A administração pública patrimonialista e seu caráter dominante
Arlan Raubach Hoffmann Vieira 1
Carolina Costa da Silveira 1
Daiana Evaldt de Guimarães1
Graziele Ramos Braga1
Tuani Raupp Godinho1
Valéria Consul Monteiro 1
Luzihê Mendes Martins2
Resumo: Apesar de diversas críticas, a Administração Pública Patrimonialista foi de suma
importância para a composição do que hoje se tornou a moderna Administração. A confusão entre
propriedade pública e privada foi o auge de suas críticas, pois, quem detinha o poder comandava não
somente seus bens pessoais como os de caráter público, fazendo com que os ricos se tornassem
cada vez mais ricos e os pobres esquecidos e levados ao descaso. Como havia a liberdade de
nomeação, os cargos eram direcionados a aqueles com maior proximidade, excluindo a população
pobre e favorecendo parentes e amigos, caracterizando assim o nepotismo e, consequentemente, a
corrupção em meio a tanto dinheiro sem destino certo, já que a verba não era destinada para o bem
do povo, mas sim a quem estava no poder. Deste modo, pode-se perceber que a Administração
Pública Patrimonialista demonstrou o domínio do poder pelos “senhores” do Estado, limitando a
possibilidade de melhorias nos serviços para a população, bem como o desenvolvimento da
sociedade sem que estes fossem para sua própria satisfação.
Palavras-chave: administração Pública – poder – corrupção - domínio.
Abstract: Despite some criticism, the Public Administration patrimonialist was of paramount
importance for the composition of what today has become the modern management. The confusion
between public and private property was the culmination of his criticism, becaus e who held the power
not only commanded his personal character as the audience, making the rich become richer and the
poor forgotten and taken to neglect. How had the liberty of naming the positions were targeted to
those with greater proximity, excluding the poor and favoring relatives and friends, thus characterizing
nepotism and hence corruption amid much money aimlessly, since the amount was not intended for
the good of the people, but to those in power. Thus, one can see that the Public Administration
patrimonialist demonstrated mastery of power by the "masters" of the state, limiting the possibility of
improvements in services for the population, as well as the development of society without which they
were to their own satisfaction.
Keywords: public administration – power – corruption - domain.
Introdução
A administração que hoje faz parte da sociedade atual teve seu inicio na
administração patrimonialista, embora apresentando fortes críticas em relação às
ações e reações de favorecimentos, foi o berço para tudo que hoje compõe a nossa
1
2
Acadêmicos do curso de Administração – FACOS/CNEC.
Professora orientadora.
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realidade social. Dentre as diversas características, a mais marcante é a não
diferenciação entre o patrimônio público e privado, derivando outros diversos
problemas, como o endeusamento do soberano, o nepotismo, a corrupção, a falta de
carreiras e a desorganização administrativa. O poder concentrado em uma única
pessoa era passado de pai para filho e também a falta de importância com o povo,
levando em conta apenas a vontade própria. Ao longo deste estudo serão
apresentadas as diversas características da Administração Pública Patrimonialista,
bem como tudo que a envolve.
Confusão entre propriedade privada e pública
Mesmo de forma desorganizada, o patrimonialismo foi o primeiro modelo de
administração do Estado. Nele não havia distinção entre a administração de bens
públicos e bens particulares: tudo que existia nos limites territoriais de seu “reinado”
era tido como domínio do soberano 3, que podia utilizar livremente os bens sem
qualquer prestação de contas à sociedade (PALUDO, 2010).
Segundo Paludo (2012), o Estado era visto neste modelo como extensão da sua
propriedade privada, não levando em conta as necessidades do povo, mas sim de
uma minoria que estava diretamente ligada ao poder. Esse período da história foi
marcado por uma grande disparidade entre o rico e o pobre, já que uma pequena
parcela da sociedade monopolizava uma grande parte de riqueza. O soberano
governava de acordo com suas vontades e desejos, onde os únicos serviços que
eram disponibilizados para a sociedade eram a justiça, essa exercida por ele
mesmo, e a segurança, protegendo o Estado contra invasores.
Na linha de raciocínio que o governo seria uma continuação da sua propriedade
privada, diversos problemas foram surgindo, um deles era que quem detinha de
cargo público acabava considerando-o bem próprio, passando assim de geração
para geração, estes que eram escolhidos pelo soberano para trabalhar junto dele
3
Utilizamos o termo “soberano” para designar a maior autoridade do Estado no exercício do poder,
que num passado mais distante corresponde à figura do rei.
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eram também considerados e desfrutavam de status de nobreza (PALUDO, 2012).
