Maurício Paz Saraiva Câmara
UMA ANÁLISE DA RIGIDEZ ORÇAMENTÁRIA NO BRASIL APÓS A
CONSTITUIÇÃO DE 1988: EVOLUÇÃO, REALIDADE,
CONSEQÜÊNCIAS E ALTERNATIVAS
Brasília - 2008
Instituto Serzedello Corrêa – ISC
Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento – Cefor
Universidade do Legislativo Brasileiro - Unilegis
1. Identificação do Projeto
Título: Uma Análise da Rigidez Orçamentária no Brasil Após a Constituição de
1988: Evolução, Realidade, Conseqüências e Alternativas.
Autor: Maurício Paz Saraiva Câmara
Finalidade do Projeto: Projeto de pesquisa apresentado como parte integrante da
disciplina “Pesquisa Científica” ministrada pelo professor Antonio Barros para o
curso de Especialização em Orçamento Público.
Adequação à linha de pesquisa: orçamento público, vinculação de receitas, rigidez
orçamentária, gastos obrigatórios
Instituições: Instituto Serzedello Corrêa – ISC, Centro de Formação, Treinamento
e Aperfeiçoamento – Cefor e Universidade do Legislativo Brasileiro - Unilegis
Data: 28 de março de 2008
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2. Apresentação do Tema
O processo de elaboração e gestão do orçamento federal representa
a etapa mais importante da política fiscal do Governo Federal. É através das três
peças orçamentárias - Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual e
Programa Plurianual - que são discutidas as prioridades e o planejamento da
sociedade para os recursos oriundos da receita de impostos e contribuições e que,
em tese, deveriam espelhar a escolha pública dos cidadãos.
Assim, em governos democraticamente eleitos, dever-se-ia esperar
que a feitura e aplicação dos recursos do orçamento consolidassem políticas
exitosas vigentes e, sempre que possível, redirecionassem os gastos para novas
demandas sociais, seja por mudanças de paradigmas governamentais, seja por
superação de obstáculos passados.
Entretanto, desde a Constituição Federal de 1988, tem-se verificado
um aumento substancial no grau de vinculação das receitas públicas, ou seja,
daqueles recursos que possuem destinação específica na própria Carta Magna ou
em lei, tanto aplicados de forma direta pela União como os que são transferidos
para os entes subnacionais.
Ao
longo
dos
últimos
anos,
implementou-se
uma
rigidez
orçamentária tão severa que, aliada à má qualidade do ajuste fiscal brasileiro e à
crescente demanda de determinados grupos da sociedade por maiores
participações nos recursos orçamentários, vem comprimindo cada vez mais as
despesas discricionárias ao gestor público. Assim, instituíram-se mecanismos que
cristalizam prioridades passadas para o futuro, restringem o planejamento e
desestimulam a eficiência no gasto.
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3. Objeto de Estudo
Análise sobre a rigidez do orçamento brasileiro, sua evolução, os
atores que influem nesse processo, sua contradições e os mecanismos de que o
governo dispõe para flexibilizar a sua política fiscal.
4. Problema de Pesquisa
A leitura dos orçamentos públicos no Brasil, no período posterior à
Constituição de 1988, permite identificar um fenômeno que recrudesce a cada
ano: a forte preponderância da vinculação das receitas orçamentárias de natureza
não financeira a despesas previamente definidas, que passam ao largo do
processo de planejamento e elaboração orçamentários.
Pode-se
argumentar
que
essas
vinculações
asseguram
a
continuidade de recursos aos entes federativos e, também, a setores importantes.
Quanto ao primeiro caso, de fato, a descentralização financeira contribui para a
estabilidade do sistema federativo e, ademais, atende ao princípio da
subsidiariedade1.
No segundo caso, o fluxo contínuo de recursos a setores
essenciais – educação, saúde, previdência e outros - é o principal argumento dos
defensores das vinculações, que buscam proteger as dotações dos humores tanto
do Legislativo como do Executivo quando da elaboração dos orçamentos anuais.
