ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE TERRITÓRIOS RURAIS NO
ESTADO DO CEARÁ UTILIZANDO O ÍNDICE DE CAPACIDADES
INSTITUCIONAIS1
Edgar Marcal de Barros Filho - UFC; Araguacy Paixão Almeida Filgueiras - UFC; José
Cesar Vieira Pinheiro - UFC; Jose Newton Pires Reis - UFC; Nilo Moreira de Souza Junior
– CAI Território Inhamuns Cratéus
Grupo de Pesquisa: Desenvolvimento Rural
RESUMO
O Índice das Capacidades Institucionais de um território permite avaliar como se
encontram as condições e os recursos disponíveis às estruturas organizativas territoriais.
Este artigo apresenta um comparativo entre territórios rurais cearenses utilizando como
base esse índice. Pode-se observar que, mesmo distantes geograficamente, os territórios do
Ceará são bastante semelhantes com relação às capacidades institucionais, com poucas
diferenças que merecem atenção. Além da comparação interna, é feita uma análise dos
valores médios das capacidades institucionais cearenses com os valores médios nacionais e
da região nordeste. Os resultados mostram que o Ceará apresenta indicadores superiores
em quase todas as áreas. A única exceção é a área Participação, que também apresenta os
menores índices nas comparações entre os territórios cearenses. Reflexões são feitas sobre
as análises comparativas entre os resultados dos territórios do próprio estado e do Ceará
com a região Nordeste e com o Brasil.
Palavras-chaves: Capacidades Institucionais, Territórios Rurais, Ceará.
COMPARATIVE ANALYSIS BETWEEN RURAL TERRITORIES IN
THE STATE OF CEARÁ USING THE INDEX OF INSTITUTIONAL
CAPACITIES
ABSTRACT
The index of institutional capacities to assess how an area can meet the conditions and
resources available to regional organizational structures. This article presents a comparison
between rural Ceará using this index as a basis. It can be seen that even geographically
distant, the territories of Ceará are quite similar with respect to institutional capacity, with
few differences deserve attention. In the internal comparison, an analysis is made of the
mean values of the institutional capacities of Ceará with national averages and the
Northeast. The results show that the Ceará has higher indicators in nearly all areas. The
only exception is the area of participation, which also has the lowest rates in comparisons
between the territories of Ceará. Reflections are made on the comparative analysis between
the results of the territories of their own state and Ceará with the Northeast region and
Brazil.
Key Words: Institutional Capacity, Rural Territory, Ceara-Brazil.
1
Este trabalho é resultado de pesquisa vinculada ao Termo de Cooperação entre a Secretaria do
Desenvolvimento Territorial do Ministério do Desenvolvimento Agrário e o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico, por ocasião do Edital MDA/SDT/CNPq – Gestão de Territórios
Rurais Nº. 05/2009.
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1. INTRODUÇÃO
A política de desenvolvimento territorial da SDT (Secretaria de Desenvolvimento
Territorial) do MDA (Ministério do Desenvolvimento Agrário) é essencialmente
integradora de espaços, atores sociais, agentes, mercados e políticas públicas. O território é
mediador entre a dimensão do município e a dimensão micro regional. Passa a ser uma
nova escala intermediária que contempla dimensões múltiplas, dentre as quais se
privilegiam as variáveis sociais, econômicas, ambientais e político-institucionais.
A implantação do Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais
(PDSTR) pela SDT-MDA criou uma demanda crescente de trabalhos de pesquisa e de
extensão adequadas à realidade da agricultura familiar. Estas mudanças nas abordagens de
planejamento trouxeram grandes impactos. O programa saiu do controle municipal para
um controle territorial, mais abrangente, com profundas alterações na estrutura de poder,
que secularmente orientaram a política de desenvolvimento rural brasileira.
