Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
Gabinete do Conselheiro Edílson de Sousa Silva
PROCESSO Nº
1424/2010-TCER
ASSUNTO
Denúncia
sobre
supostas
irregularidades
na
renúncia de receitas decorrentes da estipulação
de taxas em favor de Fundo de natureza privada
INTERESSADO
IDARON
–
Agência
de
Defesa
Sanitária
Agrosilvopastoril do Estado de Rondônia
Responsável
Agostinho Pastore - Presidente
Relator
Conselheiro José Gomes de Melo
Revisor
Conselheiro Edílson de Sousa Silva
EMENTA:
Constitucional.
Tributário.
Administrativo. Atribuição do produto da
arrecadação de taxa a fundo de natureza
privada:
ruptura
Inconstitucionalidade
da
vinculação
com
a
por
atividade
estatal. Ofensa ao art. 145, II, da CF
c/c
art.
77
do
CTN.
Controle
de
constitucionalidade que se promove por
negativa de executoridade por se tratar
de
dispositivo
judicial:
Procedimento
prescinde
do
transferidos
entidade
impugnado
na
célere
contraditório.
do
Tesouro
privada
a
esfera
que
Recursos
Estadual
qualquer
a
título:
Instauração de Tomada de Contas Especial
pelo
Órgão
de
Controle
Interno
para
apurar a efetiva aplicação. Dependência
administrativa
e
operacional
de
Órgão
Público em relação a entidade privada:
Ilegalidade. Burla às normas de regência
da Administração Pública.
1 E-II
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
Gabinete do Conselheiro Edílson de Sousa Silva
VOTO-VISTA
Os
oferecida
por
presentes
Tomás
autos
Guilherme
tratam
de
Correia,
denúncia
devidamente
qualificado às fls. 01, sobre supostas irregularidades na
estipulação de taxas do Fundo Estadual de Defesa Sanitária
Animal – FESA-RO, em favor do Fundo Emergencial de Febre
Aftosa do Estado de Rondônia – FEFA-RO, que possui natureza
privada
proceder
e,
portanto,
de
caracterizaria
acordo
com
renúncia
de
o
denunciante,
receitas,
o
que
o
é
vedado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, a que alude a
Complementar nº 101/2000.
A
matéria
foi
apreciada
na
Sessão
Plenária do dia 22 de novembro último, quando o Relator,
Conselheiro José Gomes de Melo, proferiu o seguinte voto
(parte dispositiva), verbis:
(...)
Assim,
diante
de
exposto,
em
atenção
denúncia,
às
razões
manejadas
pela
Emergencial
de
tudo
o
que
foi
aos
termos
da
de
IDARON
Combate
justificativas
e
a
pelo
Febre
Fundo
Aftosa,
com amparo parcial no que foi apontado
pelos relatórios do Controle Externo, e
supedâneo no Parecer nº 319/2012 exarado
pela
Procuradora
Público
de
Geral
Contas,
do
Ministério
apresento
a
este
Plenário o seguinte VOTO:
I – Preliminarmente, CONHECER a Denúncia
por se tratar de matéria de competência
2 E-II
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da Corte de Contas e estarem preenchidos
os
pressupostos
artigo
74,
§
de
admissibilidade
2º,
c/c
o
art.
do
75
da
Constituição Federal e pelo artigo 79 e
80 da Resolução nº 05/1996;
II – DETERMINAR a realização de Inspeção
Especial no FESA-IDARON e no FEFA-RO, a
partir de promulgação da Lei Complementar
Estadual nº 536/09, com vistas a levantar
a
receita
pública
decorrente
da
arrecadação da taxa de defesa sanitária
animal, bem assim as despesas decorrentes
da
aplicação
do
artigo
2º
da
Lei
Complementar nº 536/2009;
III - DETERMINAR ao Governo de Rondônia,
na pessoa do Exmo. Governador do Estado,
Sr. Confúcio Aires Moura, que no uso de
suas atribuições institua, num prazo de
30
(trinta)
decisão,
dias
Comissão
da
ciência
Especial
desta
formada
por
Agentes Públicos cujas atribuições sejam
afetas
às
Contas
Agropecuário,
do
tais
Estado
quais
e
ao
Setor
Controladoria
Geral do Estado – CGE/RO, Secretaria de
Finanças do Estado de Rondônia – SEFIN,
Secretaria
de
Estado
de
Planejamento
e
Coordenação Geral – SEPLAN, Secretaria de
Estado
de
Agricultura,
Regularização
Procuradoria
Agência
Fundiária
Geral
de
do
Pecuária
–
Estado
Defesa
e
SEAGRI,
–
PGE,
Sanitária
Agrosilvopastoril do Estado de Rondônia –
IDARON e tantos outros Órgãos Federais,
3 E-II
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
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Estaduais
e
Municipais
necessários,
bem
representantes
que
como
das
entender
convidando
entidades
os
privadas
