa é o conjunto de proposições apresentadas no Congresso Nacional, seja
de iniciativa parlamentar (deputados e senadores) ou externa (do Executivo, do Judiciário,
de iniciativa popular, etc), sujeitas à deliberação das casas do Congresso e que visam
tornar-se normas jurídicas.
Importante precedente para se discorrer sobre matéria legislativa é a hierarquia das leis.
Cada tipo de norma possui um peso distinto que a coloca em patamar superior ou inferior
às demais. Isso se reflete na prevalência jurídica de uma sobre a outra e demanda
processos da elaboração (autoria, competência, técnica legislativa), de análise
(instâncias de apreciação, prazos) e de deliberação (votação, quórum, turnos) distintos
dentro do trâmite legislativo.
De forma resumida, vale citar os tipos de normas, em ordem de hierarquia: 1.
Constituição Federal e suas Emendas; 2. Lei Complementar; 3. Lei Ordinária; 4. Lei
Delegada; 5. Decretos; 6. Resoluções, Portarias, Avisos etc.
A medida provisória equivale-se à lei ordinária. A partir de sua edição pelo presidente da
Republica, passa a vigorar com força de lei até a deliberação final do Congresso, que
poderá aprová-la ou rejeitá-la.
Constituem proposições de interesse do Sistema Confea/Crea, dentro do processo
legislativo, a proposta de Emenda à Constituição (PEC), o Projeto de Lei Complementar
(PLP), o Projeto de Lei (PL), o Projeto de Decreto Legislativo (PDL), a Medida Provisória
(MP) e o Projeto de Lei de Conversão (PLV), que é a proposta de alteração de medida
provisória. Além dessas, tem-se ainda o Veto presidencial, que também é apreciado pelo
Congresso.
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A grande maioria (mais de 90%) das proposições acompanhadas e que mais afetam nossa
legislação é constituída de projetos de lei, que sempre visam instituir uma nova lei
ordinária ou alterar – e às vezes revogar – alguma outra em vigor.
Processo Legislativo
Pode-se definir o processo legislativo como o conjunto sequencial de procedimentos,
etapas e normas regimentais a que estão sujeitas as proposições durante sua tramitação
no Congresso. Em termos gerais, toda matéria deve ser deliberada pela primeira casa
(iniciadora) e, se aprovada, revisada pela outra (casa revisora). À exceção das proposições
apresentadas pelos senadores, todas as outras têm seu trâmite iniciado na Câmara dos
Deputados. Aprovado nas duas casas, o projeto segue à sanção do presidente da
República (Executivo), que pode vetá-lo parcial ou totalmente. Nos dois casos, caberá ao
Congresso manter o veto ou derrubá-lo por maioria absoluta dos membros das duas
câmaras. A sanção é a concordância do Executivo com o texto. Se não houver veto total, a
proposta é publicada e entra em vigor já como norma jurídica.
Separadamente, cada casa do Congresso tem suas normas específicas para o rito
legislativo. Mas, via de regra, de forma resumida, pode-se dizer que toda proposição
cumpre as seguintes etapas para sua análise e deliberação: apresentação, leitura e
publicação, distribuição às comissões permanentes, remessa, quando for o caso, ao
plenário e, se aprovada, envio à casa revisora. Se for rejeitada, é arquivada. Na maioria
dos casos, os projetos são dispensados da votação em plenário. É o chamado poder
terminativo das comissões. Se a casa revisora. Se a casa revisora alterar, mediante
emendas ou substitutivo, o texto aprovado da casa iniciadora, torna-se necessária nova
análise da primeira casa, porém restrita às modificações.
O número de comissões a que estão sujeitas as proposições varia de acordo com o tema.
Contudo, normalmente, há três espécies de exame: 1. O de mérito, a cargo das comissões
temáticas (Comissão de Trabalho, Comissão de Educação, Comissão de Agricultura etc); 2.
o de adequação financeira e orçamentária, a cargo da Comissão de Finanças e Tributação,
e 3. o de constitucionalidade e juridicidade, a cargo da Comissão de Constituição e Justiça.