No Ceará, está sendo desenvolvido o um Projeto (Monitoramento e Avaliação de
Territórios Rurais do Ceará) para articular institucionalmente e operacionalmente a
Universidade Federal do Ceará (UFC), os territórios rurais e a SDT, estimulando o
processo de monitoramento, avaliação e informação nos territórios através de Células de
Acompanhamento e Informação (CAI).
Entre as informações que foram monitoradas pelo Projeto encontra-se o Índice das
Capacidades Institucionais (ICI). Este índice refere-se às condições e recursos disponíveis
às estruturas organizativas do Território e às organizações autônomas da sociedade civil e
de representação estatal/social. Especificamente, sobre as organizações de gestão dos
territórios rurais, a compreensão das capacidades institucionais deve considerar as
principais áreas de desenvolvimento institucional referidas aos territórios rurais no marco
da política de desenvolvimento rural sustentável.
As áreas identificadas no Projeto para o cálculo do ICI foram: Gestão dos
Conselhos, Capacidade das Organizações, Serviços Institucionais Disponíveis,
Instrumentos de Gestão Municipal, Mecanismos de Solução de Conflitos, Infraestrutura
Institucional e, por fim, Iniciativas Comunitárias e Participação. Cada uma destas áreas
fornece informações importantes e permitem que se conheçam as capacidades das
organizações por território, porém de forma individual.
Este artigo apresenta uma análise comparativa entre quatro territórios rurais do
estado do Ceará tendo como base as áreas do Índice das Capacidades Institucionais. Os
territórios abrangidos nesse trabalho foram: Inhamuns/ Crateús, Sertão Central, Sertões de
Canindé e Curu / Aracatiaçu.
Na próxima seção é apresentada a metodologia para o levantamento dos dados para
o cálculo do indicador de capacidades institucionais e para o estudo comparativo entre os
territórios. A terceira seção detalha os resultados obtidos na análise comparativa entre as
áreas das capacidades institucionais dos quatro territórios. Por fim, a última seção
apresenta uma discussão crítica sobre os resultados obtidos após as comparações entre os
quatro territórios.
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2. METODOLOGIA
Foi utilizada uma amostra aleatória para obtenção dos dados mediante entrevistas
com representantes do poder público, sendo gestores ou assessores das prefeituras
designados para participar das plenárias do colegiado consistindo na aplicação de apenas
um questionário por município. O Quadro 1 apresenta as áreas que foram utilizadas como
diretrizes para a realização das entrevistas e os seus principais indicadores.
Quadro 1: Áreas que compõem o Índice de Capacidades Institucionais.
Áreas
Indicadores
Gestão dos
Conselhos
Gestão dos conselhos territoriais.
Análise dos componentes sociais e ambientais dos Projetos.
Busca por fontes de financiamento.
Promoção da integração dos projetos.
Capacidade das
Gestão das organizações presentes e atuantes nos territórios, tais
Organizações
como: cooperativas, sindicatos, associações de agricultores
familiares, entre outras.
Serviços
Serviços de assistência técnica.
institucionais
Serviços de apoio tecnológico.
disponíveis
Serviços de informações sobre preços.
Instrumentos de Estratégias de coordenação com instituições estaduais e federais.
Gestão Municipal Monitoramento do uso de produtos perigosos.
Manejo de dejetos.
Normas sobre impactos ambientais.
Ordenamento do uso do solo.
Mecanismos de Estratégias para solução de discussões e discórdias
solução
de Envolve os movimentos e expressões sociais presentes nos
conflitos
territórios, tais como: autoridades locais, comitês comunitários e
mobilizações de grupos locais.
Infraestrutura
Existência de infraestrutura pública para o desenvolvimento de
Institucional
atividades econômicas, sociais, culturais e políticas.
Iniciativas
Expressão política territorial.
Comunitárias
Capacidade para estabelecer alianças para defender interesses.
Capacidade para estabelecer projetos e alianças.
Participação
Grau de participação das organizações municipais nas ações
territoriais
Participação dos beneficiários de projetos locais na sua demanda,
elaboração e gestão.