ligadas ao agronegócio, com vistas a, num
prazo de 120 (cento e vinte) dias de sua
criação, promovam estudos que:
a) Viabilizem a manutenção permanente da
classificação do Estado de Rondônia como
“Área
Livre
de
Febre
Aftosa”
pela
Organização Mundial de Saúde Animal - OIE
, com a total erradicação da doença em
nossas fronteiras;
b)
Promovam
gestão
a
atual
Legislação
adequação
da
pecuária
Vigente
improbidades
do
em
sistema
do
Estado
confronto
encontradas
de
à
às
na
Lei
Complementar nº 536/2009, de forma a não
COMPROMETER A ECONOMIA DO ESTADO;
c)
por
Investiguem
a
necessidade
profissionais
técnicos
do
Estado
que
possam
compor o quadro da IDARON e realizar a
totalidade
defesa
dos
serviços
sanitária
animal
referentes
estadual,
a
com
vistas a eventual realização de concurso
público
naquela
inclusive
quanto
autarquia
a
dotação
estadual,
orçamentária
para tal desiderato;
d)
Na
esteira
identifiquem
que
o
Estado
continuar
os
do
bens
subitem
imóveis
precisa
promovendo
acima,
e
insumos
aparelhar-se
a
defesa
para
sanitária
4 E-II
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
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do
rebanho
postos
estadual,
à
independente
disposição
entidade
privada
do
dos
Estado
FEFA/RO,
pela
sugerindo
inclusive a origem dos recursos para sua
aquisição;
e)
Adotem
meio
de
formalização
de
parceria com a República da Bolívia de
forma
que
continuar
o
Estado
promovendo
de
a
Rondônia
Defesa
possa
Sanitária
da fronteira comum, eliminando os riscos
de infecção do nosso rebanho pela Febre
Aftosa imigrada daquela Nação;
f) Elaborem plano de proteção e defesa do
rebanho estadual da possível migração da
febre aftosa do rebanho amazonense, dada
classificação daquele Estado da Federação
como área de risco de febre aftosa pela
Organização Mundial de Saúde Animal;
g)
Fomentem
o
irregularidades
pecuário
insumos
que
saneamento
existentes
impedem
pecuários
a
no
das
setor
exportação
produzidos
no
dos
Estado
para a União Européia.
IV – DETERMINAR ao Exmo. Governador do Estado, que dê ciência a
esta Corte de Contas de todo o procedimento a ser efetivado,
encaminhando,
num
prazo
de
15
(quinze
dias)
do
término
dos
trabalhos da comissão especial, os estudos e suas conclusões.
V – DETERMINAR à Secretaria das Sessões que efetue a publicação
desta Decisão, e dê conhecimento do inteiro teor deste julgado
ao denunciante, aos denunciados, ao Exmo. Governador do Estado,
Sr.
Confúcio
Aires
Moura
e
aos
representantes
legais
da
5 E-II
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Controladoria Geral do Estado – CGE/RO, Secretaria de Finanças
do
Estado
de
Rondônia
–
SEFIN,
Secretaria
de
Estado
de
Planejamento e Coordenação Geral – SEPLAN, Secretaria de Estado
de Agricultura, Pecuária e Regularização Fundiária – SEAGRI,
Procuradoria Geral do Estado – PGE, enviando após o cumprimento
desta
determinação,
os
autos
à
Secretaria
Geral
de
Controle
de
Controle
Externo.
VII
–
SOBRESTAR
os
autos
na
Secretaria
Geral
Externo, até retorno das conclusões da inspeção especial, bem
como resultado dos estudos da Comissão Especial à ser instituída
pelo Governo Estadual.
Não obstante o bem lançado voto do digno
Relator, na forma regimental entendi por bem pedir vista
dos autos para melhor reflexão sobre a temática.
Preliminarmente,
cumpre
assinalar
que
acompanho os entendimentos do Ministério Público de Contas
e
do
eminente
denúncia,
Relator,
por
se
no
tocante
encontrar
ao
ajustada
conhecimento
aos
da
requisitos
regimentais de admissibilidade.
No mérito, o Ministério Público de Contas
se pronunciou em duas oportunidades, mediante o Parecer
nº
048/11,
fls.
213/243,
e
o
Parecer
nº
319/12,
fls.
1287/1300, sendo que na primeira opinou pela negativa de
executoriedade
ao
Parágrafo
Único
do
art.
6º,
da
Lei
Complementar nº 526/2009, bem como indicou agendamento de
Inspeção Especial para levantar e acompanhar as receitas e
despesas decorrentes, enquanto que na segunda reiterou o
entendimento
expendido
na
primeira,
além
de
propor
imposição ao Presidente da IDARON para que se abstenha de
praticar ato que resulte na aplicação de isenção da taxa
questionada pela denúncia.
