Acesso à Informação Pública:
Uma introdução à Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011
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B R A Z I L I A N
G O V E R N M E N T
Controladoria-Geral da União
Office of the
Comptroller General
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Controladoria-Geral da União
Acesso à Informação Pública:
Uma introdução à Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011
Brasília
2011
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Controladoria-Geral da União – CGU
SAS, Quadra 01, Bloco A, Edifício Darcy Ribeiro 70.070-905 – Brasília/DF
[email protected]
Jorge Hage Sobrinho
Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União
Luiz Augusto Fraga Navarro de Britto Filho
Secretário-Executivo
Valdir Agapito Teixeira
Secretário Federal de Controle Interno
Mário Vinícius Claussen Spinelli
Secretário de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas
Marcelo Nunes Neves da Rocha
Corregedor-Geral
José Eduardo Elias Romão
Ouvidor-Geral da União
Produção de conteúdo: Rogério Jordão
Capa e editoração: Eclips Design
Impressão: Imprensa Nacional
Disponível no sítio www.cgu.gov.br
Permitida a reprodução parcial ou total desde que indicada a fonte
Esta publicação tem a cooperação da UNESCO no âmbito do Projeto “Política Brasileira de
Acesso a Informações Públicas: garantia democrática do direito à informação, transparência
e participação cidadã”, o qual tem o objetivo de possibilitar a cooperação técnica entre a
UNESCO e o Poder Executivo Federal brasileiro para que o direito de acesso à informação seja
garantido a cidadãos e cidadãs brasileiros de forma eficiente, eficaz e efetiva.
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Com a aprovação da Lei 12.527 de 18 de novembro de 2011, a Lei de Acesso à Informação, o
Brasil dá mais um importante passo para a consolidação do seu regime democrático, ampliando a participação cidadã e fortalecendo os instrumentos de controle da gestão pública.
Ao regulamentar o artigo 5º, inciso XXXIII da Constituição Federal, o Brasil, além de garantir
ao cidadão o exercício do seu direito de acesso à informação, cumpre, também, o compromisso assumido pelo país ante a comunidade internacional em vários tratados e convenções.
O Brasil já é referência em matéria de divulgação espontânea de informações governamentais:
o Portal da Transparência do Governo Federal, criado e administrado pela CGU, já foi várias
vezes premiado, nacional e internacionalmente, sendo considerado um dos mais completos e
detalhados sites de transparência do mundo. Faltava-nos, no entanto, uma lei que regulasse o
acesso amplo a qualquer documento ou informação específica buscados pelo cidadão.
A Lei 12.527 representa uma mudança de paradigma em matéria de transparência pública, pois
estabelece que o acesso é a regra e o sigilo, a exceção. Qualquer cidadão poderá solicitar acesso
às informações públicas, ou seja, àquelas não classificadas como sigilosas, conforme procedimento que observará as regras, prazos, instrumentos de controle e recursos previstos.
O desafio, agora, é assegurar a implementação desta Lei. Devemos enfrentar desafios de natureza
técnica e tecnológica e também de caráter administrativo, que incluem a necessidade de recursos
financeiros e humanos - estes, devidamente capacitados - para garantir a observância do que dispõe a Lei. Além disso, teremos que vencer a cultura do sigilo que, de forma silenciosa e invisível,
ainda se constitui um dos grandes obstáculos para a abertura dos governos.
Nesse sentido, a atuação dos agentes públicos, comprometidos com a transparência e o
acesso à informação, mostra-se essencial e determinante para o sucesso e eficácia da Lei. Esta
Cartilha é destinada a você, servidor público, que quer conhecer a Lei de Acesso à Informação
e contribuir para a sua aplicação.
Boa leitura!
Jorge Hage
Ministro Chefe da Controladoria-Geral da União
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O simples fato de este texto estar disponível aos milhares de servidores e servidoras públicos brasileiros já é um acontecimento histórico. A Lei de Acesso às Informações Públicas foi
debatida pela sociedade, discutida e aprovada pelo Congresso Nacional e sancionada pela
Excelentíssima Presidenta da República, Dilma Rousseff.
O Direito a Informação protegido pela Declaração Universal dos Direitos Humanos, pelo Pacto de Direitos Civis e Políticos, por Convenções Regionais de Direitos Humanos e pela Constituição Cidadã de 1988, passará a ser, com a efetiva implementação da lei, uma realidade
concreta no dia-a-dia do Estado brasileiro e, se me permitem, mais importante do que isso,
no cotidiano de cada cidadão e cidadã.
A implementação exitosa de leis como a brasileira, já existentes em cerca de 90 nações,
produziu sociedades mais bem informadas, com direitos humanos ainda mais protegidos,
com administrações públicas mais transparentes, eficientes e eficazes, e com cidadãos mais
conscientes de seus direitos e responsabilidades coletivos.
Nada disso, entretanto, foi possível sem a participação decisiva e sine qua non de todos e
cada um dos servidores e servidoras públicos. A transformação da cultura do segredo para a
cultura do acesso, da lógica da informação como um favor para a lógica da informação como
um bem público, depende do seu engajamento.
Espero que esta cartilha, produzida no âmbito da cooperação entre a UNESCO e a CGU, se
configure em mais um elemento desse movimento pela efetiva concretização do direito a
informação no cerne da administração pública brasileira.
A UNESCO se orgulha de fazer parte desse processo e volta a felicitar a sociedade brasileira
por mais esse avanço.
Vincent Defourny
Representante da UNESCO no Brasil
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Sumário
Acesso à Informação Pública: um Direito Universal............................................................ 8
Acesso à Informação Pública no Brasil................................................................................
10
Cultura de Segredo X Cultura de Acesso................................................................................. 12
Novos Mecanismos de Acesso à Informação........................................................................ 14
Acesso: Quais são as Exceções?................................................................................................... 16
O Mapa da Lei................................................................................................................................... 18
Perguntas & Respostas................................................................................................................... 19
Palavra Aberta................................................................................................................................... 22
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Apresentação
Acesso às informações sob a guarda de órgãos e entidades públicas. É deste direito
fundamental do cidadão, e dever do Estado, que trata esta publicação. Direito
inscrito na Constituição brasileira e agora regulamentado pela Lei Federal 12.527,
sancionada em 18 de novembro de 2011 pela Presidenta da República. Ao estabelecer
este marco regulatório, o Brasil dá um importante passo em sua trajetória de
transparência pública. Além de ampliar os mecanismos de obtenção de informações
e documentos (já previstos em diferentes legislações e políticas governamentais),
estabelece o princípio de que o acesso é a regra e o sigilo a exceção, cabendo à
Administração Pública atender às demandas de cidadãos e cidadãs.
Reconhecido como um direito humano fundamental, o acesso à informação pública
está inscrito em diversas convenções e tratados internacionais assinados pelo Brasil.
Ao contemplá-lo, o País integra-se, ainda, a um amplo grupo de nações que reconhece
ser a informação sob a guarda do Estado um bem público. Preceito que, como mostra
a experiência internacional, favorece a boa gestão e, fundamentalmente, fortalece
os sistemas democráticos, resultando em ganhos para todos.
Esta cartilha, além de ser uma introdução a uma nova legislação, também destaca
aspectos e vantagens de uma cultura administrativa pró-acesso. Ao participar do dia
a dia da Administração, o servidor cumpre papel central neste processo. Esperamos,
pois, que esta publicação possa constituir-se em um instrumento útil de trabalho e
contribua para o aprimoramento das boas práticas na gestão.
Boa leitura!
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Acesso à Informação Pública: um Direito Universal
A informação sob a guarda do Estado
é sempre pública, devendo o acesso
a ela ser restringido apenas em
casos específicos. Isto significa que
a informação produzida, guardada,
organizada e gerenciada pelo Estado
em nome da sociedade é um bem
público. O acesso a estes dados – que
compõem
documentos,
arquivos,
estatísticas – constitui-se em um dos
fundamentos para a consolidação da
democracia, ao fortalecer a capacidade
dos indivíduos de participar de modo
efetivo da tomada de decisões que os
afeta.
O
cidadão
bem
informado
tem
melhores condições de conhecer e
acessar
outros
direitos
essenciais,
como saúde, educação e benefícios
sociais. Por este e por outros motivos, o
acesso à informação pública tem sido,
cada vez mais, reconhecido como um
direito em várias partes do mundo.
Cerca de 90 países possuem leis que o
regulamentam.
A primeira nação no mundo
a
desenvolver
legal
sobre
Suécia,
em
um
acesso
1766.
marco
foi
Já
a
os
Estados Unidos aprovaram sua
Lei de Liberdade de Informação,
conhecida como FOIA (Freedom
of Information Act), em 1966,
que
recebeu,
desde
e nt ã o, d i fe re nte s e m e n d a s
visando a sua adequação à
passagem do tempo. Na América
Latina, a Colômbia foi pioneira
ao estabelecer,
em 1888,
um
Código que franqueou o acesso
a documentos de Governo. Já a
legislação do México, de 2002,
é considerada uma referência,
tendo previsto a instauração de
sistemas rápidos de acesso, a
serem supervisionados por órgão
independente. Chile, Uruguai,
entre outros, também aprovaram
leis de acesso à informação.
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O acesso à informação como direito
púb l i ca ( . . . ) p ro ce d i m e n to s o u
fundamental também é reconhecido
regulamentos que permitam aos
p o r impor tantes organismos da
membros do público em geral obter
comunidade internacional, como a
(...) informações sobre a organização,
Organização das Nações Unidas (ONU) e
funcionamento e processos decisórios de
a Organização dos Estados Americanos
sua administração pública (...)”.
(OEA). Veja trechos de alguns tratados,
convenções e declarações assinadas
pelo Brasil:
Declaração Interamericana de
Princípios de Liberdade de
Expressão (item 4):
Declaração Universal dos
Direitos Humanos (artigo 19):
“O acesso à informação mantida pelo
“Todo ser humano tem direito à liberdade
de todo indivíduo. Os Estados têm
de opinião e expressão; este direito
obrigações de garantir o pleno exercício
inclui a liberdade de, sem interferência,
desse direito”.
ter opiniões e de procurar, receber e
transmitir informações e idéias por
quaisquer meios e independentemente
de fronteiras”.
Estado constitui um direito fundamental
Pac to I n t e r nacion al
dos Direitos Civis e Políticos
(artigo 19):
“Toda pessoa terá direito à liberdade
Convenção das Nações Unidas
contra a Corrupção (artigos 10
e 13):
de expressão; esse direito incluirá a
“Cada Estado-parte deverá (...) tomar
natureza (...)”.
liberdade de procurar, receber e difundir
informações e ideias de qualquer
as medidas necessárias para aumentar
a transparência em sua administração
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Acesso à Informação Pública no Brasil
No Brasil, o acesso à informação
pública está inscrito no capítulo
regulatório sobre o acesso à informação
I da Constituição -- dos Direitos e
pública sob a guarda do Estado
Deveres Individuais e Coletivos --
particularmente no inciso XXXIII do
artigo 5. Veja o texto constitucional:
órgãos públicos informações de
estabelece
procedimentos
para que a Administração responda a
pedidos de informação do cidadão
“todos têm direito a receber dos
consolida e define o marco
estabelece q u e o acesso à
informação pública é a regra,
e o sigilo, a exceção.
seu interesse particular, ou de
interesse coletivo ou geral, que
serão prestadas no prazo da lei,
sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja imprescindível à segurança da
sociedade e do Estado”.
É este dispositivo – em conjunto com
outros incisos dos artigos 37 e 216 -que a Lei 12.527, também conhecida
como Lei de Acesso à Informação
Pública, regulamenta. Ao efetivar o
direito de acesso, o Brasil:
A nova legislação vale para a
administração direta e indireta
de todos os Poderes e entes
federativos. Sancionada em 18
de novembro de 2011, a Lei
12.527 teve origem em debates
no âmbito do Conselho de
Transparência Pública e Combate
à Corrupção, órgão
vinculado
à Controladoria-Geral da União
(CGU). A Lei foi discutida e votada
pelo Congresso Nacional entre
2009 e 2011.
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A transparência não é assunto novo
Veja
no País: diferentes leis e políticas já
experiências
contemplaram, de maneiras variadas,
comunicação entre o Poder Público
esta questão. A partir da Constituição
e a sociedade:
algumas
características
bem-sucedidas
de
de
de 1988, novas legislações (como a
Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei
do Processo Administrativo, a Lei
de forma transparente e objetiva
do Habeas Data e a Lei de Arquivos)
entraram em vigor prevendo que
governos divulgassem, por exemplo,
dados orçamentários e financeiros,
bem como atos administrativos.
Uma importante iniciativa nesse sentido
foi o lançamento, em 2004, do Portal
da Transparência do Governo Federal:
www.transparencia.gov.br
acompanhar
dados
técnicos
são
traduzidos em linguagem do dia a dia
o conteúdo é acessível para
pessoas com deficiência
Uma das iniciativas de disponibilização
de informações governamentais é a Carta
de Serviços ao Cidadão, que tem como
padrões de qualidade de atendimento
informações
atualizadas diariamente
os
objetivo estabelecer compromissos e
Por meio do Portal é possível:
a informação é apresentada
sobre
a
ao público, pelos órgãos e entidades do
Poder Executivo Federal.
execução do orçamento
obter
recursos
informações
públicos
sobre
transferidos
e
sua aplicação direta (origens, valores,
favorecidos)
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Cultura de Segredo X Cultura de Acesso
A implementação de um sistema de acesso à informação tem como um de seus
principais desafios vencer a cultura de segredo que, muitas vezes, prevalece na
gestão pública. A disponibilizacão de informações ao cidadão exige uma cultura de
abertura e o servidor tem um papel fundamental para a mudança cultural, pois lida
cotidianamente com a informacão pública, de sua produção a seu arquivamento.
Cultura de Segredo
Em uma cultura de segredo, a gestão pública é pautada pelo princípio de que a
circulação de informações representa riscos. Isto favorece a criação de obstáculos
para que as informações sejam disponibilizadas, devido a percepções do tipo:
O cidadão só pode solicitar informações que lhe digam respeito direto
Os dados podem ser utilizados indevidamente por grupos de interesse
A demanda do cidadão é um problema: sobrecarrega os servidores e
compromete outras atividades
Cabe sempre à chefia decidir pela liberação ou não da informação
Os cidadãos não estão preparados para exercer o direito de acesso à informação
Na cultura de segredo a informação é retida e, muitas vezes, perdida. A gestão
pública perde em eficiência, o cidadão não exerce um direito e o Estado não
cumpre seu dever.
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Cultura de Acesso
Em uma cultura de acesso, os agentes públicos têm consciência de que a informação
pública pertence ao cidadão e que cabe ao Estado provê-la de forma tempestiva
e compreensível e atender eficazmente às demandas da sociedade. Forma-se um
círculo virtuoso:
A demanda do cidadão é vista como legítima
O cidadão pode solicitar a informação pública sem necessidade de justificativa
São criados canais eficientes de comunicação entre governo e sociedade
São estabelecidas regras claras e procedimentos para a gestão das
informações
Os servidores são permanentemente capacitados para atuarem na
implementação da política de acesso à informação
Na cultura de acesso, o fluxo de informações favorece a tomada de decisões,
a boa gestão de políticas públicas e a inclusão do cidadão.
Pesquisas mostraram que a confiança da população no serviço público
aumentou em países nos quais há lei de acesso.
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Novos Mecanismos de Acesso à Informação
A Lei 12.527 efetiva o direito previsto
Cidadão. Caberá a esta unidade:
na Constituição de que todos têm a
protocolizar
prerrogativa de receber dos órgãos
públicos além de informações do seu
interesse pessoal, também aquelas de
interesse coletivo. Isto significa que
a Administração cumpre seu papel
para receber demandas específicas.
Responder
a
uma
solicitação
de
acesso à informação pública requer
metodologia: é necessário processar
o pedido e garantir ao requerente a
entrega do dado.
e
requerimentos de acesso à informação
orientar sobre os procedimentos
de acesso, indicando data, local e modo
em que será feita a consulta
quando divulga suas ações e serviços,
mas também deve estar preparada
documentos
informar sobre a tramitação de
documentos
São estabelecidos prazos para que sejam
repassadas as informações ao solicitante.
A resposta deve ser dada imediatamente,
se estiver disponível, ou em até 20 dias,
prorrogáveis por mais 10 dias:
Informações ao
Cidadão
Para garantir o acesso, a Lei, além de
estipular procedimentos, normas e
o pedido não precisa ser
justificado,
apenas
identificação
do
a
especificação
conter
a
requerente
e
da
informação
solicitada
o serviço de busca e fornecimento
prazos, prevê a criação, em todos os
órgãos e entidades do poder público,
das
i n fo r m a çõ e s
é
grat u i to,
de um Serviço de Informações ao
salvo cópias de documentos
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nos casos em que a informação
Uso da Internet
estiver sob algum tipo de sigilo
previsto em Lei, é direito do
requerente obter o inteiro teor da
negativa de acesso
quando a informação for
parcialmente sigilosa, fica assegurado
o a c e s s o, p o r m e i o d e c e r t i d ã o,
extrato ou cópia, com a ocultação da
parte sob sigilo.
A Lei 12.527 estabelece que órgãos
e entidades públicas devem divulgar
informações de interesse coletivo, salvo
aquelas cuja confidencialidade esteja
prevista no texto legal. Isto deverá
ser feito através de todos os meios
disponíveis e obrigatoriamente em
sítios da internet. Entre as informações
a serem disponibilizadas estão:
No caso de negativa de acesso
a informações, o cidadão pode
interpor recurso à autoridade
h i erarquicamente
super ior
àquela que emitiu a decisão.
Persistindo a negativa, o cidadão
poderá recorrer ao Ministro
de Estado da área ou, em
caso de descumprimento de
procedimentos e prazos da Lei
12.527, à CGU. Em última instância,
caberá recurso à Comissão Mista
de Reavaliação de Informações.
endereços e telefones das unidades
e horários de atendimento ao público
dados gerais para acompanhamento
de programas, ações, projetos e obras
respostas a perguntas mais frequentes
da sociedade
Com o acesso prévio à informação, o
cidadão não precisa acionar o orgão,
gerando benefícios para ele e economia
de tempo e recursos para a Administração.
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Acesso: Quais são as Exceções?
A Lei 12.527/2011 prevê exceções à
As informações podem ser classificadas
regra de acesso para dados pessoais
como:
e
informações
autoridades
classificadas
como
por
sigilosas.
Informações sob a guarda do Estado
que dizem respeito à intimidade, honra
e imagem das pessoas, por exemplo,
não são públicas (ficando protegidas
por um prazo de cem anos). Elas só
podem ser acessadas pelos próprios
Ultrassecreta
prazo de segredo: 25 anos (renovável
uma única vez)
Secreta
prazo de segredo: 15 anos
Reservada
prazo de segredo: 5 anos
indivíduos e, por terceiros, apenas
em casos excepcionais previstos na
Lei.
A
Lei
12.527/2011
traz
novas
regras referentes à classificação da
informação. Como princípio geral,
estabelece que uma informação
pública somente pode ser classificada
como sigilosa quando considerada
imprescindível
à
segurança
da
Estão
as
especificadas
autoridades
prerrogativa
de
que
na
lei
têm
a
classificar
as
informações nos diferentes graus
de sigilo. Quanto mais estrito o
sigilo, maior o nível hierárquico do
agente público.
sociedade (à vida, segurança ou saúde
da população) ou do Estado (soberania
nacional,
relações
internacionais,
atividades de inteligência).
A classificação do sigilo de informações
no âmbito da Administração Pública
Federal é de competência:
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GRAU ULTRASSECRETO:
Do Presidente da República, VicePresidente da República, Ministros de
Estado e autoridades com as mesmas
prerrogativas,
Comandantes
da
Marinha, do Exército e da Aeronáutica,
Chefes de Missões Diplomáticas e
Consulares permanentes no exterior.
GRAU SECRETO
Das autoridades mencionadas acima,
mais: titulares de autarquias, fundações
ou empresas públicas e sociedades de
economia mista.
GRAU RESERVADO
Das autoridades supracitadas, mais:
as que exercem funções de direção,
comando ou chefia, de hierarquia
equivalente ou superior ao nível
DAS 101.5; as que compõe o grupo Direção e Assessoramento Superiores,
conforme regulamentação específica
de cada órgão ou entidade.
Direitos Humanos
Não poderão ser objeto de restrição de
acesso informações ou documentos que
versem sobre condutas que impliquem
violação dos direitos humanos praticada
por agentes públicos ou a mando de
autoridades públicas.
A Lei 12.527/2011 também prevê a
responsabilização do servidor nos
casos de seu descumprimento.
Recusar-se a fornercer informação
requerida nos termos da Lei,
destruir ou alterar documentos
ou impor sigilo para obtenção de
proveito pessoal, por exemplo,
são consideradas condutas ilícitas,
podendo caracterizar infração ou
improbidade administrativa.
17
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O mapa da Lei
Conheça a estrutura do texto da Lei 12.527/2011:
Tema:
Onde encontrar:
Palavras-chave:
Garantias do direito de
acesso
Artigos 3, 6, 7
Princípios do direito de
acesso/Compromisso do
Estado
Regras sobre a divulgação
de rotina ou proativa de
informações
Artigos 8 e 9
Categorias de informação/
Serviço de Informações
ao Cidadão/Modos de
divulgar
Processamento de pedidos
de Informação
Artigos
Identificação e pesquisa
de documentos/Meios
de divulgação/Custos/
Prazos de atendimento
10,11,12,13 e 14
Direito de recurso à
negativa de liberação de
informação
Artigos 15,16,17
Pedido de desclassificação/
Autoridades responsáveis/
Ritos legais
Exceções ao direito de
acesso
Artigos 21 ao 30
Níveis de classificação/
Regras/Justificativa do
não-acesso
Tratamento de informações
pessoais
Artigo 31
Repeito às liberdades e
garantias individuais
Responsabilidade dos
agentes públicos
Artigos 32, 33, 34
Condutas ilícitas / Princípio
do contraditório
18
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Perguntas & Respostas
É NECESSÁRIA LEI ESPECÍFICA PARA
GARANTIR O ACESSO?
QUAIS INSTITUIÇÕES
DEVEM CUMPRIR A LEI?
Sim. Diferentes leis promulgadas nos
Os órgãos e entidades públicas dos
últimos anos ampliaram a interação entre
três Poderes (Executivo, Legislativo e
o Estado e a Sociedade, mas a aprovação
Judiciário), de todos os níveis de governo
da Lei de Acesso à Informação foi
(federal, estadual, distrital e municipal),
necessária para regulamentar obrigações,
assim como os Tribunais de Contas
procedimentos e prazos para a divulgação
e o Ministério Público, bem como as
de
instituições
autarquias, fundações públicas, empresas
públicas, garantindo a efetividade do
públicas, sociedades de economia mista
direito de acesso. Ao estabelecer rotinas
e demais entidades controladas direta
para o atendimento ao cidadão, a Lei
ou indiretamente pela União, Estados,
organiza e protege o trabalho do servidor.
Distrito Federal e Municípios.
TODA INFORMAÇÃO PRODUZIDA
OU GERENCIADA PELO GOVERNO É
PÚBLICA?
ENTIDADES PRIVADAS
ESTÃO SUJEITAS À LEI?
TAMBÉM
As
sem
informações
pelas
entidades
privadas
PÚBLICAS
fins
Como princípio geral, sim, salvaguardando-
lucrativos
se as informações pessoais e as exceções
públicos para a realização de ações
previstas na lei. A informação produzida
de interesse público, diretamente do
pelo setor público deve estar disponível
orçamento ou por meio de subvenções
a quem este serve, ou seja, à sociedade,
sociais, contrato de gestão, termo de
a menos que esta informação esteja
parceria, convênios, acordo, ajustes e
expressamente
a
outros instrumentos similares, devem
necessidade de regulamentação, para
divulgar informações sobre os recursos
que fique claro quais informações são
recebidos e sua destinação.
protegida.
reservadas e por quanto tempo.
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Daí
que
recebam
recursos
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O
QUE
PESSOAIS?
SÃO
Informações
pessoais
INFORMAÇÕES
da Administração por acompanhar a
são
aquelas
relacionadas à pessoa natural identificada
ou identificável, cujo tratamento deve ser
feito de forma transparente e com respeito
à intimidade, vida privada, honra e imagem
das pessoas, bem como às liberdades
e garantias individuais. As informações
pessoais
de um responsável em cada órgão
terão
seu
acesso
restrito,
independentemente de classificação de
sigilo, pelo prazo máximo de 100 (cem)
anos a contar da sua data de produção.
O ATENDIMENTO À NOVA LEI
NÃO EXIGIRÁ INVESTIMENTO EM
CAPACITAÇÃO DO SERVIDOR?
Sim. A experiência de unidades que
já trabalham diretamente com o
público (como o INSS, Receita Federal,
entre outras) mostra ser necessário
o investimento em treinamento e
informatização de sistemas. A gerência
de informações é sempre um desafio
e requer instrumentos de gestão
adequados. A lei prevê a designação
implementação das políticas definidas.
PROGRAMAS DE GESTÃO DE
ARQUIVOS
E
DOCUMENTOS
PRECISARÃO SER APRIMORADOS?
A informação disponível ao público
é, muitas vezes, a ponta de um
processo que reúne operações de
produção, tramitação, uso, avaliação
e arquivamento de documentos. Para
tanto, programas de gestão precisam
ser sempre aprimorados e atualizados.
O
PRAZO
DE
VINTE
DIAS,
PRORROGÁVEIS POR MAIS DEZ, PARA
A ENTREGA DA RESPOSTA AO PEDIDO
DE INFORMAÇÃO, NÃO É CURTO?
Os prazos são necessários para a garantia
do direito – a maior parte das leis de
acesso à informação no mundo prevê
uma delimitação de tempo, e a do Brasil
não foge à regra. O prazo foi pensado
para garantir um equilíbrio entre a
necessidade do cidadão e a capacidade
de entrega por parte da Administração.
20
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Em que casos o servidor pode
- ocultar da revisão de autoridade
ser responsabilizado?
superior
O servidor público é passível de
sigilosa para beneficiar a si ou a outrem,
responsabilização quando:
- recusar-se a fornecer informação
requerida
nos
termos
da
Lei
12.527/2011, retardar deliberadamente
o seu fornecimento ou fornecê-la
intencionalmente de forma incorreta,
incompleta ou imprecisa;
- utilizar indevidamente, bem como
subtrair, destruir, inutilizar, desfigurar,
alterar ou ocultar, total ou parcialmente,
informação que se encontre sob sua guarda
ou a que tenha acesso ou conhecimento
em razão do exercício das atribuições de
competente
informação
ou em prejuízo de terceiros; e
- destruir ou subtrair, por qualquer
meio, documentos concernentes a
possíveis violações de direitos humanos
por parte de agentes do Estado.
Contudo, a nova lei estabelece um
procedimento
importante:
nenhum
servidor poderá ser responsabilizado
civil, penal ou administrativamente
por dar ciência, a quem de direito, de
informação concernente à prática de
crimes ou improbidade.
cargo, emprego ou função pública;
E SE A PESSOA FIZER MAU USO DA
INFORMAÇÃO PÚBLICA OBTIDA ?
- agir com dolo ou má-fé na análise das
Nos mais diversos países é consenso de
solicitações de acesso à informação;
que, ao constituir um direito básico, o
- divulgar ou permitir a divulgação ou
pedido não precisa ser justificado: aquela
acessar ou permitir acesso indevido à
informação solicitada já pertence ao
informação sigilosa ou informação pessoal;
requerente. O Estado apenas presta um
- impor sigilo à informação para obter
serviço ao atender à demanda. De posse
proveito pessoal ou de terceiro, ou para
da informação (que afinal, é pública), cabe
fins de ocultação de ato ilegal cometido
ao indivíduo escolher o que fará dela.
por si ou por outrem;
21
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Palavra Aberta
Veja algumas palavras e expressões
Controle Social
que integram uma cultura de acesso à
É a participação do cidadão na
informação.
Acessibilidade
A informação pública deve estar
acessível a todos, inclusive aqueles
portadores de deficiências (do ponto
de vista legal, disposições e normas
gerais podem ser encontrados no
Decreto 5296 de 2 de dezembro de
2004). Em termos de comunicação, nem
sempre será possível garantir 100% de
acesso, mas cabe ao administrador
desenvolver esforços neste sentido.
Na internet, isto pode ser feito, por
exemplo, através de variados recursos,
como a associação do texto a imagens,
animações e gráficos. Sítios eletrônicos
governamentais que tomam essas
medidas podem vir a receber um selo
de acessibilidade. Para saber mais:
www.acessobrasil.org.br
gestão pública, na fiscalização, no
monitoramento e no controle da
Administração Pública. O controle social
é um complemento indispensável ao
controle institucional realizado pelos
órgãos que fiscalizam os recursos
públicos. Contribui para a gestão ao
favorecer a boa e correta aplicação dos
recursos, é um mecanismo de prevenção
da corrupção e fortalece a cidadania.
Conheça mais sobre o assunto em:
www.portaldatransparencia.gov.br/
controleSocial
Dados Abertos Governamentais
Publicação
e
disseminação
das
informações do setor público na Web,
compartilhadas em formato bruto e
aberto, compreensíveis logicamente,
de modo a permitir sua reutilização em
aplicações digitais desenvolvidas pela
sociedade. Para saber mais: www.w3c.
br/divulgacao/pdf/dados-abertos-
22
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governamentais.pdf
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Documento
Informação
É definido pela Lei 12.527/2011 como:
É definida no texto da Lei 12.527/2011 da
“unidade de registro de informações
seguinte forma: “dados, processados
qualquer que seja o suporte ou
ou não, que podem ser utilizados
formato” (Artigo 3).
para produção e transmissão de
conhecimento, contidos em qualquer
Governo Eletrônico
meio, suporte ou formato” (Artigo 3).
É a utilização pela Administração das
modernas tecnologias de informação
Linguagem Cidadã
para
Na comunicação da Administração com
democratizar o acesso à informação
o cidadão a linguagem deve ser clara e
pública,
a
objetiva. A meta é garantir a leitura fácil
prestação de serviços. No Brasil,
de informações e dados. Neste sentido,
a política de Governo Eletrônico
termos técnicos devem ser traduzidos
segue um conjunto de diretrizes que
para o vocabulário do dia-a-dia. Nomes
atuam em três frentes fundamentais:
de programas e ações governamentais,
junto ao cidadão; na melhoria da
bem como códigos e nomenclaturas
sua própria gestão interna e na
de uso da gestão na prestação de
integração do governo com parceiros
contas só serão acessíveis se o público
e fornecedores. Para saber mais:
puder compreendê-los. Um exemplo:
www.governoeletronico.gov.br/o-
Transferência de Renda Diretamente
gov.br
às Famílias em Condição de Pobreza
e
comunicação
ampliar
(TICs)
e
dinamizar
e Extrema Pobreza é, em linguagem
cidadã, o Bolsa Família. Para saber mais
23
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e conhecer mais exemplos, veja o Portal
Para obter mais informações e manter-
da Transparência do Governo Federal:
se atualizado sobre a Lei de Acesso à
www.transparencia.gov.br.
Informação, visite o site:
www.cgu.gov.br/acessoainformacoes
Princípio da Publicidade
De acordo com a Constituição Federal,
em seu artigo 37, a publicidade é um
dos princípios a serem obedecidos
pela Administração Pública, ao lado
dos de legalidade, impessoalidade,
moralidade e eficiência.
TRANSPARÊNCIA ATIVA
A
Administração
Pública
divulga
informações à sociedade por iniciativa
própria,
de
forma
espontânea,
independente de qualquer solicitação.
Transparência Passiva
A
Administração
informações
sob
Pública
divulga
demanda
em
atendimento às solicitações da sociedade.
Esta obra foi impressa pela Imprensa Nacional.
SIG, Quadra 6, lote 800, 70.610-460. Brasília - DF
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Acesso à Informação Pública:
Uma introdução à Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011
Conheça mais sobre a CGU
www.cgu.gov.br
@cguonline
cguonline
B R A Z I L I A N
G O V E R N M E N T
Controladoria-Geral da União
Office of the
Comptroller General
Capa_final.indd 1
24/11/2011 11:25:51
BRASIL
transparente
GUIA para criação da
Seção de Acesso à Informação
nos sítios eletrônicos
dos Órgãos e Entidades
Estaduais e Municipais
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas
1ª edição
Brasília/2013
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO (CGU)
Jorge Hage Sobrinho
Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União
Carlos Higino Ribeiro de Alencar
Secretário-Executivo
Valdir Agapito Teixeira
Secretário Federal de Controle Interno
José Eduardo Romão
Ouvidor-Geral da União
Waldir João Ferreira da Silva Júnior
Corregedor-Geral da União
Sérgio Nogueira Seabra
Secretário de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas
Equipe Técnica:
Texto
Iranildo Nascimento da Costa, Larissa do Espírito Santo Andrade, Lianna Resende, Pepe Tonin, Michele
Costa, Ziana Santos.
Revisão
Edward Lúcio Vieira Borba, Larissa do Espírito Santo Andrade, Michele Costa.