Cada uma das áreas apresentadas no Quadro 1 tem indicador que varia entre 0
(zero) e 1 (um), sendo que, o valor 1(um) indica maior capacidade, e, 0 (zero), menor
capacidade das instituições do território.
A coleta dos dados referentes às capacidades institucionais foi realizada a partir dos
questionários: Capacidades Institucionais (Q1), Acompanhamento da Gestão dos
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Colegiados Territoriais (Q3) e Avaliação de Projetos de Investimento (Q5). Os
questionários são compostos, além das questões de identificação da entrevista, por
perguntas de múltipla escolha, dicotômicas (sim ou não), escala e abertas. Cada um deles
contribui com diferentes questões para a construção do ICI.
Os questionários têm unidades de coleta diferenciadas: i) o questionário de
Capacidades Institucionais é aplicado, por município, sendo que o entrevistador busca
pessoas conhecedoras dos conteúdos abordados, para serem entrevistadas e concluírem a
aplicação do questionário; ii) o questionário de Acompanhamento da Gestão do Colegiado
é aplicado a todos os membros da plenária do Colegiado Territorial, em cada território
rural; iii) o questionário Avaliação de Projetos de Investimento é aplicado, por projeto,
sendo que três unidades são aplicadas: a um representante dos executores do projeto, a um
representante dos beneficiários e a um representante do colegiado.
O cálculo das Capacidades Institucionais é aferido a partir da média aritmética
simples dos itens que compõem cada área de desenvolvimento institucional - Gestão dos
Conselhos, Capacidade das Organizações, Serviços Institucionais Disponíveis,
Instrumentos de Gestão Municipal, Mecanismos de Solução de Conflitos, Infraestrutura
Institucional e, por fim, Iniciativas Comunitárias e Participação –, e padronizados, de 0 a 1,
dividindo o somatório das médias de cada item, pelo número total de itens, conforme pode
ser visto no Quadro 2. Para representação dos cálculos no Quadro 2 são utilizados os
seguintes símbolos: Q, para indicar a numeração do questionário; P, para indicar a
pergunta daquele questionário; R, para indicar a resposta de uma determinada pergunta.
Quadro 2: Cálculo das áreas que compõem o Índice de Capacidades Institucionais.
Área
Gestão dos
Conselhos
Capacidades
Organizacionais
Serviços
Institucionais
Fórmula
[(Q3_P9)+Σ(Q3_P11_Rn)/2+Σ(Q3_P12_Rn)/5+(Q3_P14)/5+(Q
3_P15)/5+(Q3_P16_R1)/5+(Q3_P16_R2)/5+ (Q3_P16_R3)/5+
(Q3_P16_R4)/5+(Q3_P16_R5)/5 +(Q3_P16_R6)/5+
(Q3_P16_R7)/5+(Q3_P16_R8)/5+ (Q3_P16_R9)/5+
(Q3_P16_R10)/5+ Σ(Q3_P17_Rn)/8+(Q3_P19_R1)/5+
(Q3_P19_R2)/5+ (Q3_P19_R3)/5+(Q
3_P19_R4)/5+ (Q3_P19_R5)/5+ (Q3_P19_R6)/5 +
(Q3_P19_R7)/5+ (Q3_P19_R8)/5+ (Q3_P19_R9)/5+
(Q3_P19_R10)/5+(Q3_P19_R11)/5 + (Q3_P19_R12)/5+
(Q3_P19_R13)/5 + (Q3_P19_R14)/5 + (Q3_P19_R15)/5 +
(Q3_P19_R16)/5+ (Q3_P20_R1)/5 + (Q3_P20_R2)/5 +
(Q3_P20_R3)/5+ (Q3_P20_R4)/5 + (Q3_P20_R5)/5 +
(Q3_P20_R6)/5+(Q3_P20_R7)/5 + Σ(Q3_P21_Rn)/4 +
(Q3_P22)+Σ(Q3_P23_Rn)/4 + Σ(Q3_P24_Rn)/4 +
Σ(Q3_P25_Rn)/5 + Σ(Q3_P26_Rn)/5 + Σ(Q3_P27_Rn)/10