6 E-II
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
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A
Relator
promoveu
seu
turno,
substanciosa
igualmente
análise
da
no
mérito
matéria,
o
com
ênfase na vertente operacional do IDARON, o que ensejou
propor em seu voto a realização de Inspeção Especial para
levantar
a
denúncia,
adotadas
receita
além
pelo
decorrente
do
da
encaminhamento
Executivo
na
defesa
taxa
de
impugnada
medidas
sanitária
a
pela
serem
animal
do
Estado.
Contudo, com as vênias devidas, considero
imperioso
perscrutar
perspectiva
a
puramente
arguição
jurídica,
da
denúncia
precisamente
sob
quanto
a
ao
exame da legalidade do objeto da denúncia, manifestado no
dispositivo
que
permite
transmudar
as
taxas
do
fundo
público (FESA-RO) para o fundo privado (FEFA-RO).
A controvérsia tem como pano de fundo a
Lei Complementar nº 536, de 9 de dezembro de 2009, pela
qual o Executivo Estadual criou no âmbito do IDARON o Fundo
de Defesa Sanitária Animal – FESA-RO -, com a finalidade de
permitir o implemento das ações previstas no art. 1º, § 1º,
I e II, a saber:
Art.
-
Fica
Agrosilvopastoril
criado,
do
na
Estado
Agência
de
de
Rondônia
Defesa
–
Sanitária
IDARON,
o
Fundo
Estadual de Sanidade Animal – FESA-RO.
§ 1º - Os recursos oriundos do FESA-RO, serão destinados nas
ações referentes a:
I
–
indenização
pelo
abate
sanitário,
sacrifício
de
animais
atingidos por doenças erradicadas e outras infecto-contagiosas
contempladas em Programas Sanitários do Estado ou em convênios
com a União, bem como destruição de produtos e subprodutos de
origem animal, para suplementar ações relativas à vigilância em
saúde animal e situações de risco alimentar por vazio sanitário,
7 E-II
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equivalentes
em
até
50%
(cinquenta
por
cento)
do
saldo
das
dotações orçamentárias do fundo; e
II – apoio a certificação e rastreabilidade bovina e bubalina em
propriedades
com
até
1
(um)
módulo
fiscal
–
60
(sessenta)
hectares, equivalente em até 50% (cinquenta por cento) do saldo
das dotações orçamentárias do fundo.
Posteriormente
Complementar
nº
564,
de
3
de
foi
editada
março
de
2010,
a
Lei
que
via
alteração da Lei Complementar nº 536/2009, passou o FESA-RO
para a esfera da SEAGRI, porém manteve a gestão sob a
tutela da IDARON, nos termos seguintes, verbis:
Art.
1º
-
Os
dispositivos
abaixo
relacionados
da
Lei
Complementar nº 536, de 6 de dezembro de 2009, que “Cria o Fundo
Estadual de Defesa Sanitária Animal – FESA-RO e institui a Taxa
de Defesa Sanitária Animal do Estado de Rondônia”, passam a
vigorar com a seguinte redação:
“Art. 1º - Fica criado na Secretaria de Estado da Agricultura,
Pecuária e Regularização Fundiária – SEAGRI, o Fundo Estadual de
Sanidade Animal – FESA-RO.
...
Art. 4º - O Fundo instituído por esta Lei Complementar será
gerido pela Agência de Defesa Sanitária Agrosilvopastoril Animal
– IDARON, que também fará parte do Conselho Deliberativo, o qual
será
composto
pelos
órgãos
abaixo,
ou
aqueles
que
venham
a
sucedê-los: (...)
Dentre as fontes de recursos previstas
para financiar as ações do FESA-RO, foi instituída a Taxa
de Defesa Sanitária Animal, denominada Taxa do FESA-RO, nos
termos do art. 2º do mesmo diploma, verbis:
8 E-II
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Art. 2º - Fica instituída a Taxa de Defesa Sanitária Animal,
para custeio das ações de defesa sanitária animal e indenizações
pelo sacrifício de animai e destruição de produtos e subprodutos
de origem animal.
O art. 6º do diploma em alusão condiciona
a
emissão
da
recolhimento
GTA
da
–
Taxa
Guia
ao
de
Trânsito
FESA-RO,
nos
Animal
seguintes
-
ao
termos,
verbis:
Art. 6º - A emissão de GTA para bovinos, bubalinos ovinos,
caprinos, suínos e aves destinados ao abate fica condicionada a
comprovação do pagamento da Taxa do FESA-RO, conforme valores
estipulados
no
inciso
VII
do
§
2º
do
artigo
1º
desta
Lei
Complementar.
Mas é no Parágrafo Único do art. 6º que
se situa o nó górdio da controvérsia, ao permitir a isenção
da Taxa do FESA-SE aos contribuintes que “voluntariamente”
a recolherem em favor do FEFA-RO, que, repise-se, possui
natureza privada, verbis:
Art. 6º - ...