1ª edição – Abril de 2013
SAS, Quadra 1, Bloco “A” - Edifício Darcy Ribeiro, CEP 70 070-905 - Brasília/ DF.
email [email protected]
site http://www.cgu.gov.br/PrevencaodaCorrupcao/BrasilTransparente
Apresentação
Este Guia tem por objetivo orientar os órgãos e entidades estaduais e municipais para a implementação
de seção sobre a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011), em seus respectivos sítios eletrônicos institucionais1. Tal seção se constituirá em área específica do referido sítio para a
divulgação proativa de dados e informações, conforme determina a referida Lei.
A Lei de Acesso à Informação estabelece que as informações de interesse coletivo ou geral deverão ser
divulgadas de ofício pelos órgãos públicos, espontânea e proativamente, independentemente de solicitações. Além disso, o art. 8º da Lei prevê um rol mínimo de informações que os órgãos e entidades públicas
devem obrigatoriamente divulgar na internet.
A divulgação espontânea do maior número possível de informações, além de facilitar o acesso à informação, é vantajosa para os próprios órgãos e entidades públicas, pois tende a reduzir a demanda, minimizando significativamente o trabalho e os custos de processamento e gerenciamento dos pedidos de acesso.
Nesse sentido, a primeira providência imediata estabelecida pelo Governo Federal para seus órgãos e entidades no contexto de implementação da Lei de Acesso foi, exatamente, a divulgação do máximo de informações de interesse público de forma organizada e centralizada em seção específica nos sítios eletrônicos dos
órgãos e entidades. O objetivo é oferecer ao cidadão um padrão uniforme de acesso, que facilite a localização
e obtenção das informações e se torne para ele, também, uma referência em transparência pública.
De forma a assegurar também a correta implementação da página de acesso à informação nos sítios eletrônicos institucionais de órgãos e entidades estaduais e municipais, este Guia foi elaborado tomando como
base o Guia desenvolvido, conjuntamente, pela Controladoria-Geral da União (CGU), Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), Casa Civil e Secretaria de Comunicação Social da Presidência
da República (SECOM) para auxiliar os órgãos e entidades do Poder Executivo Federal na divulgação de
informações públicas de forma proativa.
A Controladoria-Geral da União se coloca à disposição dos órgãos e entidades para esclarecer quaisquer
eventuais dúvidas acerca das regras e diretrizes definidas neste Guia.
1
Para fins deste Guia, é considerado institucional aquele sítio eletrônico que contém informações relativas a um órgão
ou entidade específica, tanto informações institucionais como informações e serviços de sua competência. Não são institucionais
os sítios promocionais (com finalidade publicitária e de caráter temporário) e os sítios temáticos (que contêm informações ou
serviços relativos a um tema específico, independentemente da estrutura institucional da Administração Pública).
1. Padrão para identificação da seção “Acesso à Informação” do
sítio eletrônico institucional dos órgãos/entidades
A divulgação proativa de dados e informações se dará em seção específica criada nos sítios institucionais dos órgãos/entidades com o intuito de assegurar o cumprimento da Lei de Acesso.
1.1 Banner e item de Menu
Os órgãos/entidades podem disponibilizar, na primeira página de seu respectivo sítio eletrônico
institucional, banner que dará acesso à seção específica que tratará da Lei de Acesso à Informação.
Além do acesso por meio de banner, o órgão/entidade também poderá inserir item de navegação no
menu principal da página inicial de seu sítio eletrônico denominado “Acesso à Informação”. A figura abaixo
ilustra o padrão para a disponibilização de banner e a criação de item de menu na página inicial dos órgãos/
entidades federais.
Figura 1 - Controladoria-Geral da União: http://www.acessoainformacao.rs.gov.br/
Caso queiram, os órgãos/entidades estaduais e municipais podem utilizar o selo “Acesso à Informação”
criado pelo Governo Federal para padronizar sua identidade visual. Para isso, o Portal de acesso à informação tem um espaço que reúne o arquivo aberto do selo, o manual de aplicação (com informações sobre
proporções e medições, zona de exclusão, reduções mínimas, cores e variantes, aplicação sobre fundos e
versões monocromáticas, entre outras), bem como modelos de banners eletrônicos para web. O endereço eletrônico da página com essas informações é:
http://www.acessoainformacao.gov.br/acessoainformacaogov/espaco-gestor/identidade-visual/index.asp
4
A seguir, seguem exemplos de aplicação de modelos padrão para a criação de endereço eletrônico (URL)
para divulgação do conteúdo sobre acesso à informação em órgãos/entidades estaduais e municipais:
Figura 2 - Governo do Estado do Rio Grande do Sul: http://www.acessoainformacao.rs.gov.br/
Figura 3 - Órgão do Estado de Rondônia: http://www.tce.ro.gov.br/
5
Figura 3 - Município de Curitiba: http://www.curitiba.pr.gov.br/
2. Sugestão de nomenclatura padrão do conteúdo da seção específica sobre acesso à informação dos sítios eletrônicos institucionais dos órgãos/entidades estaduais e municipais
A seção específica sobre acesso informação poderá ser intitulada “Acesso à Informação” e, conforme supracitado, deverá estar disponível como novo item de navegação no menu principal do sítio eletrônico institucional do órgão/entidade. A recomendação é que o novo item seja inserido como o primeiro
do menu.
Após clicar no banner padrão ou no item “Acesso à Informação” disponíveis na página inicial de cada sítio
eletrônico institucional do órgão/entidade, o cidadão será remetido para uma seção específica onde deverá
encontrar, no mínimo, itens de navegação que permitam o acesso às seguintes informações:
1. Registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público;
2. Registros de quaisquer repasses ou transparências de recursos financeiros;
3. Registros das despesas;
4. Informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados,
bem como a todos os contratos celebrados;
5. Dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades;
6. Respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
De acordo com o § 2º do art. 8º da Lei de Acesso à Informação, os órgãos e entidades públicas deverão
utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem para o cumprimento da divulgação
dessas informações, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais na internet. É importante destacar que
os municípios de até 10.000 (dez mil) habitantes ficam dispensados da obrigatoriedade da divulgação na
internet, mantida, contudo, a obrigatoriedade de divulgação, em tempo real, de informações relativas à
execução orçamentária e financeira como determina a LRF.
6
Além dos itens obrigatórios, a seção “Acesso à Informação” poderá contemplar outros dados, informações,
bases de dados e documentos de interesse público, conforme levantamento realizado pelo órgão/entidade
acerca das informações de maior interesse coletivo ou que lhes são mais demandadas.
Esquema visual da sequência de navegação:
Sugere-se que seja incluído texto explicativo para cada um dos links-títulos constantes do menu. A fim de
facilitar o trabalho dos órgãos/entidades, este Guia traz sugestão de textos para cada um deles.
A próxima seção do Guia apresenta orientações detalhadas sobre o conteúdo a ser disponibilizado em
cada um dos itens de navegação apresentados acima. A seção também provê diretrizes acerca de sistemas
e sítios eletrônicos que contêm dados e informações úteis para o desenvolvimento da seção.
3. Orientações sobre conteúdos a ser disponibilizados
3.1 Orientações gerais para a criação da seção específica
Primeiramente, é importante destacar as seguintes diretrizes que deverão ser observadas na implementação da seção “Acesso à Informação” nos sítios eletrônicos dos órgãos e entidades estaduais e
municipais e na publicação de dados e informações:
• Os sítios eletrônicos devem conter ferramentas de pesquisa de conteúdo. É recomendável atentar
para as boas práticas de codificação e organização de páginas da internet, a fim de melhorar o processo
de indexação de conteúdo das ferramentas de busca1;
• É fundamental manter os dados, informações e relatórios atualizados em endereços “.gov.br”, assim
como garantir a autenticidade e integridade de todas as informações disponíveis;
• As informações disponibilizadas devem ser íntegras, primárias e autênticas;
• É importante fazer uso de linguagem cidadã na divulgação das informações a fim de torná-las claras e
acessíveis. Quando uma informação tiver sua acessibilidade comprometida por nomenclaturas pouco
conhecidas ou termos técnicos, deve-se, tanto quanto possível, simplificar a informação. Por exemplo:
1
Para mais informações sobre boas práticas de codificação e organização de páginas na internet consulte os Padrões
Web em governo eletrônico: cartilhas de Codificação http://epwg.governoeletronico.gov.br/cartilha-codificacao; e Usabilidade
http://epwg.governoeletronico.gov.br/cartilha-usabilidade
7
a ação governamental de nome Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de Pobreza e Extrema Pobreza é conhecida pelos cidadãos como “Bolsa Família”. Recomenda-se, sempre
que possível, a disponibilização de glossários, ontologias, vocabulários modelos ou tesaurus;
• A disponibilização de dados e informações na seção “Acesso à Informação” deve possibilitar a gravação de relatórios em formatos eletrônicos abertos e não proprietários, de modo a facilitar a análise das
informações2. Para tanto, é precisa cuidar para que:
• As informações estejam disponíveis em formato modificável e que o acesso a elas não dependa da aquisição de um software proprietário. Evite divulgar dados em formatos que limitam sua
reutilização, como PDFs, imagens ou extensões de softwares caros ou pouco conhecidos. Dê
preferência à publicação de dados nos formatos CSV, XML e JSON.
• Os dados possam ser acessados de forma automatizada por sistemas externos, em formatos
abertos, estruturados e legíveis por máquina, ou seja, que não haja obstáculos à leitura dos arquivos por programas de terceiros. Portanto, evite o uso de captchas ou outros instrumentos que
impeçam a leitura por máquina. Os arquivos devem estar disponíveis em uma URL persistente e
única.
• A utilização não esteja limitada a um grupo de pessoas, a uma determinada finalidade ou outros condicionantes. Evite a solicitação de senhas e a realização de cadastro para acessar dados e
informações. Caso o órgão tenha informações que não estejam disponíveis em formato digital,
recomenda-se orientar o usuário sobre onde estão disponíveis e como consultá-las.
Saiba mais
Com o objetivo de facilitar o acesso para todas as pessoas às informações e serviços
disponibilizados nos sítios e portais do governo, foi elaborado o Modelo de Acessibilidade
em Governo Eletrônico (e-MAG)3 (nos termos do art. 17 da Lei nº 10.098, de 19 de
dezembro de 2000, e do art. 9º da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com
Deficiência, aprovada pelo Decreto Legislativo nº 186, de 9 de julho de 2008). Além
disso, foram desenvolvidas recomendações de boas práticas agrupadas em formato de
cartilhas com o objetivo de aprimorar a comunicação e o fornecimento de informações
e serviços prestados por meios eletrônicos pelos órgãos do Governo Federal, os
chamados Padrões Web em Governo Eletrônico (e-PWG)4.
3.2 Diretrizes para disponibilização de conteúdo mínimo obrigatório da seção
“Acesso à Informação”
Esta subseção do Guia apresenta diretrizes acerca do conteúdo a ser disponibilizado na seção
“Acesso à Informação” em relação a cada um dos títulos apresentados na Seção C deste Guia.
8
2
Para mais informações sobre dados abertos entre em contato com os consultores do assunto para o Governo Federal
através do portal do SISP: http://sisp.gov.br/. O Comitê Gestor da Internet no Brasil e o W3C também disponibilizam o Manual
dos Dados Abertos em: http://www.w3c.br/pub/Materiais/PublicacoesW3C/Manual_Dados_Abertos_WEB.pdf
3
http://governoeletronico.gov.br/acoes-e-projetos/e-MAG
4
Disponível em http://www.governoeletronico.gov.br/acoes-e-projetos/padroes-brasil-e-gov
Item 1 – Título: Institucional
Descrição: “Nesta seção são divulgadas informações institucionais e organizacionais do(a) [nome do órgão
ou entidade], compreendendo suas funções, competências, estrutura organizacional, relação de autoridades (quem é quem), agenda de autoridades, horários de atendimento e legislação do órgão/entidade”.
Esse item deve apresentar as seguintes informações em relação ao órgão/entidade:
I. Estrutura organizacional (organograma);
II. Competências;
III. Base jurídica da estrutura organizacional e das competências do órgãos/entidade, inclusive regimentos internos, quando existirem;
IV. Lista dos principais cargos e seus respectivos ocupantes (denominado “Quem é quem”);
V. Telefones e endereços de contato dos ocupantes dos principais cargos; agenda de autoridades;
VI.Horários de atendimento do órgãos/entidade.
As informações relativas aos subitens I a V devem ser apresentadas, ao menos, para as unidades do órgão/
entidade em nível hierárquico equivalente ou superior às coordenações-gerais. Os órgãos/entidades que
disponibilizam as informações relativas a esses itens em seus respectivos sítios eletrônicos poderão disponibilizar links remetendo para a referida área já existente em seu sítio. O órgão/entidade que não disponibiliza as informações referentes a esse item deverá produzir e disponibilizar a informação.
O subitem V (agenda de autoridades) sugere-se que seja publicado para cargos de 1º e 2º escalão, autarquias, inclusive as especiais, fundações mantidas pelo Poder Público, empresas públicas e sociedades de
economia mista. Esse item deverá apresentar:
a) a agenda de reuniões com pessoas físicas e jurídicas com as quais se relacione funcionalmente, com
registro sumário das matérias tratadas;
b) audiências concedidas, com informações sobre seus objetivos, participantes e resultados;
c) eventos político-eleitorais de que a autoridade participe, informando as condições de logística e
financeira da participação.
O subitem VII (horários de atendimento do órgão/entidade) refere-se às informações de horário de funcionamento e atendimento ao público do órgão/entidade e de suas respectivas unidades, em caso da
existência de horários diferenciados entre as unidades ou da existência de unidades descentralizadas.
O órgão/entidade que divulga o referido conjunto de informações em seu sítio eletrônico poderá disponibilizar link remetendo para a área onde as informações já estão disponíveis.
A Cartilha e-PWG – Redação para Web possui orientações para a escrita de áreas comuns de sítios5.
Item 2 – Título: Convênios
Descrição: “Nesta seção são divulgadas informações sobre os repasses e transferências de recursos financeiros efetuados pelo(a) [nome do órgão ou entidade]”.
As informações a serem divulgadas nesse item referem-se às transferências de recursos da União recebidas
pelo órgão/entidade mediante convênios, contratos de repasse e termos de cooperação, ou instrumentos
congêneres com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos. Incluem-se nesta seção as
transferências constitucionais e legais. Como medida de transparência ativa, sugere-se que as transferências
5
http://epwg.governoeletronico.gov.br/cartilha-redacao
9
de renda direta ao cidadão, realizadas pelo órgão ou entidade, também sejam informadas.
Serão divulgadas as seguintes informações relativas aos convênios ou instrumentos congêneres celebrados
pelo órgão/entidade:
I - órgão superior;
II - órgão subordinado ou entidade vinculada;
III - unidade gestora;
IV - nome do conveniado;
V - número do convênio;
VI - número do processo;
VII - objeto;
VIII - valor do repasse;
IX - valor da contrapartida do conveniado;
X - valor total dos recursos;
XI - período de vigência.
O órgão/entidade que divulga o referido conjunto de informações em seu sítio eletrônico ou possui Página
de Transparência poderá disponibilizar link remetendo para a área do sítio onde as informações já estão
disponíveis ou para sua respectiva Página de Transparência.
Se o órgão/entidade ainda não divulgar tais informações em seu sítio eletrônico, ele poderá disponibilizar
link para as consultas do Portal da Transparência que apresentam os respectivos dados/informações ou para
o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse do Governo Federal (SICONV). Os links a
serem indicados são:
Para o Portal da Transparência do Governo Federal:
Seção Convênios: http://www.portaldatransparencia.gov.br/convenios/
Seção Despesas - Transferências de Recursos:
http://www.portaldatransparencia.gov.br/PortalTransparenciaPrincipal2.asp
Para o Portal de Convênios (SICONV) o link indicado é a opção de consulta “Lista convênios por Órgão”:
https://www.convenios.gov.br/portal/acessoLivre.html
Item 3 – Título: Despesas
Descrição: “Nesta seção são divulgadas informações sobre a execução orçamentária e financeira detalhada
do (a) [nome do Órgão ou entidade]”.
São consideradas despesas quaisquer gastos com aquisição e contratação de obras e compras governamentais. A execução financeira é a utilização dos recursos financeiros visando atender à realização dos
programas, ações e projetos e/ou subatividades atribuídos às unidades orçamentárias.
Deverão ser divulgados os seguintes dados e informações em relação à execução orçamentária e financeira
dos órgãos/entidades:
1. Quadro de Detalhamento de Programas, por unidade orçamentária do órgão/entidade, contendo:
• a. código e especificação dos programas orçamentários;
• b. orçamento atualizado, levando em consideração os recursos consignados por programa na
Lei Orçamentária Anual e em seus créditos adicionais;
10
• c. valor liquidado no ano considerado, para exercícios encerrados, e valor liquidado até o mês
considerado, para o exercício corrente;
• d. valor pago no ano considerado, para exercícios encerrados, e valor pago até o mês considerado, para o exercício corrente;
• e. percentual dos recursos liquidados comparados aos autorizados;
• f. percentual dos recursos pagos comparados aos autorizados.
2. Quadro de Execução de Despesas, por unidade orçamentária dos órgãos e entidades, contendo:
• a. descrição da natureza das despesas;
• b. valor liquidado no ano considerado, para exercícios encerrados e valor liquidado até o mês
considerado, para o exercício corrente;
• c. valor pago no ano considerado, para exercícios encerrados e valor pago até o mês considerado, para o exercício corrente.
Recomenda-se que o órgão/entidade detalhe suas despesas com diárias e passagens pagas a servidores
públicos em viagens a trabalho ou a colaboradores eventuais em viagens no interesse da Administração,
no seguinte nível de detalhe para cada trecho da viagem:
I - órgão superior;
II - órgão subordinado ou entidade vinculada;
III - unidade gestora;
IV - nome do servidor;
V - cargo;
VI - origem de todos os trechos da viagem;
VII - destino de todos os trechos da viagem;
VIII - período da viagem;
IX - motivo da viagem;
X - meio de transporte;
XI - categoria da passagem;
XII - valor da passagem;
XIII - número de diárias;
XIV - valor total das diárias;
XV - valor total da viagem.
Item 4 – Título: Licitações e Contratos
Descrição: “Nesta seção são divulgadas as licitações e contratos realizados pelo (a) [nome do órgão ou
entidade]”.
As informações a serem divulgadas nesse tópico referem-se aos procedimentos licitatórios, às contratações
e aos gastos diretos realizados pelo órgão/entidade.
A fim de dar a maior publicidade possível, as seguintes informações, referentes às licitações realizadas e em
andamento pelos órgãos/entidades deverão ser publicadas:
11
I - órgão superior;
II - órgão subordinado ou entidade vinculada;
III - número da licitação;
IV - número do processo;
V - modalidade da licitação;
VI - objeto;
VII - número de itens;
VIII - data e hora da abertura;
IX - local da abertura;
X - cidade da abertura;
XI - Unidade da Federação da abertura;
XII - situação da licitação (aberta ou homologada);
XIII - contato no órgão ou entidade responsável;
XIV - atalho para solicitação, por meio de correio eletrônico, da íntegra de editais, atas, anexos, projetos básicos e informações adicionais, diretamente à área responsável do órgão ou entidade.
As seguintes informações, relativas aos contratos firmados e notas de empenho expedidas pelos órgãos/
entidades deverão ser disponibilizados:
I - órgão superior;
II - órgão subordinado ou entidade vinculada;
III - número do contrato;
IV - data de publicação no Diário Oficial do Estado/Município;
V - número do processo;
VI - modalidade da licitação;
VII - nome do contratado;
VIII - número de inscrição do contratado no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas (CNPJ) ou no
Cadastro de Pessoas Físicas (CPF);
IX - objeto;
X - fundamento legal;
XI - período de vigência;
XII - valor do contrato;
XIII - situação do contrato (ativo, concluído, rescindido ou cancelado);
XIV - atalho para solicitar ao órgão ou entidade responsável, via correio eletrônico, a íntegra do instrumento de contrato e respectivos aditivos;
XV - relação de aditivos ao contrato com as seguintes informações:
a. número do aditivo;
b. data da publicação no Diário Oficial;
c. número do processo;
d. objeto do aditivo.
12
O órgão/entidade que divulga o referido conjunto de informações em seu sítio eletrônico ou possui Página
de Transparência atualizada poderá disponibilizar link remetendo para a área do sítio onde as informações
já estão disponíveis ou para sua respectiva Página de Transparência.
Item 5 – Título: Ações e Programas
Descrição: “Nesta seção são divulgadas as informações pertinentes aos programas, ações, projetos e atividades implementadas pelo (a) [nome do órgão ou entidade]”.
Programas são o principal instrumento que os governos utilizam para promover a integração entre os
entes e os setores para concretizar políticas públicas e otimizar seus recursos, sejam eles financeiros, humanos, logísticos ou materiais. Por outro lado, uma ação é um conjunto de operações, cujos produtos
contribuem para os objetivos do programa governamental. A ação pode ser um projeto, atividade ou
operação especial.
O órgão/entidade deverá disponibilizar o seguinte conjunto mínimo de informações em relação a seus
respectivos programas, projetos e ações:
I - lista dos programas e ações executados pelo órgão/entidade;
II - indicação da unidade responsável pelo desenvolvimento e implementação;
III - principais metas;
IV - indicadores de resultado e impacto, quando existentes;
V - principais resultados.
Em relação aos programas e ações que se constituírem serviços diretamente prestados ao público pelo
órgão/entidade, poderão ser apresentadas as seguintes informações adicionais:
I - o serviço oferecido;
II - os requisitos, documentos e informações necessários para acessar o serviço;
III - as principais etapas para processamento do serviço;
IV - o prazo máximo para a prestação do serviço;
V - a forma de prestação do serviço;
VI - a forma de comunicação com o solicitante do serviço;
VII - os locais e formas de acessar o serviço;
VIII - prioridades de atendimento;
IX - tempo de espera para atendimento;
X - prazos para a realização dos serviços;
XI - mecanismos de comunicação com os usuários;
XII - procedimentos para receber, atender, gerir e responder às sugestões e reclamações;
XIII - fornecimento de informações acerca das etapas, presentes e futuras, esperadas para a realização
dos serviços, inclusive estimativas de prazos;
XIV - mecanismos de consulta, por parte dos usuários, acerca das etapas, cumpridas e pendentes, para
a realização do serviço solicitado;
XV - tratamento a ser dispensado aos usuários quando do atendimento;
XVI - requisitos básicos para o sistema de sinalização visual das unidades de atendimento;
XVII - condições mínimas a serem observadas pelas unidades de atendimento, em especial no que se
13
refere a acessibilidade, limpeza e conforto;
XVIII - procedimentos alternativos para atendimento quando o sistema informatizado se encontrar
indisponível;
XIX - outras informações julgadas de interesse dos usuários.
Se o órgão/entidade ainda não divulga tais informações em seu sítio eletrônico, ele deverá produzir e disponibilizar o conteúdo. Duas opções que podem contribuir para o atendimento do órgão/entidade a esse
item são:
O direcionamento para o link do relatório de gestão do órgão/entidade, desde que esteja atualizado e as
informações sejam de fácil localização.
Caso o órgão/entidade possua informação extra no próprio site, ele poderá indicar o link. Exemplo seria o
relatório de avaliação do PPA, no site da CGU: http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/AvaliacaoPPA/index.asp
Item 6 – Título: Perguntas Frequentes
Descrição: “Nesta seção são divulgadas as perguntas frequentes sobre o (a) [nome do órgão ou entidade]
e ações no âmbito de sua competência”.
Caso o órgão ou entidade disponibilize uma seção de “Perguntas Frequentes” em seu sítio eletrônico, deverá remeter para o link que dá acesso a tal seção. O órgão/entidade que não divulga “Perguntas Frequentes” deverá fazê-lo e mantê-la constantemente atualizada, disponibilizando proativamente as respostas às
perguntas usualmente formuladas pelos cidadãos.
Saiba mais
A Resolução nº 7, de 29 de julho de 2002, do Comitê Eletrônico de Governo
Eletrônico6 e os Padrões Web em Governo Eletrônico (Guia de administração do
MPOG7) orientam acerca de criação de seção dedicada às respostas às perguntas mais
frequentes da sociedade.
6
O Comitê Executivo do Governo Eletrônico foi criado no âmbito do Conselho de Governo pelo Decreto de 18 de
Outubro de 2000 e tem como objetivo a formulação de políticas, diretrizes, coordenação e articulação das ações de implantação do Governo Eletrônico, voltado para a prestação de serviços e informações ao cidadão.
7
http://www.governoeletronico.gov.br/acoes-e-projetos/padroes-brasil-e-gov/guia-de-administracao
14
Glossário
Acessibilidade - Significa permitir o acesso por todos, independente do tipo de usuário, situação ou ferramenta. Significa ainda, criar ou tornar as ferramentas e páginas web acessíveis a um maior número de
usuários, inclusive pessoas portadoras de deficiências.
Captchas – são imagens com letras e números distorcidos (existem diversas formas), que devem ser digitados pelo usuário em uma caixa de texto para, por exemplo, completar o cadastro de um formulário,
para comentários em blogs ou validar o login na sua conta de e-mail. São testes que servem para verificar
se quem está inserindo essas informações é um ser humano ou um robô (software automatizado).
Dados estruturados - são dados que agrupam diversas variáveis dentro de um único contexto, facilitando
a sua utilização por diversos sistemas.
Domínio - nome atribuído a um determinado endereço no Sistema de Nomes de Domínios (DNS) registrado diretamente sob um dos Domínios de Primeiro Nível (DPN) definidos pelo Comitê Gestor da
Internet no Brasil (CGI.br)
Formato aberto - especificação publicada para armazenar dados digitais, livre de limitações legais no uso.
Seu objetivo principal é garantir o acesso a longo prazo aos dados sem incertezas atuais ou futuras no que
diz respeito às direitas legais ou à especificação técnica.
Informação - É definida no texto da Lei 12.527/2011 da seguinte forma: “dados, processados ou não, que
podem ser utilizados para produção e transmissão de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte
ou formato” (artigo 3).
Linguagem Cidadã - Na comunicação da Administração com o cidadão a linguagem deve ser clara e objetiva. A meta é garantir a leitura fácil de informações e dados. Neste sentido, termos técnicos devem ser
traduzidos para o vocabulário do dia-a-dia. Nomes de programas e ações governamentais, bem como
códigos e nomenclaturas de uso da gestão na prestação de contas só serão acessíveis se o público puder
compreendê-los. Um exemplo: Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de Pobreza
e Extrema Pobreza é, em linguagem cidadã, o Bolsa Família.
15
Página - conteúdo acessado por intermédio de um Localizador de Recursos Unificado (URL) disponibilizado na internet
Seção - Conjunto de páginas sobre um assunto no mesmo sítio, geralmente referenciada por um rótulo
no menu de navegação. Ex: a seção Institucional de cada sítio.
Transparência ativa - A Administração Pública divulga informações à sociedade por iniciativa própria, de
forma espontânea, independente de qualquer solicitação.
URL persistente - Uma URL persistente é uma URL fixa que não muda no decorrer do tempo, não sendo alterada, por exemplo, quando o sistema migrar para um novo equipamento (hardware), ou quando
mudanças ocorrerem no sistema. As URLs persistentes são necessárias para a manutenção de sistemas
de dados que buscam as informações em outros sistemas. Um CD, por exemplo, contendo um link para
uma norma, deve permitir que usuário percorra o web link tanto no dia do lançamento do CD como em
consultas posteriores, anos depois.
16
Conheça mais sobre a CGU
www.cgu.gov.br
@cguonline
cguonline
cguoficial
BRASIL
transparente
GUIA de implantação
de Portal da Transparência
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas
1ª edição
Brasília/2013
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO (CGU)
Jorge Hage Sobrinho
Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União
Carlos Higino Ribeiro de Alencar
Secretário-Executivo
Valdir Agapito Teixeira
Secretário Federal de Controle Interno
José Eduardo Romão
Ouvidor-Geral da União
Waldir João Ferreira da Silva Júnior
Corregedor-Geral da União
Sérgio Nogueira Seabra
Secretário de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas
Equipe Técnica:
Texto
Júlia Souza, Camila Augusto, Leandro Souza, Roberto Kodama
Revisão
Leodelma Felix, Otávio Neves, Michele Costa
1ª edição – Abril de 2013
SAS, Quadra 1, Bloco “A” - Edifício Darcy Ribeiro, CEP 70 070-905 - Brasília/ DF.
email [email protected]
site http://www.cgu.gov.br/PrevencaodaCorrupcao/BrasilTransparente
Sumário
1. Sobre a Lei de Transparência: LC nº 131/2009 e normativos complementares........6
2. Implantando a LC nº 131/2009 e demais normativos....................................................7
3. Lista de requisitos obrigatórios e recomendações para o atendimento da LC nº
131/2009 e normativos correlatos.......................................................................................10
4. O Portal da Transparência do Governo Federal............................................................14
4.1 Execução Orçamentária e Financeira das Receitas..................................................................................15
4.2 Execução Orçamentária e Financeira das Despesas................................................................................17
4.3 Outras consultas do portal...........................................................................................................................19
4.4 Informações técnicas sobre a publicação no Portal da Transparência do Governo Federal...........21
Glossário..................................................................................................................................22
Perguntas frequentes.............................................................................................................25
Anexo .......................................................................................................................................28
Apresentação
O objetivo deste guia é orientar os gestores estaduais/municipais sobre como cumprir a Lei Complementar nº 131/2009 e os normativos relacionados a ela. Voltado especialmente para os gestores de
entes federados de pequeno e médio porte, o guia tem caráter eminentemente auxiliar. Por força da Lei
Complementar nº 131/2009, até 28 de maio de 2013, esses municípios terão que disponibilizar, em meio
eletrônico e em tempo real, informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira de
suas receitas e despesas.
O desafio é grande. Sabendo disso, a Controladoria-Geral da União (CGU) elaborou este guia, que está
dividido em cinco seções, as quais detalham orientações da CGU para a implementação da Lei com base
em experiências adquiridas pelo órgão durante tal processo. O primeiro capítulo explica quais são as exigências da LC nº 131/2009 e também apresenta aos gestores as normas relacionadas a ela: o Decreto nº
7.185/2010 e a Portaria do Ministério da Fazenda nº 548/2010, que elencam os requisitos dos sistemas a
serem adotados pelos municípios.
O conteúdo desse Decreto e da Portaria é detalhado no capítulo 2 deste guia, que trata sobre os requisitos
tecnológicos a serem considerados na implantação da LC nº 131/2009. Essa seção também apresenta as
orientações dadas pela Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) para a elaboração de páginas de
transparência ativa nos sítios eletrônicos dos órgãos, dentre outras recomendações.
Tabelas com as principais orientações, tanto tecnológicas quanto relativas ao conteúdo, para a implementação da LC nº 131/2009 nos municípios constam do capítulo 3. O objetivo é tornar mais fácil aos gestores
a consulta aos requisitos da lei e das normas a ela relacionadas.
O quarto capítulo explica o funcionamento do Portal da Transparência do Governo Federal, que, desde
maio de 2010, disponibiliza dados sobre a execução orçamentária e financeira da Receita e da Despesa do
Poder Executivo Federal. O propósito é apresentar o Portal como possível referência aos gestores municipais. Por isso, a seção detalha como se dá a navegação do sítio e como são publicadas as informações nele.
São apresentadas, nesse capítulo, inclusive informações técnicas sobre o formato e conteúdo dos arquivos
publicados no Portal.
Por último, o quinto capítulo é um glossário com os principais termos técnicos utilizados ao longo deste
guia. Já o sexto capítulo é uma seção de perguntas e respostas sobre o tema “Transparência, conforme a
LC nº 131/2009”.
A Controladoria-Geral a União se coloca à disposição dos gestores municipais para esclarecer quaisquer
dúvidas sobre este guia.
1. Sobre a Lei de Transparência: LC nº 131/2009 e
normativos complementares
Criada para alterar a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de
2000), no tocante à transparência da gestão, a Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009, entrou em vigor na data de sua publicação, em 28 de maio de 2009. A grande novidade trazida por ela foi a
determinação de que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disponibilizassem, em meio
eletrônico e tempo real, informações pormenorizadas sobre sua execução orçamentária e financeira.
Além disso, a LC nº 131/2009 tornou obrigatória a adoção, por todos os entes da Federação, de um
sistema integrado de administração financeira e controle. Os sistemas adotados devem atender ao padrão
mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União no Decreto nº 7.185, de 27 de maio
de 2010, e na Portaria MF nº 548, de 22 de novembro de 2010.
A LC nº 131/2009definiu prazos diferentes para o cumprimento de tais dispositivos:
• União, Estados, Distrito Federal e municípios com mais de cem mil habitantes: até maio de 2010
para atender a lei.
• Municípios que possuem entre cinquenta e cem mil pessoas: até maio de 2011.
• Municípios com até cinquenta mil habitantes: até 28 de maio de 2013.
Caso algum ente da Federação não disponibilize as informações exigidas até o prazo final, de acordo com
o modelo previsto na legislação, ele ficará impossibilitado de receber transferências voluntárias de recursos da União. Além disso, o titular do Poder Executivo Municipal estará sujeito a responder por crime de
responsabilidade (Art. 10, Itens 4 e 12, Lei nº 1.079, de 10 de abril de 1950 e Art. 1º, Incisos VII e XXIII,
Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967, respectivamente).