+Σ(Q5_P25_Rn)/6]/48
(Q1_P10)+(Q1_P11)+(Q1_P12)+(Q1_P13)/4
(Q1_P14)+(Q1_P15)/2
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Disponíveis
Instrumentos de
Gestão
Municipal
Mecanismos de
Solução de
Conflitos
Infraestrutura
Institucional
Iniciativas
Comunitárias
Participação
(Q1_P16)+(Q1_P17)+(Q1_P18)+(Q1_P24)/4
(Q1_P19)
(Q1_P21)+(Q1_P22)+(Q1_P23) +(Q1_P27)/4
(Q1_P25)+(Q1_P26)/2
(Q1_P20)+(Q5_P12)+(Q5_P13)+(Q5_P14)+(Q5_P23)/5+
(Q5_P24)/9+(Q5_P34)/7
Tendo calculado cada dimensão de desenvolvimento institucional, o Índice de
Capacidades Institucionais foi inferido a partir da média harmônica dos indicadores de
Capacidades, de acordo com a fórmula abaixo:
Índice de Capacidades Institucionais = 7/[(1/ Gestão dos Colegiados) + (1/Capacidades
Organizacionais) + (1/ Serviços Institucionais Disponíveis) + (1/Instrumentos de Gestão
Municipal) + (1/ Mecanismos de Solução de Conflitos) + (1/ Infraestrutura Institucional) +
(1/Iniciativas Comunitárias) ]
Os resultados obtidos pelo Índice de Capacidades Institucionais de cada município
foram caracterizados a partir da qualificação estabelecida no Quadro 3. Essa classificação
será utilizada ao longo deste artigo.
Quadro 3: Valores adotados para qualificação dos municípios a partir do ICI.
Valor do Índice
Classificação
ICI < 0,2
Muito Baixo
0,2 < ICI < 0,4
Baixo
0,4 < ICI < 0,6
Médio
0,6 < ICI < 0,8
Alto
ICI> 0,8
Muito Alto
3. RESULTADOS
Este trabalho abrange quatro territórios que englobam boa parte do Estado do
Ceará, nas áreas sudoeste, oeste, centro oeste e noroeste. Foram contemplados 56
(cinquenta e seis) municípios com área total de 69.728,14 km2 e população de 1.518.964
habitantes. Na zona rural destes municípios residem aproximadamente 761.000 pessoas
(50,1% do total). Estes territórios ainda são de natureza fortemente rural se considerado o
conceito de ruralidade adotado pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial do MDA.
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A Tabela 1 apresenta os resultados do estudo obtidos a partir da consolidação dos
questionários e do cálculo das diferentes áreas do índice de capacidade institucionais.
Tabela 1: Resultados das capacidades institucionais nos territórios estudados.
Áreas
Território Inhamuns /
Crateus
ICI
Sertão
Central
Sertões de
Canindé
Curu /
Aracatiaçu
0,451
0,429
0,479
0,467
0,592
0,590
0,590
0,600
Capacidade das
Organizações
Serviços Institucionais
0,617
0,485
0,591
0,608
0,373
0,340
0,394
0,363
Instrumentos de
Gestão Municipal
Mecanismos de
Solução de Conflitos
Infraestrutura
Institucional
Iniciativas
Comunitárias
Participação
0,370
0,336
0,504
0,488
0,389
0,449
0,491
0,426
0,625
0,605
0,766
0,632
0,513
0,456
0,524
0,537
0,340
0,346
0,283
0,309
Gestão dos Conselhos
Fonte: SGE/MDA.
Observando-se apenas o Índice das Capacidades Institucionais percebe-se que os
quatro territórios aparentemente apresentam a mesma situação. Porém, analisando-se as
áreas separadamente podem-se identificar muitas diferenças entre os territórios e dentro do
próprio território.