Com a continuação do poder pelas gerações, Paludo (2012) afirma que tudo
permaneceria da mesma forma que sempre foi, não atendendo as necessidades
sociais, não tendo como prioridade o desenvolvimento da nação e sim apenas o
enriquecimento e o conforto da realeza, contando com um grande aparato
administrativo a fim de arrecadar altos impostos, podendo, deste modo, financiar o
luxo de poucos. Desta forma o modelo patrimonialista se dava onde um governante
governava apenas para si e seus agregados, visando sua vontade própria e
considerando tudo que estava dentro do território público seu também.
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funcionava como a extensão do
poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de
nobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é
diferenciada das res principis. Em consequência, a corrupção e o nepotismo
são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o
capitalismo e a democracia se tornam dominantes, o mercado e a
sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Nesse novo momento
histórico a administração patrimonialista torna-se uma excrescência
inaceitável (CHIAVENATO, 2012, pág. 107).
Chiavenato (2012) consegue sintetizar a administração pública no parágrafo acima,
deixando claro umas das características chaves desse modelo de governo, a
confusão entre a propriedade pública e privada, pois desta desencadearam outras
falhas que contribuíram para que este padrão não permanecesse.
Endeusamento do soberano
De acordo com Paludo (2012), o soberano era tratado e considerado como um
Deus, dispondo de todo o poder em suas mãos, tomando decisões que envolveriam
uma nação como quem decide o que comprar para sua casa. Essa confusão entre o
poder público e o privado se dava principalmente pela tradição, que prendiam as
pessoas naquele modelo de vida servil.
Corrupção, nepotismo e ausência de carreiras administrativas.
Segundo Paludo (2010), no patrimonialismo não existiam carreiras organizadas no
serviço público e nem se estabeleceu a divisão do trabalho. Os cargos eram todos
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de livre nomeação do soberano, que os direcionava a parentes diretos e demais
amigos da família, concedendo-lhes parcelas de poder diferenciadas, de acordo com
os seus critérios pessoais de confiança. Prática frequente era a troca de favores por
cargos públicos (neste caso não se tratava de parentes e amigos, mas de interesses
políticos ou econômicos). Regra geral, quem detinha um cargo público o
considerava como um bem próprio de caráter hereditário (passava de geração para
geração). Não havia divisão do trabalho; os cargos denominavam-se prebendas ou
sinecuras, e quem os exercia gozava de status da nobreza real. Em face da não
distinção entre o público e o privado, a corrupção e o nepotismo foram traços
marcantes desse tipo de administração.
Nesse período histórico, Paludo (2010) afirma que o Estado-Administração não
pensava de forma coletiva e não procurava prestar serviços à população, que era
relegada ao descaso. Consequentemente, o foco das ações não era o atendimento
das necessidades sociais e nem o desenvolvimento da nação, e os benefícios
oriundos do Estado e da Administração não eram destinados ao povo, mas para um
pequeno grupo encabeçado pelo chefe do Executivo (o soberano).
A base do poder absoluto estava na tradição vinculada à pessoa do soberano, que
contava com um forte aparato administrativo direcionado à arrecadação de
impostos, e com uma força militar para defender seu(s) território(s) e intimidar os
opositores. Não somente o soberano agia arbitrariamente, mas também os seus
auxiliares e servidores, que atuavam baseados na forma de agir e nas ordens
diretas recebidas de seu superior. Apenas alguns traços da tradição eram
respeitados, a fim de manter a ordem em seus territórios (PALUDO, 2010).
De acordo Paludo (2010), os serviços públicos (se é que podemos chamá-los assim)
consistiam, basicamente, na segurança (proteção e defesa contra invasores) e na
justiça
exercida pelo soberano (ou alguém por ele designado) de forma
discricionária, mas com respeito a certas tradições, principalmente as de caráter
religioso. Eventualmente, os bons súditos contavam com auxílio econômico em
casos de necessidade.
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Paludo (2010) afirma que os concursos públicos não possuíam nenhum tipo de
regulamentação e avaliação da real necessidade de cargos, e ainda permitiam uma
grande quantidade de inscrições para concorrer por uma vaga, e na qual se levava
um bom tempo para se realizar a seleção destas pessoas, resultando em carreiras
não concretizadas. Por outro lado o regime estatuário tornou-se muito caro, devido a
sua grande duração, e resultou na insatisfação de alguns funcionários.
Devido a esta forma de realizar os concursos públicos, consequentemente, surgiram
algumas dificuldades para este setor, devido ao fato dos administradores públicos
terem limitado incentivos aos seus funcionários, como é o exemplo da gratificação
por desempenho, estes administradores não possuíam ferramentas motivacionais,
salvo a ocupação de cargos em comissões (PALUDO, 2010).