Segundo a legislação vigente (LC nº 131/2009 e Decreto nº 7.185/2010), devem ser disponibilizadas
as seguintes informações relativas aos atos praticados pelas unidades gestoras, no decorrer da execução
orçamentária e financeira:
I. quanto às despesas:
a) o valor do empenho, liquidação e pagamento;
b) o número do correspondente processo da execução, quando for o caso;
c) a classificação orçamentária, especificando a unidade orçamentária, função, subfunção, natureza da
despesa e a fonte dos recursos que financiaram o gasto;
d) a pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento, inclusive nos desembolsos de operações independentes da execução orçamentária, exceto no caso de folha de pagamento de pessoal e de benefícios previdenciários;
e) o procedimento licitatório realizado, bem como à sua dispensa ou inexigibilidade, quando for o caso,
com o número do correspondente processo; e
f) o bem fornecido ou serviço prestado, quando for o caso;
II. quanto à receita
Deve-se publicar os valores de todas as receitas da unidade gestora, compreendendo no mínimo sua
natureza, relativas a:
a) previsão;
b) lançamento, quando for o caso; e
c) arrecadação, inclusive referente a recursos extraordinários.
6
Segundo a lei, esses dados devem ser disponibilizados “em tempo real”. Isso não quer dizer, no entanto,
que uma despesa precise ser colocada para consulta na internet já no momento de sua autorização, por
exemplo. De acordo com o Decreto nº 7.185/2010, que regulamenta a LC nº 131/2009, a expressão
“tempo real” significa que as informações devem estar disponíveis até o primeiro dia útil subsequente à data
do registro contábil no sistema adotado pelo município, sem prejuízo do desempenho e da preservação
das rotinas de segurança operacional necessários ao seu pleno funcionamento.
Para garantir um padrão de qualidade em relação a essas informações, o Decreto nº 7.185/2010 elenca
requisitos necessários e desejáveis aos sistemas por meio dos quais todos os entes, inclusive os municípios
pequenos, devem disponibilizá-las. A possibilidade de armazenamento, importação e exportação dos dados disponíveis é obrigatória ao sistema, que também deve possuir mecanismos que garantam a integridade, confiabilidade e disponibilidade da informação registrada e exportada.
O texto da Portaria nº 548/2010, editado pelo Ministério da Fazenda, também traz dispositivos com o
intuito de uniformizar os sistemas adotados por cada um dos municípios e estados da federação. A Portaria
detalha os requisitos mínimos de segurança e contábeis que precisam ser seguidos pelos sistemas integrados de administração financeira e controle de cada ente da Federação.
2. Implantando a LC nº 131/2009 e demais normativos
Para que seja possível cumprir os requisitos elencados pela LC nº 131/2009 e demais comandos
relativos à transparência pública, as prefeituras municipais devem atender a alguns padrões tecnológicos
na implementação de seus sistemas integrados de administração financeira e controle e dos seus sítios
eletrônicos.
A oferta de informações públicas por meio de um sítio eletrônico da web deve obedecer a padrões de
interoperabilidade e a normas internacionais de desenvolvimento. A observância a esses critérios tem por
objetivo possibilitar uma navegação mais fácil e inclusiva para o cidadão que utilizará as ferramentas oferecidas pelo portal.
Com o intuito de facilitar o acesso do gestor a informações sobre os requisitos tecnológicos que devem
nortear a apresentação e estruturação dos dados no nos portais dos municípios, destacaremos nesta seção:
• O Decreto nº 7.185, de 27 de maio de 2010;
• Os requisitos de segurança da Portaria MF no 548, de 22 de novembro de 2010;
• As definições expressas da Lei no 12.527 (Lei de Acesso à Informação) interpretadas em conjunto
com os conceitos e exemplos de dados abertos referenciados pela Infraestrutura Nacional de Dados
Abertos (INDA);
• As especificações técnicas da arquitetura digital e-PING – Padrões de Interoperabilidade de Governo
Eletrônico;
• Os padrões de acessibilidade a sítios de governo eletrônico com base no Modelo de Acessibilidade
de Governo Eletrônico (e-MAG).
O Decreto nº 7.185/2010 apresenta alguns requisitos técnicos de segurança em relação aos sistemas integrados de administração financeira e controle que devem ser adotados pelos entes da Federação1:
1. O sistema deve possibilitar o acesso a informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária
e financeira das unidades gestoras. Estas informações devem ser disponibilizadas em tempo real;
1
É importante destacar que a União, os Estados, o Distrito Federal e cada um dos municípios não precisam adotar o
mesmo sistema.
7
2. Entende-se como “tempo real” a disponibilização das informações, em meio eletrônico que possibilite amplo acesso público, até o primeiro dia útil subsequente à data do registro contábil;
3. Deve-se assegurar à sociedade o amplo acesso às informações sobre a execução orçamentária e
financeira que deverão ser disponibilizadas em meio eletrônico na internet;
Os requisitos técnicos quanto à manutenção, inserção e autenticação dos dados dos sistemas a serem
adotados estão especificados na Portaria no 548/2010, do Ministério da Fazenda.
Essa Portaria define usuário como “o agente que, após cadastramento e habilitação de acesso, realiza consultas e registros de documentos, sendo responsável pela qualidade e veracidade dos dados introduzidos”.
Já o administrador do sistema “é o agente responsável por manter e operar o ambiente computacional do
sistema sendo encarregado de instalar, suportar e manter servidores e bancos de dados”.
Abaixo estão elencados os requisitos:
1. O sistema deve disponibilizar ao cidadão informações de todos os Poderes e órgãos do ente da
Federação de modo consolidado.
2. O sistema deverá possuir mecanismos de controle de acesso de usuários baseados, no mínimo, na
segregação das funções de execução orçamentária e financeira, de controle e de consulta;
3. O acesso ao sistema para registro e consulta aos documentos apenas será permitido após o cadastramento e a habilitação de cada usuário, com código próprio;
4. O cadastro no sistema deverá ser realizado com autorização expressa de sua chefia imediata ou de
servidor hierarquicamente superior e assinatura do termo de responsabilidade pelo uso adequado do
sistema;
5. O sistema deve adotar mecanismos de autenticação, alternativamente: código e senha; ou certificado digital, padrão ICP Brasil;
6. O registro e consulta das operações de inclusão, exclusão ou alteração de dados, efetuadas pelos
usuários, será armazenado no sistema, contendo, minimamente:
• código do usuário;
• operação realizada; e
• data e hora da operação.
7. Fica vedado aos administradores, sujeitando à responsabilização individual:
• divulgar informações armazenadas na base de dados do sistema; e
• alterar dados, salvo para sanar incorreções decorrentes de erros ou mal funcionamento do
sistema, mediante expressa autorização do responsável pela execução financeira e orçamentária.
8. Caso seja possível executar a manutenção, inserção ou alteração de dados do sistema via internet,
este deverá contar com um sistema de conexão segura;
9. Deverá ser realizada cópia de segurança periódica da base de dados do sistema que permita a sua
recuperação em caso de incidente ou falha.
Orientações adicionais sobre a aplicação do disposto na referida Portaria poderão ser obtidas com os técnicos da Coordenação-Geral de Sistemas e Tecnologia de Informação – COSIS, ou da Coordenação-Geral
de Normas de Contabilidade Aplicadas à Federação – CCONF, da Secretaria do Tesouro Nacional – STN,
Ministério da Fazenda, respectivamente nos e-mails [email protected] e [email protected].
Vale ressaltar que também a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) elenca algumas obrigações
dos municípios, no que se refere à transparência pública. O artigo 8º da norma diz que é dever dos órgãos
e entidades públicas promover a divulgação de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas, em local de fácil acesso para a população.
8
A Lei nº 12.527/2011 e a LC nº 131/2009 se complementam e ambas obrigam que as informações
públicas sejam disponibilizadas em meio eletrônico. Com exceção dos municípios com menos de 10 mil
habitantes, e somente no tocante aos requisitos constantes na Lei de Acesso à Informação, todos os entes
devem utilizar a internet para cumprir essas normas. Como os dois dispositivos tratam de assuntos afins,
a CGU recomenda que, para atendê-los, seja criado um portal único por município, de modo a facilitar o
acesso, por parte da população.
Assim, além daqueles comandos já vistos, afetos à LC nº 131/2009, também é necessário que sejam observados os requisitos mínimos da Lei nº 12.527/2011 na divulgação das informações, abaixo relacionados:
I - registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público;
II - registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros;
III - registros das despesas;
IV - informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;
V - dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades; e
VI - respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
Para a divulgação dessas informações, o sistema utilizado pelos entes deverá atender aos seguintes requisitos:
I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva,
transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;
II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações;
III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e
legíveis por máquina;
IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação;
V - garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso;
VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;
VII - indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio; e
VIII - adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência.
Ainda segundo a Lei no 12.527/2011, devem ser entregues ao cidadão informações primárias, íntegras,
autênticas e atualizadas. O Decreto nº 7.185/2010, que regulamenta a Lei de Acesso à Informação no
âmbito do Poder Executivo Federal, traz o conceito de cada um desses termos:
Primária
Íntegra
Autentica
Atualizada
Informação coletada na fonte, com o máximo de detalhamento possível,
sem modificações;
Informação não modificada, inclusive quanto à origem, trânsito e destino;
Informação produzida, expedida, recebida ou modificada por determinado
indivíduo, equipamento ou sistema;
Dados mais recentes sobre o tema, de acordo com sua natureza, com
os prazos previstos em normas específicas ou conforme a periodicidade
estabelecida nos sistemas informatizados que a organizam;
9
Como já foi visto, a Lei de Acesso à Informação estabelece que as informações disponibilizadas no sítio digital possibilitem a gravação de relatórios em padrões de dados abertos. Para tanto, é preciso observar que :
1. Dados abertos são aqueles publicados em formato aberto, não proprietário e legíveis por máquina;
2. As informações devem estar disponíveis a todos sem que, para o acesso, seja necessário um programa específico.
3. Arquivos em formato não proprietário são aqueles que podem ser abertos e editados em software livre. Um documento de texto em formato não proprietário, por exemplo, tem uma extensão
“.ODF”. Já um arquivo com tabelas, a extensão “.ODS”. É importante destacar, no entanto, que essa
recomendação não impede que os arquivos sejam publicados, de forma complementar, em formatos
proprietários de uso corrente, como os da Microsoft (“.DOC” ou “.RTF” para arquivos de texto e
“.XLS” para tabelas);
4. Os arquivos devem ser publicados de forma que sua reutilização não seja limitada, como acontece
no caso dos arquivos de imagens: “.PDF”, “.JPG”, “.TIFF”, “.BMP”;
5. Os dados devem estar livremente disponíveis para todos utilizarem e redistribuírem como desejarem, sem restrição de licenças, patentes ou mecanismos de controle.
Ainda recomenda-se que as informações publicadas nos sítios governamentais sigam os padrões de interoperabilidade de governo eletrônico (e-PING), que define um conjunto mínimo de premissas, políticas e
especificações técnicas que regulamentam a utilização da Tecnologia de Informação e Comunicação (TIC)
na interoperabilidade de serviços de Governo Eletrônico. De acordo com o Portal de Governo Eletrônico
do Brasil, a adoção dos padrões e políticas contidos na e-PING não pode ser imposta aos municípios. O
Poder Executivo da União, no entanto, estabelece essas especificações como o padrão por ele selecionado
e aceito. A adesão deve acontecer de forma voluntária.
É possível obter mais detalhes sobre as diretrizes do e-PING acessando a documentação que define os
Padrões de Interoperabilidade de Governo Eletrônico (e-PING ); a Resolução no 7, de 29 de julho de
2002, da CEGE ; e a Instrução Normativa Base de Dados Oficiais .
A CGU disponibiliza também um Manual específico de orientação aos Municípios para implementação dos
dispositivos da Lei de Acesso à Informação. O material encontra-se disponível no site http://www.cgu.gov.
br/PrevencaodaCorrupcao/BrasilTransparente/index.asp
3. Lista de requisitos obrigatórios e recomendações para o
atendimento da LC nº 131/2009 e normativos correlatos
A tabela abaixo apresenta uma lista de requisitos desejáveis e obrigatórios que devem ser considerados na implementação da LC nº 131/2009 e seus normativos correlatos. O quadro engloba leis,
Decretos e Portarias referentes à matéria e está dividido em dois temas: “Sobre o sítio eletrônico” e “Sobre
o conteúdo”.
Sobre o sítio eletrônico
Assunto
10
Orientação
Referência
Cumprimento
Nome do domínio
O domínio deve seguir o
Resolução CGI.br/
padrão “município.uf.gov.br”. RES/2008/008/P
Obrigatório
Registro no
www.contaspublicas.gov.br
Veja detalhes em
www.contaspublicas.gov.br
Obrigatório
Lei nº 9.755/98
Sobre o sítio eletrônico
Ferramenta de busca
O sítio deve conter
ferramenta de pesquisa
de conteúdo que permita
o acesso à informação de
forma objetiva, transparente,
clara e em linguagem de fácil
compreensão; Recomendase atentar para as boas
práticas de indexação das
páginas da internet.
Lei nº 12.527/2011 (Art. 8º,
§3º, Inc. I)
Recomendável*
Seção “Fale Conosco”
Recomenda-se informar
e-mail e número de telefone
para contatos.
Lei nº 12.527/2011 (Art. 8º,
§3º, Inc. VII)
Recomendável*
Seção “Perguntas mais
frequentes”
O sítio deve ter uma seção
de “Perguntas mais
frequentes”.
Lei nº 12.527/2011 (Art. 8º,
§1º, Inc. VI)
Recomendável*
Acesso livre
Não pode haver exigências
de cadastramento de
usuários ou utilização de
senhas para acesso. O
acesso deve ser livre.
Decreto nº 7.185/2010 (Art. Recomendável*
2º, §2º, Inc. III)
Acesso por outros sistemas
O sítio deve possibilitar
o acesso automatizado
por sistemas externos
em formatos abertos,
estruturados e legíveis por
máquina.
Lei nº 12.527/2011 (Art. 8º,
§3º, Inc.III)
Acessibilidade
O sítio deve adotar as
medidas necessárias para
garantir a acessibilidade de
conteúdo para pessoas com
deficiência
- Lei nº 12.527/2011 (Art.
Recomendável*
8º, §3º, Inc. VIII)
- Lei no 10.098/2000 (art.
17)
- Art. 9o da Convenção
sobre os Direitos das Pessoas
com Deficiência, aprovada
pelo Decreto Legislativo no
186, de 9 de julho de 2008.
Recomendável*
Características da informação O sítio deve garantir a
autenticidade e a integridade
das informações disponíveis
para acesso.
Lei nº 12.527/2011 (Art. 8º,
§3º, Inc. V)
Recomendável*
Gravação de relatório
Lei nº 12.527/2011 (Art. 8º,
§3º, Inc. II)
Recomendável*
Lei nº 12.527/2011 (Art. 8º,
§3º, Inc. IV)
Recomendável*
O sítio deve possibilitar
a gravação de relatórios
em diversos formatos
eletrônicos, inclusive abertos
e não proprietários, tais
como planilhas e texto, de
modo a facilitar a análise das
informações;
Formatos utilizados para a
Devem ser divulgados,
estruturação das informações em detalhes, os formatos
utilizados para estruturação
da informação.
11
Sobre o sítio eletrônico
Nome do link estático
para acesso ao portal da
transparência do município
Recomenda-se que o link
siga o padrão “Município.
uf.gov.br/transparência”.
Este link poderá redirecionar
a um site externo ao site
institucional da prefeitura.
Recomendação em linha
com Art. 8º caput da Lei nº
12.527/2011
Recomendável
Adesão ao Portal da
Transparência do Governo
Federal
Saiba mais em: http://
ac.transparencia.gov.br/
informacoes/orientacoes
Portal da Transparência do
Governo Federal
Recomendável
Adoção de boas práticas de
usabilidade
Recomenda-se a adoção de
boas práticas de aplicação
de usabilidade nos sites de
governo eletrônico
Padrões Web em Governo
Eletrônico – Cartilha de
Usabiidade.
http://www.
governoeletronico.gov.br/
biblioteca/arquivos/padroesbrasil-e-gov-cartilha-deusabilidade
Recomendável
Suporte ao e-MAG
Requisito para acessibilidade
- Portaria MP/SLTI nº
3/2007;
- Decreto nº 7.185/2010
(Art. 6º Inc II)
- Lei nº 12.527/2011 (Art.
8º, §3º, Inc. VIII)
Recomendável
Utilização do e-Ping
Requisito de uso de padrões
de interoperabilidade e
formatos abertos
- Portaria MP/SLTI nº 5/2005 Recomendável
- Art. 8º §3º Incs. II e III Lei
nº 12.527/2011
OBSERVAÇÃO: (*) Os requisitos tecnológicos para a criação de sítios eletrônicos que constam da Lei 12.527/2011 são
obrigatórios nos sítios em que serão publicadas as informações do Art. 8, da Lei 12.527.
Sobre o conteúdo
Assunto
Orientação
Referência
Cumprimento
Detalhamento das Despesas
Data da despesa
12
A informação
deve possibilitar o
acompanhamento da
publicação das despesas em
tempo real.
Decreto nº 7.185/2010 (Art. Obrigatório
2º §2º Inc. II)
Valor do empenho, liquidação e pagamento
Decreto nº 7.185/2010 (Art. Obrigatório
7º Inc. I alínea a)
Número de processo da exe- Quando houver a
cução
possibilidade, deve-se
publicar essa informação.
Decreto nº 7.185/2010
(Art. 7º Inc. I alínea b)
Obrigatório
Classificação orçamentária
Decreto nº 7.185/2010
(Art. 7º Inc. I alínea c)
Obrigatório
A classificação orçamentária
deve especificar a unidade
orçamentária, função,
subfunção, natureza da
despesa e a fonte dos
recursos que financiaram o
gasto
Sobre o conteúdo
Identificação da pessoa física
ou jurídica beneficiária do
pagamento
A identificação do
Decreto nº 7.185/2010 (Art. Obrigatório
beneficiário deve ocorrer
7º Inc. I alínea d)
inclusive nos desembolsos de
operações, independentes
da execução orçamentária.
Recomenda-se, além do
nome ou razão social,
informar o CNPJ da pessoa
jurídica integralmente e
o CPF da pessoa física,
ocultando os três primeiros
dígitos e os dois últimos
dígitos.
Procedimento licitatório
realizado
Divulgação do procedimento Decreto nº 7.185/2010 (Art. Obrigatório
licitatório, bem como,
7º Inc. I alínea e)
quando for o caso, a sua
dispensa ou inexigibilidade
com o número do
correspondente processo.
Descrição do bem fornecido
ou serviço prestado
Detalhamento do bem
fornecido ou serviço
prestado.
Unidade gestora
Decreto nº 7.185/2010 (Art. Obrigatório
7º Inc. I alínea f)
Decreto nº 7.185/2010 (Art. Obrigatório
2º §2º Inc. IV)
Detalhamento das Receitas
Data da posição
Possibilita acompanhar a
publicação das receitas em
tempo real.
Decreto nº 7.185/2010 (Art. Obrigatório
2º §2º Inc. II)
Unidade Gestora
Decreto nº 7.185/2010 (Art. Obrigatório
7º Inc. II caput)
Natureza da Receita
Decreto nº 7.185/2010 (Art. Obrigatório
7º Inc. II caput)
Valor da previsão
Decreto nº 7.185/2010 (Art. Obrigatório
7º Inc. II alínea a)
Valor do lançamento
Quando houver a
possibilidade, deve-se
publicar essa informação.
Decreto nº 7.185/2010 (Art. Obrigatório
7º Inc. II alínea b)
Valor da arrecadação
Indica o valor da
arrecadação, inclusive
referente a recursos
extraordinários.
Decreto nº 7.185/2010 (Art. Obrigatório
7º Inc. II alínea c)
Plano Plurianual (PPA)
Publicar versão simplificada.
Art. 48 LRF
Obrigatório
Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO)
Publicar versão simplificada.
Art. 48 LRF
Obrigatório
Prestação de Contas
A prestação de contas deve
Art. 48 LRF
ser acompanhada do parecer
prévio do Tribunal de Contas
e de versões simplificadas
Obrigatório
Relatório Resumido da
Execução Orçamentária
(RREO)
Publicar versão simplificada.
Art. 48 LRF
Obrigatório
Relatório de Gestão Fiscal
(RGF)
Publicar versão simplificada.
Art. 48 LRF
Obrigatório
Informações Financeiras
13
Sobre o conteúdo
Balanço Anual do Exercício
Anterior
Lei 9.755/98 (Art. 1º Inciso
IV)
Obrigatório
Procedimentos Licitatórios
Informações concernentes a
procedimentos licitatórios
Publicação que contenha
Lei 12.527/2011
todas as informações relativas (Art. 8º §1º Inciso IV)
a procedimentos licitatórios,
incluindo os respectivos
editais e resultados, bem
como a todos os contratos
celebrados.
Resumo dos instrumentos de
contrato ou de seus aditivos
e as comunicações ratificadas
pela autoridade superior
Relações Mensais de todas
as compras feitas pela
Administração direta e
indireta
Esta relação deve discriminar,
obrigatoriamente:
identificação do bem
comprado, seu preço
unitário, a quantidade
adquirida, o nome do
vendedor e o valor total
da operação, podendo
ser aglutinadas por itens as
compras feitas com dispensa
e inexigibilidade de licitação.
Obrigatório
- Lei 9.755/98
(Art. 1º inciso V); (Art. 26
caput); (Art. 61 § único);
(Art. 62 § 3º)
- Lei nº 8.666/93
(Arts. 116, 117, 119 e 124)
Obrigatório
- Lei 9.755/98
(Art. 1º Inciso VI)
- Lei 8.666/93
(Art. 16)
Obrigatório
4. O Portal da Transparência do Governo Federal
Para colocar em prática todos os comandos da legislação, sugere-se tomar como referência o Portal da Transparência do Governo Federal. Abaixo apresentamos alguns dos itens disponíveis no portal que
podem subsidiar as decisões dos gestores durante a implementação dos sítios municipais de transparência.
Lançado em novembro de 2004, o Portal da Transparência do Governo Federal é uma iniciativa da Controladoria-Geral da União que permite ao cidadão acompanhar a aplicação do dinheiro público federal. O
site também oferece informações sobre diversos temas importantes para o controle social e tem como
objetivo promover a transparência pública.
Desde 27 de maio de 2010, para atender aos dispositivos previstos pela Lei Complementar nº 131/2009,
o Portal da Transparência passou a disponibilizar dados sobre a execução orçamentária e financeira da
Receita e da Despesa do Poder Executivo Federal com atualização diária. Os dados são fornecidos pela
Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e extraídos do Sistema Integrado de Administração Financeira do
Governo Federal (Siafi).
Detalhes sobre como esses dados são enviados estão apresentados no tópico “Informações técnicas sobre a disponibilização dos dados de execução orçamentária e financeira da despesa e receita – LC nº
131/2009- para publicação no portal da transparência do governo federal”.
14
O Portal pode ser acessado nos
endereços:
www.portaldatransparencia.gov.br
www.transparencia.gov.br
www.portaltransparencia.gov.br
Figura 1 - Página inicial do Portal da Transparência do Governo Federal
A seguir, veja como essas informações são apresentadas no Portal:
4.1 Execução Orçamentária e Financeira das Receitas
O Portal da Transparência oferece uma consulta que permite acompanhar as receitas do Governo
Federal. É possível obter informações detalhadas sobre as fases de lançamento, previsão e realização das
receitas, além do percentual realizado em relação ao previsto.
Na página inicial da consulta
Receitas, para realizar uma
pesquisa, o cidadão deve selecionar
o ano de exercício e optar por
realizar a pesquisa “por órgão” ou
“por receita”.
Figura 2 - Página inicial da consulta Receitas
15
Na consulta “por órgão”, as receitas são apresentadas com as seguintes informações: código; órgão superior; previsão, receita e percentual realizados; receita lançada e detalhamento por categoria/origem.
O cidadão pode detalhar as
receitas de cada órgão; órgão/
entidade vinculada e unidade
gestora em: categoria; origem;
previsão, receita e percentual
realizados; e receita lançada. Para
isso, basta clicar em “por categoria/
origem”.
Figura 3 - Página da consulta de receitas “por órgão”
Ao selecionar “categoria/origem”,
os dados também poderão ser
detalhados por espécie/rubrica,
alínea e subalínea.
Ao clicar em um órgão superior, o usuário será levado a uma página que detalha as receitas dos órgãos/
entidades vinculados a ele. Caso o usuário selecione “Ministério da Fazenda”, por exemplo, aparecerão
dados sobre as receitas de Fundo Soberano do Brasil, Casa da Moeda do Brasil, Comissão de Valores
Mobiliários, entre outros. Nessa mesma tela, é possível clicar em um órgão/entidade vinculada, que, ao
ser selecionado, apresentará informações detalhadas por cada uma de suas unidades gestoras.
Já na consulta “por receita”, as receitas aparecem de acordo com as seguintes informações: categoria;
origem; previsão, receita e porcentagem realizada; receita lançada e detalhamento por espécie/rubrica.
As informações relativas a essa consulta estão disponibilizadas em formato .csv. Veja mais na seção “Download dos dados”, módulo “Receitas”, no Portal da Transparência (http://www.portaldatransparencia.
gov.br/planilhas/).
16
Ao clicar em “espécie/
rubrica”, o usuário
poderá ir detalhando
as informações até
“subalínea”.
Figura 4 - Página da consulta de receitas “por receita”
4.2 Execução Orçamentária e Financeira das Despesas
A consulta atualizada diariamente sobre Despesas apresenta dados detalhados dos atos praticados
pelas unidades gestoras do Poder Executivo Federal ao longo da execução de suas despesas.
A pesquisa divulga dados que constam em documentos emitidos a partir do dia 25 de maio de 2010 e que
sejam referentes às despesas realizadas por órgãos e entidades da Administração Pública do Poder Executivo Federal que utilizam o SIAFI. Não são divulgadas despesas cujo sigilo esteja protegido por legislação
específica. A responsabilidade pelos registros é das unidades gestoras dos órgãos do Executivo Federal.
Nessa seção do Portal (http://www.portaltransparencia.gov.br/despesasdiarias/), o cidadão pode obter informações sobre quanto e com o que estão sendo comprometidos os recursos do orçamento. Para isso,
ele pode utilizar um dos três tipos de consulta disponíveis:
a. Consulta rápida - o cidadão pode consultar por período; fase da despesa (empenho, liquidação ou
pagamento); órgão superior e favorecido.
b. Consulta avançada - são disponibilizados os seguintes filtros nessa consulta: período; fase da despesa
(empenho, liquidação ou pagamento); órgão superior; órgão/entidade vinculada; unidade gestora; elemento de despesa (por exemplo: aquisição de imóveis, auxílio-transporte, locação de mão-de-obra,
etc.) e favorecido.
c. Consulta por documento - é possível pesquisar pelo documento (número); código da unidade gestora e código da gestão.
17
O cidadão pode
selecionar um dos
três tipos de consulta
disponibilizados.
Figura 5 – Página inicial da seção “Detalhamento Diário das Despesas”
Na página inicial da seção
“Detalhamento Diário das
Despesas” também são
apresentados, em ordem
decrescente de valor, os dados
do dia anterior ao registro
dos documentos, com a
apresentação de todas as
despesas do Governo Federal
que se encontram na fase
“empenho”.
Ao fazer uma pesquisa, as despesas serão listadas em ordem decrescente de valor, com os seguintes campos de informações:
• data de emissão do documento;
• fase da despesa
• documento gerado no Siafi (com link para documento).
• espécie de documento
• órgão superior; órgão/entidade vinculada e unidade gestora
• favorecido
• valor da operação
O usuário pode clicar no documento de empenho de uma despesa específica para ver detalhes sobre ela.
Além disso, é possível acessar os documentos de liquidação e pagamentos referentes ao empenho consultado, no tema “Documentos Relacionados”.
18
Na nota de empenho são
apresentadas informações como:
- número do processo;
- bem fornecido ou serviço
prestado;
- pessoa física ou jurídica
beneficiada
- detalhes sobre o procedimento
licitatório realizado
- função, subfunção, programa e
ação de governo a qual a despesa
se refere.
Figura 6 – Exemplo de documento de empenho
4.3 Outras consultas do portal
Além das consultas da execução orçamentária e financeira de despesas e receitas, atualizadas diariamente, o Portal da Transparência do Governo Federal oferece diversas outras consultas e informações.
Consultas de atualização mensal das despesas: é possível ver a situação dos gastos dentro de um determinado ano.
a) Transferências de Recursos - possibilita acompanhar os valores repassados a governos locais, entidades sem fins lucrativos e pessoas físicas ou jurídicas.
b) Gastos Diretos - permite acompanhar os recursos empregados diretamente pelo Governo Federal
com base em: tipo de despesa; órgão executor; programa; ação e favorecido.
c) Consultas temáticas - atualmente existem sete consultas desse tipo:
• Bolsa Família
• Cartão de Pagamentos da Defesa Civil
• Cartão de Pagamentos do Governo Federal - CPGF
• Diárias
19
• Garantia Safra
• Pescador Artesanal
• Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - PETI
Convênios: Essa consulta oferece uma lista de todos os convênios firmados pelo Governo Federal a partir
de 1° de janeiro de 1996, com descrição do objeto, datas e valores envolvidos.
Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS): Consolida a relação das empresas e pessoas físicas que sofreram sanções pelos órgãos e entidades da Administração Pública das diversas esferas
federativas. Também estão incluídos no cadastro os condenados pelo Poder Judiciário por ato de improbidade administrativa e a lista de inidôneos do Tribunal de Contas da União.
Cadastro de Entidades Privadas Sem Fins Lucrativos Impedidas (CEPIM): O Cepim tem como objetivo consolidar e divulgar a relação das entidades privadas sem fins lucrativos que estão impedidas de
celebrar convênios, contratos de repasse ou termos de parceria com a administração pública federal,
nos termos do Decreto n.º 7.592, de 28 de outubro de 2011. O banco de informações é mantido pela
Controladoria-Geral da União, a partir de dados fornecidos pelos órgãos e entidades da administração
pública federal.
Servidores: Essa área do Portal permite obter informações sobre cargo, função, situação funcional e remuneração dos servidores civis e militares, bem como dos agentes públicos do Poder Executivo Federal.
Nessa seção, também é possível encontrar informações sobre os servidores civis do Poder Executivo
Federal punidos com as penalidades de demissão, destituição ou cassação de aposentadoria. A atualização
dos dados é mensal.
Transparência nos estados e municípios: Essa seção fornece informações sobre os recursos federais repassados ao Governo do Estado, municípios e ao Distrito Federal. Trata-se de uma visão diferenciada dos
dados da consulta Transferências de Recursos, com a navegação pelo mapa do Brasil. São apresentadas
páginas específicas dos entes estaduais e municipais, e em alguns casos, é possível acessar, pelo link, o site
próprio da Capital ou município.
Imóveis funcionais: a consulta disponibiliza informações relativas aos imóveis residenciais de propriedade
da União, situados no Distrito Federal e administrados pela Secretaria do Patrimônio da União - SPU do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG. É atualizada trimestralmente.
Download de consultas: área que disponibiliza as informações das consultas em formato apropriado
para download e armazenamento. O usuário do Portal pode baixar as informações constantes de cada
consulta do site para fazer todos os cruzamentos e análises que desejar e realizar estudos e pesquisas a
partir desses dados.
Portal em gráficos: espaço que reúne algumas extrações especiais de pesquisa do Portal, ilustradas com
gráficos em formatos variados: em barra, setores e tabelas.
Outros: o Portal também disponibiliza, em um único local, informações a respeito de projetos e ações
no âmbito do Poder Executivo Federal, que são divulgadas pelos órgãos em suas respectivas páginas
eletrônicas, na seção “Rede de Transparência”, e a relação e link para os órgãos e entidades do Governo
Federal que possuem Páginas de Transparência Pública próprias. Há, ainda, informações sobre participação
e controle social; um glossário dos termos do Portal; uma área de Perguntas Frequentes e Fale Conosco,
entre outras.
20
4.4 Informações técnicas sobre a publicação no Portal da
Transparência do Governo Federal
Os dados são extraídos do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
(Siafi), cuja gestão está a cargo da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). O Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) é o responsável pela extração dos dados do Siafi e geração dos arquivos para
o Portal.
O processo de extração é feito a partir de uma rotina e de regras definidas pelos técnicos das áreas de
tecnologia e contabilidade da STN, respectivamente COSIS e CCONT, conjuntamente com os técnicos
da CGU.
Os arquivos são gerados e enviados à CGU, diariamente, em horário previamente estabelecido (a partir
das 23h59min) no formato – .txt, com conteúdo e especificação definidos para atender aos dispositivos
da LC131.