Ao se analisar isoladamente os dados do território Inhamuns/Crateús (ver Gráfico
1), percebe-se que metade das áreas está com resultado classificado como Baixo. Sendo o
pior resultado na área Participação (0,340). A principal causa apontada para esse baixo
índice é a falta de planejamento e organização para formação das parcerias para o
desenvolvimento de projetos sociais, culturais, ambientais, entre outros. Por outro lado, a
área de infraestrutura institucional merece destaque, com a nota 0,625 (classificação alta).
O fator apontado como responsável por esse bom indicador é a existência, em 95% dos
municípios desse território, de uma secretaria para o desenvolvimento rural ou similar.
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Gráfico 1: Áreas de capacidades institucionais do território Inhamuns/Crateús.
Fonte: SGE/MDA.
Observando-se os outros três territórios individualmente, percebe-se a mesma
tendência nos indicadores: as áreas com os menores e maiores valores são as mesmas.
Porém, o território Sertões de Canindé apresenta um contraste que chama atenção (ver
Gráfico 2). Enquanto a área de Infraestrutura Institucional apresenta um indicador
excelente (0,766), quase na classificação Muito Alto, a área Participação apresenta um
indicador quase na classificação Muito Baixo (0,283). As razões apontadas para o bom
resultado na área de Infraestrutura Institucional são: a existência em todos os municípios
de uma secretaria para o desenvolvimento rural, sendo que praticamente todas possuem
técnicos rurais permanentes; e todos os municípios possuem salões de festas para
realização de atividades culturais. Por outro lado, as respostas das entrevistas apontam que
a área Participação apresentou um baixo resultado pelos seguintes motivos: na maioria dos
municípios (67%) não aconteceram manifestações sociais no último ano; 53% dos
beneficiários não participaram da elaboração dos projetos; o colegiado territorial é
responsável por apenas 28% das indicações para os beneficiados dos projetos.
Fazendo uma análise dos resultados por área observa-se a mesma uniformidade dos
ICIs entre os territórios. As que apresentam os melhores indicadores em todos os territórios
são: Gestão dos Conselhos, Capacidade das Organizações, Infraestrutura Institucional e
Iniciativas Comunitárias. As outras quatro áreas apresentam resultados igualmente baixos,
sendo a área Participação a que apresentou os menores valores em todos os territórios
pesquisados. Em geral, as diferenças dos resultados por área entre os territórios são
pequenas.
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Gráfico 2: Áreas de capacidades institucionais do território Sertões de Canindé.
Fonte: SGE/MDA.
Uma área que apresenta diferença considerável entre os municípios é a
Instrumentos de Gestão Municipal, onde os resultados colocam dois territórios na
classificação Médio e dois na classificação Alto (Ver Gráfico 3).
Gráfico 3: Valores da área Instrumentos de Gestão Municipal para os quatro territórios
pesquisados.
Fonte: SGE/MDA.
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As principais razões apontadas para os territórios de Sertões de Canindé e
Curu/Aracatiaçu apresentarem um melhor resultado na área Instrumentos de Gestão
Municipal foram: maior controle dos municípios no cadastro das propriedades rurais; forte
atuação das secretarias de desenvolvimento rural; e existência na maioria dos municípios
de mapas das áreas degradadas e de risco de degradação.
A partir do Sistema de Gestão Estratégica (SGE) do Ministério do
Desenvolvimento Agrário do Brasil, foi feito um levantamento dos resultados do ICI em
todos os estados que fazem parte do projeto de monitoramento do Ministério. A Tabela 2
apresenta um resumo das médias dos resultados dos 17 estados participantes do projeto,
que englobam todas as regiões. Tanto pela Tabela 2 como pelo Gráfico 4, pode-se observar
que o estado do Ceará tem a média do ICI maior que a média do Nordeste e maior que a
média do Brasil. Ao se comparar individualmente, o Ceará obteve resultados superiores
aos nacionais e aos da região Nordeste em quase todas as áreas. A única exceção foi a área
Participação. Nas comparações feitas nos parágrafos anteriores entre os territórios dentro
do Ceará, foram apresentadas as justificativas apontadas como responsáveis por esse baixo
desempenho.