Parágrafo Único – É isento da Taxa do FESA-RO, o contribuinte
que,
voluntariamente,
contribua
para
o
FEFA-RO,
entidade
parceira do Estado na Defesa Sanitária Animal, na forma e pelos
valores por ele fixados e faça a comprovação do correspondente
pagamento às autoridades competentes da IDARON, desde que não
inferior ao valor fixado no art. 1º desta Lei Complementar.
A despeito de o dispositivo enunciar o
recolhimento a título “voluntário” da Taxa do FESA-RO em
favor
do
Segurança
FEFA-RO,
impetrado
no
entanto,
pelos
em
sede
contribuintes,
de
o
Mandado
de
Judiciário
considerou que se trata de voluntariedade aparente, pois,
9 E-II
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
Gabinete do Conselheiro Edílson de Sousa Silva
efetivamente o IDARON constringia o recolhimento da taxa em
prol do FEFA-RO como condição para emitir a GTA – Guia de
Trânsito Animal. Nesse sentido foi concedida a segurança em
favor dos contribuintes para fim de determinar ao titular
do IDARON que se abstivesse da prática. Veja-se:
(...) Do exposto, concedo a segurança pleiteada, para determinar
ao impetrado que se abstenha de cobrar dos produtores rurais
integrantes
do
Sindicato
dos
Produtores
Rurais
de
Porto,
a
contribuição financeira em favor do Fundo Emergencial de Febre
Aftosa
do
Estado
de
Rondônia
–
FEFA/RO,
como
condição
para
emitir as Guias de Trânsito Animal (GTA), devendo desconsiderar
o disposto no Código 1600.14.1104 em relação aos sindicalizados.
De consequência, confirmo a liminar anteriormente concedida. (v.
processo 0249790-65.2009.8.22.0001).
Como
visto,
segundo
os
contornos
normativos de instituição e implemento, a Taxa do FESA-RO é
dotada das características do tributo (art. 3º do CTN),
mormente quanto à reserva legal garantida pela LC 536/2009,
e
à
compulsoriedade,
sendo
que
esta
se
manifesta
na
prestação de atividade estatal (emissão de GTA), desde que
condicionada ao recolhimento em favor de entidade privada
(FEFA-RO).
Outra característica tributária da Taxa
do FESA-RO diz respeito ao poder de polícia para efeito de
exigibilidade, expressamente demonstrado no art. 8º da Lei
Estadual nº 887/2000, verbis:
Art. 8º - Na execução, inspeção e fiscalização das medidas de
Defesa
Sanitária
Vegetal,
é
conferido
à
Agência
de
Defesa
Sanitária Agrosilvopastoril do Estado de Rondônia - IDARON, o
poder
de
polícia
administrativa,
ficando
consequentemente
assegurado ao funcionário designado para as atividades previstas
10 E-II
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
Gabinete do Conselheiro Edílson de Sousa Silva
nesta Lei, o livre acesso nos locais de medidas fitossanitárias.
(grifei).
Assim, é incontroverso compreender que a
Taxa
do
FESA-RO
preenche
os
requisitos
do
tributo,
decorrentes de uma atividade estatal no exercício do poder
de
polícia
(defesa
sanitária
animal),
cujo
produto
da
arrecadação é atribuído a um Fundo de natureza privada, no
caso o FEFA-RO.
Por
outros
termos,
se
trata
de
uma
situação em que o poder de império, mediante o qual o
Estado exercita a função arrecadadora, está sendo utilizado
em favor de particulares e, o mais grave, em detrimento de
seus efetivos interesses.
É
bem
verdade
que
o
particular
favorecido, o FEFA-RO, utiliza o produto da arrecadação da
taxa para cobrir despesas relacionadas à defesa sanitária
animal, objeto da instituição do tributo. Todavia, é cediço
que em matéria tributária vigora o princípio da estrita
legalidade a não permitir agregar no contexto da análise
vetores outros que não a literalidade fechada da norma
jurídica, ex vi do art. 111 do CTN.
Na
obstaria
que
a
hipótese
IDARON
ventilada,
executasse
em
suas
tese
nada
atividades
em
parceria com entidades correlatas, como o FEFA-RO, p. ex.,
desde que houvesse interesse comum, sendo o convênio o
instrumento
mais
apropriado
para
a
transferência
de
recursos e o compartilhamento de encargos. O que não se
deve,
e
não
pode,
é
firmar
parceria
financiada
com
o
produto da arrecadação de um tributo (taxa) que tem como
caraterística
fundamental
a
vinculação
a
uma
atividade
11 E-II
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
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estatal exigida pelo ente público no exercício do poder de
polícia, conforme os seguintes excertos, verbis:
EMENTA: Apelação Cível. Execução fiscal. Taxa de licença para
localização
legal.
e
permanência
Violação
ao
em
local.
princípio
Ausência
constitucional
de
embasamento
da
legalidade
tributária. Exigência indevida. Precedentes da Corte. Sentença
mantida.