Os arquivos são disponibilizados em diretório específico, definido pela CGU. Atualmente o envio é realizado via qware. A lista e o conteúdo dos arquivos (layout) podem ser visualizados no Anexo I deste guia. Enquanto que os arquivos iniciados com “ARQ” são extrações específicas do Serpro para a CGU, os arquivos
iniciados com “170900” e “LC131” representam, respectivamente, extrações agendadas na ferramenta de
extração de dados do SIAFI e no Sistema de Transferência de Arquivos (STA) da STN.
A CGU recebe os arquivos e efetua processamento e carga no banco de dados do Portal da Transparência. Algumas regras específicas são consideradas no aplicativo do Portal, como, por exemplo, as de sigilo.
Algumas das regras de negócio aplicadas para o processamento dos dados no Portal da Transparência são:
• identificação/classificação das funções, subfunções, programas e ações com base no plano de trabalho.
• bloqueio da identificação de favorecidos por decisão judicial.
• identificação do relacionamento entre os documentos de empenho, liquidação e pagamento.
• identificação de registros que não possuem natureza da despesa, unidade gestora, PTRES, modalidade de aplicação, elemento de despesa ou fonte de recurso.
• identificação, entre os documentos do tipo NS presentes no arquivo de Notas de Sistemas, quais
representam um documento da fase de liquidação e quais representam um documento da fase de
pagamento.
• identificação de linhas referentes a estorno e cancelamento.
• identificação de documentos que representam pagamentos que não são orçamentários.
21
Glossário
Autenticidade: qualidade da informação que tenha sido produzida, expedida, recebida ou modificada por
determinado indivíduo, equipamento ou sistema;
Dados abertos (ou formato aberto) – os dados que estão livremente disponíveis para todos utilizarem e
redistribuírem como desejarem, sem restrição de licenças, patentes ou mecanismos de controle. Seu objetivo principal é garantir o acesso em longo prazo aos dados sem incertezas atuais ou futuras no que diz
respeito às direitas legais ou à especificação técnica;
Dados estruturados - são dados que agrupam diversas variáveis dentro de um único contexto, facilitando
a sua utilização por diversos sistemas;
Documento - unidade de registro de informações, qualquer que seja o suporte ou formato;
Domínio - nome atribuído a um determinado endereço no Sistema de Nomes de Domínios (DNS) registrado diretamente sob um dos Domínios de Primeiro Nível (DPN) definidos pelo Comitê Gestor da
Internet no Brasil (CGI.br);
Disponibilidade: qualidade da informação que pode ser conhecida e utilizada por indivíduos, equipamentos
ou sistemas autorizados;
Empenho - Ato emanado de autoridade competente, que cria para o Estado a obrigação de pagamento
pendente ou não de implemento de condição; a garantia de que existe o crédito necessário para a liquidação de um compromisso assumido; é o primeiro estágio da despesa pública.
Entidade Vinculada: é a entidade, pessoa jurídica privada ou pública, vinculada legalmente a um órgão público superior, um ministério. Apesar de a entidade vinculada possuir administração e orçamentos próprios,
esta deve prestar contas de suas ações ao ministério ao qual está vinculada. Difere de subordinação, uma
vez que as entidades subordinadas não possuem personalidade jurídica, sendo meros órgãos, como as
secretarias de um ministério. Como exemplo: a Casa da Moeda do Brasil e o Brasil Resseguros (IRB-Brasil
Re) são vinculados ao Ministério da Fazenda.
22
FTP (File Transfer Protocol): é um protocolo da internet que possibilita a transferência de arquivos através
de um serviço remoto de acesso e envio de dados, sendo a forma mais utilizada na internet.
Informação - dados, processados ou não, que podem ser utilizados para produção e transmissão de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato;
Informação Atualizada - informação que reúne os dados mais recentes sobre o tema, de acordo com sua
natureza, com os prazos previstos em normas específicas ou conforme a periodicidade estabelecida nos
sistemas informatizados que a organizam;
Informação Sigilosa: aquela submetida temporariamente à restrição de acesso público em razão de sua
imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado;
Informação Pessoal: aquela relacionada à pessoa natural identificada ou identificável;
Integridade: qualidade da informação não modificada, inclusive quanto à origem, trânsito e destino
Linguagem Cidadã - Na comunicação da Administração com o cidadão a linguagem deve ser clara e objetiva. A meta é garantir a leitura fácil de informações e dados. Neste sentido, termos técnicos devem ser
traduzidos para o vocabulário do dia-a-dia. Nomes de programas e ações governamentais, bem como
códigos e nomenclaturas de uso da gestão na prestação de contas só serão acessíveis se o público puder
compreendê-los. Um exemplo: Transferência de Renda Diretamente às Famílias em Condição de Pobreza
e Extrema Pobreza é, em linguagem cidadã, o Bolsa Família.
Liquidação: Verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
Órgão: Ministério, Secretaria ou Entidade desse mesmo grau, aos quais estão vinculadas as respectivas
Unidades Orçamentárias.
Órgãos Superiores: São órgãos de direção, controle e comando, mas sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia; não gozam de autonomia administrativa nem financeira. Incluem-se nessa categoria órgãos com variadas denominações, como Departamentos, Coordenadorias, Divisões, Gabinetes.
Pagamento: Último estágio da despesa pública. Caracteriza-se pela emissão do cheque ou ordem bancária
em favor do credor.
Página: conteúdo acessado por intermédio de um Localizador de Recursos Unificado (URL) disponibilizado
na internet;
Portal: é um site na internet que funciona como centro aglomerador e distribuidor de conteúdo para uma
série de outros sites dentro, e também fora, do domínio do gestor do portal;
23
Primariedade: qualidade da informação coletada na fonte, com o máximo de detalhamento possível, sem
modificações;
Seção: Conjunto de páginas sobre um assunto no mesmo sítio, geralmente referenciada por um rótulo no
menu de navegação. Ex: a seção Institucional de cada sítio;
Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI): Modalidade de acompanhamento das atividades relacionadas com a administração financeira dos recursos da União, que centraliza ou
uniformiza o processamento da execução orçamentária, recorrendo a técnicas de elaboração eletrônica
de dados, com o envolvimento das unidades executoras e setoriais, sob a supervisão do Tesouro Nacional
e resultando na integração dos procedimentos concernentes, essencialmente, à programação financeira, à
contabilidade e à administração orçamentária.
Software Livre (ou software aberto): É qualquer programa de computador cujo código-fonte deve ser
disponibilizado para permitir o uso, a cópia, o estudo e a redistribuição. Possibilitando aos usuários que
executem o programa, copiem, distribuam, estudem, modifiquem e aperfeiçoarem o software.
Transferência voluntária: é a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título
de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou
os destinados ao Sistema Único de Saúde.
Transparência ativa: A Administração Pública divulga informações à sociedade por iniciativa própria, de
forma espontânea, independente de qualquer solicitação;
Tratamento da informação: conjunto de ações referentes à produção, recepção, classificação, utilização,
acesso, reprodução, transporte, transmissão, distribuição, arquivamento, armazenamento, eliminação,
avaliação, destinação ou controle da informação;
Unidade Gestora: Unidade orçamentária ou administrativa investida do poder de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sob descentralização.
URL persistente - Uma URL persistente é uma URL fixa que não muda no decorrer do tempo, não sendo alterada, por exemplo, quando o sistema migrar para um novo equipamento (hardware), ou quando
mudanças ocorrerem no sistema. As URLs persistentes são necessárias para a manutenção de sistemas
de dados que buscam as informações em outros sistemas. Um CD, por exemplo, contendo um link para
uma norma, deve permitir que usuário percorra o web link tanto no dia do lançamento do CD como em
consultas posteriores, anos depois.
24
Perguntas
frequentes
O que é a LC nº131/2009?
A Lei Complementar 131, de 27 de maio de 2009, alterou a redação da Lei de Responsabilidade Fiscal
no que se refere à transparência da gestão fiscal. A Lei inovou ao determinar a disponibilização, em tempo
real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios, em meios eletrônicos de acesso público.
Quais os dados que devem ser divulgados na internet?
Conforme determinado pela LC nº 131/2009, todos os entes deverão divulgar:
- Quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do
correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária
do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado;
- Quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários.
Qual legislação regulamenta a Lei Complementar nº 131/2009?
Em consonância com o disposto pela Lei Complementar nº 131/2009, foi editado o Decreto nº 7.185, de
27 de maio de 2010 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7185.htm),
que define o padrão mínimo de qualidade do sistema integrado de administração financeira e controle, nos
termos do inciso III, parágrafo único, do art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
A Secretaria do Tesouro Nacional/Ministério da Fazenda também editou a Portaria nº 548, de 22 de novembro de 2010 (http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/PorMF_548_2010.
pdf), que estabelece os requisitos mínimos de segurança e contábeis do sistema integrado de administração financeira e controle utilizado no âmbito de cada ente da Federação. São requisitos adicionais aos
previstos no Decreto nº 7.185, de 27 de maio de 2010.
Além do Governo Federal, todos os Estados e Municípios são obrigados a desenvolver Portal da Transparência?
Conforme definido pela LC nº 131/2009, todos os entes possuem obrigação de liberar ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, informações pormenorizadas sobre a execução
25
orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público. Essas informações precisam estar disponíveis na internet, não necessariamente em um Portal da Transparência. Contudo, considerando as boas
práticas, é desejável concentrar as informações em um só local.
Quais os prazos para o cumprimento da LC nº 131/2009?
A LC nº 131/2009 definiu os seguintes prazos, a contar da data de sua publicação (28/05/2009):
I – 1 (um) ano para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios com mais de 100.000 (cem
mil) habitantes – maio de 2010;
II – 2 (dois) anos para os Municípios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes – maio de 2011;
III – 4 (quatro) anos para os Municípios que tenham até 50.000 (cinquenta mil) habitantes – maio de 2013.
O que é considerado “tempo real”, para fins da LC nº 131/2009?
Conforme definido pelo Decreto nº 7.185/2010, a liberação em tempo real se refere à disponibilização
das informações, em meio eletrônico que possibilite amplo acesso público, até o primeiro dia útil subsequente à data do registro contábil no respectivo sistema, sem prejuízo do desempenho e da preservação
das rotinas de segurança operacional necessários ao seu pleno funcionamento.
Quais as penalidades para Estados e Municípios que não cumprirem a Lei Complementar nº 131/2009?
Segundo a LC nº 131/2009, o ente que não disponibilizar as informações no prazo estabelecido ficará impedido de receber transferências voluntárias. Além disso, os titulares do Poder Executivo dos entes estarão
sujeitos a responder por crime de responsabilidade (Art. 10, Itens 4 e 12, Lei nº 1.079, de 10 de abril de
1950 e Art. 1º, Incisos VII e XXIII, Decreto-Lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967, respectivamente).
Existe alguma diretriz sobre a melhor forma de apresentar os dados exigidos pela LC 131/09?
A LC nº 131/2009 determina o prazo de atualização e o conteúdo mínimo de informações sobre receita
e despesa que devem ser divulgadas na internet. No entanto, boas práticas de promoção da transparência
demonstram que é desejável considerar, na hora de apresentar os dados, critérios de boa usabilidade.
Além disso, os dados devem, se possível, ser apresentados de forma didática e em linguagem cidadã.
Recomenda-se também que seja oferecida ao usuário a opção de fazer download do banco de dados e
que seja um criado um canal para interação com os usuários.
Mais informações sobre usabilidade e outros critérios recomendáveis ao desenvolvimento de um sítio
podem ser encontrados na página de Governo Eletrônico do Governo Federal (www.governoeletronico.
gov.br). Nela, é possível acessar a cartilha de usabilidade do Governo Federal e demais cartilhas sobre o
padrão e-Gov. O Portal do Software Público (www.softwarepublico.gov.br) também disponibiliza gratuitamente aplicações de tecnologia de informação de interesse das Prefeituras.
A CGU oferece apoio aos Estados e Municípios interessados em desenvolver Portal da Transparência?
Na consulta “Transparência nos Estados e Municípios”, o Portal da Transparência fornece dados sobre os
recursos repassados pelo Governo Federal para estados, DF e municípios, permitindo que esses entes
federativos extraiam as informações e as publiquem em seus próprios portais.
26
Com isso, a CGU oferece um serviço que contribui para o incremento da transparência pública pelos
Estados, DF e municípios. É possível obter mais informações na consulta “Transparência nos Estados e
Municípios” (http://ac.transparencia.gov.br/informacoes/orientacoes).
O meu município tem menos de 10 mil habitantes, ele está desobrigado de publicar as informações da LC
Nº 131/2009na Internet por causa da exceção prevista no art. 8º, § 4¬º, da Lei nº 12.527/2011?
Não. Todos os municípios estão obrigados a publicar, a partir de 28/05/2013, as informações detalhadas
previstas na LC nº 131/2009 em tempo real. A própria Lei nº 12.527/2011 reforça essa obrigação no
Art.8º, §4º.
A publicação das informações da LC nº 131/2009 da prefeitura, da câmara de vereadores, das autarquias
e das empresas municipais precisam estar obrigatoriamente num mesmo Portal da Transparência municipal?
Não. A integração preconizada no Decreto nº 7.185/2010 (Art. 2º, §1º) refere-se ao sistema integrado
de suporte à execução orçamentária, financeira e contábil do ente. Cada entidade pode publicar suas
informações da LC nº 131/2009 de forma independente. Entretanto, em termos de melhor governança
e economicidade para a Administração Pública, é recomendável a publicação dos dados das entidades do
Por quanto tempo devem ser mantidas as informações no Portal da Transparência Municipal?
O prazo de manutenção dos registros no Portal deve ser de no mínimo cinco anos a contar da data da
aprovação das contas, de forma análoga ao prescrito pelo Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ)
para documentos físicos (Resolução CONARQ nº 14/2001). Vale ressaltar, no entanto, que o conteúdo
retirado das páginas do Portal deve ser arquivado digitalmente e mantido de forma permanente para atendimento a eventuais requisições de informações com base na LAI (Lei nº 12.527/2011).
Há necessidade de regulamentação do Portal da Transparência Municipal por instrumento legal?
Sim. Como a Lei nº 12.527/2011 também deve ser regulamentada pelo município, é possível, inclusive,
aproveitar o mesmo instrumento regulamentar para especificar como se dará a publicação do detalhamento
de receitas, despesas e procedimentos licitatórios, (incisos II, III e IV do § 1º do Art. 8º da LAI) no contexto
da LC nº 131/2009. Esse instrumento deverá conter ainda as especificações sobre como será tratada a publicação de informações pessoais ou sigilosas que constem nesse detalhamento. Também devem ser elencados
na norma os órgãos responsáveis pela geração, manutenção e publicação de informações no Portal.
Pode-se contratar o fornecimento de serviços para a criação de um Portal da Transparência por meio de inexigibilidade de licitação (Lei 8.666)?
Não. Os requisitos técnicos exigidos pela LC nº 131/2009 não pressupõem o uso de qualquer tecnologia
exclusiva ou notória especialização detida por qualquer empresa.
27
Anexo
Informações técnicas sobre a publicação no Portal da Transparência do governo federal
A lista e o conteúdo dos arquivos (layout)
Arquivos recebidos diariamente (“VXXX” indica a versão do leiaute e “DDMMAA” a data de referência):
ARQ_CR_CGU_LC_131_VXXX_DDDMMAA.txt
ARQ_DL_CGU_LC_131_VXXX_DDDMMAA.txt
ARQ_HL_CGU_LC_131_VXXX_DDDMMAA.txt
ARQ_LC_CGU_LC_131_VXXX_DDDMMAA.txt
ARQ_LI_CGU_LC_131_VXXX_DDDMMAA.txt
ARQ_NE_CGU_LC_131_VXXX_DDDMMAA.txt
ARQ_NS_CGU_LC_131_VXXX_DDDMMAA.txt
ARQ_VP_CGU_LC_131_VXXX_DDDMMAA.txt
ARQ_OB_CGU_LC_131_VXXX_DDDMMAA.txt
170900DDHDYYYYYY-XXXXX.xml *
ARQ_AF_CGU_LC_131_VXXX_DDDMMAA.txt
ARQ_FR_CGU_LC_131_VXXX_DDDMMAA.txt
ARQ_FE_CGU_LC_131_VXXX_DDDMMAA.txt
ARQ_EF_CGU_LC_131_VXXX_DDDMMAA.txt
ARQ_DF_CGU_LC_131_VXXX_DDDMMAA.txt
ARQ_DB_CGU_LC_131_VXXX_DDDMMAA.txt
ARQ_VE_CGU_LC_131_VXXX_DDDMMAA.txt
ARQ_CF_CGU_LC_131_VXXX_DDDMMAA.txt
LC131ADM_Unidade_da_Federacao_AAAAMMDD.txt
LC131ADM_Orgao_AAAAMMDD.txt
LC131ADM_Municipio_AAAAMMDD.txt
LC131ORC_Unidade_Orcamentaria_AAAAMMDD.txt
28
LC131ORC_SubFuncao_AAAAMMDD.txt
LC131ORC_PTRES_AAAAMMDD.txt
LC131ORC_Projeto_Atividade_AAAAMMDD.txt
LC131ORC_Programa_AAAAMMDD.txt
LC131ORC_Funcao_AAAAMMDD.txt
LC131ORC_Fonte_de_Recursos_AAAAMMDD.txt
LC131MOEDA_Moeda_AAAAMMDD.txt
LC131APO_Plano_de_Conta_AAAAMMDD.txt
LC131ADM_Unidade_Gestora_AAAAMMDD.txt
*YYYYY representa o número do job cadastrado no extrator do SIAFI. XXXXX é um sequencial incrementado
diariamente ou a cada nova versão gerada.
Exemplo layout:
Despesas
NOME DO ARQUIVO : EXTRACAO DE DADOS PARA CGU - LC 131
================================================
=====
NOME/TIPO DO REGISTRO : HEADER DO ARQUIVO DE VALORES PAGOS
---------------------------------------------------------POSICAO
INICIAL FINAL TAMANHO FORMATO CONTEUDO/OBSERVACAO
------- ----- ------- ------- ---------------------------------------------------00001 00001 00001 ALFANUM TIPO DE REGISTRO, CONSTANTE = 1
00002 00003 00002 ALFANUM IDENTIFICACAO DO ARQUIVO, CONTANTE = VP
00004 00011 00008 NUM
DATA DE GERACAO (DDMMAAAA)
00012 00012 00001 NUM
LADO)
TIPO DE PROCESSAMENTO(D=DIARIO,M=MENSAL,A=ACUMU
00013 00020 00008 NUM
REFERENCIA (DDMMAAAA)
00021 00506 00486 ALFANUM FILLER
RECEITAS
NOME DO ARQUIVO : RECEITA PARA CGU
==================================
NOME/TIPO DO REGISTRO : HEADER
-----------------------------POSICAO
INICIAL FINAL TAMANHO FORMATO CONTEUDO/OBSERVACAO
------- ----- ------- ------- ---------------------------------------------------00001 00001 00001 NUM
CONSTANTE = 1
00002 00009 00008 NUM
DATA DO MOVIMENTO(DDMMAAAA)
00010 00017 00008 NUM
DATA DE GERACAO(DDMMAAAA)
00018 00021 00004 NUM
HORA DE GERACAO(HHMM)
00022 00025 00004 NUM
EXERCICIO DE REFERENCIA (AAAA)
00026 00071 00046 ALFANUM FILLER
NOME/TIPO DO REGISTRO : DETALHE
------------------------------POSICAO
INICIAL FINAL TAMANHO FORMATO CONTEUDO/OBSERVACAO
------- ----- ------- ------- ---------------------------------------------------00001 00001 00001 NUM
CONSTANTE = 2
00002 00007 00006 NUM
UNIDADE GESTORA EMITENTE
00008 00012 00005 NUM
GESTAO EMITENTE
00013 00020 00008 NUM
NATUREZA DA RECEITA
00021 00037 00017 NUM
VALOR PREVISTO ATUALIZADO (N15,2)
00038 00054 00017 NUM
VALOR REALIZADO (N15,2)
00055 00071 00017 NUM
VALOR LANCADO (N15,2)
NOME/TIPO DO REGISTRO : TRAILER
------------------------------POSICAO
INICIAL FINAL TAMANHO FORMATO CONTEUDO/OBSERVACAO
------- ----- ------- ------- ---------------------------------------------------00001 00001 00001 NUM
CONSTANTE = 9
00002 00006 00005 NUM
QUANTIDADE DE REGISTROS
00007 00023 00017 NUM
VALOR TOTAL VALOR PREVISTO ATUALIZADO (N15,2)
00024 00040 00017 NUM
VALOR TOTAL VALOR REALIZADO (N15,2)
00041 00057 00017 NUM
VALOR TOTAL VALOR LANCADO (N15,2)
00058 00071 00014 ALFANUM FILLER
OBSERVACOES:
EQUACOES:
- VALOR PREVISTO ATUALIZADO
29111.00.00 = PREVISAO INICIAL DA RECEITA +
29112.00.00 = PREVISAO ADICIONAL DA RECEITA +
29114.00.00 REESTIMATIVA DA RECEITA 29119.00.00 * = ANULACAO DA PREVISAO DA RECEITA
- VALOR REALIZADO
19114.00.00 = RECEITA REALIZADA
- VALOR LANCADO
11214.01.00 = CREDITOS TRIBUTARIOS A RECEBER +
11214.02.00 = CREDITOS DE CONTRIBUICOES A RECEBER
- PERIODICIDADE:
EXECUCAO DIARIA EM DIAS UTEIS. OS SALDO DOS FERIADOS E FINS DE SEMANAS SERAO ACUMULADOS NO DIA UTIL SEGUINTE.
-------------------------------- FIM DO LAY-OUT --------------------------------
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BRASIL
transparente
MANUAL da Lei de
Acesso à Informação para
Estados e Municípios
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas
1ª edição
Brasília/2013
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO (CGU)
Jorge Hage Sobrinho
Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União
Carlos Higino Ribeiro de Alencar
Secretário-Executivo
Valdir Agapito Teixeira
Secretário Federal de Controle Interno
José Eduardo Romão
Ouvidor-Geral da União
Waldir João Ferreira da Silva Júnior
Corregedor-Geral da União
Sérgio Nogueira Seabra
Secretário de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas
Equipe Técnica:
Texto
Iranildo Nascimento da Costa, Larissa do Espírito Santo Andrade, Lianna Resende, Pepe Tonin, Michele
Costa, Ziana Santos.
Revisão
Edward Lúcio Vieira Borba, Larissa do Espírito Santo Andrade, Michele Costa.
1ª edição – Abril de 2013
SAS, Quadra 1, Bloco “A” - Edifício Darcy Ribeiro, CEP 70 070-905 - Brasília/ DF.
email [email protected]
site http://www.cgu.gov.br/PrevencaodaCorrupcao/BrasilTransparente
Sumário
Apresentação..............................................................................................5
1. Acesso à Informação: um direito humano fundamental..............................................6
2. Importância da garantia do acesso a informações públicas........................................6
3. A Lei de Acesso à Informação no cenário internacional...............................................7
4. Princípios para uma legislação sobre lei de acesso à informação..............................8
5. Transparência Pública no Brasil.........................................................................................9
6. Lei brasileira de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/11)............................................11
7. Conceitos Importantes......................................................................................................12
8. Qual é a abrangência da Lei de Acesso à Informação?...............................................13
9. Princípios e diretrizes orientadores da Lei de Acesso à Informação
(Lei nº 12.527/11)....................................................................................................................13
10. Transparência Ativa.........................................................................................................14
10.1 Meios de Divulgação das Iniciativas de Transparência Ativa....................................................15
10.2 Como implementar ações de Transparência Ativa no município?............................................16
11. Transparência Passiva (Sic físico e eletrônico)............................................................17
11.1 SIC Físico...............................................................................................................................17
11.2 SIC Eletrônico........................................................................................................................18
11.3 Sistema e-SIC.........................................................................................................................19
11.4 Como regulamentar e implementar o SIC físico e o eletrônico?...............................................23
12. Autoridade de monitoramento......................................................................................24
13. Direitos do solicitante......................................................................................................26
13.1 Pedido...................................................................................................................................26
13.2 Cobrança de taxas.................................................................................................................27
13.3 Acessibilidade.......................................................................................................................27
13.4 Motivação.............................................................................................................................28
13.5 Negativa de acesso................................................................................................................28
14. Restrição do Acesso: informações pessoais e informações sigilosas.....................28
14.1 Informações pessoais.............................................................................................................29
14.2 Informações sigilosas.............................................................................................................30
15. Prazos..................................................................................................................................32
16. Recursos.............................................................................................................................33
17. Responsabilidades............................................................................................................34
18. Atribuições da CGU com relação à LAI........................................................................35
19. Providências para a implementação da LAI com base .............................................35
na experiência do Governo Federal....................................................................................35
19.1 Regulamentação....................................................................................................................35
19.2 Serviço de Informação ao Cidadão.........................................................................................36
19.3 Dos recursos..........................................................................................................................37
19.4 Autoridade de monitoramento...............................................................................................39
20. Planejamento para a implementação da LAI local.....................................................39
20.1 Providência nº 1 – Grupo de Trabalho....................................................................................39
20.2 Providência nº 2 – Gestão da Informação...............................................................................40
20.3 Providência nº 3 – Transparência Ativa...................................................................................41
20.4 Providência nº 4 – Transparência Passiva...............................................................................44
20.5 - Providência nº 5 – Capacitação dos servidores....................................................................45
21. O trabalho da CGU após a entrada em vigor da Lei nº 12.527/201146
22. Sites de interesse..............................................................................................................47
Apêndice – Como fazer um bom atendimento ao solicitante de informações..........49
O que é atendimento?..................................................................................................................49
Público Interno e Externo..............................................................................................................49
Processo de Comunicação............................................................................................................49
As Barreiras..................................................................................................................................50
Dicas e técnicas............................................................................................................................50
Apresentação
Com a aprovação da Lei de Acesso à Informação (LAI), o Brasil garantiu ao cidadão o acesso amplo a qualquer documento ou informação produzidos ou custodiados pelo Estado que não tenham caráter pessoal
e não estejam protegidos por sigilo. De cumprimento obrigatório para todos os entes governamentais,
essa Lei produz grandes impactos na gestão pública e exigirá, para sua efetiva implementação, a adoção de
uma série de medidas.
Este manual busca trazer, de forma didática e em linguagem simples, informações sobre a LAI e orientações
aos gestores públicos estaduais e municipais sobre as medidas necessárias para a efetiva implementação
dessa Lei, bem como sua regulamentação. Pretende-se, com isso, apoiá-los no aprimoramento da gestão
pública por meio da valorização da transparência, acesso à informação e estímulo à participação e ao controle social.
O objetivo da Controladoria-Geral da União com esse Manual é apoiar o gestor estadual e municipal no
aperfeiçoamento da gestão, na melhoria da governança pública e na correta aplicação dos recursos públicos federais.
1. Acesso à Informação: um direito humano fundamental
O direito de acesso à informação é um direito humano fundamental e está vinculado à noção de
democracia. Em um sentido amplo, o direito à informação está mais comumente associado ao direito que
toda pessoa tem de pedir e receber informações que estão sob a guarda de órgãos e entidades públicas.
Dessa forma, para que o livre fluxo de ideias e informações sejam garantidos, é extremamente importante
que os órgãos públicos facilitem aos cidadãos o acesso a informações de interesse público.
A informação sob a guarda do Estado é, via de regra, pública, devendo o acesso a ela ser restringido apenas
em casos específicos. Isto significa que a informação produzida, guardada, organizada e gerenciada pelo
Estado em nome da sociedade é um bem público. O acesso a essas informações – que compõem documentos, arquivos, estatísticas – constitui-se em um dos fundamentos para o aprofundamento e consolidação da democracia, ao fortalecer a capacidade dos cidadãos de participar mais efetivamente do processo
de tomada de decisões que os afetam.
O direito de acesso à informação impõe dois deveres principais sobre os governos. Primeiro, existe o
dever de receber do cidadão pedidos de informação e respondê-los, disponibilizando os dados requisitados e permitindo também que o interessado tenha acesso aos documentos originais ou receba as cópias
solicitadas. Segundo, atribui um dever aos órgãos e entidades públicas de divulgar informações de interesse
público de forma proativa ou rotineira, independentemente de solicitações específicas. Ou seja, o Estado
deve ser, ao mesmo tempo, responsivo às demandas de acesso a informações e proativo no desenvolvimento de mecanismos e políticas de acesso à informação.
2. Importância da garantia do acesso a informações públicas
A garantia do direito de acesso a informações traz vantagens para a sociedade e para a Administração Pública. De modo geral, o acesso às informações públicas é um requisito importante para a luta contra
a corrupção, o aperfeiçoamento da gestão pública, o controle social e a participação popular.
O acesso às informações públicas possibilita uma participação ativa da sociedade nas ações governamentais
e, consequentemente, traz inúmeros ganhos, tais como:
• Prevenção da corrupção: com acesso às informações públicas os cidadãos têm mais condições de
monitorar as decisões de interesse público. A corrupção prospera no segredo. O acompanhamento
da gestão pública pela sociedade é um complemento indispensável à fiscalização exercida pelos órgãos
públicos;
• Respeito aos direitos fundamentais: a violação aos direitos humanos também prospera em um ambiente de segredo e acontece
com mais facilidade “a portas fechadas”. Um governo transparente
propicia o respeito a esses direitos;
• Fortalecimento da democracia: líderes políticos são mais propensos a agir de acordo com os desejos do eleitorado se sabem
que suas ações podem ser constantemente avaliadas pelo público.
Os eleitores têm condições de fazer uma escolha apropriada se
tiverem informações sobre as decisões tomadas pelos candidatos
no desempenho de seus cargos públicos;
• Melhoria da gestão pública: o acesso à informação pode contribuir para melhorar o próprio dia a dia das instituições públicas, pois
a partir das solicitações que recebe dos cidadãos, os órgãos podem
6
Controle Social
É a participação do
cidadão na gestão
pública, na fiscalização,
no monitoramento
e no controle da
Administração Pública.
Conheça mais sobre
o assunto em: www.
portaldatransparencia.
gov.br/controleSocial
identificar necessidades de aprimoramentos em sua gestão documental, em seus fluxos de trabalho,
em seus sistemas informatizados, entre outros aspectos que tornarão a gestão pública mais eficiente;
• Melhoria do processo decisório: quando o governo precisa tomar uma decisão, se o assunto for
aberto para a participação do público interessado e de especialistas nas questões que estão sendo definidas, é possível obter contribuições que agreguem valor ao resultado.
Esses e outros benefícios devem ser considerados pelos agentes públicos para que o direito de acesso às
informações públicas seja garantido e aperfeiçoado. Para que o regime de acesso apresente a efetividade
desejada é necessário o engajamento e a contribuição de todos, desde os formuladores de políticas públicas até os servidores que cotidianamente produzem e lidam com informações.
3. A Lei de Acesso à Informação no cenário internacional
O acesso à informação é reconhecido como direito humano fundamental por importantes organismos da comunidade internacional. Desde sua origem, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, adotada pela Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas (ONU) em 1948, já previa em seu artigo 19:
“Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e de expressão; esse direito inclui a liberdade
de ter opiniões sem sofrer interferência e de procurar, receber e divulgar informações e ideias por
quaisquer meios, sem limite de fronteiras”.
Diversos outros atos internacionais, assinados pelo Brasil, reconheceram a importância de garantir e proteger o direito à informação. Veja trechos de alguns deles:
• Pacto Internacional dos Direitos Civis e Políticos (1966)
Art. 19:
“Toda e qualquer pessoa tem direito à liberdade de expressão; esse direito compreende a liberdade de procurar, receber e expandir informações e ideias de toda a espécie, sem consideração
de fronteiras, sob forma oral ou escrita, impressa ou artística, ou por qualquer outro meio à sua
escolha”.
• Declaração Interamericana de Princípios de Liberdade de Expressão (2000)
Item 4:
“O acesso à informação em poder do Estado é um direito fundamental do indivíduo. Os Estados
estão obrigados a garantir o exercício desse direito. Este princípio só admite limitações excepcionais que devem estar previamente estabelecidas em lei para o caso de existência de perigo real e
iminente que ameace a segurança nacional em sociedades democráticas”.
• Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (2003)
Artigos 10 e 13:
“Cada Estado-parte deverá (…) tomar as medidas necessárias para aumentar a transparência
em sua administração pública (…) procedimentos ou regulamentos que permitam aos membros
do público em geral obter (…) informações sobre a organização, funcionamento e processos decisórios de sua administração pública (...)”.
Além da evolução quanto ao reconhecimento internacional do direito de acesso à informação como um
direito humano fundamental, outros fatores contribuíram para a aceitação dessa prerrogativa. Destacam-se, a partir dos anos 90, a democratização de vários países e os grandes avanços nas tecnologias de informação e comunicação, que mudaram completamente a relação das sociedades com a informação e o
uso que fazem dela.
7
As possibilidades abertas em todo o planeta com o avanço dessas tecnologias intensificaram a velocidade
com que tanto os poderes públicos quanto diversos outros setores da sociedade produzem informações.
