José M. Viegas
CESUR - Instituto Superior Técnico
Lisboa - Portugal
[email protected]
XIX Congresso ANPET
Recife, Novembro 2005
XIX Congresso ANPET - Recife
José M Viegas – Novembro 2005
Transportes e Governação:
Co-decisão e partilha de poder
TRANSPORTES E GOVERNAÇÃO:
CO-DECISÃO E PARTILHA DE PODER
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Porquê alguns problemas de
Transportes são tão difíceis?
Principais razões para essas dificuldades
Complexidade
Institucional do Problema
 Um (cada vez mais) largo espetro de objetivos de política aos quais se
espera que os sistemas de transportes respondam
 Impactos de Distribuição sobre usuários e não usuários dos sistemas de
transportes, com grande alcance geográfico
 Deficiente correspondência da organização administrativa com o
território geográfico relevante para a avaliação da for intervenções sobre os
sistemas de transportes
 Divisão de competências em matéria de transportes entre governos
central (regional) e local
Transportes e Governação:
Co-decisão e partilha de poder
Espaço das
instituições e poderes
Espaço dos objetivos e
das partes afetadas
Alguns problemas de Transportes são especialmente difíceis
 Localização de infra-estruturas principais
 Financiamento de alguns elementos de infra-estrutura
 Combate ao congestionamento e ao crescimento do tráfego rodoviário
 Redução da agressão ambiental pelo setor dos transportes
 Capacidade crescente de mobilização organizada dos cidadãos (e dos
agentes econômicos) em luta pelos seus interesses
Número e diversidade
dos stakeholders
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A – Espetro de Objetivos de Política (I)
um nível satisfatório, outro objetivos se tornam salientes
 Principais outros objetivos:
 Segurança  internalizada, ainda que com níveis variáveis de rigor
 Qualidade Meio Ambiental  internalizada a nível quase idêntico pata
novas infra-estruturas; principal problema é a inércia do sistema de
atividades econômicas e sociais: busca de compatibilidade entre um
caminho de convergência e a resiliência ecológica
 Desenvolvimento Econômico através do comércio  Resistência dos
agentes econômicos que pressionam para uma mobilidade barata e fiável
das suas mercadorias
 Liderança Tecnológica  Usada para captação de fundos públicos
quando os projetos têm um baixo rácio de benefícios / custos
 Bem estar social / Eficiência  Pressão para abertura de mercados,
resistência pelos que antes estavam protegidos
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Co-decisão e partilha de poder
 Uma vez que os objetivos primários (acessibilidade, mobilidade) são atingidos a
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A - Espetro de Objetivos de Política (II)
preparadas para enfrentar todas estas dimensões na sua
avaliação das questões de transportes
 Mas as instituições públicas responsáveis pela defesa de cada um
daqueles objetivos não aceita decisões em que os seus interesses não
tenham sido devidamente acautelados
 Por vezes as diferentes opções para um problema específico
serão polarizadas de acordo com esses outros objetivos
 As instituições dos transportes poderão acabar sendo árbitros na luta
entre esses objetivos setoriais
 Risco de criação de animosidade (ciúmes) nos setores “derrotados”
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 As Instituições do setor dos transportes estão mal
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B – Impactos de Distribuição em Territórios vastos (I)
 Fortes impactos na dotação de acessibilidade
ocorrência de impactos econômicos e ambientais localizados, gerando
rivalidade entre as regiões
 Para as infra-estruturas de hierarquia mais elevada, impactos sensíveis a grande
distância
 Impactos ambientais dos novas obras mitigados na fase de projeto, nem sempre
de forma muito eficaz
 Impacto Forte na afetação de usos de solo
 Muitos cidadãos e empresas buscam localizações com mobilidade mais fácil 
maior volume de viagens, maior dificuldade de serviço em transporte coletivo
 Novos projetos de urbanismo e de infra-estruturas de transportes preferivelmente
feitos em relação estreita
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 A principal dimensão distributiva dos impactos é geográfica, através da
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B - Impactos de Distribuição em Territórios vastos (II)
 Questões de distribuição relacionadas com custos correntes e de
investimento dos sistemas de transportes
 Nível de suporte pelos beneficiários indiretos
 Exemplos freqüentes de “nós contra os outros”
 Privilégios especiais de estacionamento na via para residentes
 Pedágios rodoviários muito mais aceitáveis nos casos com forte proporção
de tráfego de atravessamento (preferivelmente de outros países)
 Quatro tipos de Equidade
Normalmente tratada na fase de planejamento. Dificuldades
 Territorial
agravadas por falta de dinheiro (implementação demorada)
 Horizontal
 Vertical
 Longitudinal
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Obrigações de Serviço Público, Tarifas Especiais
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 Nível de suporte pelos contribuintes, e “quais” contribuintes