Recurso
desprovido.
A
taxa
representa
tributo
sinalagmático vinculado à atividade estatal, pois correspondente
a
uma
contraprestação
do
contribuinte
em
razão
da
atuação
estatal, sendo sua instituição de competência comum da União,
dos
Estados,
(AMARO,
Paulo:
do
Distrito
Luciano.
Saraiva,
Direito
2005,
Federal
e
Tributário
p.
112/113)
dos
Municípios,
brasileiro.
(TJSC,
Ap.
11
Cív.
(...).
ed.
N.
São
,
de
Joinville, rel. Des. Wilson Augusto do Nascimento, j.14.9.2010).
(grifei).
E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - CUSTAS
JUDICIAIS
E
EMOLUMENTOS
EXTRAJUDICIAIS
-
NATUREZA
TRIBUTÁRIA
(TAXA) - DESTINAÇÃO PARCIAL DOS RECURSOS ORIUNDOS DA ARRECADAÇÃO
DESSES VALORES A INSTITUIÇÕES PRIVADAS - INADMISSIBILIDADE VINCULAÇÃO
DESSES
MESMOS
RECURSOS
AO
CUSTEIO
DE
ATIVIDADES
DIVERSAS DAQUELAS CUJO EXERCÍCIO JUSTIFICOU A INSTITUIÇÃO DAS
ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS EM REFERÊNCIA - DESCARACTERIZAÇÃO DA FUNÇÃO
CONSTITUCIONAL DA TAXA - RELEVÂNCIA JURÍDICA DO PEDIDO - MEDIDA
LIMINAR DEFERIDA. NATUREZA JURÍDICA DAS CUSTAS JUDICIAIS E DOS
EMOLUMENTOS EXTRAJUDICIAIS. (ADI 1378 MC / ES - ESPÍRITO SANTO.
Relator: Min. CELSO DE MELLO. Julgamento: 30/11/1995). (grifei)
No
tocante
à
renúncia
de
receita,
na
forma alegada pela denúncia, o art. 14, § 1º da Lei de
Responsabilidade Fiscal, prescreve que, verbis:
Art. 14 - A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de
natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá
estar
acompanhada
de
estimativa
do
impacto
orçamentário12 E-II
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
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financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos
dois
seguintes,
atender
ao
disposto
na
lei
de
diretrizes
orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
§
1o
-
A
renúncia
compreende
anistia,
remissão,
subsídio,
crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral,
alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que
implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e
outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
De
dispositivo
acordo
impugnado
com
pela
a
acepção
denúncia
literal
(princípio
do
da
legalidade estrita), o instituto que mais se aproxima da
renúncia de receita seria a isenção, na forma enunciada
pelo
Parágrafo
Único
art.
6º
da
Lei
Complementar
nº
526/2009: “É isento da Taxa do FESA-RO...”. No entanto, a
rigor da hermenêutica tributária, in casu é evidente que
não se trata de isenção, assim entendida como a dispensa
legal do tributo, por carência das condições e requisitos
exigidos para tanto, que devem constar expressamente na
norma.
Desse modo, em razão da situação fática
não se encaixar no tipo previsto na LRF (art. 14, § 1º) e
tampouco no CTN (art. 176), a tecnicidade tributária indica
não se tratar de isenção o dispositivo arguido o que, por
consequência, afasta a tese de renúncia de receita aludida
na Lei de Responsabilidade Fiscal.
De verdade, pelas razões discorridas sob
a perspectiva essencialmente jurídica, impende concluir que
o
Parágrafo
Único,
do
art.
6º,
da
Lei
Complementar
nº
526/2009, evidencia conflito com as disposições do art.
145, I, da Constituição Federal c/c 77 do Código Tributário
Nacional (Lei nº 5.172/1966), por amesquinhar o caráter
13 E-II
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
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vinculante da Taxa do FESA-RO em relação ao produto de sua
arrecadação.
Ademais, a ação de atribuir ao particular
o
produto
da
caracterizadora
arrecadação
de
da
prática
Taxa
do
ato
de
FESA-RO
é
improbidade
administrativa que causa prejuízo ao erário, nos termos do
art. 10, II, da Lei Federal nº 8.429/1992, verbis:
Art. 10 - Constitui ato de improbidade administrativa que causa
lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que
enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou
dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art.
1º desta lei, e notadamente:
...
II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica
privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta
lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares
aplicáveis à espécie.
Diante
encaminhamento,
negar
do
a
quadro,
para
executoriedade
ao
efeito
de
dispositivo
inquinado (par. único, do art. 6º, da LC 526/09) é medida
que efetivamente se impõe, com vista a escoimar os efeitos
lesivos que ocasiona ao erário estadual.