Esse argumento, contudo, deve ser analisado com cuidado, a
despeito do peso desse axioma, pois, muitas vezes, o recrudescimento desses
vínculos aumenta as distorções nas escolhas públicas, concretiza prioridades
passadas para o futuro, afeta a dinâmica do processo orçamentário, compromete
o orçamento como instrumento de política fiscal e desincentiva a qualidade do
gasto pelos setores protegidos pelas vinculações. Além disso, não há garantia,
conforme pretende-se deixar claro nesse estudo, de que os setores protegidos
têm incrementos em seus gastos, em razão de diversos mecanismos utilizados
pelos formuladores de política fiscal.
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Assim, sob o ponto de vista alocativo, seria mais fácil identificar as preferências dos cidadãos e
estes ainda poderiam fiscalizar a aplicação dos recursos mais eficientemente.
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5. Hipóteses
A primeira hipótese é a de que a vinculação de recursos não garante,
necessariamente, aumento de recursos para as áreas protegidas. Isso faz com
que a disputa no Parlamento em busca de dinheiro para determinadas áreas não
tenha a eficácia que inicialmente se imagina, uma vez que o Poder Executivo
possui instrumentos para privilegiar ou engessar os gastos de determinados
setores, agraciados ou não com recursos “carimbados”.
Além disso, propõe-se desmistificar uma tese que é normalmente
defendida na academia e na imprensa de que, no cenário atual, a redução das
vinculações é a solução para os problemas de alocação de recursos por parte dos
formuladores de política. Nesse sentido, pretende-se discutir que a diminuição de
vinculações de receita não levará, necessariamente, a uma redução de despesa.
Independentemente de qualquer mecanismo de vinculação, as despesas do
Governo Federal são tão elevadas que os compromissos teriam que ser honrados
de qualquer forma, motivo porque leva-se a crer que o caminho mais efetivo para
se obter uma maior maleabilidade para o gestor seria por meio do controle do
gasto público.
A terceira hipótese consiste no fato de que o instituto da
“Desvinculação de Receitas da União – DRU” não deixa os recursos totalmente
liberados para o Governo aplicar discricionariamente. Em outras palavras, existiria
uma série de “amarras” a esses recursos, mesmo supostamente desvinculados,
especialmente para cobrir o déficit da previdência e da seguridade social.
6. Objetivos
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• Objetivo Geral
Analisar o fenômeno da rigidez orçamentária após a Constituição de 1988.
• Objetivos Específicos
a) apresentar uma visão sobre a evolução dos mecanismos de
desvinculação de receitas e suas particularidades;
b) analisar a atuação e a efetividade da atuação dos grupos de interesse
vis-à-vis ao que a teoria econômica denomina logrolling;
c) corroborar a hipótese de que a “Desvinculação de Receitas da União –
DRU” não deixa os recursos totalmente liberados para o Governo aplicar
discricionariamente;
d) discussão da tese de que a vinculação de receitas gera nem sempre
gera expansão de despesas.
7. Justificativas
A escolha do tema se deve em razão de um episódio que vem
recrudescendo de maneira muito visível desde a Constituição de 1988: o aumento
das vinculações orçamentárias. A essência desse fenômeno, cuja conseqüência
mais nefasta é a redução da maleabilidade do gestor público e a perpetuação de
prioridades passadas, se dá por efeitos diversos que se agregam. Em primeiro
lugar, está o volume de despesas obrigatórias constantes do orçamento público
brasileiro, cujo montante tem aumentado exponencialmente ano após ano. Além
disso, há uma forte pressão de setores específicos – especialmente no Congresso
Nacional - que buscam se proteger dos humores do Executivo, garantindo em lei
recursos que, em tese, não poderiam ter destinação diversa.
Essa premissa, entretanto, deve ser vista com reservas. O Executivo
possui algumas formas de estancar esse canal e, assim, administrar a sua política
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fiscal. As duas principais são os decretos de contingenciamento, que são
publicados no início de cada exercício, e o instituto da Desvinculação das Receitas
da União - DRU que, em teoria, serviam para fornecer margem de manobra para o
Executivo implementar, com mais folga, o seu projeto de governo.