Além disso, intensificou-se, potencialmente, a velocidade e a eficiência com que os órgãos públicos podem
fornecer informações. Assim, a sociedade passou a ter meios mais concretos de controlar os atos governamentais, de cobrar dos líderes, de contribuir para os processos decisórios e, por conseguinte, passou a
demandar do Estado mais informações.
Diante desse cenário, o direito de acesso à informação tem sido um assunto cada vez mais discutido em
nível global, tanto por especialistas, quanto pela sociedade civil e governos. Além disso, o número de países
que possuem leis que regulamentam esse direito tem crescido ao longo dos últimos anos. Enquanto em
1990 apenas treze países haviam adotado esse tipo de lei, atualmente cerca de noventa países de todas as
regiões do mundo já possuem leis nacionais de acesso à informação. Além do Brasil, pode-se citar: Canadá, México, Chile, Reino Unido, África do Sul, Índia e Austrália.
Saiba mais
A primeira nação no mundo a desenvolver um marco legal sobre acesso à informação
foi a Suécia, em 1766. Duzentos anos depois, os Estados Unidos aprovaram a sua Lei
de Liberdade de Informação, conhecida como FOIA (Freedom of Information Act),
que recebeu, desde então, diferentes emendas visando a sua adequação à passagem
do tempo. Na América Latina, a Colômbia foi pioneira ao estabelecer, em 1888, um
Código que franqueou o acesso a documentos de Governo. Já a legislação do México,
de 2002, é considerada uma referência, tendo previsto a instauração de sistemas rápidos
de acesso, a serem supervisionados por um órgão independente.
4. Princípios para uma legislação sobre lei de acesso à informação
O conteúdo das leis de acesso à informação varia de um país para outro. Mas alguns aspectos são
recorrentes nas legislações de diversos países. Alguns desses tópicos são considerados, pelos especialistas
do direito à informação, como padrões ou princípios que indicam o caminho a ser seguido por nações
que pretendem elaborar suas leis específicas de garantia do acesso à informação pública, ou para as que
precisam aperfeiçoar leis já existentes.
Abaixo constam alguns dos princípios que orientam as melhores normas sobre acesso à informação. Posteriormente, veremos de que maneira esses princípios se manifestam na lei brasileira:
• Máxima Divulgação
O direito de acesso deve abranger o maior tipo de informações e órgãos possíveis e também deve alcançar o maior número de indivíduos possível.
• Obrigação de Publicar
Os órgãos públicos têm a obrigação de publicar informações de grande interesse público, não basta apenas
atender aos pedidos de informação formulados pelos interessados.
• Promoção de um Governo Aberto
Os órgãos públicos precisam promover ativamente a abertura do governo. As diretrizes de um governo
aberto estimulam a criação de processos e procedimentos governamentais mais transparentes. A mudança
8
de uma cultura de sigilo, que muitas vezes está incorporada ao setor público, para uma cultura de abertura
é essencial para a promoção do direito à informação.
• Limitação das Exceções
As exceções ao direito de acesso devem ser restritas e claramente definidas. Cada exceção deve estar fundamentada em uma razão de interesse público, pois o sigilo só pode
ser justificado em casos em que o acesso à informação possa resultar
em danos irreversíveis à sociedade ou ao Estado.
Linguagem Cidadã
• Procedimentos que Facilitem o Acesso
Na comunicação entre
Os procedimentos estabelecidos pelo Estado para o acesso à inforAdministração Pública
mação devem ser simples e de fácil compreensão pelo cidadão. Além
e cidadão, a linguagem
disso, os pedidos de informação devem ser processados com rapidez
deve ser clara e objetiva.
e em linguagem cidadã, com a possibilidade de apresentação de recurA meta é garantir fácil
so em caso de negativa de fornecimento da informação.
entendimento de
informações e dados.
• Moderação dos Custos
As pessoas não devem ser impedidas de fazer pedidos de informação
em função dos custos envolvidos. As leis sobre acesso à informação podem até prever o pagamento de
taxas para o fornecimento de informações, desde que sejam razoáveis e aplicadas somente em situações
previamente definidas.
5. Transparência Pública no Brasil
Em um Estado Democrático de Direito, a transparência e o acesso à informação constituem-se
direitos do cidadão e deveres da Administração Pública. Cabe ao Estado o dever de informar os cidadãos
sobre seus direitos e estabelecer que o acesso à informação pública é a regra e o sigilo, a exceção. Com
a promoção de uma cultura de abertura de informações em âmbito governamental, o cidadão pode participar mais ativamente do processo democrático ao acompanhar e avaliar a implementação de políticas
públicas e ao fiscalizar a aplicação do dinheiro público.
A garantia da transparência e do acesso à informação não é um tema novo no Brasil: ao longo da história
brasileira, diferentes leis e políticas já contemplaram de maneiras variadas essa questão. A Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988, por exemplo, colocou o direito de acesso a informações públicas
no rol de direitos fundamentais do indivíduo. De início, já no Título I - Dos Direitos e Garantias Fundamentais, Capítulo I – Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, foi previsto no art. 5º:
Art. 5º. “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
.................
XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional;
..................
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular,
ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
A partir da promulgação da Constituição de 1988, foram publicadas várias leis, decretos e portarias que
trataram de questões relacionadas ao acesso às informações públicas. Para citar algumas: a Lei que regu-
9
lamentou o rito processual do habeas data (Lei nº 9.507/1997), a Lei do Processo Administrativo (Lei nº
9.784/1999), a Lei que criou os pregões presencial e eletrônico (Lei nº 10.520/2002), o Decreto que
criou o SICONV - Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (Decreto nº 6.170/2007) e
o Decreto que criou o cartão de pagamento do Governo Federal e extinguiu o fim das contas tipo “B” suprimento de fundos (Decreto nº 6.370/2008).
Além dessas normas, outras duas ganham destaque para a garantia da transparência e do acesso à informação:
a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF ou Lei Complementar nº 101/2000 e a Lei Complementar nº 131/09.
Em vigor desde 5 de maio de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é uma lei complementar que
regulamenta o artigo 163 da Constituição Federal e estabelece as normas que orientam as finanças públicas
no País. Ela objetiva aprimorar a responsabilidade na gestão fiscal dos recursos públicos, por meio de ação
planejada e transparente que possibilite prevenir riscos e corrigir desvios que possam afetar o equilíbrio
das contas públicas.
Essa lei instituiu os instrumentos de transparência da gestão fiscal – planos, orçamentos, leis de diretrizes
orçamentárias, prestações de contas e parecer prévio, Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o
Relatório de Gestão Fiscal – determinando que fosse dada ampla divulgação à sociedade dessas informações. Estão sujeitos à LRF os Poderes Executivo, Legislativo, inclusive Tribunais de Contas, e Judiciário, bem
como o Ministério Público e os órgãos da administração direta, fundos, autarquias, fundações e empresas
estatais de todas as esferas – União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
A edição da Lei Complementar nº 131/09 acrescentou novos dispositivos à Lei de Responsabilidade Fiscal,
inovando ao determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, criando os
conhecidos “portais da transparência”.
A Lei Complementar nº 131/09 estabeleceu prazos diversos para o cumprimento de suas determinações
para União, estados, munícipios e DF. Contudo, até maio de 2013 todos os entes da federação devem
estar adequados ao que a Lei define.
Saiba mais sobre a Lei Complementar nº 131, de 2009:
Prazos para o cumprimento da Lei:
• Até maio de 2010: União, estados, Distrito Federal e municípios, com mais de 100
mil habitantes;
• Até maio de 2011: municípios entre 50 mil e 100 mil habitantes;
• Até maio de 2013: municípios com menos de 50 mil habitantes.
Quais as penalidades para Estados e Municípios que não cumprirem a Lei Complementar
nº 131/2009?
Conforme disposto na LC 131, o ente que não disponibilizar as informações no prazo
estabelecido fica impedido de receber transferências voluntárias*.
*Transferências Voluntárias - Consistem na entrega de recursos correntes ou de capital
da União a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência
financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao
Sistema Único de Saúde (LC nº 101/2000, art. 25).
10
Abaixo segue o quadro com o histórico recente dos normativos que ampliam diretamente o direito de
acesso à informação, a partir da promulgação da Constituição Federal:
Constituição Federal
Lei de Responsabilidade Fiscal
1988
2000
2004
Portal da Transparência
Lei Complementar n.º 131
2007
2009
2012
Lei 12.527 - Acesso à Informação
Decreto 6.170 - Regras para celebração
de convênios com entidades sem fins lucrativos
Figura 1 - Histórico de normativos que ampliaram o acesso à informação no Brasil
Em atendimento ao estabelecido nessas normas, existe um quadro de iniciativas adotadas no âmbito do
Governo Federal para promover a divulgação de informações à sociedade, sobretudo em relação à publicidade da aplicação de recursos governamentais. Um marco das políticas de transparência implementadas
foi a criação do Portal da Transparência do Poder Executivo Federal, uma iniciativa da Controladoria-Geral
da União lançada em novembro de 2004. O objetivo do Portal é apoiar a boa e correta aplicação dos
recursos públicos ao possibilitar o acompanhamento e fiscalização pela sociedade dos gastos públicos.
Por meio do Portal da Transparência, sem necessidade de senha ou cadastro, é possível consultar os gastos do
Governo Federal lançados até o dia anterior. Dessa forma, a sociedade pode colaborar com o controle das
ações de seus governantes, no intuito de checar se os recursos públicos estão sendo usados como deveriam.
Outras iniciativas brasileiras que visam à divulgação proativa de informações públicas também merecem
destaque, tais como:
• Páginas de Transparência Pública: criadas em 2005, são páginas na Internet por meio das quais são
divulgadas as despesas realizadas pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, informando sobre execução orçamentária, licitações, contratações, convênios, diárias e passagens;
• Sites Copa 2014 e Jogos RIO 2016 - Transparência em 1º lugar: iniciativas que têm o objetivo de
facilitar o controle social dos recursos públicos que serão investidos para os jogos da Copa do Mundo
de Futebol em 2014 e Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016 na cidade do Rio de Janeiro;
• Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV): sistema de acompanhamento
e gestão de recursos da União transferidos via convênio ou contrato de repasse. Através desse sistema
devem ser registrados todos os passos para a realização da transferência, como celebração, liberação
de recursos e acompanhamento da execução. O acesso a essas informações é oferecido ao público,
possibilitando o controle social dos recursos públicos repassados via convênio.
11
6. Lei brasileira de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/11)
Saiba mais!
O Decreto nº 7.724/12
regulamenta a LAI.
Importante destacar
que esse Decreto
não abrange toda a
Administração Pública,
referindo-se somente ao
Poder Executivo Federal.
A Lei de Acesso à Informação (LAI) entrou em vigor em 16 de
maio de 2012 e tem como propósito regulamentar o direito constitucional de acesso dos cidadãos às informações públicas no país. A Lei
traz vários conceitos e princípios norteadores do direito fundamental de acesso à informação, bem como estabelece orientações gerais
quanto aos procedimentos de acesso. Tais conceitos e princípios devem ser corretamente compreendidos pelos ocupantes de cargos e
funções públicas, de forma a garantir a qualquer interessado o pleno
exercício do direito constitucional de acesso à informação de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral.
A LAI representa uma mudança de paradigma em matéria de transparência pública, pois define que o acesso é a regra e o sigilo, a exceção.
Qualquer pessoa, física ou jurídica, poderá solicitar acesso às informações públicas, isto é, aquelas não
classificadas como sigilosas, conforme procedimento que observará as regras, prazos, instrumentos de
controle e recursos previstos.
7. Conceitos Importantes
É necessário conhecer o significado de determinadas terminologias adotadas pela LAI para a sua
compreensão plena:
Informação
Documento
Informação Pessoal
Informação Sigilosa
Tratamento da
Informação
Disponibilidade
Autenticidade
Integridade
Primariedade
12
Dados, processados ou não, que podem ser utilizados para produção e
transmissão de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou
formato.
Unidade de registro de informações, qualquer que seja o suporte ou formato.
Aquela relacionada à pessoa natural identificada ou identificável.
Aquela submetida temporariamente à restrição de acesso público em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado.
Conjunto de ações referentes à produção, recepção, classificação, utilização, acesso, reprodução, transporte, transmissão, distribuição, arquivamento, armazenamento, eliminação, avaliação, destinação ou controle da
informação.
Qualidade da informação que pode ser conhecida e utilizada por indivíduos, equipamentos ou sistemas autorizados.
Qualidade da informação que tenha sido produzida, expedida, recebida ou
modificada por determinado indivíduo, equipamento ou sistema.
Qualidade da informação não modificada, inclusive quanto à sua origem,
trânsito e destino.
Qualidade da informação coletada na fonte, com o máximo de detalhamento possível, sem modificações.
8. Qual é a abrangência da Lei de Acesso à Informação?
A nova legislação deve ser cumprida por todos os órgãos e entidades da administração direta e
indireta, ou seja:
Todos os órgãos e
entidades
Todos os poderes
Toda a Administração
Pública
Federais / Estaduais / Municipais/ Distritais
Executivo / Legislativo / Judiciário
Direta (órgãos públicos) / Indireta (autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta
ou indiretamente pela União, estados, Distrito Federal e/ou municípios)
Além das entidades governamentais, a LAI abrange as entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos, para a realização de ações de interesse público, diretamente do orçamento ou
mediante subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênio, acordo, ajustes ou outros
instrumentos congêneres. Neste caso, a publicidade a que estão submetidas refere-se à parcela dos recursos públicos recebidos e à sua destinação.
No entanto, a LAI prevê que providências relativas a instâncias recursais, definição de autoridade de monitoramento bem como procedimentos para instalação e funcionamento de Serviços de Informação ao
Cidadão (SIC) deverão ser regulamentados em legislação própria, a ser elaborada em cada estado ou
município.
9. Princípios e diretrizes orientadores da Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/11)
Princípio da publicidade
De acordo com a
Constituição Federal, em
seu art. 37, a publicidade
é um dos princípios a
serem obedecidos pela
Administração Pública,
ao lado de legalidade,
impessoalidade, moralidade
e eficiência.
A Lei institui para toda a Administração Pública o princípio da publicidade máxima que estabelece a publicidade como preceito geral
e o sigilo como exceção. Para garantir o exercício pleno do direito
de acesso previsto na Constituição Federal, as exceções devem ser
definidas de forma clara e de acordo com critérios definidos na Lei.
É importante também assegurar que todos os interesses de sigilo
envolvidos sejam devidamente ponderados.
Relacionamos a seguir os princípios mais relevantes contidos na LAI:
1. Princípio da publicidade máxima: a abrangência do direito a informação deve ser ampla no tocante ao espectro de informações e
órgãos envolvidos, bem como quanto aos indivíduos que poderão
reivindicar esse direito;
2. Princípio da transparência ativa e a obrigação de publicar: os
órgãos públicos têm a obrigação de publicar informações de interesse público, não basta atender apenas aos pedidos de informação. O
ideal é que a quantidade de informações disponibilizadas proativamente aumente com o passar do tempo;
3. Princípio da abertura de dados: estímulo à disponibilização de
dados em formato aberto;
4. Princípio da promoção de um governo aberto: os órgãos públicos precisam estimular a superação da cultura do sigilo e promover
Dado aberto
É um dado que pode
ser livremente utilizado,
reutilizado e distribuído por
qualquer um. (Fonte: Open
Definition)
13
ativamente uma cultura de acesso. É preciso que todos os envolvidos na gestão pública compreendam
que a abertura do governo é mais do que uma obrigação, é também um direito humano fundamental e
essencial para a governança efetiva e apropriada;
5. Princípio da criação de procedimentos que facilitem o acesso: os pedidos de informação devem ser
processados mediante procedimentos ágeis, de forma transparente e em linguagem de fácil compreensão,
com a possibilidade de apresentação de recurso em caso de negativa da informação. Para o atendimento
de demandas de qualquer pessoa por essas informações, devem ser utilizados os meios de comunicação
viabilizados pela tecnologia da informação.
10. Transparência Ativa
A LAI contém comandos que fazem referência à obrigatoriedade de órgãos e entidades públicas,
por iniciativa própria, divulgarem informações de interesse geral ou coletivo, salvo aquelas protegidas por
algum grau de sigilo.
A iniciativa do órgão público de dar divulgação a informações de interesse geral ou coletivo, ainda que
não tenha sido expressamente solicitada, é denominada de princípio da “Transparência Ativa”. Diz-se que,
nesse caso, a transparência é “ativa”, pois parte do órgão público a iniciativa de avaliar e divulgar aquilo que
seja de interesse da sociedade.
Toda a LAI estimula a iniciativa de transparência. Contudo, os artigos da LAI que fazem referência expressa
a iniciativas de Transparência Ativa são:
Art. 3°. “Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de
acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes:
(...)
II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações;
(...)
Art. 8°. “É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de
interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas”.
O artigo 8º da LAI, além de estabelecer que a Transparência Ativa é dever dos órgãos e entidades públicas, delimita ainda um rol de informações mínimas que deverão ser objeto de iniciativas de transparência
pública, quais sejam (§ 1o do art. 8º):
I – registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas
unidades e horários de atendimento ao público;
II – registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros;
III – registros das despesas;
IV – informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;
V – dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e
entidades e;
VI – respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
14
Relação não exaustiva
Observe que a relação de informações listada no artigo 8º da LAI não é exaustiva,
ou seja, não são somente estas informações que deverão ser objeto de iniciativas de
transparência pública. A relação delimita as informações mínimas que deverão ser
divulgadas, cabendo ao órgão ou entidade pública definir outras informações que
possam ser de interesse coletivo ou geral e que deverão ser objeto de iniciativas de
Transparência Ativa.
No caso do Governo Federal, além de todos os dados relacionados no rol mínimo, o acesso a outras
informações adicionais foi franqueado no Portal da Transparência:
• Relação de Ocupantes dos Imóveis Funcionais da União;
• Cadastro de Empresas Inidôneas e Suspensas - CEIS;
• Valores dos Recursos Repassados a Estados e Municípios;
• Remuneração e Subsídios (recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego
público, incluindo auxílios, ajudas de custo, jetons e quaisquer outras vantagens pecuniárias, bem como
proventos de aposentadoria e pensões daqueles que estiverem na ativa, de maneira individualizada);
• Resultados de auditorias, inspeções, prestações e tomadas de contas realizadas nos órgãos ou entidades, entre outras.
Como se vê, o princípio da Transparência Ativa não se esgota no cumprimento do artigo 8º da LAI, mas é
um exercício permanente do órgão ou entidade pública de avaliação das informações que possam ser de
interesse coletivo e que, portanto, deverão ser objeto de divulgação.
Vantagens
A Transparência Ativa gera benefícios tanto para o cidadão, que com o acesso prévio
à informação não precisa acionar os órgãos e entidades públicas e esperar o tempo
necessário para a resposta, quanto para a Administração, pois gera economia de tempo
e recursos. Quanto mais informações são disponibilizadas de forma ativa, menor será a
demanda de pedidos de informação.
10.1 Meios de Divulgação das Iniciativas de Transparência Ativa
A LAI definiu também, em seu texto, o canal obrigatório para a divulgação das iniciativas de Transparência Ativa: a Internet. Tal obrigatoriedade está insculpida no § 2o do artigo 8º da Lei:
§ 2°. “Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar
todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em
sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet)”.
15
Dessa forma, ainda que outros meios (panfletos, cartazes, impressos, etc.) venham a ser utilizados para
a divulgação das informações relacionadas no § 1o do artigo 8º - assim como outras informações de
interesse coletivo ou geral que vierem a ser produzidas - obrigatoriamente elas devem estar disponíveis
na Internet, em sites de acesso à informação especialmente criados com essa finalidade ou no Portal da
Transparência do estado/município.
Os portais na internet criados para dar divulgação às informações definidas na LAI como objeto de Transparência Ativa deverão atender a alguns requisitos, estabelecidos no § 3o do artigo 8º da LAI, quais sejam:
I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;
II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não
proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações;
III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados
e legíveis por máquina;
IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação;
V - garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso;
VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;
VII - indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou
telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio e;
VIII - adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com
deficiência, nos termos do art. 17 da Lei n° 10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9°
da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada pelo Decreto Legislativo
n° 186, de 9 de julho de 2008.
Os requisitos exigidos para os portais na internet precisam ser elaborados de forma a facilitar o acesso dos
cidadãos às informações, prevendo a existência de ferramentas de busca e garantindo que as informações
disponibilizadas possam ser amplamente utilizadas.
Exceção ao uso da Internet
Municípios com população de até 10.000 (dez mil) habitantes ficam dispensados da
divulgação obrigatória na Internet do chamado “rol mínimo de informações” previsto no
§1º do art. 8º da LAI.
10.2 Como implementar ações de Transparência Ativa no município?
É preciso definir quais informações serão disponibilizadas na Internet, atentando para o cumprimento não só do que traz o artigo 8º da LAI como também das informações relacionadas na Lei Complementar nº 131/2009.
Após a definição de quais informações deverão ser divulgadas, é preciso estabelecer o meio pelo qual tais
informações serão publicadas, lembrando que, no caso de municípios com mais de 10 mil habitantes, este
meio deverá, obrigatoriamente, incluir a Internet.
16
Caso a Internet seja o meio obrigatório, é necessário que seja elaborada uma página ou site que abrigue
todas essas informações, nos moldes definidos pela LAI.
Para mais detalhes sobre a implementação das ações de transparência em seu estado/município, verifique
o capítulo denominado “Planejamento para a implementação da LAI local”, ao final desse Manual.
11. Transparência Passiva (Sic físico e eletrônico)
Assim como estabelece mecanismos da chamada “Transparência Ativa”, a LAI estabelece procedimentos e ações a serem realizados pelos órgãos e entidades públicas de forma a garantir o atendimento
ao princípio da “Transparência Passiva”.
A “Transparência Passiva” se dá quando algum órgão ou ente é demandado pela sociedade a prestar informações que sejam de interesse geral ou coletivo, desde que não sejam resguardadas por sigilo. A obrigatoriedade de prestar as informações solicitadas está prevista especificamente no artigo 10 da LAI:
Art. 10. “Qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos e
entidades referidos no art. 1° desta Lei, por qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a
identificação do requerente e a especificação da informação requerida”.
Dessa forma, além de disponibilizar informações que o estado/município julgue ser de caráter público e de
interesse coletivo, é também dever do ente garantir que as informações solicitadas pela população sejam
atendidas.
Figura 2 - Transparência ativa e transparência passiva. Fonte: Escola Virtual da CGU
11.1 SIC Físico
A fim de melhor garantir o direito de acesso à informação, a LAI previu o estabelecimento de um
local próprio para a instalação de um Serviço de Informações ao Cidadão (SIC) físico, descrito no inciso I
do artigo 9º da Lei:
Art. 9°. “ O acesso a informações públicas será assegurado mediante:
17
I - criação de serviço de informações ao cidadão, nos órgãos e entidades do poder público, em
local com condições apropriadas para:
a) atender e orientar o público quanto ao acesso a informações;
b) informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas unidades;
c) protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informações”.
Nesse artigo, a LAI define que os SIC´s devem contar com uma estrutura que apresente condições para
orientar e atender pessoalmente o público, informar sobre a tramitação de documentos e protocolizar
requerimentos de acesso a informações e documentos em geral.
No âmbito do Poder Executivo Federal, o SIC é uma unidade física existente pelo menos na sede de todos
os órgãos e entidades do poder público, em local identificado e de fácil acesso, pronto para atender o
cidadão.
Figuras 3 e 4 - SICs do Ministério do Planejamento e do Ministério da Previdência Social
Compete a cada estado e município, em legislação própria, obedecidas as normas gerais
estabelecidas na LAI, definir regras específicas quanto à criação e funcionamento do
Serviço de Informação ao Cidadão (art. 45 da LAI).
A despeito de a LAI prever que a regulamentação dos SIC´s estaduais e municipais fique a cargo de cada
um desses entes federados, é certo que todos eles devem contar com estruturas físicas que permitam o
atendimento presencial ao cidadão.
Dessa forma, o que o texto da Lei deixou para ser regulamentado por estados e municípios são aspectos
operacionais relativos ao funcionamento do SIC, tais como: locais e horários de atendimento, regras de
atendimento, entre outros detalhes não estabelecidos taxativamente na LAI para os âmbitos municipal e
estadual, mas necessários ao processo de atendimento ao cidadão.
11.2 SIC Eletrônico
18
Além da obrigatoriedade de um SIC físico, a LAI estabelece ainda que os órgãos e entidades públicas proporcionem meios aos interessados para que estes possam encaminhar pedidos de informação por
meio da Internet. A maioria dos órgãos busca uma ferramenta de recebimento de pedidos de informação
que, além de ser um “balcão de atendimento virtual”, seja também uma ferramenta de gerenciamento dos
pedidos de informação, o que auxilia o trabalho da gestão da informação.
Nesse tipo de serviço o interessado pode, por meio da Internet, fazer o pedido de informação que julgar
necessário. A resposta ao pedido também pode ser realizada, pelo órgão público demandado, pela Internet. A prestação desse serviço pela rede de computadores se mostra uma forma ágil e fácil de atender ao
solicitante, que pode obter as informações necessárias sem precisar sair de casa.
A existência desse serviço também se mostra vantajosa para a própria Administração Pública, pois com
uma maior demanda de pedidos pela Internet, menores são os investimentos necessários para o funcionamento de um SIC físico. Além disso, o gerenciamento dos pedidos de informação feitos pela Internet
é facilitado, pois os dados já são organizados de forma inteligente e fornecem informações úteis também
para o gestor público, por meio de relatórios gerenciais que revelam: perguntas mais frequentes, setores
mais demandados, atendimento a prazos, recursos impetrados, entre outros dados.
Nos casos em que já exista uma lei local sobre acesso à informação, é possível estabelecer em Decreto ou
em outra norma infralegal os procedimentos necessários à implantação do SIC físico e eletrônico - se tais
aspectos não tiverem sido contemplados no texto legal. Além do Decreto publicado pelo governo federal
para orientar seus órgãos (Decreto nº 7.724/2012), diversos outros estados e municípios publicaram sua
própria regulamentação.
11.3 Sistema e-SIC
A fim de atender às determinações da LAI, a CGU desenvolveu para todos os órgãos da Administração Direta e Indireta ligadas ao Governo Federal o e-SIC (http://www.acessoainformacao.gov.br/
sistema). O e-SIC é um sistema eletrônico que funciona como porta de entrada única para os pedidos de
informação, a fim de organizar e facilitar o processo, tanto para o cidadão quanto para a Administração
Pública Federal. Inclusive os pedidos que forem feitos pessoalmente por meio dos SICs (Serviço de Informações ao Cidadão), instalados fisicamente em todos os órgãos e entidades do Governo Federal, também
são registrados no e-SIC.
O e-SIC permite que qualquer pessoa, física ou jurídica, encaminhe pedidos de acesso à informação para
órgãos e entidades do Poder Executivo Federal. Por meio do sistema, além de fazer o pedido, é possível
acompanhar o prazo pelo número de protocolo gerado e receber a resposta da solicitação por e-mail;
entrar com recursos, apresentar reclamações e consultar as respostas recebidas. O e-SIC também possibilita aos órgãos e entidades e à CGU, acompanhar a implementação da Lei e produzir estatísticas sobre
o seu cumprimento, com a extração de relatórios com dados referentes a todas as solicitações de acesso
à informação e seus respectivos encaminhamentos.
A Controladoria-Geral da União é responsável por manter o pleno funcionamento do e-SIC, implementar
melhorias e orientar os órgãos do Poder Executivo Federal e cidadãos sobre a utilização do e-SIC.
O e-SIC é um sistema que funciona na Internet e centraliza todos os pedidos de informação amparados
pela Lei nº 12.527/2011 que forem dirigidos ao Poder Executivo Federal, suas respectivas vinculadas e
empresas estatais.
O Sistema permite ao cidadão:
• Registrar pedidos de informação;
• Acompanhar pedidos de informação: trâmites e prazos;
• Realizar “Reclamações”;
• Entrar com recursos;
• Consultar respostas recebidas.
19
O Sistema permite aos órgãos, vinculadas e estatais:
• Cadastrar equipe do SIC autorizada a usar o sistema;
• Acessar e responder as solicitações realizadas;
• Acompanhar os prazos para respostas;
• Solicitar prorrogação de prazo para resposta;
• Reencaminhar pedidos a outros órgãos;
• Obter estatísticas de atendimentos;
• Acompanhar e responder reclamações e recursos.
É importante ressaltar que o sistema disponibilizado é destinado somente à entrada e saída dos pedidos
de acesso, ou seja, os pedidos devem ser inseridos no sistema e suas respectivas respostas devem ser
encaminhadas ao cidadão via sistema. Ou seja, o sistema não abrange o fluxo interno de documentos de
cada órgão, entidade ou estatal. Logo, o cidadão terá a informação de que o pedido está em tramitação,
sem detalhar o caminho percorrido dentro do órgão.
O fluxo de informações dentro do Sistema é assim: o SIC recebe um e-mail do sistema – entrada – sobre a
existência de um pedido de informação e toma as providências de acordo com o seu próprio fluxo interno.
De posse da resposta, encaminha ao cidadão via sistema – saída.
No Poder Executivo Federal, todos os pedidos de acesso à informação realizados no âmbito da Lei nº
12.527/2011 são inseridos no Sistema, independente do meio utilizado para encaminhar a resposta. O
sistema é a garantia que o solicitante tem de que os procedimentos previstos na Lei serão atendidos. E,
para o órgão, a segurança de que cumpriu adequadamente seu papel.
Para utilizar o e-SIC, os servidores precisam estar cadastrados no sistema em um dos perfis de usuário:
Gestor SIC, Cadastrador ou Respondente.
Um Gestor SIC é responsável pela atualização dos dados dos SIC do seu órgão e das entidades a ele
vinculadas. Ele também é responsável por autorizar outros servidores a utilizarem o sistema na forma de
cadastradores, ou mesmo de respondentes. Estatais também tem um Gestor SIC próprio. A CGU é o
responsável por fazer o primeiro cadastro do Gestor SIC e alterar o cadastro, caso necessário. Após o
cadastramento do gestor, este fica responsável pelas alterações posteriores.
Um cadastrador é uma pessoa responsável por cadastrar e gerenciar pessoas que irão usar o sistema para
receber solicitações e respondê-las. Um cadastrador é autorizado por um Gestor SIC a utilizar o sistema
nesse perfil.
Um respondente é uma pessoa que gerenciará pedidos no sistema. Ela pode consultá-los, encaminhá-los,
prorrogá-los, exportá-los para diferentes formatos e, é claro, respondê-los. Um respondente deverá ser
autorizado pelo cadastrador ou gestor SIC a utilizar o sistema nesse perfil.
No caso dos servidores que vão operar o e-SIC, o cadastro é realizado pelo Gestor SIC ou Cadastrador,
conforme explicado acima. Para tal, é necessário o Nome Completo, CPF, o telefone e o endereço eletrônico institucionais.
No caso do cidadão, ele deverá preencher um formulário com as seguintes informações:
• Nome Completo*
• CPF*
• Número de Documento de Identificação*
• Data de Nascimento
• Sexo
20
• Escolaridade
• Profissão
• E-mail*
• Confirmação de E-mail*
• Endereço*
• País, UF, Cidade e CEP*
• Telefone de Contato
* obrigatórias
As informações assinaladas com asteriscos são obrigatórias no e-SIC utilizado pelo Governo Federal. Se o
cidadão tiver acesso à Internet e desejar acompanhar o pedido ou realizar novos pedidos através do e-SIC,
deverá preencher o seu nome de usuário e senha.
Caso o cidadão não tenha acesso à Internet, ele deverá fazer o seu cadastro na unidade física do SIC - ou
por telefone. Neste caso, somente a equipe da unidade física do SIC Gestor do órgão destinatário poderá
acompanhar e informar o cidadão sobre o andamento do pedido de acesso.
O servidor público também poderá se cadastrar como cidadão no e-SIC e realizar pedidos de informação, mesmo que já esteja cadastrado como gestor SIC, cadastrador ou respondente. Nestas situações,
é necessário inserir um endereço eletrônico pessoal e a numeração de um documento de identificação
diferente do CPF.
Procedimentos para realizar um pedido de acesso à informação
No Governo Federal, os procedimentos para realizar pedidos de informação são:
• Pedido eletrônico: a pessoa acessa o e-SIC, faz o seu cadastro e escolhe seu nome de usuário e a
senha de acesso. Em seguida, acessa o sistema com seu nome de usuário e senha, indica o órgão para
o qual deseja direcionar seu pedido, registra o pedido por meio do preenchimento do formulário de
solicitação e recebe um número de protocolo, que é o comprovante do cadastro da solicitação via
sistema.
• Pedido físico: a pessoa se dirige à unidade física do SIC do órgão ou entidade para o qual pretende solicitar a informação, preenche o Formulário de Pedido de Acesso específico (pessoa natural ou
pessoa jurídica), e aguarda a inserção da solicitação no e-SIC pelo servidor responsável, que vai lhe
entregar o número de protocolo, que é o comprovante do cadastro da solicitação. Ou seja, mesmo
os pedidos físicos são necessariamente inseridos no sistema e-SIC.