No mesmo diapasão, a prática de atribuir
a terceiros recursos provenientes da taxa, há de ser tida
como ilegal e lesiva ao erário por resultar de desvio de
finalidade do produto de arrecadação de tributo de natureza
vinculada,
Federal
em
c/c
77
ofensa
do
ao
Código
art.
145,
I,
Tributário
da
Constituição
Nacional
(Lei
nº
5.172/1966).
14 E-II
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
Gabinete do Conselheiro Edílson de Sousa Silva
A
pugna,
considero
propósito
ser
o
do
caso
pronunciamento
de
usar
as
que
se
prerrogativas
conferidas pela Súmula 347, do Supremo Tribunal Federal,
não para declarar a inconstitucionalidade do dispositivo
inquinado, mas tão-somente para negar-lhe executoriedade e,
por
conseguinte,
determinar
aos
gestores
dos
Órgãos
responsáveis, SEAGRI e IDARON, que se abstenham de atribuir
ao FEFA-RO o produto da arrecadação da Taxa do FESA-RO a
qualquer título.
Abro parênteses aqui para explicitar a
opção
pela
declaração
negativa
de
de
executoriedade
inconstitucionalidade,
ao
apesar
invés
de
ambos
de
os
institutos aparentarem identidade no modo de proceder e na
eficácia. A diferença é sutil, porém existe concretamente.
A
prerrogativa
de
declarar
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, por outorga
da Súmula 347, do STF, mesmo na via difusa, enseja um rito
procedimental
sobrestado
litúrgico
enquanto
se
em
que
resolve
processo
a
questão
principal
é
incidental
no
âmbito do colegiado pleno, em prestígio ao princípio da
cláusula de reserva de plenário (art. 97 da CF). O rito
também reclama a necessidade do contraditório para que o
Poder/Órgão possa defender a constitucionalidade do ato/lei
que produziu.
A
seu
turno,
a
mera
negativa
de
executoriedade é manejada em procedimento mais singelo e
sem a necessidade do contraditório, pois, nesse caso, a
Administração,
por
sua
iniciativa
ou
por
provocação,
promove a autotutela do ato/norma tido por inconstitucional
diante de uma circunstância pontual e concreta.
15 E-II
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
Gabinete do Conselheiro Edílson de Sousa Silva
A negativa de executoriedade de ato/lei
com
tisna
de
inconstitucionalidade,
seja
por
iniciativa
própria ou mediante provocação, ainda não foi objeto de
exame de mérito específico no âmbito do Excelso Pretório.
De fato, a Corte Constitucional apenas fez alusão obiter
dictum (coisa dita de passagem), nos termos da ementa da
ADI-MC-221,
tendo
como
Relator
o
Min.
Moreira
Alves,
verbis:
(...)
Em
nosso
sistema
jurídico,
não
se
admite
declaração
de
inconstitucionalidade de lei ou de ato normativo com força de
lei por lei ou por ato normativo com força de lei posteriores. O
controle de constitucionalidade da lei ou dos atos normativos é
da
competência
exclusiva
do
Poder
Judiciário.
Os
Poderes
Executivo e Legislativo, por sua Chefia – e isso mesmo tem sido
questionado
com
o
alargamento
da
legitimidade
ativa
na
ação
direta de inconstitucionalidade – podem tão-só determinar aos
seus
órgãos
subordinados
administrativamente
as
leis
que
ou
deixem
atos
com
força
de
de
aplicar
lei
que
considerem inconstitucionais. (grifei).
Por
sua
vez,
na
seara
do
Superior
Tribunal de Justiça a questão se encontra decidida, nos
termos do acórdão do REsp 23.121-GO a seguir ementado,
veja-se:
Lei inconstitucional - Poder Executivo - negativa de eficácia. O
poder executivo deve negar execução a ato normativo que lhe
pareça
inconstitucional.
(REsp
23.121-GO.
Rel.
Min.
Humberto
Gomes Barros. Julgamento 6/10/1996).
Aos precedentes dos Tribunais Superiores
a fundamentarem a opção pela negativa de executoriedade,
soma-se o fato de o preceptivo em comento (par. único, do
16 E-II
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
Gabinete do Conselheiro Edílson de Sousa Silva
art. 6º da LC 526/09) ter sido fulminado pelo Judiciário no
que
toca
aos
promanada
em
efeitos
concreto,
mandado
de
nos
termos
segurança
da
(proc.
sentença
0249790-
65.2009.8.22.0001), pela qual foi determinado à IDARON que
se abstivesse de cobrar contribuição financeira em favor do
FEFA-RO como condição para emitir GTA (Guia de Trânsito
Animal). Vale dizer que essa sentença foi confirmada no
reexame
necessário,
porquanto
atualmente
coberta
com
o
manto do trânsito em julgado, veja-se:
(...)
Com
efeito,
expedir
as
acertada
GTA'S
a
sem
sentença
que
que
haja
o
determinou
pagamento
ao
de
impetrado
contribuição
financeira em favor do Fundo Emergencial de Febre Aftosa – FEFA.