Tabela 2: Valores médios das áreas do ICI no Ceará, na região Nordeste e no Brasil.
Média do
Ceará
(CE)
Áreas
ICI
1. Gestão dos Conselhos
2. Capacidade das Organizações
3. Serviços Institucionais
4. Instrumentos de Gestão Municipal
5. Mecanismos de Solução de Conflitos
6. Infraestrutura Institucional
7. Iniciativas Comunitárias
8. Participação
Fonte: SGE/MDA.
Média do
Nordeste
(NE)
Média do
Brasil
(BR)
0,457
0,411
0,404
0,593
0,570
0,486
0,317
0,401
0,351
0,592
0,422
0,404
0,566
0,485
0,307
0,402
0,348
0,581
0,426
0,388
0,575
0,368
0,425
0,439
0,657
0,508
0,320
4. CONCLUSÕES
O Índice das Capacidades Institucionais (ICI) é um importante indicador de como
se encontra o território no que diz respeito ao suporte de recursos às estruturas
organizativas presentes nele. Desta forma, o seu resultado indica se as organizações podem
contar ou não com apoio e infraestrutura necessários para o desenvolvimento de atividades
econômicas, sociais, culturais e políticas nos territórios.
Com base nos comparativos apresentados neste artigo, pode-se observar que os quatro
territórios estudados no Ceará apresentam grande similaridade nos Índices das Capacidades
Institucionais (variação entre 0,429 e 0,479). Isto demonstra que não há grandes
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disparidades entre esses territórios com relação às capacidades institucionais, implicando
que as organizações em diferentes territórios dispõem em média do mesmo suporte
institucional.
Gráfico 4: Comparativo entre as médias das áreas do ICI do Ceará, da região
Nordeste e do Brasil.
Fonte: SGE/MDA.
Este artigo também mostra que além dos ICIs dos territórios pesquisados
apresentarem médias aproximadas, as áreas com maiores indicadores e com menores
indicadores são as mesmas nos quatro territórios: Infraestrutura Institucional e
Participação, respectivamente. Esta informação é importante porque permite que ações
semelhantes possam ser desenvolvidas nos diferentes territórios para melhoria dos índices.
Mesmo tendo muitas semelhanças entre os resultados das áreas do ICI entre os
territórios, algumas diferenças devem ser observadas atentamente. Por exemplo: na área
Instrumentos de Gestão Municipal, o território de Sertões de Canindé obteve 0,504
enquanto o território Sertão Central obteve 0,336. Essa desigualdade implica que ações
devem ser tomadas e sugere a troca de experiências entre os territórios nessa área.
Além da análise entre os territórios estaduais, foi feita uma comparação entre os
resultados médios do ICI do Ceará, da região Nordeste e do Brasil. Observou-se que os
índices de capacidades institucionais cearenses estão acima da média tanto do nordeste
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quanto da média nacional. A única área que apresentou resultados inferiores foi a
Participação, demonstrando que ela precisa de atenção especial dos gestores cearenses.
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desenvolvimento sustentável no Brasil. In: Exportações, segurança alimentar e
instabilidade dos mercados- XLI Congresso Brasileiro de Economia e Sociologia
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Educação do Século 21. Ed. Autores Associados LTDA. 2005.
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Conceitos, Controvérsias e Experiências. UFPB – CIRAD – EMBRAPA. Brasília,
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9, n° 311-16, 1995.
SGE, Sistema de Gestão Estratégica, Ministério do Desenvolvimento Agrário do Brasil,
disponível em http://sge.mda.gov.br/sge/index.html, último acesso em 10 de agosto de
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