Pretende-se mostrar, no entanto, que a DRU não é um mecanismo
tão eficaz como geralmente é argumentado quando de sua discussão no
Congresso Nacional. Ela serve, em boa medida, para flexibilizar os recursos da
área fiscal que serão destinados para o orçamento da seguridade social e não
tanto para setores objetos de qualquer política pública prioritária.
Em síntese, espera-se concluir que a redução do volume de
despesas obrigatórias é que fornecerá os recursos perenes para serem aplicados
pelos policymakers em qualquer política governamental e não por meio de
artifícios instáveis e de eficiência contestável como os que são utilizados
atualmente.
8. Metodologia
Pretende-se lançar mão de pesquisas bibliográfica e documental. As
fontes da primeira serão os artigos, livros e teses que têm servido de substrato
para as discussões acerca do tema e que podem ser obtidos em bibliotecas e
sites especializados na internet.
Quanto à pesquisa documental, a origem das informações está
centrada, basicamente, nas peças orçamentárias – lei orçamentária e lei de
diretrizes orçamentárias –, além de decretos (especialmente os que tratam de
contingenciamento ou descontingenciamento de recursos), de medidas provisórias
de créditos adicionais que influem diretamente no orçamento.
9. Referencial Teórico
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O processo de elaboração orçamentária compreende uma importante
etapa na condução da política fiscal de qualquer governo eleito democraticamente.
Em tese, tenderia a refletir não somente as estratégias e planos de um governo
como também, numa esfera maior, as preferências da sociedade.
Entretanto, nenhum desses dois enfoques têm sido satisfeitos em
sua totalidade, especialmente pelas limitações impostas por uma dinâmica
orçamentária que vem se acirrando ano após ano: uma rigidez orçamentária tão
severa que não permite que os policymakers tenham liberdade para implementar,
com autonomia, as diretrizes de governo. Além disso, cristalizam prioridades
passadas, transferindo-as para o futuro.
Rezende (2005) ressalta que, “engessado, o orçamento se
transformou em um instrumento marcado por grandes incertezas, incapaz de
desempenhar o papel tanto de campo de definição e de reordenamento das
prioridades públicas quanto de instrumento de planejamento”.
Silva (2003) ratifica esse entendimento e vai além: “os segmentos
governamentais favorecidos pelas vinculações de receitas, ao não estarem
sujeitos a remanejamentos financeiros, têm suas decisões de gasto distanciadas
ou
mesmo
parcialmente
desarticuladas
das
considerações
de
ordem
macroeconômica, o que gera sobrecarga no ônus a que estão sujeitas as demais
áreas da administração pública não beneficiadas por esse tipo de blindagem
fiscal”. Mas não é só isso. Esse processo de vinculações pode funcionar como
mecanismo inibidor do aprimoramento de práticas gerenciais inovadoras e da
melhoria dos indicadores relacionados à eficiência do gasto. Em outras palavras,
não há incentivos para a melhoria da qualidade do gasto público.
Mas há que se identificar o porquê do recrudescimento desse
processo ao longo do tempo. Uma parte desse efeito é explicado pela atuação de
grupos de interesses que, em boa medida, atuam no Congresso Nacional
buscando maiores fatias do orçamento federal para determinados setores da
sociedade. No estudo, pretende-se relacionar essa atuação ao que, em economia,
é conhecido como Teoria da Escolha Pública. Trata-se de um método de análise
baseado nos princípios econômicos e aplicado aos objetos de estudo da ciência
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política. Nesse particular, procurar-se-á asseverar como que determinados grupos
de interesse têm conseguido inserir demandas (por vezes perenes) no orçamento,
mesmo sem ter maioria parlamentar para aprová-las, frente a outros pleitos que a
sociedade certamente julgaria mais importante.
A tese dos defensores das vinculações de receitas a gastos de que
essa seria uma forma de garantir recursos adicionais a determinados setores não
encontra respaldo no pensamento de Velloso (2006). Para ele, as duas principais
áreas beneficiadas por vinculações - seguridade social e educação têm canalizado
recursos cujos montantes são superiores aos percentuais vinculados, o que
significa dizer que, mesmo se as amarras não existissem, o Governo seria
obrigado a direcionar mais e mais recursos para essas áreas. Além disso, quando
não for esse o caso, o governo possui mecanismos para evitar a aplicação
impositiva de parte desses recursos – ainda que não consiga mudar a destinação como, por exemplo, o mecanismo de contingenciamento, que é feito por um
simples decreto presidencial.