Pelo
exposto,
direito
confirmo
líquido
e
a
sentença
certo
ao
examinada
que
impetrante,
o
assegurou
que
o
faço
monocraticamente nos termos do art. 557 do CPC combinado com a
Súmula n. 253 do STJ.
Por tais razões, considerando tratar-se
de
coisa
judicialmente
julgada
a
prescindir
do
contraditório, pautado na Súmula 347, do STF, me inclino
pela adoção do rito mais célere e efetivo consistente na
negativa de executoriedade, pois, nesse caso, a decisão do
Tribunal
de
Contas
concretamente
resulta
em
adesão
ao
julgado judicial que retirou do mundo fenomênico a eficácia
do dispositivo impugnado pela denúncia.
Por
derradeiro,
atento
à
relação
de
nítida dependência operacional da IDARON com o FEFA-RO,
decorrente
das
atividades
que
este
desenvolve
com
financiamento da Taxa do FESA-RO, e de recursos repassados
por outros instrumento, considero de boa medida fixar um
prazo razoável de 90 (noventa) dias para que a Autarquia de
17 E-II
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
Gabinete do Conselheiro Edílson de Sousa Silva
Defesa
Sanitária
se
estruture
de
maneira
suficiente
de
molde a assumir, sem solução de continuidade, a plenitude
dos
relevantes
serviços
na
defesa
da
saúde
animal
do
Estado.
Ressalte-se
que
ao
longo
do
tempo
criou-se uma relação simbiótica entre a IDARON e o FEFA-RO,
cuja finalidade consiste em realizar a defesa sanitária de,
entre outros animais, um rebanho aproximado de 12 milhões
de cabeças de gado, o sétimo maior plantel bovino nacional,
de acordo com indicadores constantes do portal do Governo
de Rondônia (http://www.rondonia.ro.gov.br).
Compulsando
relação
de
dependência
os
autos,
IDARON/FEFA-RO
constatei
que
consolidou-se
a
de
forma tão intensa que extrapolou a fronteira gizada pela
Taxa do FESA-RO, passando pela celebração sistemática de
convênios
para
transferência
inclusive,
daquele
fundo
de
privado
recursos,
(FEFA-RO)
ao
cúmulo,
ter
colocado
servidores à disposição da IDARON, em flagrante burla ao
primado constitucional do concurso público (art. 37, II, da
CF), além ceder bens móveis e imóveis, conforme consta das
fls. 448/459.
Sem
incorrer
em
demasia,
diria
que
o
imbricamento IDARON/FEFA-RO em muito se assemelha ao que
ocorre entre a SEAGRI e a EMATER-RO, que desenvolve suas
atividades
às
custas
de
vultosos
recursos
públicos
repassados pela primeira. Ambos os casos (IDARON/FEFA-RO e
SEAGRI/EMATER-RO), têm como característica comum a execução
de ações cobertas com recursos públicos sem que se tenha
notícia da efetividade da aplicação.
18 E-II
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
Gabinete do Conselheiro Edílson de Sousa Silva
Portanto,
para
fim
de
mitigar
os
transtornos operacionais provocados pela abrupta ruptura da
relação IDARON/FEFA-RO, principalmente no combate à febre
aftosa, impende seja fixado um prazo de 90 (noventa) dias,
findo
o
qual
comprovar
a
ao
Autarquia
Tribunal
de
de
Defesa
Contas
Sanitária
a
plena
deverá
autonomia
operacional e administrativa, bem assim a devida adequação
dos procedimentos ao ordenamento legal consentâneo.
Em relação aos recursos repassados pelo
Tesouro
do
Estado,
mediante
convênios
ou
outros
instrumentos, dentre os quais o produto da arrecadação da
Taxa
FESA-RO,
deve
a
Controladoria
Geral
instaurar
imediatamente Tomada de Contas Especial, com o propósito de
apurar os fatos relativos aos valores repassados, avaliar a
efetividade
da
dano,
houver,
se
eventualmente
correspondente
e
tenham
aplicação,
indicar
concorrido.
os
quantificar
responsáveis
Para
tanto,
deve
o
que
ser
fixado o prazo de 60 (sessenta) dias para apresentação dos
trabalhos ao Tribunal de Contas.