De forma mais detalhada, este procedimento é realizado na forma descrita a seguir:
1. Para realizar o pedido o cidadão deverá identificar no e-SIC o órgão para o qual pretende enviar a
solicitação.
2. Em seguida, será necessário identificar a sua preferência do meio para o recebimento da resposta
ao seu pedido de informação. Pode ser que ela não esteja disponível naquela opção, mas se estiver, o
órgão encaminha a resposta ao requerente atendendo à forma por ele especificada.
3. Após esta etapa, o pedido de informação é registrado no campo “Descrição”. Se necessário, o
cidadão poderá adicionar anexos para complementar o seu pedido de informação. São aceitos até 5
anexos, com até 2 megabytes cada um.
4. Uma tela com o número de protocolo gerado será disponibilizado e uma mensagem eletrônica será
encaminhada para o SIC do órgão destinatário.
No momento em que o pedido de acesso for inserido no sistema será gerada uma numeração única de
processo (NUP), a qual será enviada para o solicitante e, juntamente com o pedido de acesso, para o SIC
destinatário. O NUP é uma numeração única atribuída ao protocolo da solicitação de acesso à informação
21
e é constituído de quinze dígitos e dois dígitos de verificação. Logo, o número atribuído ao processo será
composto por 17 dígitos separados em grupos:
Ex.: 00000.000000/0000-00
O primeiro grupo, de 5 dígitos, identifica o órgão superior solicitado (ministério ou estatal) e que se trata de
um pedido de acesso à informação. O segundo grupo, constituído de seis dígitos, é um código numérico
serial atribuído a cada pedido e é, portanto, a identidade única daquele pedido.
Ou seja, por meio desses 11 dígitos é possível identificar que se trata de um pedido feito a um órgão ou a
uma de suas vinculadas, bem como verificar o conteúdo do pedido. Os 4 números subsequentes indicam
o ano da solicitação e os dois dígitos finais são dígitos verificadores.
Conforme a LAI, o órgão deverá responder a uma solicitação de informações, que não esteja disponível
imediatamente, em até 20 dias.
Com o intuito de facilitar o acompanhamento dos pedidos que devem ser respondidos, o Sistema e-SIC,
desenvolvido pelas CGU, envia para cada SIC um único e-mail diário com o alerta sobre os pedidos que
estejam a 05 (cinco) dias do encerramento do prazo de atendimento e sobre aqueles com o prazo expirado.
No momento que a resposta é inserida no sistema, o e-SIC encaminha um e-mail ao cidadão com um
informe e disponibiliza o botão para o cidadão – se desejar – entrar com o recurso de 1º Instância. Para
tanto, basta selecionar o tipo de recurso e justificar o motivo da discordância. Se necessário, também é
possível anexar até 5 arquivos de 2 megabytes cada para embasar o recurso. Caso o cidadão deseje solicitar as demais instâncias de recurso, o procedimento será idêntico ao acima explanado.
O botão de reclamação está disponível no e-SIC quando o órgão não responde a solicitação e o prazo
para resposta já estiver esgotado. Caso o órgão solicite prorrogação do prazo, o botão de reclamação
estará disponível após o término dos 30 dias.
O e-SIC permite ainda o reencaminhamento de um pedido para o SIC competente, quando o solicitante
tenha especificado um órgão que não é o responsável por aquela informação.
O manual para utilização do e-SIC e mais orientações sobre como fazer um pedido de acesso à informação estão disponíveis em http://www.acessoainformacao.gov.br/sistema/.
Os órgãos federais já possuem uma página específica para atender às obrigações de Transparência Passiva
prevista na Lei de Acesso. O link está localizado na página principal de cada órgão ou entidade identificado
com o nome: “Acesso à Informação”. Outra forma de acessar essa página é procurar pela logo:
Figura 5 - Logo que identifica E-SIC no Poder Executivo Federal
Na internet
Se quiser conhecer
como a página está
estruturada acesse: www.
acessoainformacao.gov.br
22
Essa é a página elaborada pelo Poder Executivo Federal para que todos os pedidos de informação dirigidos
a essa esfera de poder possam ser feitos (e respondidos) pela Internet:
Figura 6 - Página do E-SIC do Poder Executivo Federal
No âmbito do Programa Brasil Transparente, criado pela CGU para dar apoio aos estados e municípios na
implementação da LAI, é disponibilizado o código-fonte do programa e-SIC utilizado pelo governo federal.
O código-fonte é gratuito e pode ser usado livremente por estados e municípios, atendidos alguns requisitos mínimos estabelecidos em Termo de Adesão. Para mais informações, acesse o site do Programa Brasil
Transparente www.cgu.gov.br/brasiltransparente
Para mais detalhes acerca da implementação do SIC físico e eletrônico, verifique o capítulo denominado
“Planejamento para a implementação da LAI local”, no final desse Manual.
11.4 Como regulamentar e implementar o SIC físico e o eletrônico?
SIC Físico - No Governo Federal, vários órgãos tiveram que adequar sua estrutura física e quadro
de servidores a fim de atender às determinações da LAI. No Ministério da Justiça, por exemplo, algumas
das adaptações necessárias foram divulgadas pelo órgão:
23
Figura 7 - Notícia extraída do site http://blog.justica.gov.br/inicio/tag/sic/
Como se lê na notícia, para que o SIC funcionasse a contento, foi preciso que o Ministério:
• definisse quais funcionários ficariam responsáveis pelo atendimento ao cidadão;
• definisse que o espaço destinado ao protocolo fosse reformado e adequado para receber o público;
• promovesse a identificação do espaço;
• disponibilizasse mobília adequada;
• alterasse a porta de acesso, para permitir a entrada dos solicitantes sem necessidade de identificação
para entrada no prédio;
• estipulasse o horário de atendimento.
Além disso, foram definidos os procedimentos a serem adotados quanto ao recebimento dos pedidos de
acesso realizados em unidades do MJ localizadas em diversos pontos do País.
Assim como o Ministério da Justiça, todos os órgãos do Governo Federal providenciaram as adaptações
(quando necessárias) para que fosse implementado o SIC físico.
12. Autoridade de monitoramento
A figura denominada “Autoridade de Monitoramento” foi estabelecida pela LAI em seu artigo 40,
no âmbito da administração pública federal:
Art. 40. “No prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da vigência desta Lei, o dirigente máximo de
cada órgão ou entidade da administração pública federal direta e indireta designará autoridade
que lhe seja diretamente subordinada para, no âmbito do respectivo órgão ou entidade, exercer
as seguintes atribuições”.
Cabe à autoridade máxima designada, em cada órgão, exercer diversas funções, também descritas nos
incisos do artigo 40, quais sejam:
24
I – assegurar o cumprimento das normas relativas ao acesso à informação, de forma eficiente e
adequada aos objetivos desta Lei;
II – monitorar a implementação do disposto nesta Lei e apresentar relatórios periódicos sobre o
seu cumprimento;
III – recomendar as medidas indispensáveis à implementação e ao aperfeiçoamento das normas e
procedimentos necessários ao correto cumprimento do disposto nesta Lei; e
IV – orientar as respectivas unidades no que se refere ao cumprimento do disposto nesta Lei e seus
regulamentos.
Ao designar uma autoridade para se responsabilizar por uma série de funções relativas à implementação e
ao funcionamento da LAI, o normativo legal buscou criar mecanismos garantidores de que os comandos
contidos na Lei sejam aplicados de forma exitosa.
Saliente-se que, nos termos do artigo 40 da LAI, a figura denominada “Autoridade de Monitoramento” só
é obrigatória para o governo federal. A ausência de uma autoridade de monitoramento não impede que a
LAI seja implementada. Contudo, facilita tal implementação. Dessa forma, estados e municípios não estão
impedidos de reproduzir, adaptar ou até mesmo ampliar as funções de tal entidade, em seus normativos.
No Governo Federal, cada órgão já estabeleceu sua “Autoridade de Monitoramento”. Alguns desses órgãos já inclusive produziram seus relatórios sobre o cumprimento da LAI:
Figura 8 - Notícia extraída do site http://blog.justica.gov.br/inicio/tag/sic/
25
Caberá ao legislador municipal, ou ao ente que instituir procedimentos de acesso à informação por meio
de Decreto, deliberar sobre a necessidade ou não da instituição de uma autoridade de monitoramento
da LAI. Caso decida pela designação desta autoridade, o normativo estadual/municipal deverá estabelecer
quais são suas atribuições e responsabilidades.
Legislação
Em função da importância do estabelecimento de uma “Autoridade de Monitoramento”
para a efetiva implementação e funcionamento da LAI, diversos estados e municípios
criaram essa figura em suas leis ou decretos locais. Acesse a relação de legislações locais
sobre a LAI no “Mapa da Transparência” em www.cgu.gov.br/brasiltransparente.
13. Direitos do solicitante
Ao longo de todo o seu texto, a LAI estabelece uma série de direitos e prerrogativas ao solicitante
de informações à Administração Pública. Tais direitos buscam garantir que a legislação infralegal não venha
obstar o acesso à informação. Dessa forma, todos os normativos ou decretos que venham a ser editados
devem obedecer às regras estabelecidas pela LAI, complementadas pelo Decreto nº 7.724/2012, que são
as seguintes:
13.1 Pedido
A LAI definiu em seu texto que “qualquer interessado” pode solicitar informações à Administração
Pública. Isso significa dizer que qualquer pessoa pode solicitar informações: pessoa física, jurídica, cidadão
brasileiro ou estrangeiro, menor, incapaz, etc. (artigo 10 da LAI).
Disso resulta que normativos infralegais não podem restringir a somente cidadãos (aqueles que possuem
título de eleitor), por exemplo, o direito de acesso à informação. Da mesma forma, a solicitação de informação ao órgão público não pode ser restrita a maiores de 18 anos, ou a brasileiro nato.
A existência de tal direito, contudo, não desobriga a pessoa ou entidade de se identificar perante o órgão
público, ao realizar o pedido de informação. Essa obrigação está prevista também no artigo 10. Mas há
uma ressalva: os requisitos de identificação exigidos pelos órgãos públicos devem ser razoáveis, de forma
a não inviabilizar a realização do pedido de informação, conforme previsto no texto da Lei:
§ 1°. “Para o acesso a informações de interesse público, a identificação do requerente não pode
conter exigências que inviabilizem a solicitação”.
Assim, a LAI estabelece o amplo acesso à informação, mas, em atendimento ao princípio constitucional de
vedação ao anonimato, o órgão público pode solicitar que seja feita a identificação do solicitante.
Pode ser considerado item que inviabiliza a solicitação de informações a exigência de apresentação de
título de eleitor, por exemplo, posto que somente brasileiros natos ou naturalizados maiores de 16 anos
possuem esse tipo de documento. Uma exigência como essa inviabilizaria o pedido de informação por
pessoas jurídicas ou estrangeiros.
Logo, ao estatuir seus normativos e regulamentos infralegais, é importante que o ente faça uma análise
26
cuidadosa quanto a que tipo de identificação será exigida, para não desatender às determinações contidas
na LAI.
13.2 Cobrança de taxas
Os pedidos de informação realizados pelos interessados não podem ser objeto de cobrança pela
Administração Pública. A LAI prevê que a pessoa interessada não precisa pagar nem pelo serviço de busca
da informação nem pela informação obtida.
Contudo, a LAI prevê que, em caso de necessidade de realização de cópias de documentos, pode ser
cobrado exclusivamente o valor necessário ao ressarcimento do custo dos serviços e materiais utilizados.
Tal comando encontra-se no artigo 12:
Art. 12. “O serviço de busca e fornecimento da informação é gratuito, salvo nas hipóteses de reprodução de documentos pelo órgão ou entidade pública consultada, situação em que poderá ser
cobrado exclusivamente o valor necessário ao ressarcimento do custo dos serviços e dos materiais
utilizados”.
É definido ainda na LAI que aquele que comprovar não possuir condições econômicas, de acordo com os
critérios definidos em lei específica (Lei n° 7.115, de 29 de agosto de 1983), está isento do pagamento dos
custos gerados por algum pedido de acesso à informação.
13.3 Acessibilidade
O direito relativo ao tema acessibilidade na LAI pode dividir-se em dois tipos:
Acessibilidade
{
A = direito de facilidade de
encontrar informações públicas
B = direito das pessoas com
deficiência de acessarem a informação
No que diz respeito à facilidade de encontrar informações da Administração Pública, a LAI previu que é
dever do gestor público garantir que a informação seja acessível, ou seja, que não haja dificuldades para os
interessados que queiram obter informação (publicada ou objeto de pedido de acesso).
Dessa forma, é imprescindível que os órgãos e entidades públicas, ao divulgarem suas informações, seja
na Internet ou em outros meios, tenham o cuidado de avaliar se aquela informação é compreensível para
o público leigo, ou seja, para o cidadão que não conhece siglas ou termos técnicos utilizados que podem
inviabilizar a compreensão. Tal obrigação encontra-se insculpida logo no início do texto legal:
Art. 6°. “Cabe aos órgãos e entidades do poder público, observadas as normas e procedimentos
específicos aplicáveis, assegurar a:
I - gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação”.
27
No que diz respeito à possibilidade de pessoas com deficiência acessarem a informação, a LAI determina
que os órgãos públicos devem adotar medidas que garantam a essas pessoas o acesso à informação (inciso
VIII do artigo 8º da LAI).
13.4 Motivação
Não há necessidade de motivar o pedido de acesso à informação de interesse público. Ou seja, o
interessado não necessita explicar o porquê de a informação ser solicitada. Tampouco pode a Administração Pública exigir que o solicitante justifique seu pedido.
Decretos e normativos infralegais devem ser elaborados atentando para o comando inserto no artigo 10,
em parágrafo transcrito:
§ 3°. “São vedadas quaisquer exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação de
informações de interesse público”.
13.5 Negativa de acesso
Se o pedido de acesso for negado, é direito do requerente receber comunicação que contenha as
razões da negativa e seu fundamento legal, as informações para recurso e sobre a possibilidade de apresentação de pedido de desclassificação de informação sigilosa (quando for o caso). Não pode o órgão ou
entidade pública negar a informação sem explicitar, por escrito, por qual motivo, de fato ou de direito, a
informação não pôde ser divulgada. Isso é o que define a LAI em artigo específico para o assunto:
Art. 14. “É direito do requerente obter o inteiro teor de decisão de negativa de acesso, por certidão ou cópia”.
Logo, caso a informação solicitada não venha a ter o acesso franqueado ao requerente, os motivos desse
impedimento deverão ser relatados pelo órgão, em certidão ou cópia do documento que contenha as
razões para a negativa e que dever ser entregue ao solicitante.
Importante
Durante o processo de tomada de decisão ou de edição de ato administrativo, os
documentos preparatórios utilizados como seus fundamentos poderão ter o acesso
negado. Porém, com a edição do ato ou decisão, o acesso a tais documentos deverá
ser assegurado pelo poder público.
14. Restrição do Acesso: informações pessoais e informações sigilosas
A Lei de Acesso à Informação tem por função primordial a ampliação e normatização da transparência do Estado para que a cultura de sigilo seja substituída por uma cultura de transparência. Muito
embora o preceito geral definido na Lei de Acesso seja de publicidade máxima, veremos que nem toda
informação pode ou deve ser disponibilizada para acesso público, devendo o Estado proteger a informação sigilosa e a informação pessoal.
28
14.1 Informações pessoais
Informação pessoal
- Não é uma informação
pública;
- É relacionada à pessoa
natural identificada ou
identificável.
A informação pessoal é aquela relativa à intimidade, à vida privada, à
honra e à imagem das pessoas. Por definição, a informação pessoal
não diz respeito ao interesse público e, portanto, o órgão ou entidade detentora desse tipo de informação deve restringir o seu acesso.
Os mecanismos regulares de transparência ativa e passiva da LAI
não alcançam o acesso às informações pessoais e por essa razão elas
não são classificáveis, ou seja, não necessitam receber o tratamento
dado às informações sigilosas. A LAI dedica atenção especial para
o tratamento e hipóteses de acesso a essas informações e esses
mandamentos legais concentram-se, sobretudo, no artigo 31 da Lei.
O tratamento das informações pessoais deve ser feito de forma transparente e com respeito à intimidade,
vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como às liberdades e garantias individuais. É sob essa ótica
de cautela e proteção do direito da pessoa que a LAI prevê a restrição de acesso de informações pessoais
pelo prazo máximo de 100 (cem) anos a partir da sua data de produção – independentemente de classificação de sigilo.
Quem tem acesso às informações pessoais? Somente terão acesso à informação pessoal os agentes públicos autorizados e as pessoas a quem a informação se referir. Havendo previsão legal ou consentimento
expresso da pessoa a quem a informação faz referência, terceiros podem ter acesso a tais informações.
Esse consentimento não será exigido quando a informação for necessária para os casos abaixo (art. 31, §3º):
I. À prevenção e diagnóstico médico, quando a pessoa estiver física ou legalmente incapaz, e
para utilização única e exclusivamente para o tratamento médico;
II. À realização de estatísticas e pesquisas científicas de evidente interesse público ou geral, previstos em lei, sendo vedada a identificação da pessoa a que as informações se referirem;
III. Ao cumprimento de ordem judicial;
IV. À defesa de direitos humanos; ou
V. À proteção do interesse público e geral preponderante.
Essa lista é taxativa e não podem ser criadas outras hipóteses além das elencadas. Normativos infralegais,
portanto, estão impossibilitados de produzir normas que possibilitem qualquer abertura das informações
pessoais pelas quais o Estado tem o dever de zelar.
Por fim, quanto a informação de cunho pessoal, a LAI normatiza que a restrição de acesso à informação relativa à vida privada, honra e imagem de pessoa não poderá ser invocada com o intuito de prejudicar processo de apuração de irregularidades em que o titular das informações estiver envolvido, bem como em
ações voltadas para a recuperação de fatos históricos de maior relevância. Ou seja: ainda que a informação
seja pessoal, caso o acesso a ela seja necessário para esclarecer processo de apuração de irregularidade em
que a pessoa a que se refere a informação esteja envolvida, nesse caso a informação poderá ser divulgada.
O mesmo vale para situações em que há interesse histórico de relevância envolvido.
Informação pública ou informação pessoal? A discussão sobre o que é informação pública e o que é
informação pessoal mostra-se tem avançado bastante. O Poder Executivo Federal, outros Poderes e entes
federados têm optado por dar a maior transparência a dados relativos a gastos de recurso público, ainda
que envolva pessoa natural, tendo em vista o princípio da máxima publicidade:
• Divulgação de remuneração de servidores: O Governo Federal, por meio do Decreto nº
7.724/2012, determina a divulgação de remuneração, subsídio e vantagens pecuniárias por servidor.
Essa prática de transparência máxima e divulgação ativa de salários por servidor foi seguida pelos Poderes Judiciário e Legislativo no âmbito federal.
29
A divulgação de salários mostra-se bastante efetiva para o controle social e para a melhoria da gestão dos
recursos públicos. Também auxilia na mudança de uma cultura baseada no sigilo para uma cultura de transparência, mudando a percepção da população em relação ao governo e aos funcionários públicos.
Contudo, por cautela, e preocupada em não gerar prejuízos irreparáveis à privacidade do servidor público, a CGU orienta aos órgãos e entidades do Poder Executivo Federal que, ao divulgar a listagem com o
nome e CPF dos seus servidores, oculte os três primeiros dígitos e os dois dígitos verificadores do CPF, nos
mesmos parâmetros adotados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) da União.
LDO de 2013 (Lei nº 12.708/2012) – Art. 107, Parágrafo único: “A divulgação prevista
no caput deverá ocultar os três primeiros dígitos e os dois dígitos verificadores do CPF”.
14.2 Informações sigilosas
Como visto, uma das principais – senão a principal – diretrizes da LAI é a observância da publicidade como preceito geral e o sigilo como exceção. Assim sendo, seria de se supor que a própria lei delimitasse as possibilidades e a temporalidade do sigilo em seu próprio texto.
Como regra geral, a LAI estabelece que uma informação pública
somente pode ser classificada como sigilosa quando considerada
imprescindível à segurança da sociedade ou do Estado. Importante
considerar que as legislações específicas de sigilo continuam em
vigência, bem como as informações relacionadas a segredo de justiça, segredo industrial decorrentes da exploração direta de atividade
econômica pelo Estado ou por pessoa física ou entidade privada que
tenha qualquer vínculo com o poder público.
O artigo 23, transcrito abaixo, especifica de forma exaustiva quais
informações podem ser consideradas sigilosas:
Informação sigilosa
- É uma informação pública;
- É submetida
temporariamente à
restrição em razão de sua
imprescindibilidade para a
segurança da sociedade e
do Estado.
Art. 23. “São consideradas imprescindíveis à segurança da
sociedade ou do Estado e, portanto, passíveis de classificação as informações cuja divulgação ou acesso irrestrito possam:
I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional;
II - prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou
as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais;
III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população;
IV - oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do País;
V - prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas;
VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico,
assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional;
VII - pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e
seus familiares; ou
VIII - comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações”.
As informações sigilosas previstas no artigo são exaustivas, ou seja, não pode haver acréscimo de novas
30
informações que serão objeto de sigilo e respectiva classificação. Essas categorias podem, contudo, nos
normativos infralegais, ser adaptadas às especificidades estaduais ou municipais.
Tutela de Direitos Fundamentais
Não poderá ser negado acesso à informação necessária à tutela judicial ou administrativa
de direitos fundamentais como, por exemplo, informações ou documentos sobre
condutas que impliquem violação dos direitos humanos praticadas por agentes públicos
ou a mando de autoridades públicas.
Classificação da informação sigilosa: Para a classificação da informação em determinado grau de sigilo, é
preciso perguntar-se qual o interesse público da informação. Deve-se utilizar, sobretudo, o critério menos
restritivo possível considerando-se: a gravidade do risco ou dano à segurança da sociedade e do Estado
e o prazo máximo de restrição de acesso ou o evento que defina seu termo final. Exaurindo-se o prazo
de classificação ou consumado o evento que defina o seu fim, a informação se torna automaticamente de
acesso público.
A informação em poder dos órgãos e entidades públicas que se enquadre em um dos fundamentos do art.
23 da LAI, observado o seu teor e em razão de sua importância à segurança da sociedade ou do Estado,
poderá ser classificada como ultrassecreta, secreta e reservada, com os prazos máximos de restrição
respectivos de 25, 15 e 5 anos.
É o Decreto nº 7.845 de 14 de Novembro de 2012 que regulamenta os procedimentos para o credenciamento de segurança e tratamento de informação classificada em qualquer grau de sigilo no Governo
Federal. A classificação funciona de acordo com a tabela abaixo:
GRAU
Ultrassecreta
(25 anos)
AUTORIDADE
Presidente e Vice-Presidente da república, Ministros de Estados e Autoridades com as mesmas prerrogativas, Comandantes da Marinha, do Exército
e da Aeronáutica,
Chefes de Missões Diplomáticas e Consulares permanentes
Todos de ultrassecreta + Titulares da Administração Pública Indireta
Secreta
(15 anos)
Reservada
(5 Anos)
Todos de secreta + Titulares da Administração - DAS 101.5 ou equivalente e superior
Percebe-se que quanto maior é o grau de sigilo da informação, mais alto é o grau hierárquico da autoridade
que pode classificar e, consequentemente, menor a quantidade de pessoas autorizadas para proceder à
classificação.
Atenção
As hipóteses de sigilo são exaustivas. O município que regulamentar a LAI não pode
inovar no rol de hipóteses de sigilo, inserindo situações não previstas na LAI e que
justifiquem a restrição de acesso à informação.
31
Sigilo apenas em parte: A LAI prevê a possibilidade de a informação ser sigilosa apenas em parte. Nesse
caso específico, o interessado terá assegurado o acesso à parte não sigilosa (com ocultação da parte sob
sigilo com tarjas ou outra forma de preservar a informação).
Regulamentação local de sigilo e classificação: Como se verá mais adiante, a regulamentação municipal
deve prever as regras de sigilo e classificação em âmbito municipal. Em alguns municípios que já regulamentaram a LAI, optou-se por delegar a competência de classificação no grau ultrassecreto e secreto ao
prefeito e subprefeito e no grau reservado, a outras autoridades locais. A determinação das autoridades
que poderão classificar as informações sigilosas deve considerar as especificidades locais.
Dever de resguardo do sigilo: Deve-se ter em mente que o acesso à informação classificada como sigilosa cria a obrigação para aquele que a obteve de resguardar o sigilo. As autoridades públicas responsáveis
devem adotar as providências necessárias para que o pessoal a elas subordinado conheça as normas e
observe as medidas e procedimentos de segurança para tratamento de informações sigilosas. A mesma
conduta de zelo e resguardo de informações sigilosas deve ser tomada por pessoa física ou entidade privada que execute atividades de tratamento de informações sigilosas, guardadas as particularidades do caso.
O vazamento indevido de informações sigilosas ou pessoais que estejam sob a guarda do poder público ou
de entidade com vínculos com o governo resulta em sérias consequências para o órgão ou entidade pública, que deve responder diretamente pelos danos causados em decorrência dessa divulgação. Também
pode haver uma apuração de responsabilidades caso haja participação de agente responsável pelo vazamento de informação sigilosa ou pessoal, como se verá no capítulo específico sobre “Responsabilidades”.
15. Prazos
A LAI estabelece que é dever do Estado oferecer imediatamente as informações que estejam disponíveis. Caso a informação desejada não esteja disponibilizada por meio do mecanismo de transparência
ativa e o interessado deseje acessá-la, é recomendável que seja franqueado imediatamente o acesso ao
demandante. É de se supor que nem sempre o Poder Público tenha de pronta-entrega as informações
requeridas. Nesse caso, a Lei estipula o prazo para resposta de 20 (vinte) dias corridos, prorrogáveis por
mais 10 (dez) dias corridos, desde que justificada a prorrogação.
Justificativa da prorrogação: o interessado não precisa explicar o motivo da solicitação de informação,
mas o Poder Público deve obrigatoriamente justificar a prorrogação do prazo ou a negativa de acesso.
Caso a informação esteja disponível em 20 dias, o órgão ou entidade demandada deve:
1. Comunicar, por escrito, a data, local e modo para o solicitante realizar a consulta, efetuar a reprodução ou obter a certidão;
2. Informar que, caso a informação esteja disponível em formato digital, poderá ser fornecido nesse
formato, se há anuência do requerente;
3. Fornecer a consulta de cópia, com certificado que confere o conteúdo com o original, quando a
manipulação do documento possa prejudicar sua integridade.
E se o pedido de acesso à informação for negado?
É direito do requerente obter o inteiro teor de decisão de negativa de acesso, por
certidão ou cópia. Pode também o interessado interpor recurso questionando a decisão
proferida – como se verá em detalhes no próximo capítulo.
32
16. Recursos
De acordo com a LAI, o demandante de informação pública pode entrar com recurso em dois casos:
1. Quando há negativa de acesso à informação;
2. Quando não há a motivação obrigatória da negativa de acesso.
Instâncias Recursais: A LAI obriga todos os entes federados a estabelecerem ao menos 01 instância recursal, qual seja: a autoridade imediatamente superior à que negou o pedido de acesso. O interessado tem o
prazo de 10 dias para entrar com recurso e, por sua vez, a autoridade a quem foi enviado o recurso tem
05 dias para a sua apreciação.
No governo federal, a título exemplificativo, há 4 instâncias recursais para a LAI, como se vê na ilustração
abaixo:
Figura 9 - Instâncias recursais da LAI no Poder Executivo Federal
Instâncias Recursais no Município: A previsão de quais e quantas são as instâncias recursais no município
deve estar prevista na regulamentação local. Apesar de a LAI estabelecer como número mínimo 01 instância recursal, não há um número idêntico que se aplique à realidade de todos os municípios. Para definir as
especificações para esse tema, devem-se considerar variáveis como: o tamanho do município, o perfil dos
órgãos e entidades e a necessidade ou não de se criar novas instâncias decisórias que analisem os recursos.
O município, caso julgue apropriado, pode estabelecer mais de uma instância recursal. É o caso de alguns
municípios que estabelecem como 2º instância a Secretaria de Transparência e Controle ou a Controladoria Geral do Município. Também é possível imaginar outros casos, em que o município opte por estabelecer 03 instâncias recursais: a autoridade imediatamente superior à que proferiu a decisão; a autoridade
máxima do órgão e uma comissão de secretários municipais.
Omissão e Reclamação: O município deve prever, igualmente, em sua regulamentação local, instâncias
recursais as quais o cidadão possa recorrer caso não haja resposta do órgão (omissão) ou caso o cidadão
discorde da classificação de sigilo de uma informação específica (reclamação). Nesses casos, também o
Governo Federal adota procedimentos que podem servir de orientação para a regulamentação municipal.
Esses procedimentos estão previstos no Decreto nº 7.845/2012.
33
17. Responsabilidades
Como se pode perceber a partir da leitura dos capítulos anteriores, a LAI convida os servidores públicos a adotar uma nova postura frente à gestão pública. Transparência e acesso à informação são termos
que devem ser inseridos nas rotinas e procedimentos do serviço público. O agente público que se puser
contrário aos mandamentos da LAI poderá ser responsabilizado.
Quais seriam essas condutas ilícitas? As condutas ilícitas que configurariam caso de apuração de responsabilidade, garantidos os princípios do contraditório e ampla defesa, estão descritas no artigo 32 da LAI,
transcrito abaixo:
Art. 32. “Constituem condutas ilícitas que ensejam responsabilidade do agente público ou militar:
I - recusar-se a fornecer informação requerida nos termos desta Lei, retardar deliberadamente o
seu fornecimento ou fornecê-la intencionalmente de forma incorreta, incompleta ou imprecisa;
II - utilizar indevidamente, bem como subtrair, destruir, inutilizar, desfigurar, alterar ou ocultar,
total ou parcialmente, informação que se encontre sob sua guarda ou a que tenha acesso ou conhecimento em razão do exercício das atribuições de cargo, emprego ou função pública;
III - agir com dolo ou má-fé na análise das solicitações de acesso à informação;
IV - divulgar ou permitir a divulgação ou acessar ou permitir acesso indevido à informação sigilosa
ou informação pessoal;
V - impor sigilo à informação para obter proveito pessoal ou de terceiro, ou para fins de ocultação
de ato ilegal cometido por si ou por outrem;
VI - ocultar da revisão de autoridade superior competente informação sigilosa para beneficiar a si
ou a outrem, ou em prejuízo de terceiros; e
VII - destruir ou subtrair, por qualquer meio, documentos concernentes a possíveis violações de
direitos humanos por parte de agentes do Estado”.
As penalidades: Os militares serão apenados de acordo com os regulamentos disciplinares das Forças
Armadas e suas condutas serão consideradas transgressões militares médias ou graves – desde que não
tipificadas em lei como crime ou contravenção penal. Os agentes públicos municipais serão penalizados de
acordo com a regulamentação local.
Pelas condutas descritas acima, poderá o militar ou o agente público responder, também, por improbidade
administrativa, conforme o disposto na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n ° 8.429, de 2 de junho
de 1992).
Pessoa física e entidade privada: A LAI também prevê sanções para a pessoa física ou entidade privada
que, em virtude de vínculo de qualquer natureza com órgãos ou entidades, tenha acesso à informação
sigilosa ou pessoal e a submeta a tratamento indevido. As sanções estão previstas no artigo 33, abaixo:
Art. 33. “A pessoa física ou entidade privada que detiver informações em virtude de vínculo de
qualquer natureza com o poder público e deixar de observar o disposto nesta Lei estará sujeita às
seguintes sanções:
I - advertência;
II - multa;
III - rescisão do vínculo com o poder público;
IV - suspensão temporária de participar em licitação e impedimento de contratar com a administração pública por prazo não superior a 2 (dois) anos; e
34
V - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a administração pública, até que seja
promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade”.
18. Atribuições da CGU com relação à LAI
A CGU tem atuação na implementação da LAI, com competências expressas na Lei e no Decreto
nº 7.724/12. Além da atuação recursal em âmbito federal, compete à CGU:
• Promover campanha de abrangência nacional de fomento à cultura da transparência na administração pública e conscientização sobre o direito fundamental de acesso à informação;
• Promover o treinamento dos agentes públicos e, no que couber, a capacitação das entidades privadas sem fins lucrativos, no que se refere ao desenvolvimento de práticas relacionadas à transparência
na administração pública;
• Monitorar a implementação da LAI no âmbito federal, concentrando e consolidando a publicação
de informações estatísticas;
• Monitorar a aplicação do Decreto nº 7.724/12, especialmente quanto ao cumprimento dos prazos
e procedimentos;
• Preparar relatório anual com informações referentes à implementação da LAI, a ser encaminhado
ao Congresso Nacional;
• Definir os formulários padrões para o pedido de acesso;
• Definir, em conjunto com a Casa Civil da Presidência da República, diretrizes e procedimentos
complementares necessários à implementação da LAI;
• Estabelecer, em conjunto com o Ministério do Planejamento, procedimentos, regras e padrões de
divulgação de informações ao público, fixando o prazo máximo para atualização;
• Detalhar, em conjunto com o Ministério do Planejamento, os procedimentos necessários à busca,
estruturação e prestação de informações no âmbito do SIC.