Perda de regalias. Especialmente grave quando
acompanhada de diferenciação geográfica
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C – Desajuste entre a geografia relevante e a
organização administrativa
vasta, e essa repercussões são reconhecidas por todos (ou quase), mas
o contorno geográfico dessa área raramente tem uma correspondência
boa com uma unidade administrativa com os poderes adequados
 Muito freqüente em grandes aglomerações urbanas
 Mas também em situações trans-fronteiriças (Alpes)
 Por vezes se trata de uma questão distributiva do mesmo tipo de
benefícios, mas também sucede (e é mais difícil de resolver) quando se
trata de diferentes benefícios e as partes (regiões) têm objetivos
diferentes
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 Uma intervenção de transportes tem repercussões numa área muito
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D – Divisão de competências entre
diferentes níveis da Administração
de competências pelos vários níveis da Administração, com algo para
cada nível
 Dois principais fatores em favor da descentralização
 Maior eficácia e eficiência na resolução de problemas a esse nível
 Responsabilidade fiscal
 Muitas vezes, uma boa solução exige ação coordenada
 Risco de longas discussões sobre quanto cada parte deve pagar
 Sincronização de prioridades / ações ainda mais difícil
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 Os transportes são uma das áreas da política em que há maior divisão
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E – Crescente capacidade de mobilização
organizada dos cidadãos
complexos
 Governação se torna mais difícil e complexa, mas também mais opaca
 O que leva a dificuldades de entendimento, e possivelmente à suspeita,
por parte dos cidadãos.
 À medida que as necessidades básicas das pessoas vão sendo satisfeitas,
elas se tornam mais ativas na defesa dos benefícios de que gozam, em
qualquer domínio (objetivos defensivos)
 A mobilização organizada dos cidadãos se dá sobretudo em relação a causas
de justiça social, defesa dos empregos, proteção social e do meio ambiente
 Isso representa um novo tipo de força que não pode deixar de ser considerada
 As tecnologias da informação tornaram a mobilização de base muito mais fácil
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 À medida que as atividades e padrões sociais se vão tornando mais
 E a cobertura da TV reforça a sensação da relevância dos protestos
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Múltiplas Perspectivas Legítimas
 Diferentes perspectivas e interesses entre
 A diferentes níveis da Administração (nacional, regional, local)
 Ao mesmo nível (agências diferentes a qualquer dos níveis)
 Público e Privado
 Bem comum vs. Interesses privados
 Privado e Privado
 Diferentes grupos de cidadãos com requisitos e expetativas diferentes,
por vezes antagônicas
 Todos estes podem ser legítimos, mas
 Difíceis de identificar e reconciliar numa política
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 Público e Público (Governos e Agências Públicas)
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Aceitando o Compromisso
resposta apenas parcial aos múltiplos interesses requer, antes do
mais
 Razoável informação acerca dos interesses e requisitos de
outras partes, igualmente legítimas
 Entender a magnitude da “lista de compras agregada” e entender
que não tem como satisfazer todos
 Em seguida é necessário um processo de decisão que possa ser
considerado por todos como justo no tratamento de todos os
interesses legítimos
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 Aceitação dum compromisso pelo qual as autoridades dão
 É aqui que entra a boa governação
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Criando Comunidades Funcionais
 Há múltiplas formas de co-gestão, dependendo do nível de partilha de
informação, de poder de decisão e de formalismo nos processos de co-decisão
 Soluções “em rede” são as mais adaptáveis a situações variadas de stakeholders e de
 A maioria das entidades envolvidas nestas questões terá encontros repetidos,
ainda que com mudança dos papéis de cada uma com variação de algumas das
partes representadas
 É importante criar confiança, através do desenvolvimento de “comunidades
funcionais ”
 A possibilidade de usar bem a energia e saber do lado privado da sociedade requer a
criação e acumulação de “capital social”
 Complexidade do quadro institucional
 Cada problema de transportes abrange um grande conjunto de stakeholders
 Algumas partes (agências públicas, associações profissionais, grupos de cidadãos,
ONGs, etc) se consideram stakeholders num largo conjunto de problemas de
transportes, e tenderão a misturá-los na discussão de qualquer um desses problemas
 Alto risco de cacofonia, inconsistência, alto custo e baixa eficácia
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prioridades
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Participação Pública ,
Liderança e Consistência
 Há várias razões para a participação pública , mas muitas vezes ela só é feita