Há ainda casos em que a matéria é submetida a uma Comissão Especial, como ocorre com
as propostas de emenda à Constituição (PEC), ou quando o tema da matéria requer a
análise de mais de três comissões temáticas. Neste caso, a comissão especial substitui
todas as permanentes que analisariam o projeto.
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A Câmara hoje comporta 20 comissões permanentes, enquanto o Senado dispõe de 11
comissões. Existem ainda as comissões especiais e temporárias, para casos específicos
como as CPIs, e a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização,
composta por deputados e senadores que, conjuntamente, encarregam-se da deliberação
das leis relativas ao orçamento (LOA, LDO e PPA).
Dentro de cada comissão, há também um determinado rito interno. Recebida a matéria o
presidente da comissão abre prazo para emendas. Depois, a distribui a um relator, que se
encarregará da emissão de parecer (pela refeição ou pela aprovação na íntegra ou com
emendas). Devolvido o parecer, a proposição aguarda inclusão em pauta para
deliberação. Durante a discussão da matéria, é possível conceder vista a qualquer
membro, que disporá de duas sessões para se manifestar. Quando necessário e por
requerimento aprovado, a comissão realiza audiência pública antes da discussão e
votação. A intenção é promover o debate da proposta com especialistas e convidados
interessados que sirva de subsídio à tomada de posicionamento do relator e dos
membros da comissão. Depois de deliberado, o projeto segue para a próxima comissão.
Importante aspecto a salientar do processo legislativo é sua morosidade. Apesar da
fixação de prazos regimentais para cada procedimento, via de regra, a tramitação de uma
matéria é excessivamente demorada, já que, na prática, os prazos não são cumpridos à
risca. Além disso, a quantidade de instâncias de apreciação, a polêmica de determinados
temas, a falta de acordo entre governo e oposição, o excesso de recursos regimentais que
protelam as decisões e até mesmo o desinteresse por determinadas propostas, são todos
fatores que influenciam no tempo de apreciação das propostas. Assim, não raro, vemos
projetos com anos e até décadas de tramitação. Por outro lado, quando o assunto é de
extremo interesse do governo e conta com o apoio da oposição, o Congresso consegue
votar em poucos meses, com a adoção do regime de urgência.
Uma das questões mais prementes quanto à elaboração de uma norma jurídica, é a quem
cabe a palavra final. Em que pese o poder de veto do presidente da República (Executivo)
e até mesmo a declaração de inconstitucionalidade de lei por parte do Supremo Tribunal
Federal (Judiciário), na prática, a decisão final cabe sempre ao Congresso. Nos casos de
emenda à Constituição, a PEC, depois de aprovada, é simplesmente promulgada pelas
Mesas da Câmara e do Senado, sem necessidade de sanção ou veto presidencial. Já os
projetos de lei – Ordinária, complementar ou de conversão (alteração de medida
provisória) – dependem da sanção do Executivo. Porém, a palavra final quanto ao veto é
prerrogativa do Congresso, que pode mantê-lo ou derrubá-lo. Nos casos de lei
devidamente aprovada e sancionada, mas que sofre Ação Direta de Inconstitucionalidade
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(Adin), mesmo sendo a decisão do STF em caráter definitivo, cabe ao Senado Federal, sob
o critério da conveniência, decidir quando suspender a execução da lei, conforme
preceitua o art. 52, em seu inciso X, da Constituição Federal. Daí a importância maior do
Legislativo quando se trata de elaboração das normas jurídicas de peso. Uma das
exceções, porém, é o caso do decreto regulamentador de lei, que fica a cargo do
Executivo. É tão somente o detalhamento de uma legislação aprovada pelo Congresso,
cuja elaboração e publicação cabe ao presidente da República e ao Ministério correlato
ao tema. Mesmo assim, na hipótese de o decreto exorbitar de seu poder regulamentar, o
Congresso pode sustá-lo mediante decreto legislativo.