19. Providências para a implementação da LAI com base
na experiência do Governo Federal
A Lei de Acesso à Informação, como anteriormente mencionado, abrange União, estados, DF e
municípios, em todos os seus Poderes. Embora a Lei seja autoaplicável, a dificuldade que pode enfrentar
o cidadão em ter o seu direito de acesso atendido em um ente federado cuja LAI não foi implementada
justifica o esforço de todos os agentes públicos em satisfazer as exigências mínimas previstas na Lei.
A seguir, serão abordados alguns aspectos importantes para a implantação da Lei de Acesso à Informação
nos estados e municípios. Para tanto, será adotado como parâmetro a experiência obtida no Poder Executivo Federal quando da implementação da LAI nos órgãos e entidades sob sua jurisdição.
O modelo de implementação adotado pelo Governo Federal não é o único admissível e pode não ser o
mais adequado à realidade de alguns estados e municípios, além de não ser obrigatório. Diferenças básicas
como tamanho da população, volume de recursos disponíveis e cultura organizacional são muito significativas e devem ser levadas em consideração pelos agentes públicos que estabelecerão a metodologia de
implantação da LAI em âmbito local.
19.1 Regulamentação
A legislação a ser elaborada pelos estados e municípios deve definir aspectos que possibilitem o
pleno exercício do direito de acesso à informação. A finalidade da regulamentação é cumprir a determina-
35
ção legal, além de facilitar o exercício do cidadão ao direito de acesso à informação nos moldes previstos
na LAI. É importante salientar que a regulamentação pode ser feita por meio da edição de lei ou decreto
estadual/municipal.
A regulamentação deve, dentre outros aspectos, definir a forma de funcionamento do Serviço de Informação ao Cidadão (SIC) em âmbito local, bem como a sistemática a ser adotada no procedimento de recursos. É fundamental ressaltar que as normas locais não podem contrariar as normas gerais estabelecidas
na Lei de Acesso à Informação.
Art. 45. “Cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em legislação
própria, obedecidas as normas gerais estabelecidas nesta Lei, definir regras específicas,
especialmente quanto ao disposto no art. 9° e na Seção II do Capítulo III”.
19.2 Serviço de Informação ao Cidadão
De acordo com o art. 9º da LAI, o Serviço de Informação ao Cidadão (SIC) deve:
I – atender e orientar o público quanto ao acesso a informações;
II – informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas unidades;
III – protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informações.
Importante
Desde que os itens acima listados sejam atendidos, o estado/município pode definir a
forma mais adequada de funcionamento de seu Serviço de Informações ao Cidadão
(SIC), adaptando as normas prescritas na LAI à estrutura do respectivo ente.
Pontos relevantes a destacar:
• Acessibilidade
Ao definir os locais nos quais funcionarão os SICs, é fundamental considerar a facilidade que o interessado
encontrará em acessar os espaços de atendimento.
As principais questões que influenciam na acessibilidade do solicitante ao SIC são: facilidade de acesso,
presença de transporte público nas redondezas, horário de funcionamento conveniente para a população
e boa sinalização que indique onde se situa o serviço. Também é essencial que os endereços dos SICs
estejam na página eletrônica dos órgãos e entidades públicas.
Outro fator que não pode ser esquecido é a facilitação do acesso às pessoas com deficiência, para as quais
a LAI expressamente também garante o direito de informação.
• Número estimado de pessoas que serão atendidas
A fim de evitar demora no atendimento e sobrecarga dos servidores, deve-se sempre levar em consideração, ao se implantar uma unidade de SIC, a estimativa de pessoas que deverão recorrer ao Serviço.
Ressalta-se que, apesar de a Lei de Acesso à Informação prever também o recebimento de pedidos de
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informação via Internet, não se pode adotar somente o meio informatizado e eliminar o atendimento presencial. Muitas pessoas ainda não têm acesso à rede mundial de computadores e nem familiaridade com o
uso de ferramentas informatizadas, ou, ainda, não consideram a máquina um mecanismo confiável para o
envio de pedidos de acesso. Daí a importância da criação do SIC físico.
19.3 Dos recursos
Quanto à impetração de recursos pelo solicitante, outro item para o qual a LAI atribui aos estados
e municípios a criação de regras próprias, há alguns pontos que precisam ser enfatizados:
• Instâncias recursais
A LAI determina que estados e municípios instituam mecanismos próprios para o estabelecimento de
instâncias recursais. Entretanto, ressalta-se que os entes federativos devem estabelecer, obrigatoriamente,
pelo menos uma instância recursal no âmbito da Lei de Acesso à Informação. No caso do Governo Federal, há quatro instâncias recursais definidas pelo Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012, que regulamentou a LAI no âmbito do Poder Executivo Federal.
Cabe aos estados e municípios definir quais e quantas serão as instâncias recursais adotadas na execução
da LAI local, destacando que um é o número mínimo de instâncias recursais a ser estabelecidas. O que
não impede que o ente federativo, ao regulamentar a LAI em âmbito local, instaure um número maior de
instâncias recursais.
Exemplos de Regulamentação Municipal
referente aos recursos
Município “X”
Seção II
Dos Recursos
Art. 19. No caso de indeferimento de acesso às informações ou às razões da negativa
do acesso, pode o interessado interpor recurso contra a decisão no prazo de dez dias,
a contar da sua ciência.
Parágrafo único. O recurso deve ser dirigido à autoridade hierarquicamente superior à
que exarou a decisão impugnada, que deve se manifestar no prazo de cinco dias.
Art. 20. Negado o acesso à informação, o requerente pode recorrer à Secretaria de
Estado de Transparência e Controle, que deve deliberar, no prazo de cinco dias, se:
I – o acesso à informação não classificada como sigilosa for negado;
II – a decisão de negativa de acesso à informação total ou parcialmente classificada como
sigilosa não indicar a autoridade classificadora ou a hierarquicamente superior a quem
possa ser dirigido pedido de acesso ou desclassificação;
III – os procedimentos de classificação de informação sigilosa estabelecidos nesta Lei não
tiverem sido observados;
IV – estiverem sendo descumpridos prazos ou outros procedimentos previstos nesta Lei.
Observe que no normativo local acima foram estabelecidas duas instâncias recursais.
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Estado “Y”
Seção II
Dos Recursos
Art. 25. No caso de negativa de acesso à informação ou de não fornecimento das
razões da negativa do acesso, poderá o requerente apresentar recurso no prazo de 10
(dez) dias, contado da ciência da decisão, à autoridade hierarquicamente superior a
que proferiu a decisão, devendo esta apreciar o recurso no prazo de 5 (cinco) dias,
contado da sua apresentação.
Parágrafo único. Desprovido o recurso de que trata o caput deste artigo, poderá o
requerente apresentar novo recurso, no prazo de 10 (dez) dias, contado da ciência da
decisão, à autoridade máxima do órgão ou entidade, que deverá se manifestar em 5
(cinco) dias, contados do recebimento do recurso.
Art. 26. No caso de omissão de resposta ao pedido de acesso à informação, o
requerente poderá apresentar reclamação no prazo de 10 (dez) dias à autoridade de
monitoramento de que trata o artigo 40 da Lei Federal nº. 12.527/2011, que deverá se
manifestar no prazo de 5 (cinco) dias, contado do recebimento da reclamação.
§ 1º. O prazo para apresentar reclamação terá início 30 (trinta) dias após a apresentação
do pedido.
§ 2 A autoridade máxima do órgão ou entidade poderá designar outra autoridade, que
lhe seja diretamente subordinada, como responsável pelo recebimento e apreciação da
reclamação.
Art. 27. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único do artigo 25 ou infrutífera
a reclamação de que trata o artigo 26, ambos deste Decreto, poderá o requerente
apresentar recurso no prazo de 10 (dez) dias, contado da ciência da decisão, à
Controladoria Geral do Estado, que deverá se manifestar no prazo de 5 (cinco) dias,
contado do recebimento do recurso.
§ 1º A Controladoria Geral do Estado - CGE poderá determinar que o órgão ou
entidade preste esclarecimentos.
§ 2º Provido o recurso, a Controladoria-Geral do Estado – CGE fixará prazo para o
cumprimento da decisão pelo órgão ou entidade.
Observe que no normativo local acima foram estabelecidas 4 instâncias recursais.
• Rapidez na resposta
A Lei de Acesso à Informação determina que, para cada uma das
instâncias de recurso, o órgão ou entidade tem apenas cinco dias
corridos para atender ao cidadão insatisfeito com a resposta ao seu
pedido de informação. A avaliação dos recursos deve ser feita no
intervalo de tempo mais curto possível, evitando atrasos e prejuízos
na aplicação da LAI.
Prazos
É importante lembrar: os
prazos tratados na LAI são
contados em dias corridos
e não em dias úteis.
A LAI estabelece que o cidadão tem um prazo de dez dias corridos
para impetrar os recursos, contados da data em que foi informado da resposta ao seu pedido.
Os prazos acima mencionados são de cumprimento obrigatório por parte dos estados e municípios.
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• Competência das Autoridades
É importante assegurar que as autoridades previstas na legislação estadual ou municipal tenham a competência necessária para praticar os atos associados à avaliação dos recursos. Dentre tais atos, podemos citar:
• pedidos de esclarecimento àqueles que produziram ou negaram a informação;
• reavaliação de informações sigilosas.
19.4 Autoridade de monitoramento
A Lei de Acesso à Informação determina que, no âmbito federal, seja estabelecida uma autoridade
responsável pelo monitoramento da implementação da Lei.
Essa autoridade deve ser diretamente subordinada aos dirigentes máximos dos órgãos/entidades e por eles
designada. A autoridade de monitoramento terá, dentre outras, as seguintes atribuições:
1. Assegurar o cumprimento das normas relativas ao acesso à informação de forma eficiente e adequada aos objetivos desta Lei;
2. Monitorar a implementação do disposto na Lei e apresentar relatórios periódicos sobre o seu cumprimento;
3. Recomendar as medidas indispensáveis à implementação e ao aperfeiçoamento das normas e procedimentos necessários ao correto cumprimento do disposto na LAI;
4. Orientar as respectivas unidades no que se refere ao cumprimento do disposto na LAI e seus regulamentos.
Como anteriormente mencionado, a LAI não obriga estados e municípios a instituírem uma autoridade
responsável pelo monitoramento da implementação da Lei. Cabe aos legisladores locais deliberar sobre
a necessidade ou não de designação da autoridade de monitoramento. Caso se decida pela instituição da
autoridade de monitoramento, devem ser estabelecidas, na lei ou no decreto que regulamentar a LAI, suas
responsabilidades e atribuições.
Ressalta-se, contudo, que no âmbito do Poder Executivo Federal, o estabelecimento da autoridade de
monitoramento foi fundamental para assegurar o efetivo cumprimento da Lei de Acesso à Informação.
20. Planejamento para a implementação da LAI local
Antes de se iniciar um trabalho tão complexo como o de implementar a LAI em um estado ou município, planejar é essencial. Todos os pontos discriminados nesse planejamento precisam estar em sincronia
para que, em um prazo definido, a Lei de Acesso esteja em pleno funcionamento em todos os seus aspectos
relevantes: transparência ativa e passiva, gestão documental, classificação de documentos, dentre outros.
Recomenda-se estabelecer um “cronograma de providências imediatas”, o qual tratará dos temas mais significativos da LAI. Esse cronograma, no âmbito federal, foi dividido em 4 (quatro) grupos de providências,
cada um composto de atividades específicas, conforme abaixo explicado:
20.1 Providência nº 1 – Grupo de Trabalho
Constituição de Grupo de Trabalho, responsável por cumprir o cronograma de providências contendo ações de planejamento, coordenação e execução das ações necessárias à implementação da LAI nos
órgãos ou entidades.
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Grupo de trabalho
A criação de Grupo de Trabalho para atuar na implantação não foi uma exigência da
Lei nº 12.527/2011. A opção pela adoção desse grupo deve-se principalmente aos
benefícios gerados pela divisão de tarefas e responsabilidades entre os membros, bem
como a definição de prazos para a execução das tarefas distribuídas.
Em paralelo, recomenda-se proceder à designação da autoridade responsável pela implementação e monitoramento do cumprimento da Lei no órgão ou entidade.
20.2 Providência nº 2 – Gestão da Informação
Levantamento, avaliação e organização das informações produzidas ou detidas pelos órgãos e entidades que seriam de maior interesse da sociedade, ou que sejam objeto de previsão legal de publicação,
de modo a possibilitar o atendimento aos requerimentos de acesso e também facilitar a eventual publicação proativa.
Estabelecimento de regras e procedimentos para revisão e classificação das informações sigilosas segundo
os novos preceitos da Lei de Acesso à Informação.
Política de gestão da informação
O desenvolvimento de uma política de gestão da informação é essencial para que a Lei
de Acesso tenha efetividade, já que permite rapidez no atendimento das demandas dos
cidadãos, além de reduzir o custo, para o órgão, da busca da informação solicitada.
• Monitoramento
Além do acompanhamento pelo Grupo de trabalho e pela autoridade de monitoramento dentro de cada
órgão/entidade – providência nº 1 do cronograma acima proposto – também é importante que o governo
de cada estado ou município tenha uma visão de como está caminhando a implantação da Lei de Acesso
à Informação em toda a Administração.
Para que isso seja possível, pode ser criado um mecanismo de monitoramento centralizado, atribuindo
a responsabilidade a um órgão específico. No Governo Federal, a responsabilidade pelo monitoramento
da implementação da LAI foi da Controladoria-Geral da União. O órgão destacou uma equipe de treze
servidores, cada um deles monitorando um conjunto específico de ministérios e secretarias.
Para que cada monitor tivesse facilidade em obter informações do órgão monitorado, foi solicitado a cada
órgão que designasse um interlocutor. Esse servidor seria o ponto de contato entre o monitor e o órgão
monitorado, tornando a comunicação entre as duas instâncias mais ágil.
40
O outro lado do monitoramento foi o trabalho de orientação. O papel do monitor não era apenas o de
verificar o cumprimento do cronograma, mas de sanar dúvidas e transmitir novas orientações aos órgãos
monitorados. Essa parceria alcançou resultados muito expressivos, já que, quando a Lei de Acesso entrou
em vigor, todos os ministérios e secretarias com status de ministério atendiam às exigências mínimas previstas na LAI.
• Mudança para uma cultura de acesso
Outro aspecto que não pode ser negligenciado na implementação da Lei de Acesso à Informação é a
necessária transformação que se deve promover em relação à cultura de sigilo que muitas vezes prevalece no serviço público. É preciso conscientizar os servidores sobre a importância de um serviço público
transparente, no qual a disponibilização de informações públicas é a regra. A cultura de que o servidor é o
dono da informação que ele produziu não tem lugar em um ambiente onde se pretende garantir o direito
de acesso à informação.
Esse processo deve se dar em todos os níveis da entidade ou órgão. É importante que se mobilizem as
altas autoridades para que criem ações que estimulem esse processo de mudança cultural. Ao mesmo
tempo, os demais servidores também precisam ser sensibilizados para que se reduzam as resistências que
podem surgir durante o processo de implementação da LAI.
Logo que a LAI foi sancionada pela Presidenta da República, a CGU lançou a publicação de orientação
denominada “Acesso à Informação Pública: uma introdução à Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011”,
que apresenta uma visão geral sobre o direito de acesso à informação e sobre a Lei Brasileira. A cartilha
exerce um papel importante para disseminação da Lei de Acesso à Informação e tem se tornado uma útil
ferramenta de trabalho aos agentes públicos envolvidos no processo de atendimento à demanda da sociedade pelas informações produzidas pelo Estado.
Como receber a cartilha
Para receber gratuitamente as cartilhas “Acesso à Informação Pública: uma introdução à
Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011”, basta enviar um e-mail para publicacoescgu@
cgu.gov.br, conforme as instruções contidas na página de publicações do site da
Controladoria-Geral da União.
Desde então, a CGU tem divulgado a cartilha no seu site principal – http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/;
no portal sobre acesso à informação - http://www.acessoainformacao.gov.br/acessoainformacaogov/
publicacoes/index.asp; e em todos os eventos de capacitação promovidos na área de acesso à informação: treinamentos presenciais, palestras e seminários, nos quais se trata da necessidade de se promover a
ampla e irrestrita divulgação da LAI no âmbito de cada instituição.
20.3 Providência nº 3 – Transparência Ativa
A Lei de Acesso à Informação determina a criação de uma seção específica denominada “Acesso à
Informação”, nos sites dos órgãos/entidades, para a divulgação das informações de interesse geral, as quais
são de publicação obrigatória.
Esse espaço tem como objetivo facilitar o acesso da sociedade às informações públicas, mediante o uso de
um banner padrão, nomenclatura padronizada e conteúdo específico.
• Rol mínimo de informações
São as informações legalmente previstas como de divulgação obrigatória:
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1. Institucional
• Competências;
• Estrutura organizacional;
• Endereços e telefones dos órgãos/entidades;
• Horários de atendimento ao público.
2. Receitas e Despesas
• Registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros e
• Registro das despesas.
3. Licitações e Contratos
• Informações sobre procedimentos licitatórios, inclusive editais e resultados;
• Informações sobre contratos celebrados.
4. Ações e Programas
• Dados para acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades.
5. Perguntas Frequentes
• Respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.
Importante
As perguntas devem ser constantemente atualizadas e as respostas aos questionamentos
frequentemente formulados pelos cidadãos devem ser proativamente disponibilizadas.
Além das informações mínimas obrigatórias, sugere-se incluir, no campo “Outras Informações”, itens considerados de grande interesse público. Além de facilitar o acesso da sociedade às informações públicas, essa
iniciativa provavelmente acarretará a redução do número de solicitações de acesso à informação.
Os sítios oficiais da rede mundial de computadores criados para a promoção da Transparência Ativa deverão atender aos seguintes requisitos:
1. Conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva,
transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;
2. Possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações;
3. Possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina;
4. Divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação;
5. Garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso;
6. Manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;
7. Indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio; e
8. Adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência.
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• Vantagens da implementação da Transparência Ativa
• Reduz a demanda de solicitação de informações;
• Minimiza significativamente o trabalho e os custos de processamento e gerenciamento dos
pedidos de acesso;
• Facilita ao cidadão o acesso à informação;
• Torna o acesso à informação mais ágil.
• Etapas para a promoção da Transparência Ativa:
• Realizar o levantamento das informações já disponíveis e daquelas que precisam ser obtidas;
• Definir o formato em que essas informações devem ser apresentadas;
• Garantir que todos os órgãos/entidades apresentem as informações no padrão estabelecido.
Importante
Os municípios com população de até 10 mil habitantes estão dispensados da divulgação,
na Internet, dos dados de transparência ativa. Mas continuam obrigados a divulgar, em
tempo real, as informações relativas à execução orçamentária e financeira, conforme
estabelecido no art. 73-B da Lei Complementar nº 101/2001 (Lei de Responsabilidade
Fiscal).
Caso o ente público deseje fazer uso do banner de acesso à informação, ou de outras imagens que compõem a identidade visual do acesso à informação no Poder Executivo Federal, estas podem ser encontradas na página de acesso à informação (www.acessoainformacao.gov.br) na aba “Espaço do Gestor”.
Além do arquivo aberto do selo, também está disponível o manual de aplicação (com informações sobre
proporções e medições, zona de exclusão, reduções mínimas, cores e variantes, aplicação sobre fundos
e versões monocromáticas, entre outras), bem como modelos de banners eletrônicos para web. O uso
dessa identidade visual já difundida e conhecida pelo público pode facilitar a comunicação com o eventual
solicitante.
Figura 10 - Selo Horizontal que compõe a Identidade Visual da LAI no Poder Executivo Federal
A seguir o exemplo da Página de acesso à informação do Ministério da Integração Nacional, em que constam todos os requisitos de Transparência Ativa estabelecidos na LAI.
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Figura 11 - Página de Acesso à Informação do Ministério da Integração Nacional
20.4 Providência nº 4 – Transparência Passiva
A Lei de Acesso à Informação determinou a implantação do Serviço de Informações ao Cidadão
(SIC) em local de fácil acesso e devidamente identificado, com telefones e e-mails exclusivos, bem como
servidores treinados para o atendimento aos cidadãos e encaminhamento dos requerimentos.
• Etapas para a promoção da Transparência Passiva
1. Definir o local onde funcionará o Serviço de Atendimento ao Cidadão;
2. Estruturar fisicamente o espaço definido para o funcionamento do SIC;
3. Selecionar os servidores que atuarão no SIC;
4. Capacitar os servidores selecionados para a atuação no SIC;
5. Elaborar fluxo interno específico para a tramitação dos pedidos de acesso à informação dentro de
seus órgãos e entidades;
6. Elaborar fluxo para o procedimento de recursos.
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20.5 - Providência nº 5 – Capacitação dos servidores
Assim como a sensibilização dos agentes públicos, a capacitação daqueles que irão trabalhar com
a Lei de Acesso à Informação é essencial para que a LAI tenha eficácia plena e para que se concretize a
mudança para uma cultura de abertura de informações. Servidores sem conhecimento da Lei podem cometer erros facilmente evitáveis, como negar informações sem a devida justificativa legal ou desobedecer
aos prazos estabelecidos pela LAI.
No Governo Federal, a CGU ficou a cargo da capacitação dos servidores. Esse processo iniciou-se ainda
antes da entrada em vigor da LAI. O foco no treinamento dos servidores públicos no primeiro momento
teve como objetivo preparar a Administração Pública para cumprir os procedimentos da Lei, visto que, se
os primeiros pedidos dos cidadãos não fossem tratados e respondidos adequadamente pela Administração, haveria o risco de a Lei cair no descrédito pela sociedade.
Importante
A capacitação é tão importante para a correta aplicação da Lei de Acesso nos estados e
municípios quanto a elaboração de regulamentação e o desenvolvimento de um sistema
eletrônico de atendimento ao cidadão.
Em paralelo com as providências adotadas para a implementação da LAI, a CGU desenvolveu ações de
capacitação concentradas em duas frentes de atuação:
1. capacitação presencial para todos os servidores incumbidos de atuar diretamente no Serviço de
Informações ao Cidadão (SIC) e autoridades de monitoramento dos órgãos e entidades;
2. desenvolvimento de curso virtual destinado a todos os servidores públicos federais, independente
da área de atuação, para conhecimento sobre os princípios do direito de acesso à informação e a Lei
de Acesso Brasileira.
Sobre o treinamento presencial para servidores do SIC e autoridades de monitoramento, no total, foram
capacitados cerca de 700 servidores de 38 órgãos superiores, 80 entidades vinculadas e 52 estatais. O
curso virtual para os servidores públicos em geral teve como objetivo apresentar uma visão geral sobre a
Lei de Acesso à Informação, abordando o marco teórico conceitual, a cultura de transparência e acesso à
informação pública e a Lei propriamente dita.
Até o final de julho de 2012, foram realizadas quatro edições do curso virtual “Rumo a uma cultura de
acesso à Informação: a Lei 12.527/2011”. Foram oferecidas 7.061 vagas para um total de 6.026 servidores
e empregados públicos inscritos.
Para saber mais
Sobre o curso “Rumo a
uma cultura de acesso
à informação: a Lei nº
12.527”, acesse: http:/
escolavirtual.cgu.gov.br.
45
21. O trabalho da CGU após a entrada em vigor da Lei nº
12.527/2011
O trabalho da Controladoria-Geral da União não terminou com a entrada em vigor da Lei de
Acesso à Informação. Ao contrário, o Decreto nº 7.724/2012 estabeleceu uma série de competências
à CGU em relação ao monitoramento, capacitação e definição de procedimentos relativos à LAI. Para
garantir o atendimento das solicitações dos cidadãos conforme os ditames da Lei de Acesso é preciso um
trabalho constante de monitoramento, capacitação – tanto dos servidores quanto dos cidadãos – e estímulo à mudança para uma cultura de acesso e transparência pública.
Talvez seja interessante, nos casos em que a lei local sobre acesso à informação seja conceitual ou genérica, que o poder público estadual ou municipal estabeleça, por meio de normativos infralegais, os procedimentos que deverão ser seguidos pelo órgão público e pelo cidadão. É importante ressaltar que estes
normativos, contudo, não podem frustrar os princípios e ditames estabelecidos na lei de âmbito geral, a
LAI, nem a lei local.
Importante
Para a plena eficácia da Lei de Acesso, é preciso constante acompanhamento das
atividades de atendimento ao cidadão, produção de resposta, capacitação de servidores,
engajamento de autoridade, aprimoramento das leis e regulamentos, dentre outras
ações.
Neste sentido, várias medidas estão sendo adotadas para o fortalecimento da Lei de Acesso à Informação
em todos os níveis da Administração Pública:
Atualização do Portal da Lei de Acesso à Informação: O Portal da LAI (www.acessoainformacao.gov.br),
criado e mantido pela Controladoria-Geral da União, atua como um repositório de informações voltadas
para todos os públicos interessados na Lei de Acesso: servidores públicos, gestores responsáveis pela implementação da LAI nos mais diversos níveis e a população em geral. Ele é atualizado diariamente.
Nesse momento, o Portal passa por um processo de reestruturação, com vistas à adição de novas funcionalidades e ferramentas, além do aprofundamento e atualização do conteúdo disponível atualmente.
Segunda etapa do monitoramento dos órgãos e entidades federais: Após a etapa inicial do monitoramento, voltada principalmente para o atendimento dos requisitos essenciais da Lei de Acesso – instituição
do SIC, designação de autoridade de monitoramento, estabelecimento de fluxo para tramitar e responder
os pedidos, seção de acesso à informação, dentre outros – a CGU prossegue no trabalho de aprimorar
cada vez mais a aplicação correta da LAI nos órgãos e entidades. A ênfase, nesse momento, é no estudo
das estatísticas de atendimento dos órgãos, na verificação da qualidade da resposta e do uso de linguagem
cidadã, além de eventuais respostas a dúvidas dos agentes públicos que lidam com a Lei.
Expansão das ações de capacitação: As ações de capacitação para a Lei de Acesso, tanto presenciais
quanto à distância, tiveram significativo impacto no sucesso da implementação da LAI no Governo Federal.
Há, em fase de desenvolvimento, projetos para aumentar o público-alvo das ações de capacitação, visando
não somente os servidores públicos federais, mas a população de forma geral.
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A implantação da Lei de Acesso à Informação não se encerra no processo de criação de Portais ou SIC`s.
Ao contrário, a implementação da Lei é o início de um diálogo contínuo entre a Administração Pública e a
sociedade, na busca por melhores caminhos para a gestão pública.
Ao implantar as ferramentas estabelecidas pela LAI para dar conhecimento ao cidadão, o gestor precisa
estar preparado para, continuamente, atender o cidadão e manter ativa a comunicação com a sociedade.
22. Sites de interesse
Controladoria-Geral da União
www.cgu.gov.br
Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas
http://www.cgu.gov.br/PrevencaodaCorrupcao/
Além de fiscalizar e detectar fraudes em relação ao uso do dinheiro público federal, a Controladoria-Geral
da União (CGU) também é responsável por desenvolver mecanismos de prevenção à corrupção. Essa
atividade é exercida por meio da sua Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas
(SPCI).
Ouvidoria-Geral da união
www.cgu.gov.br/ouvidoria
No item “Ouvidoria” poderão ser acessados alguns produtos e serviços de interesse das ouvidorias públicas. Entre esses se destaca a disponibilização das seguintes cartilhas: - Orientações para implantação de
uma unidade de Ouvidoria; - Orientações para implementação da Lei de Acesso à Informação nas Ouvidorias Públicas.
Portal da Lei de Acesso à Informação (Portal da LAI)
www.acessoainformacao.gov.br
Desenvolvido pela CGU, tem o objetivo de agregar informações sobre o Direito de Acesso, com orientações tanto para o cidadão quanto para o gestor público.
Portal da Transparência do Governo Federal
www.portaldatransparencia.gov.br
Desenvolvido pela CGU, promove e incrementa a transparência dos gastos públicos do Governo Federal
e estimula a participação e o controle social.
Programa Brasil Transparente
www.cgu.gov.br/brasiltransparente
O Programa Brasil Transparente tem por objetivo fornecer apoio técnico à implementação da Lei de Acesso à Informação e da Lei Complementar nº 131, de 2009, em âmbito Estadual e Municipal.
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Programa Fortalecimento da Gestão Pública
www.cgu.gov.br/fgp
O Programa de Fortalecimento da Gestão Pública tem por objetivo contribuir para a boa e regular aplicação dos recursos públicos pelos entes federados brasileiros, por meio da promoção de ações de capacitação de agentes públicos, cooperação com controles internos, dentre outras.
Programa Olho Vivo no Dinheiro Público
www.cgu.gov.br/olhovivo
Desenvolvido pela CGU, tem como objetivo sensibilizar e capacitar os cidadãos para o exercício do controle social.
Comissão de Ética Pública
www.presidencia.gov.br/etica
Onde toda a população e os gestores públicos podem encontrar a legislação sobre a Comissão e as normas por ela emitidas, as autoridades abrangidas pelo Código de Ética, os cursos e seminários oferecidos
e publicações referentes ao tema. Além disso, existe um espaço com perguntas e respostas que permite
consultas objetivas a situações práticas sobre dilemas éticos.
Portal Federativo
www.portalfederativo.gov.br
Desenvolvido pelo Governo Federal com o objetivo de agregar informações de interesse dos entes federados, oferecendo um conjunto de informações técnicas, administrativas e financeiras sobre cada um dos
municípios brasileiros.
Trata-se do principal portal de relacionamento entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios.
Portal do Software Público Brasileiro
www.softwarepublico.gov.br/
O Portal foi criado em abril de 2007 para compartilhar softwares de interesse público e tratar o software
como um bem público. O 4CMBr é o Software Público focado nos Municípios Brasileiros. Acesse: www.
softwarepublico.gov.br/4cmbr
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Apêndice – Como fazer um bom atendimento ao solicitante de
informações
O que é atendimento?
De acordo com o dicionário Aurélio, atendimento é:
• Ato ou efeito de atender;
• Maneira como habitualmente são atendidos os usuários de determinados serviços;
• Prestar assessoria, consultoria;
• Sanar dúvidas;
• Acolher;
• Receber com atenção e cortesia;
• Prestar atenção a algo.
O atendimento pressupõe relacionar-se e colaborar com o outro e, neste caso, tem como objetivo facilitar
o acesso à informação solicitada.
Público Interno e Externo
O SIC irá atuar tanto com o público interno quanto com o externo:
Público interno: servidores para quem serão encaminhados os pedidos de informação;
Público externo: solicitantes de acesso à informação.
Pesquisas na área social demonstram que a relação pessoal e a percepção da importância da tarefa que
desempenha são os principais fatores que geram motivação e comprometimento do ser humano com
o trabalho realizado. Assim sendo, cabe ao SIC estimular a boa relação com o público interno, além de
evidenciar a importância do trabalho por ele exercido, já que muitas vezes será o público interno o responsável por disponibilizar a informação requerida pelo cidadão.
O público externo, composto pelos solicitantes, será aquele que manterá a Lei de Acesso à Informação em
pleno funcionamento. Para que isso ocorra, o público externo deve continuar a acreditar na capacidade da
gestão pública em disponibilizar as informações solicitadas.
Importante
Geralmente, os resultados que o público externo percebe são reflexo de todo um
processo interno realizado dentro do órgão/entidade.
Processo de Comunicação
• A comunicação será o grande instrumento de trabalho utilizado pelo SIC.
• A comunicação é a transmissão de um modo de pensar, de ser e de sentir. É um processo de
49
interação social entre indivíduos e envolve uma troca de atos verbais e não verbais.
• Os elementos básicos do processo de comunicação são: o emissor, o receptor, a mensagem e o
canal.
Emissor ou fonte de mensagem: inicia a comunicação.
Receptor: é aquele que recebe a mensagem.
Mensagem: conteúdo transmitido. Pode ter qualquer forma que possa ser captada e compreendida.
Canal: meio de transmissão de uma pessoa para outra, frequentemente inseparável da mensagem. Para
que a comunicação seja eficiente, o canal deve ser adequado à mensagem.
A mensagem transmitida pelo emissor poderá não ser a mesma mensagem compreendida pelo receptor
devido à interpretação realizada por este último. O processo de interpretação, denominado decodificação,
é afetado pelas experiências anteriores do receptor, pelas suas interpretações dos símbolos e gestos usados, pelas suas expectativas e pelo compartilhamento de significados comuns com o emissor.
Os obstáculos e interferências que podem ocorrer durante o processo de comunicação são denominados
ruídos e dificultam ou impossibilitam que ocorra a decodificação.
As Barreiras
As barreiras mais comuns no processo de comunicação são:
Percepções Diferentes
Pessoas com conhecimentos e experiências diferentes costumam perceber o mesmo fenômeno a partir
de perspectivas diferentes. As percepções individuais podem diferir radicalmente. O modo como percebemos uma comunicação é influenciado pelas circunstâncias em que ela ocorre.