10. Cronograma de Execução - 2008
FevereiroPesquisa
bibliográfica/
documental
Análise e Interpretação
Redação do Trabalho Final
Defesa/Revisão
Julho
Agosto
X
x
X
Setembro
Junho
X
x
x
11. Estrutura do Trabalho
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1. Introdução
Nessa parte, pretende-se contextualizar o tema, apresentar o objeto do
estudo, destacar as hipóteses que serão tratadas no corpo do trabalho e as
contradições que são intrínsecas ao tema.
2. Vinculação de receitas a gastos específicos
O orçamento público deveria ser uma peça que espelhasse, anualmente, as
demandas da população. E, como essas vontades são naturalmente mutáveis ao
longo do tempo, dever-se-ia caminhar na direção de remover as prioridades
passadas e abraçar as do presente. Mas não é isso o que acontece. Por isso,
pretende-se apresentar o porquê dessa distorção que tem levado à feitura de
orçamentos cada vez mais engessados e relacionar os argumentos que advogam
contra o excesso de vinculações.
3. Principais vinculações constitucionais/legais e rigidez de despesas
O objetivo dessa parte é mostrar o conjunto de receitas com destinações
específicas que foram criadas pela Constituição Federal de 1988 (e suas
alterações posteriores). Além disso, será examinado o conjunto de despesas que
são extremamente rígidas e que têm abrangido parcelas cada vez maiores do
orçamento, tais como aquelas relativas à área de seguridade social, que abrange
o tripé previdência, assistência social e saúde.
4. Grupos de interesses
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A atuação de grupos de interesses pode explicar, pelo menos em parte, o
crescimento de despesas do governo federal. Eles atuam justamente para
preservar e, sempre que possível, para reservar maiores fatias do orçamento para
determinados setores da sociedade. Assim, pretende-se relacionar essa atuação
com aquilo que a teoria econômica denomina de logrolling. Com base nessa
teoria, é creditado o “índice de sucesso” aos grupos que têm as suas demandas
fortemente consideradas - e muitas vezes aprovadas frente a outros pleitos que a
sociedade certamente julgaria mais importante -, mesmo sem ter, por vezes,
maioria parlamentar para aprovar matérias relevantes. Abre-se espaço, assim,
para que as minorias encontrem terreno para negociar seus projetos.
5. Mecanismos de desvinculação de receitas
Nessa parte, o objetivo é apresentar a trajetória, as peculiaridades e as
críticas que envolvem os mecanismos de desvinculação de receitas desde a
Constituição de 1988: o Fundo Social de Emergência e o Fundo de Estabilização
Fiscal, ambos sucedâneos da atual Desvinculação de Receitas da União.
6. A vinculação de receitas gera, de fato, expansão de despesas?
Aqui, pretende-se apresentar uma visão sobre o fato de se amarrar receitas
a determinados gastos nem sempre significa obtenção segura de recursos. Além
disso, demonstrar que, em certas situações, mesmo se as vinculações não
existissem, o Governo seria obrigado a direcionar mais e mais recursos para
algumas áreas.
7. Conclusões
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Após o estudo, espera-se, ao contrário do senso comum, corroborar a tese
de que a busca incessante pela garantia de recursos protegidos por lei a
determinados segmentos da sociedade não tem garantia de eficácia por causa da
atuação do Poder Executivo.
Também procurar-se-á demonstrar que os recursos liberados pela DRU
que, em tese, deveriam estar totalmente disponíveis ao gestor público, estão
vinculados
a
determinados
compromissos,
especialmente
de
natureza
previdênciária e de seguridade social.
Por fim,
espera-se concluir que, sob a ótima do gestor público, o
fundamental é encontrar mecanismos de controle das despesas obrigatórias
(especialmente no caso da seguridade social) ou mesmo estabelecer critérios de
eficiência e prioridade para o gasto. A vinculação de receitas, por si só, não é, em
parte dos casos, geradora de despesas.
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