Atuação do Confea
Desde 1993, quando foi criada a assessoria parlamentar no Confea, até 2003, a atuação
do Sistema no Congresso Nacional se dava de forma esporádica e sempre depois de
iniciada a tramitação da matéria legislativa. O problema residia na falta de definição de
uma sistemática a ser seguida para a tomada de posicionamento frente às inúmeras
proposições anualmente identificadas como de interesse das categorias jurisdicionadas. O
fato tornava o Sistema ainda mais moroso do que o Congresso na análise dos projetos de
lei. E isso se dava por uma série de razões: 1. o excesso de fóruns decisórios do Sistema;
2. A grande quantidade e variedade de matérias de interesse, já que somos um sistema
multiprofissional; 3. A burocracia interna, com adoção da tradicional instrução
processual, que não permite a celeridade do exame; 4. o calendário das comissões e das
plenárias do Confea; 5. A permanente renovação dos membros e instâncias dos
conselhos, que dificulta a continuidade do processo; entre outras.
Em 2002, a Comissão de Assuntos Nacionais – CAN tomou a iniciativa de tratar do
problema de forma mais racional, mediante a elaboração e implantação de uma rotina de
acompanhamento pelo órgão das propostas de lei que tramitam no Parlamento . Além da
institucionalização da Assessoria Parlamentar – Apar como setor, o plenário do Conselho
Federal aprovou a Portaria AD nº 59, de 18/07/03, que fixa a Rotina Interna de
Acompanhamento de Matéria Legislativa.
Assim, foram identificadas e estabelecidas as etapas do processo interno a serem
seguidas: 1. Identificação da matéria e acompanhamento da tramitação; 2 divulgação e
consulta ao Sistema para colhimento de posicionamento e sugestões; 3. emissão de
parecer técnico, jurídico e/ou financeiro; 4. instrução processual em modelo específico e
adaptado para matéria legislativa; 5. análise e deliberação pela comissão permanente do
Confea afeta ao tema; 6. análise e decisão pelo plenário do Confea; 7. Intervenção no
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processo legislativo com base na decisão plenária; e 8. revisão da matéria, em virtude de
alterações no texto ou fatos novos.
Além disso, a portaria fixou os agentes e as instâncias consultivas, deliberativas e
decisórias do Sistema (Creas, CDEN, Coordenadorias Nacionais de Câmaras, conselheiros,
comissões, plenário), além das regras para o cumprimento de cada etapa (prazos,
modelos de processos, formas de divulgação e consulta, etc).
Com isso, conseguiu-se aumentar substancialmente o número de decisões plenárias
relativas à matéria legislativa, bem como a participação do Sistema na tomada de decisão
(ampliação da participação democrática). Mas, acima de tudo, conseguiu-se reduzir
drasticamente o tempo para a tomada de posicionamento. Em consequência, a atuação
do Sistema, mediante o encaminhamento sistemático de seus posicionamentos ao
Congresso, ampliou-se visivelmente ao ponto de conseguirmos alcançar, em 2005, uma
média de uma manifestação por dia de funcionamento do Legislativo.
É de se destacar que, com uma decisão plenária mediante a qual se tem um
posicionamento claro do Confea em relação a cada projeto (contrário, favorável ou
favorável com restrição), torna-se mais fácil a atuação do Conselho no Congresso. Seja
esta simples remessa de expedientes, seja pelos constantes contatos parlamentares.
Outra forma de intervenção no processo legislativo é a utilização dos recursos
regimentais disponíveis. Assim, não raro, é possível se conseguir a designação de
relatoria, a retirada de pauta da proposição, o pedido de vista da matéria, o voto em
separado, os requerimentos de audiência pública ou de audiência de outra comissão, o
recurso contra o poder conclusivo das comissões, entre vários outros. São todas medidas
utilizadas pelo Conselho para viabilizar a aprovação ou rejeição das propostas
acompanhadas.
Aliado a tudo isso, o Conselho dispõe ainda, em seu site, de uma página específica da
Apar que contém toda a relação das matérias acompanhadas com as respectivas
tramitações (Relatório), além de outras informações importantes (artigos, relações, links
etc) que auxiliam o Sistema no trato com o Legislativo federal.
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É claro que muito ainda se tem por aperfeiçoar, mas o principal já foi estabelecido e
dotado. E a prova maior é exatamente o fato de termos deixado de ter uma atuação
apenas defensiva (evitar a aprovação de projetos que ferem os interesses do Sistema),
para atuarmos também de forma participativa (pela aprovação, com ou sem modificações
no texto) e propositiva (apresentação de projeto de interesse por parte do Conselho).
(*) Revisado e atualizado em abril/2013.
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