Dentro das distribuições dos servidores em carreiras, Paludo (2010) verifica grandes
diferenças no que tange o funcional x salarial, onde num total de funcionários
estatuários, 47% estão fora de suas devidas carreiras, na qual nem possuem
atribuições definidas, e designados para o PCC (Plano de Cargo e Carreiras). Deste
modo, fica evidente a ausência de uma administração de Recursos Humanos,
ausência de políticas de organização, formação, de como capacitar e remunerar de
forma correta estes servidores públicos.
Essa forma de administração patrimonialista vigorou nos Estados até a segunda
metade do século XIX, quando o surgimento de organizações de grande porte, o
processo de industrialização e as demandas sociais emergentes forçaram os
governos a adotar um novo modelo de administração capaz de responder tanto aos
anseios dos comerciantes e industriais, quanto aos da sociedade em geral. Em
países como o Brasil, o Estado-Administrativo ainda teria a missão de alavancar o
processo de desenvolvimento nacional (PALUDO, 2010).
Caráter discricionário e arbitrário das decisões
De acordo com Paludo (2012) o caráter discricionário e arbitrário das decisões é
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umas das características do Patrimonialismo. Discricionário é o que se opõe à
discrição de outrem, ou seja, que se deixa a seu critério, a seu arbítrio, para que
delibere ou resolva segundo circunstância ou necessidade do momento (MADEIRA,
2008). Madeira (2008) afirma que na essência, poder discricionário é a faculdade
conferida à autoridade administrativa de, ante certa circunstância, escolher uma
entre várias soluções possíveis. Ainda de acordo com Madeira (2008), esse poder
de escolha que, dentro dos limites legalmente estabelecidos, tem o agente do
Estado, entre duas ou mais alternativas, na realização da ação estatal, é que se
chama poder discricionário. Poder discricionário é poder, mas poder sob a lei e que
só será válida e legitimamente exercido dentro da área cujas fronteiras a lei
demarca. O poder ilimitado é arbítrio, noção que briga com a do Estado de Direito e
com o princípio da legalidade que é dela decorrente. O poder discricionário vem,
geralmente, indicado nas leis que definem a competência dos órgãos e agentes
públicos pelas expressões “poderá”, “é autorizado”, “permite-se”, ou semelhantes
(MADEIRA, 2008).
Convém esclarecer que poder discricionário não se confunde com poder arbitrário,
porque arbítrio não se confunde com discrição. Arbítrio não é a possibilidade de agir
ou não agir de acordo com uma norma; arbítrio é a ação em desacordo com a norma
jurídica de um determinado sistema. Poder arbitrário é, pois, a faculdade que tem o
agente público de agir totalmente em desacordo com a norma jurídica (MADEIRA,
2008). Para Madeira (2008) discrição, ao contrário de arbítrio, é a faculdade de agir
ou não agir, de acordo com uma norma jurídica prévia. Arbítrio é ação antijurídica;
discrição é ação jurídica. Dessa forma, se entre múltiplas opções, o administrador
seleciona, conforme sua vontade, passando por cima da lei, temos o arbítrio; se,
entre muitas hipóteses dentro da lei, o administrador seleciona a mais oportuna ou a
mais conveniente, temos a discrição.
Nos Estados de Direito, em que rege o princípio da legalidade, o Poder Público não
pode ser arbitrário, mas condicionado por normas que lhe ditam os meios de agir. O
Estado impõe a ordem jurídica, subordinando-se a ela, daí a máxima “suporta a lei
que fizeste”, que rege todos os cidadãos, inclusive o próprio Estado. Assim, se o
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Estado transgride a norma, se o agente público procede de modo contrário ao
sistema jurídico, está procedendo ilegalmente, verificando-se o que é denominado
de poder arbitrário do agente público. Mas, se o agente administrativo opta por um
caminho, dentre os vários apontados pelo legislador, ou seja, se escolhe a melhor
solução para o Estado, temos, então, o poder discricionário (MADEIRA, 2008).
Desorganização do estado e da administração
Segundo Costa (2012) apud Weber (2004) a desorganização do Estado e da
Administração dá-se mais em função da existência de um quadro administrativo
puramente pessoal, não burocrático, sendo basicamente formado por súditos,
recrutados por critérios de afetividade e confiança. Normalmente estes escolhidos
não são pessoas bem qualificadas. Resultando assim na falta:

Competência fixa baseada em regras objetivas;

Hierarquia racionalmente construída;

Nomeação por contrato e ascensão regulada (carreira);

Formação profissional;

O salário fixo (muitas vezes) e (ainda mais frequentemente) o salário pago em
dinheiro.