Assim
exposto,
submeto
à
deliberação
deste colegiado o seguinte voto:
I
–
Preliminarmente,
presentes
os
requisitos regimentais de admissibilidade da denúncia, dela
conheço;
II
–
No
mérito,
considerar
a
denúncia
procedente em razão do manifesto conflito das disposições
do Parágrafo Único, do art. 6º, da Lei Complementar
nº 526/2009, em relação ao art. 141, I, da Constituição
19 E-II
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
Gabinete do Conselheiro Edílson de Sousa Silva
Federal c/c 77 do Código Tributário Nacional (Lei
nº 5.172/1966), por desnaturar o princípio fundamental da
vinculação a atribuir ao Fundo Emergencial de Febre Aftosa
do Estado de Rondônia - FEFA-RO, o produto da arrecadação
da Taxa de Defesa Sanitária Animal, que é própria do Fundo
Estadual de Defesa Sanitária Animal - FESA-RO;
III – Negar executoriedade ao Parágrafo
Único, do art. 6º da Lei Complementar nº 526/2009, nos
termos
da
Súmula
347,
do
STF,
para,
em
consequência,
determinar aos titulares dos Órgãos responsáveis, SEAGRI e
IDARON,
que
se
administrativos
abstenham
com
de
praticar
fundamento
no
quaisquer
atos
dispositivo
ora
impugnado, bem como não promovam cobrança da Taxa de Defesa
Sanitária Animal em favor do Fundo Emergencial de Febre
Aftosa do Estado de Rondônia - FEFA-RO;
IV – Determinar ao Presidente da IDARON
para que se abstenha de cobrar a Taxa de Defesa Sanitária
Animal em favor do Fundo Emergencial de Febre Aftosa –
FEFA-RO, como condição para emitir Guia de Trânsito Animal
(GTA),
ou
estritamente
a
qualquer
vinculante
título,
ao
em
razão
Fundo
da
Estadual
natureza
de
Defesa
Sanitária Animal - FESA-RO;
V – Determinar ao Presidente da IDARON
para que, no mesmo prazo fixado no item anterior, comprove
ao
Tribunal
de
Contas
a
adoção
de
medidas
efetivas
direcionadas a alcançar a plena autonomia operacional e
administrativa da Autarquia, bem assim a devida adequação
dos
procedimentos
ao
ordenamento
de
regência
da
Administração Pública, de modo a prescindir definitivamente
do
suporte
do
FEFA-RO.
Fica,
desde
logo,
a
autoridade
20 E-II
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
Gabinete do Conselheiro Edílson de Sousa Silva
alertada
que
o
desatendimento
a
tornará
passível
de
cominação de multa, sem prejuízo de eventuais sanções que
as circunstâncias ensejarem;
VI – Determinar ao Controlador Geral do
Estado para que, em apoio à ação fiscalizatória do Tribunal
de Contas (art. 74, II, da CF), instaure imediatamente
Tomada de Contas Especial com a finalidade de apurar os
fatos relativos aos valores repassados pela IDARON ao FEFARO, por conta da Taxa do FESA-RO, de convênios ou de outros
instrumentos,
bem
como
avaliar
a
efetividade
da
correspondente aplicação, quantificar o dano, se houver, e
indicar
os
responsáveis
que
eventualmente
tenham
concorrido. Para tanto, fica fixado o prazo de 180 (cento e
oitenta) dias para apresentação dos trabalhos ao Tribunal
de Contas.
VII – Alertar aos titulares dos Órgãos
responsáveis, SEAGRI e IDARON, que eventual conduta que
atribua a Taxa de Defesa Sanitária Animal em favor do Fundo
Emergencial de Febre Aftosa do Estado de Rondônia - FEFA-RO
poderá
constituir
prática
de
ato
de
improbidade
administrativa que causa prejuízo ao erário, tipificada no
art. 10, II, da Lei Federal nº 8.429/1992, o que os torna
passíveis das sanções previstas na legislação pertinente;
VIII – Dar conhecimento do teor do voto e
decisão
ao
denunciante
Tomás
Guilherme
Correia,
ao
Governador do Estado, à Procuradora-Geral do Estado e aos
titulares da SEAGRI e do IDARON, Órgãos responsáveis pelo
recolhimento e gestão da Taxa do FESA-RO;
IX – Dar conhecimento do teor do voto e
decisão
ao
Governador
do
Estado,
ao
Presidente
da
21 E-II
Tribunal de Contas do Estado de Rondônia
Gabinete do Conselheiro Edílson de Sousa Silva
Assembléia
(ADIN),
Legislativa
para
que
e
adote
ao
Procurador-Geral
as
providências
de
que
Justiça
entender
cabíveis para efeito de adequação das normas pertinentes de
modo a garantir o recolhimento da Taxa de Defesa Sanitária
Animal exclusivamente em favor do Fundo Estadual de Defesa
Sanitária Animal - FESA-RO, vinculado à IDARON;
X
–
Retirar
o
caráter
sigiloso
da
denúncia, em razão da procedência comprovada, nos termos do
art. 50, § 1º, da Lei Complementar nº 154/96 c/c 79, § 1º,
do Regimento Interno do Tribunal de Contas;
XI – Remeter os autos à Secretaria de
Processamento e Julgamento para fim de acompanhamento das
medidas
determinadas
em
relação
aos
prazos
fixados
na
decisão.
Sala das Sessões, 13 de dezembro de 2012.
Conselheiro Edílson de Sousa Silva
Relator
22 E-II