Razões para esse envolvimento
Definição prévia do que é do que não é negociável
Quem deve ser convidado a participar
Que estilos de participação são mais adequados aos vários grupos
 Mitigação dos risco de inconsistência e ineficácia implica liderança forte e
exercício correto dos procedimentos de engajamento dos stakeholders,
num processo estruturado, multi-lateral e multi-nível de discussão, o que
significa:




Clareza Estratégica
Competência Técnica
Firmeza na ação
Transparência e justiça (equilíbrio) no tratamento das questões
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por expediente político. É necessário fazer boa preparação, o que exige
respostas a :
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Passos Principais (I)
Diagnóstico: Consulta formal e ampla para identificação do âmbito,
interesses e restrições



2.
Muitos stakeholders (privados tanto quanto públicos) ignoram totalmente os
interesses e restrições de outros stakeholders e podem se tornar mais
tolerantes através desse exercício
A inclusão de stakeholders é um processo delicado, grupos diferentes podem
exigir formatos diferentes para uma boa participação
A definição do âmbito do problema pode variar durante esta fase
Fase Estratégica: Pequeno grupo central desenvolve Orientações
Estratégicas, especificando princípios para a escolha de prioridades e
para o suporte de ações, mas sem detalhes de implementação (que
podem ser prejudiciais nessa fase)


Participação Estruturada, possivelmente em duas rondas (stakeholders
primários e secundários) conduzindo a um documento formalmente aceite por
todos os stakeholders primários, cujo apoio é essencial
Possivelmente, ampla disseminação pública desse documento, mostrando
progresso e a possibilidade de compromisso (momento positivo)
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1.
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Passos Principais (II)
Fase Tática : Desenvolvimento de Planos com especificação de
medidas e ações, seu calendário e suporte financeiro, indicadores
chave e metas



4.
Todos esses documentos firmemente ancorados nas Orientações Estratégicas
Cada Plano discutido em detalhe com os stakeholders mais diretamente
afetados (positiva ou negativamente), tentando melhorar nos detalhes sem
sacrificar o essencial, descrito nas Orientações Estratégicas
Aprovação formal e disseminação pública
Implementação e Monitorização



Implementação tão próximo quanto possível do planejado
Informações regulares sobre o progresso na implementação distribuídas a
todos os stakeholders
Monitorização regular com divulgação pública dos resultados, e reunião de
todos os stakeholders relevantes para decidir das ações corretivas se
necessário
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3.
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Quem tem iniciativa ?
Quem mantém controle ?
 Sempre há um grande número de problemas pendentes, e a boa
governação (pública ou privada) requer estabelecer prioridades
importante para outra
 A iniciativa deve ser exercida pela agência (ou agências) que considere
o problema como prioritário e controle a maior parte dos recursos
públicos necessários para o resolver
 Mas pode haver outras agências relevantes para alcançar uma boa solução, e elas
devem ser envolvidas numa função de acompanhamento
 Essa reciprocidade em feed-back positiva
 O Controle do processo possivelmente requer cooperação durável
entre múltiplas agências
 Controle do ritmo e controle da trajetória são coisas diferentes
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 Uma questão prioritária para uma agência pode ser apenas moderadamente
 A transparência reforça a lealdade
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Porque é que isso não é feito mais vezes ?
 Uma razão é simplesmente “Novidade”. As instituições aprendem devagar !
 Algumas outras razões que freqüentemente originam barreiras a essa
 O Desenho Institucional gera dificuldades
 As políticas de Transportes, Usos de Solo e Meio Ambiente estão em diferentes agências
ou departamentos, competindo por protagonismo
 Algumas agências públicas pensam ser “donas” dos problemas
 Não reconhecendo que alguns fatores de agravamento e algumas implicações de
soluções nas sua esfera de competências podem cair no domínio de outras agências
 Confusão entre liderança e hierarquia
 Partilha de poder requer disponibilidade para cooperar em vez de uma atitude de
comando e controle, e nem todos sabem jogar esse jogo
 Mas o reconhecimento crescente da complexidade dos problemas de
transportes força a aceitação progressiva de que essas abordagens
cooperativas são indispensáveis !
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abordagem são :
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Obrigado pela atenção!
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