Assim sendo, para Costa (2012) apud Weber (2004), falta ao cargo patrimonial, por
consequência, a distinção burocrática entre as esferas pública e privada. A
administração pública é tratada como assunto puramente pessoal como se chamava
na época do “senhor”, e o patrimônio público, como integrante de sua propriedade
pessoal, aproveitável em forma de tributos e emolumentos. Toda estrutura do
quadro administrativo em forma de prebendas não significa no patrimonialismo uma
racionalização, mas sim, uma estereotipagem, o patrimonialismo é o ambiente
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propício ao desenvolvimento do favoritismo. São característicos dele os cargos de
confiança junto do senhor, com amplos poderes, mas sem estabilidade e nem
garantias. Há sempre a possibilidade de uma queda repentina, devido não a motivos
objetivos, mas puramente pessoais. O poder do estamento se revela por meio do
controle patrimonialista do Estado, materializado em centralismo estatal e numa
respectiva administração que atua em favor da camada político-social que lhe
sustenta. O patrimonialismo é intrinsecamente personalista, ignorando a distinção
entre as esferas pública e privada.
Descaso pelo cidadão e pelas demandas sociais
Se analisarmos a história do Brasil e sua evolução, podemos perceber que o
patrimonialismo foi o primeiro modelo de administração do Estado. E partindo do
pensamento que nele não havia distinção entre a administração de bens públicos e
bens particulares, é possível constatar que este fator contribuiu significativamente
para a situação atual que o nosso país esta vivenciando.
Para compreendermos melhor este assunto, segundo Bresser-Pereira (2001,
BRESSER-PEREIRA; apud Paludo, 2010, p. 52) "[...] patrimonialismo significa a
incapacidade ou a relutância de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e
seus bens privados [...]". Talvez, o estímulo e a facilidade para obter vantagens de
forma ilícita, que está se tornando uma rotina, pode ser um dos fatores que
possibilita este aumento; pois podemos facilmente perceber este fato através das
notícias, seja ela através de jornais, revistas, televisão ou internet.
E se apenas pensarmos um pouco, perceberemos que diariamente estamos
recebendo informações sobre corrupção e desvios de dinheiro público, os quais
deveriam ser investidos em setores fundamentais (saúde, educação, saneamento
básico e transporte). Pois se o que está sendo planejado em relação ao
desenvolvimento do Brasil, fosse realmente executado corretamente, conforme os
objetivos estabelecidos pelos criadores dos projetos, nós estaríamos em uma
posição muito mais confortável da qual estamos hoje.
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Mas como ainda existem pessoas que acreditam no progresso, (aquele que está na
nossa bandeira escrito: "ordem e progresso"), podemos ainda ter esperança de que
com o tempo e a capacidade da população em reagir às mudanças que estão
acontecendo, um dia possamos ter grande resultados para o desenvolvimento; pois
com cautela, paciência e inteligência, podemos optar pelas melhores decisões para
combater este descaso pelo cidadão e pelas demandas sociais e exigir das pessoas
responsáveis, a atenção que precisamos para atingir os objetivos da população
brasileira.
Considerações finais
Sendo assim, é possível analisar a Administração Pública Patrimonialista como
sendo parte fundamental para nossa moderna Administração, porém, percebe-se
que o caráter dominante persiste e permanece enraizado até hoje nas práticas do
dia a dia relacionadas ao setor público. De modo que o patrimonialismo mostra-se
ainda muito atuante nos dias atuais salientando os aspectos que o caracterizam. Por
outro lado defende-se a ideia de que os demais modelos de Administração Pública,
o modelo burocrático e o modelo gerencial, sejam interiorizados pelo setor público
como abertura para uma real mudança no que diz respeito a ampliação de um
processo eficiente e eficaz na visão da gestão como uma nova maneira de
administrar.
Enfim, apesar de constatar-se a contribuição relevante para o modelo de
Administração Pública, o Patrimonialismo ainda nas práticas atuais se depara
principalmente com falta de profissionalismo.
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Referências
CHIAVENATO, Idalberto. Administração Geral e Pública. 3ª Ed. Barueri, São
Paulo: Manole, 2012.
COSTA, Gustavo Pereira da. Tese: Heranças patrimonialistas, (dis)funções
burocráticas, práticas
gerenciais e os novos arranjos do estado em rede:
entendendo a configuração atual da administração pública brasileira. Fundação
Getúlio
Vargas
(FGV),
2012.
Disponível
em:
<http://bibliotecadigital.fgv.br/dspace/bitstream/handle/10438/9976/tese%20finalizad
a%20-%20Sexta3.pdf?sequence=1> - Acesso em 09/08/2013 às 17h.
MADEIRA, José Maria Pinheiro. Administração Pública. 10ª Ed. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2008.
PALUDO, Augustinho Vicente. Administração Pública para Auditor fiscal da
receita federal e auditor fiscal do trabalho. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012.
PALUDO, Augustinho Vicente. Administração Pública: teoria e mais de 500
questões. Rio de Janeiro: Elsevier, 2010.
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