Diferenças de Linguagem
Para que uma mensagem seja comunicada adequadamente as palavras devem significar a mesma coisa para
o emissor e para o receptor. Como vários significados diferentes podem ser relacionados às mesmas palavras, devemos tomar cuidado para que o receptor receba a mensagem que o emissor quer transmitir. Isso
pode ser feito com o uso de palavras simples, de significado conhecido. Evitar usar siglas e abreviações na
comunicação com o público externo é importante, pois nem todos dominam o significado dessas palavras.
Dicas e técnicas
O processo de atendimento é dinâmico e se modifica de acordo com a relação estabelecida e como o
processo de comunicação ocorre.
A principal estratégia para evitar as barreiras de diálogo e garantir uma comunicação eficiente é desenvolver
o ouvir.
Ouvir é o ponto de partida do processo de comunicação. Só é possível se comunicar de forma eficiente
se a mensagem transmitida é compreendida.
Seguem abaixo algumas dicas de atendimento para aumentar a possibilidade de comunicação eficiente:
• Utilize frases curtas;
• Dê uma informação de cada vez;
• Evite o uso de siglas;
50
• Identifique claramente as necessidades do solicitante;
• Dê preferência em utilizar o nome da pessoa seguido de senhor ou senhora;
• Evite dizer “Você não entendeu”. Diga: “Eu não expliquei direito”;
• Evite utilizar expressões difíceis;
• Lembre que o corpo também fala;
• Evite expressões negativas e o uso de diminutivos.
Uma estratégia recomendada é a técnica de comunicação denominada escuta ativa. A técnica tem como
objetivo demonstrar ao outro que você o ouve e é composto por três passos:
1. Focar
O primeiro passo de escuta ativa é concentrar-se na pessoa que está transmitindo a mensagem, o
emissor. É preciso ouvir não só suas palavras, mas também sua linguagem corporal.
2. Fazer Perguntas
Faça perguntas para entender melhor a mensagem e compreender os pontos que não ficaram muito
claros.
3. Parafraseando
O último passo da escuta ativa é repetir a mensagem da outra pessoa em suas próprias palavras. Esta
etapa procura minimizar os efeitos relativos a percepções diferentes. Exemplo: “Pelo que eu entendi, a
informação que você deseja é sobre a licitação realizada pela CGU para a contratação de consultores
no ano de 2012?”
Posturas que devem ser evitadas:
O Serviço de Informação ao Cidadão (SIC) será o representante da cultura de acesso
e transparência na esfera pública, na qual o cidadão é visto como usuário do serviço
público e o atendimento com qualidade é um princípio que deve ser preservado.
Assim, além de atuar para garantir um processo de comunicação claro e eficiente é
importante identificar quais são as principais dificuldades que geram um atendimento de
baixa qualidade. Segundo o autor Karl Albrecht, os seis “pecados” do atendimento que
devem ser evitados são:
• Apatia: ocorre quando os atendentes não demonstram que se importam com as
pessoas;
• Má vontade: os atendentes tentam livrar-se do cliente sem resolver o seu problema;
• Frieza: O cliente é tratado de forma distante, até desagradável;
• Desdém: Os atendentes se dirigem ao cliente de cima para baixo, como se ele não
soubesse nada;
• Robotismo: O funcionário deixa de agir como se fosse uma pessoa e repete sempre
a mesma coisa, da mesma maneira, com os movimentos pré-definidos, como se
estivesse em outro lugar;
• Jogo de responsabilidades: A síndrome do vai-para-lá-vai-para-cá. Há pessoas que
mandam os clientes de um lugar para outro, sem nunca resolver nada.
51
Conheça mais sobre a CGU
www.cgu.gov.br
@cguonline
cguonline
cguoficial
BRASIL
transparente
GUIA técnico de
regulamentação da Lei de
Acesso à Informação em
Municícios e check list
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
Secretaria de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas
1ª edição
Brasília/2013
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO (CGU)
Jorge Hage Sobrinho
Ministro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União
Carlos Higino Ribeiro de Alencar
Secretário-Executivo
Valdir Agapito Teixeira
Secretário Federal de Controle Interno
José Eduardo Romão
Ouvidor-Geral da União
Waldir João Ferreira da Silva Júnior
Corregedor-Geral da União
Sérgio Nogueira Seabra
Secretário de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas
Equipe Técnica:
Texto:
Pepe Tonin
Revisão:
Claudia Taya, Márcio Camargo Cunha Filho, Lianna Resende, Michele Costa Andrade.
1ª edição – Abril de 2013
SAS, Quadra 1, Bloco “A” - Edifício Darcy Ribeiro, CEP 70 070-905 - Brasília/ DF.
email [email protected]
site http://www.cgu.gov.br/PrevencaodaCorrupcao/BrasilTransparente
Sumário
1. A Lei de Acesso à Informação e a Regulamentação Local
6
1.1 Qual a abrangência da Lei de Acesso à Informação (LAI)?
6
1.2 Por que regulamentar a LAI?6
2. Regulamentando a LAI no município7
2.1 Orientações: Regulamentação da LAI 7
a. Qual o status ideal da norma regulamentadora? Lei ou Decreto?
7
b. Definindo a norma ideal
8
2.2 Princípios e Diretrizes Gerais e Regulamentação Local da LAI
9
a. Rol de sigilo é limitado
10
b. Procedimentos devem facilitar o acesso
10
c. Gratuidade da Informação
11
d. Direito se estende a qualquer interessado
11
e. Identificação Razoável
11
f. Desnecessidade de justificativa para pedido de acesso
12
3. Regulamentação Obrigatória, Regulamentação Necessária
e Regulamentação Auxiliar (“Boas Práticas”)
12
3.1 Regulamentação Obrigatória
13
a. Requisitos mínimos de sítio oficial
13
b. Serviço de Informação ao Cidadão (SIC) e formas de divulgação da LAI 14
c. Recurso
15
d. Informações sigilosas
15
e. Procedimento de classificação, reclassificação e desclassificação
16
f. Tratamento de informações pessoais
17
3.2 Regulamentação Recomendável 17
a. Responsabilidade de agentes públicos
17
b. Monitoramento da LAI
19
c. Remuneração de agentes públicos
20
3.3 Regulamentação Auxiliar (“Boas Práticas”) 20
a. Identidade visual
20
b. Entidades privadas sem fins lucrativos
21
c. Dados de conselho de Políticas Públicas
22
d. Prazo de resposta mais favorável ao cidadão
22
Anexo - Check List
23
a. Princípios da LAI
23
b. Regulamentação obrigatória
24
c. Regulamentação recomendável
25
d. Regulamentação Auxiliar (“Boas Práticas”)
25
Apresentação
O presente guia propõe-se a servir como referencial técnico para o gestor interessado em regulamentar a Lei de Acesso à Informação (LAI), Lei 12.527 de 18 de Novembro de 2011, no âmbito de
seu município.
A Lei de Acesso à Informação (LAI) regulamenta o direito constitucional previsto no inciso XXXIII do Art.
5º, no inciso II do §3º do Art. 37 e no §2º do Art. 216 da Constituição Federal. Apesar de os direitos
fundamentais, como o direito à informação, terem caráter autoaplicável, ou seja, prescindam de regulamentação que os viabilizem, a LAI dá maior clareza, robustez e efetividade ao direito fundamental da
informação, balizando o cidadão a respeito de seus direitos e determinando ao Estado os seus deveres
frente às informações públicas.
Além de fortalecer a gestão pública, dado que lhe confere maior agilidade nos processos, transparência nas
decisões e clareza na guarda de informações públicas, a Lei de Acesso à Informação também é um marco
no que diz respeito ao Controle Social e gestão participativa dos recursos e decisões públicos.
1. A Lei de Acesso à Informação e a Regulamentação Local
1.1 Qual a abrangência da Lei de Acesso à Informação (LAI)?
É importante dizer que a Lei de Acesso subordina todos os órgãos públicos integrantes da administração direta dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário nos três níveis da federação1. Portanto, a
LAI se aplica automaticamente, desde a entrada em vigor em 16 de maio de 2012, a todos os órgãos a ela
subordinados incluindo Prefeituras e Câmaras Legislativas.
Essa aplicação automática da LAI dá-se mesmo em um contexto de inexistência de regulamentação da Lei
em âmbito local. Qual a necessidade, portanto, de uma norma local que regulamente um direito já em
vigor? A falta de regulamentação resulta, para o município e para o cidadão, em uma série de desvantagens,
como veremos mais adiante.
1.2 Por que regulamentar a LAI?
A norma aprovada localmente tem uma função muito importante: ajusta os mandamentos gerais
da Lei à realidade do ente específico. Ou seja, a regulamentação municipal da LAI traduz as regras genéricas
e abstratas da Lei de Acesso à Informação às especificidades da prefeitura ou câmara legislativa interessada
em conferir maior efetividade ao exercício do direito de acesso às informações públicas.
Na elaboração da Lei de Acesso, foram consideradas limitações em prever todas nuances e especificidades
dos entes públicos do Brasil. Por isso, foi deixada em aberto uma série de regramentos para que o gestor
local considere as especificidades de suas instituições no momento de regulamentar a aplicação da Lei, a
fim de adequar o seu alcance no órgão ou ente.
Uma regulamentação tempestiva e que contemple com eficácia os ditames da LAI traz vantagens aos gestores e aos cidadãos municípios, amplia direitos e evita uma série de problemas políticos e jurídicos.
Riscos na falta de regulamentação local da LAI:
• Os procedimentos de acesso à informação não ficam claros para os cidadãos e tampouco
para os servidores públicos;
• Não se prevê quem é o responsável pelo fornecimento das informações;
• Há incerteza e desinformação quanto à possibilidade de interposição de recursos diante de
negativa de informação;
• O órgão corre o risco de fornecer informações sigilosas indevidamente;
• Informações sigilosas podem ser classificadas sem o devido respaldo legal;
• Caso haja ações judiciais a respeito de acesso à informação no município, a decisão judicial se
fundamentará apenas na Lei Nacional, já que o órgão municipal e os servidores não poderão
recorrer a outros normativos locais que os orientem;
• Os Tribunais de Contas, órgãos que têm por competência o acompanhamento das contas
e da transparência nos municípios, tem entre suas atribuições aplicar sanções se identificarem
1
A LAI também se aplica às Cortes de Contas, ao Ministério Público, às autarquias, às fundações públicas, às empresas
públicas, às sociedades de economia mista e às demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios (Art. 1º, § Único, incisos I e II). No que couber, as disposições da Lei também se aplicam a entidades
privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos (Art. 2º caput).
6
a omissão ou irregularidade do município no que concerne aos normativos que ampliam a
transparência pública;
• O Ministério Público, caso entenda omissão em implementar medidas obrigatórias de transparência, pode instaurar um inquérito civil público contra o ente municipal.
2. Regulamentando a LAI no município
Com a finalidade de auxiliar os entes federados interessados na regulamentação da Lei de Acesso
à Informação no município, neste capítulo serão abordadas algumas questões formais sobre o processo de
regulamentação da LAI no município.
Posteriormente, serão discutidas questões relativas à materialidade da Lei e à construção de um normativo
que esteja de acordo com a LAI e que ajude a implementar, com a maior eficiência possível e de acordo
com as particularidades do município, o direito de acesso à informação nos órgãos municipais.
2.1 Orientações: Regulamentação da LAI
a. Qual o status ideal da norma regulamentadora? Lei ou Decreto?
Apesar de haver uma série de normas possíveis quando se deseja regulamentar uma Lei, os entes federados submetidos à LAI têm optado por normas com status de Lei ou Decreto.
Visto que a Lei de Acesso à informação interfere em todo o sistema administrativo e jurídico municipal, os
seus mandamentos devem ter um status elevado, para que tenham eficácia e força normativa suficientes
para interferir no funcionamento e procedimentos do ente federado.
Há diferenças significativas entre Leis e Decretos municipais. Essas diferenças concentram-se, sobretudo,
nos seguintes aspectos: rito de aprovação, força normativa e abrangência.
As diferenças fundamentais entre Lei e Decreto municipal, no que tange à regulamentação do Acesso à
Informação, constam no esquema abaixo:
Norma
Lei
Rito de Aprovação
- Submete-se ao
processo legislativo
municipal;
Força Normativa
- A Lei é um ato
normativo primário,
ou seja, pode inovar a
ordem jurídica, e tem
- Via de regra, a Câmara Municipal discute maior força normativa
e figura no topo da
e aprova e o Prefeito
hierarquia das normas
Sanciona.
locais;
Abrangência
- Pode vincular toda a
Administração Pública
Municipal, abrangendo
os Poderes Executivo e
Legislativo.
- A Lei pode inovar na
esfera jurídica, instituindo novos elementos
para a lei de acesso.
7
Decreto
- Não se submete ao - Trata-se de ato admi- - Restrita apenas à
Administração Pública
nistrativo;
processo legislativo;
Direta ou Indireta Au- Processo mais célere; - Apresenta detalhatárquica e Fundacional
- É elaborada e assinada mentos e procedimentos, sem inovação do Poder Executivo
pelo Prefeito.
Municipal.
jurídica;
- Em geral, por se
tratar de ato normativo secundário,
apenas regulamenta a
lei, especificando seus
mandamentos gerais
da Lei.
A partir do exposto, podemos concluir que ambos, Lei e Decreto Municipal, apresentam vantagens e desvantagens para a finalidade de implementação efetiva da LAI. A Lei, como visto, tem maior força normativa
e abrange a totalidade de órgãos municipais. Cabe sublinhar, no entanto, que o Decreto é ato normativo
regulamentar por excelência.
Portanto, o Decreto municipal, além de ter por característica uma aprovação célere, pode ser minucioso
quanto ao funcionamento dos órgãos do Executivo de uma Prefeitura, por exemplo, esgotando as possibilidades de funcionamento das instituições no que diz respeito à LAI.
b. Definindo a norma ideal
Não há uma estrutura única da Lei ou Decreto, tampouco uma receita de configuração ideal a ser seguida
pelos municípios no momento da regulamentação da LAI. Observa-se, pelo contrário, uma diversidade
de combinações normativas a depender das escolhas dos atores envolvidos na aprovação do normativo.
O gestor, no momento da idealização do Projeto de Lei ou de Decreto, deve ter em mente qual é a
configuração normativa ótima que maximiza o acesso à informação, possibilitando o pleno do exercício do
direito, e que modifique a cultura da organização de uma cultura de sigilo rumo a uma cultura de acesso à
informação. Deve, portanto, ser considerado o perfil existente dos órgãos em que o normativo pretende
interferir.
Fique atento!
• Algumas perguntas podem ser feitas pelo gestor no momento da configuração institucional e
normativa que pretende seguir, como por exemplo:
• Qual é o número de habitantes do município?
• Quais os recursos orçamentários necessários para a implementação da LAI?
• Quais os recursos humanos necessários para a implementação da LAI?
• Quais os recursos tecnológicos que contribuem para a implementação da LAI?
• Quais os serviços de informação de que os órgãos municipais já dispõem?
• Quais os órgãos e atores serão envolvidos diretamente na implementação da LAI?
• Há a necessidade de criação de novos órgãos ou unidades para a correta provisão dos
serviços?
8
Há uma série de opções estratégicas a serem adotadas pelo município no momento da pormenorização
dos ditames da Lei de Acesso. O Município deve, de acordo com a sua capacidade operacional, com o
seu porte e com o mapeamento das necessidades dos interessados, ajustar o funcionamento dos Serviços
Públicos à LAI.
Exemplo de escolha estratégica na regulamentação da LAI: o SIC.
A LAI recomenda que o município regulamente o funcionamento do Serviço de Informações ao
Cidadão (SIC) no município2, deixando aberta a possibilidade de escolha da forma de seu funcionamento. Ou seja, neste ponto, o município não está obrigado a seguir estritamente os moldes do
Serviço de Informações ao Cidadão vigente no âmbito do Poder Executivo Federal.
O município, a depender de seu porte, de seus recursos disponíveis e da descentralização de suas
funções administrativas, poderá optar por configurações diversas do SIC, como por exemplo:
• Opção 1: implementar um SIC em cada secretaria e em cada órgão da Prefeitura;
• Opção 2: centralizar o Serviço apenas no órgão central da Prefeitura;
• Opção 3: ajustar o serviço de Protocolo ou ouvidoria já existentes aos requisitos mínimos de
funcionamento do SIC.
2.2 Princípios e Diretrizes Gerais e Regulamentação Local da LAI
A regulamentação da LAI nos municípios não pode desobedecer aos princípios gerais e às normas de
vinculação nacional previstas na Lei de Acesso à Informação. O legislador deve avaliar se os regramentos
de sua legislação local não contrariam os dispositivos da Lei, pois qualquer norma local que vá contra os
mandamentos genéricos previstos na LAI pode ser objeto de questionamento judicial.
O artigo 3º da LAI, além de determinar que “os procedimentos previstos destinam-se a assegurar o direito
fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da
administração pública”, confere primazia às diretrizes esquematizadas abaixo:
Figura 1: Diretrizes da LAI (Art. 3º)
Além das diretrizes gerais arroladas no artigo 3º, há uma série de princípios previstos na LAI e que devem
ser respeitados pela regulamentação local.
2
“Art. 45. Cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em legislação própria, obedecidas as normas gerais estabelecidas nesta Lei, definir regras específicas, especialmente quanto ao disposto no Art. 9º e na Seção II do Capítulo III. “
9
a. Rol de sigilo é limitado
Pode ser considerada informação sigilosa aquela submetida temporariamente à restrição de acesso público
em razão de sua imprescindibilidade para a segurança da sociedade e do Estado3.
A LAI apresenta, em seus artigos 22 e 23, hipóteses de informações a serem classificadas como sigilosas,
como se vê:
(...)
Art. 22. O disposto nesta Lei não exclui as demais hipóteses legais de sigilo e de segredo de justiça
nem as hipóteses de segredo industrial decorrentes da exploração direta de atividade econômica
pelo Estado ou por pessoa física ou entidade privada que tenha qualquer vínculo com o poder
público.
(...)
Art. 23. São consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado e, portanto,
passíveis de classificação as informações cuja divulgação ou acesso irrestrito possam:
I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional;
II - prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou
as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais;
III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população;
IV - oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do País;
V - prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas;
VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico,
assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional;
VII – pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e
seus familiares; ou
VIII – comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações.
O rol de hipóteses de sigilo, previsto na LAI, não pode, portanto, ser ampliado por legislador do município4.
b. Procedimentos devem facilitar o acesso
A LAI, em vários momentos, em especial nos capítulos II e III, apresenta procedimentos que visam
facilitar o acesso à informação por parte do cidadão. No que tange à transparência ativa, merecem destaque os parágrafos do Art. 8º, em que se obriga a divulgação de informação de interesse coletivo ou geral por
meio da internet e define requisitos de usabilidade e acessibilidade dos sites. Entre os requisitos, o sítio deve
prover ferramenta de pesquisa, possibilitar gravação de relatórios, manter atualizadas as informações e oferecer outras facilidades que viabilizem o acesso à informação.
No que diz respeito à transparência passiva, o §2º do Art. 10 obriga a todos os órgãos públicos, não importando o porte do município, a viabilizar alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por meio
da internet:
3
Art. 3º, III.
4
Em alguns normativos locais, ocorre uma adaptação, por simetria, do Inciso VII do Art. 23, a saber: “pôr em risco a
segurança das instituições ou de altas autoridades municipais ou estrangeiras e seus familiares”.
10
Art. 10. § 2º Os órgãos e entidades do poder público devem viabilizar alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por meio de seus sítios oficiais na internet.
Portanto o município não pode:
• Determinar que o pedido de acesso à informação seja feito apenas pessoalmente;
• Incluir requisitos de identificação que inviabilizem o pedido via internet (ex: reconhecimento de firma, exigência de pedido com lavra própria do interessado)5.
c. Gratuidade da Informação
O Art. 12 da LAI é muito claro quanto à cobrança do serviço de busca e fornecimento da informação, dizendo ser este gratuito, “salvo nas hipóteses de reprodução de documentos pelo órgão ou
entidade pública consultada, situação em que poderá ser cobrado exclusivamente o valor necessário ao
ressarcimento do custo dos serviços e dos materiais utilizados”6.
Art. 12. O serviço de busca e fornecimento da informação é gratuito, salvo nas hipóteses de reprodução de documentos pelo órgão ou entidade pública consultada, situação em que poderá ser
cobrado exclusivamente o valor necessário ao ressarcimento do custo dos serviços e dos materiais
utilizados.
Importante dizer que, todo aquele cuja situação econômica não lhe permita ressarcir os valores dos custos
de reprodução dos documentos, este estará isento de acordo com o parágrafo único do Art.127.
Portanto o município não pode:
• Cobrar pelo serviço de busca e fornecimento da informação, salvo nas hipóteses de reprodução
de documentos em que será cobrado preço de custo (cópias reprográficas, cópia de CD/DVD, etc).
d. Direito se estende a qualquer interessado
De acordo com a LAI, qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso. Isso significa que
todas as pessoas físicas ou jurídicas são aptas a exercer o direito de informação, como consta no Art. 10 da LAI.
Portanto o município, em sua regulamentação local, não pode restringir o universo de “interessados” previstos na LAI. O município não pode exigir, por exemplo:
• Cidadania para pedido de acesso;
• Residência no local para pedido de acesso;
• Maioridade para pedido de aceso;
• Nacionalidade para pedido de acesso;
• Outras restrições de interessados.
e. Identificação Razoável
Já que, como visto, qualquer interessado, sendo este pessoa física ou jurídica, pode apresentar
pedido de acesso à informação, a identificação do requerente não pode conter exigências que inviabilizem
a solicitação8.
5
O pedido de acesso à informação pessoal segue procedimento específico de identificação (Art. 31, §5º).
6
Art. 12, LAI.
7
Art. 12. Parágrafo único. Estará isento de ressarcir os custos previstos no caput todo aquele cuja situação econômica não
lhe permita fazê-lo sem prejuízo do sustento próprio ou da família, declarada nos termos da Lei nº7.115, de 29 de agosto de 1983.
8
Art. 10, §1º da LAI.
11
A despeito de a LAI permitir a exigência de identificação, a regulamentação local não pode demandar
documentação específica ou outras exigências que inviabilizem o pleno exercício do direito, considerando
também que essas mesmas exigências não podem inviabilizar o pedido por meio da internet9. É importante lembrar que a identificação exigida deve permitir que pessoas jurídicas, inclusive, solicitem informação.
Dessa forma, o município não pode, sob pretexto de assegurar a identificação do interessado, restringir o
direito à informação. É vedado exigir, portanto:
• Título eleitoral;
• Passaporte;
• Assinatura de pedido com lavra própria;
• Firma reconhecida em cartório;
• Carteira de trabalho.
f. Desnecessidade de justificativa para pedido de acesso
A LAI parte do pressuposto de que as informações públicas são de propriedade de todos, sendo o direito à
informação um direito autônomo. Portanto, o interessado em uma informação pública não precisa justificar
o seu interesse em ter conhecimento pleno sobre ela.
A LAI, em seu Art. 10, §3º vai de acordo com esse entendimento, como se vê:
§ 3º São vedadas quaisquer exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação de
informações de interesse público.
Portanto, o município no momento da elaboração da regulamentação local da LAI deve ficar atento para
não estabelecer regras que criem constrangimento ao solicitante quanto aos motivos determinantes do
pedido, como por exemplo :
• Justificativa para acesso à informação;
• Assinatura de “Termo de Responsabilidade” com cláusulas restritivas do uso de informações públicas;
• Exigência de utilização das informações apenas para as justificativas alegadas.
3. Regulamentação Obrigatória, Regulamentação Necessária e Regulamentação Auxiliar (“Boas Práticas”)
É preciso considerar que, antes de tudo, qualquer normativo é uma comunicação. Portanto, a
norma regulamentar da LAI tem o papel fundamental de informar e comunicar aos cidadãos, ao poder
público e aos servidores a criação de novos direito e instauração de novos serviços e procedimentos. Daí
a importância de se abordar com a profundidade necessária as extensões desse direito e descrever com
clareza e detalhamento mínimo o funcionamento dos serviços.
Alguns legisladores locais têm optado por replicar com exatidão muitos ditames da Lei nº 12.527/11, de
caráter nacional. Essa opção tem a vantagem de deixar explícito e registrado com clareza, também no
normativo local, as regras que já valeriam por força da Lei de caráter nacional.
As diretrizes abaixo, a respeito da regulamentação da LAI, não têm por finalidade esgotar as possibilidades
de temas a serem abordados na Lei, pelo contrário, buscam descrever requisitos mínimos a constarem na
regulamentação.
12
9
Art. 10, §2º da LAI.
A partir dos mandamentos da Lei de Acesso à Informação e das experiências municipais na regulamentação
da Lei, podemos identificar ao menos 03 elementos constantes nos textos legais do município, sendo eles:
a. Regulamentação Obrigatória: questões sobre as quais o município é obrigado, por Lei, a regulamentar.
b. Regulamentação Recomendável: questões de extrema importância para a efetivação do direito de
acesso à informação no município, mas cuja regulamentação não é imposta pela LAI.
c. Regulamentação Auxiliar (“Boas Práticas”): ajustes normativos adotados por municípios e cujo sucesso depende das especificidades dos órgãos municipais.
Figura 2: Regulamentação obrigatória, regulamentação recomendável, regulamentação auxiliar e princípios gerais da LAI
A figura esquematiza as escolhas do legislador quanto à extensão e profundidade da regulamentação local
da LAI. Importante adicionar que, por mais que não se opte por adotar elementos de “regulamentação
recomendável” ou de “regulamentação auxiliar”, a “regulamentação obrigatória” – como o nome explicita
– deve necessariamente constar no corpo da Lei ou Decreto municipal. Mais ainda, cabe reforçar: nenhuma norma adotada pode contrariar os princípios gerais e as normas genéricas previstas na LAI.
3.1 Regulamentação Obrigatória
Em um primeiro momento, iremos nos concentrar nos mandamentos que devem, obrigatoriamente, constar na regulamentação local da LAI. A própria LAI indica ao legislador suplementar quais são os
procedimentos previstos em Lei e que devem ser detalhados por regulamentação local.
a. Requisitos mínimos de sítio oficial
Primeiramente, o Art. 8º prevê a obrigatoriedade dos órgãos e entidades públicas em promover
a divulgação espontânea de uma série de informações, utilizando para tal os sítios oficiais do ente na rede
mundial de computadores10.
LEI Nº 12.527, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2011
(...)
10
A esse respeito, os municípios com população até de até 10.000 (dez mil) habitantes ficam dispensados da divulgação
obrigatória na internet a que se refere o § 2º da LAI (Art. 8º, §4º).
13
Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos,
a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
(...)
§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios
oficiais da rede mundial de computadores (internet).
§ 3º Os sítios de que trata o § 2º deverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos
seguintes requisitos:
I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;
II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não
proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações;
III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados
e legíveis por máquina;
IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação;
V - garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso;
VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;
VII - indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou
telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio; e
VIII - adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com
deficiência (...).
b. Serviço de Informação ao Cidadão (SIC) e formas de divulgação da LAI
Além disso, destaca-se o Art. 45 da Lei, abaixo:
LEI Nº 12.527, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2011
(...)
Art. 45. Cabe aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, em legislação própria, obedecidas as normas gerais estabelecidas nesta Lei, definir regras específicas, especialmente quanto ao
disposto no Art. 9º e na Seção II do Capítulo III.
A saber, o Art. 9º trata do Serviço de Informação ao Cidadão (SIC) e Formas de Divulgação da LAI, reproduzido na íntegra abaixo:
Art. 9º O acesso a informações públicas será assegurado mediante:
I - criação de serviço de informações ao cidadão, nos órgãos e entidades do poder público, em
local com condições apropriadas para:
a) atender e orientar o público quanto ao acesso a informações;
b) informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas unidades;
c) protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informações; e
II - realização de audiências ou consultas públicas, incentivo à participação popular ou a outras
formas de divulgação.
14
Quanto ao Serviço de Informação ao Cidadão (SIC), o município deve escolher a estratégia de implementar com a maior eficácia possível o Serviço, tendo em mente a racionalização dos recursos humanos,
orçamentários e tecnológicos disponíveis.
Ao elaborar a norma, o responsável pela proposta normativa deve se atentar para os seguintes aspectos,
quanto ao funcionamento do SIC:
• O que o cidadão deve fazer para solicitar informação ao órgão?
• Será criada nova unidade ou o serviço será incorporado por outra unidade já existente (protocolo,
ouvidoria11)?
• Qual a distribuição do SIC nos órgãos? Em cada órgão haverá o SIC ou o serviço será centralizado
no órgão central?
• Delimitar as atribuições e competências do SIC.
Além disso, o gestor deve decidir qual a forma de divulgação do Serviço e da LAI, se por audiências públicas, incentivo a participação popular ou outros meios disponíveis.
c. Recurso
O mesmo artigo 45 da LAI também obriga
os municípios a criarem regras ao disposto na seção II do Capítulo III. Trata-se da hipótese em que
o interessado interpõe recurso em casos de indeferimento de acesso a informações ou às razões da
negativa do acesso.
Na LAI, prevê-se para todos os órgãos públicos, indistintamente, pelo menos uma instância recursal:
a autoridade imediatamente superior a que negou
acesso:
Fique atento!
Importante considerar a previsão de uma
unidade recursal que esteja fora do poder
de influência do órgão a que o recurso tenha sido impetrado. No caso do Poder Executivo Federal, a CGU é a instância recursal
de 3º instância, autônoma e independente,
capaz de proferir decisões que estejam fora
da órbita de influência direta das autoridades que proferiram a decisão. Garante-se,
assim, um grau maior de independência nas
decisões a respeito de acesso à informação.
Art. 15 Parágrafo único. O recurso será
dirigido à autoridade hierarquicamente
superior à que exarou a decisão impugnada, que deverá se manifestar no prazo de 5 (cinco) dias.
Os artigos seguintes ao Art. 15 apresentam possibilidades de recursos de instâncias superiores no Poder
Executivo Federal. O município, caso julgue adequado, pode instituir outras instâncias recursais a exemplo
do Poder Executivo.
O legislador, portanto, pode considerar as seguintes questões para regulamentar o recurso da LAI no
município:
• Qual o prazo para interposição de recursos? Maior ou igual ao da LAI (no máximo 10 dias após
manifestação do órgão)?
• Quais instâncias recursais serão previstas?
• Quais os procedimentos recursais em caso de omissão? E em caso de indeferimento de pedido de
desclassificação?
d. Informações sigilosas
Outro artigo chama atenção para necessidade de regulamentação posterior: o Art. 25, especialmente os parágrafos 1º e 3º, que tratam de proteção de informações sigilosas:
11
A respeito da implementação da LAI nas ouvidorias, ler: http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/ColecaoOGU/Arquivos/
OGU-Implementacao_LAI.pdf
15
LEI Nº 12.527, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2011
(...)
Art. 25. É dever do Estado controlar o acesso e a divulgação de informações sigilosas produzidas
por seus órgãos e entidades, assegurando a sua proteção.
§ 1º O acesso, a divulgação e o tratamento de informação classificada como sigilosa ficarão restritos a pessoas que tenham necessidade de conhecê-la e que sejam devidamente credenciadas
na forma do regulamento, sem prejuízo das atribuições dos agentes públicos autorizados por lei.
§ 3º Regulamento disporá sobre procedimentos e medidas a serem adotados para o tratamento
de informação sigilosa, de modo a protegê-la contra perda, alteração indevida, acesso, transmissão e divulgação não autorizados.
Os responsáveis pela elaboração da norma devem ter em mente as seguintes questões:
• Quem pode ter acesso às informações sigilosas?
• Quais os procedimentos e medidas para proteção contra perda, alteração indevida, acesso, transmissão e divulgação não autorizados?
e. Procedimento de classificação, reclassificação e desclassificação
Nos artigos 27 a 29, na Seção IV da LAI, que trata de “Procedimentos de Classificação, Reclassificação e Desclassificação”, há uma série de mandamentos que necessitam ser criados por regulamentação
suplementar de forma a detalhar os procedimentos classificatórios das informações.
LEI Nº 12.527, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2011
(...)
Seção IV
Dos Procedimentos de Classificação, Reclassificação e Desclassificação
Art. 27. (...)
§ 2º A classificação de informação no grau de sigilo ultrassecreto pelas autoridades previstas nas
alíneas “d” e “e” do inciso I deverá ser ratificada pelos respectivos Ministros de Estado, no prazo
previsto em regulamento.
§ 3º A autoridade ou outro agente público que classificar informação como ultrassecreta deverá
encaminhar a decisão de que trata o Art. 28 à Comissão Mista de Reavaliação de Informações, a
que se refere o Art. 35, no prazo previsto em regulamento.
Art. 29. A classificação das informações será reavaliada pela autoridade classificadora ou por
autoridade hierarquicamente superior, mediante provocação ou de ofício, nos termos e prazos
previstos em regulamento, com vistas à sua desclassificação ou à redução do prazo de sigilo, observado o disposto no Art. 24.
§ 1º O regulamento a que se refere o caput deverá considerar as peculiaridades das informações
produzidas no exterior por autoridades ou agentes públicos.
Art. 30. A autoridade máxima de cada órgão ou entidade publicará, anualmente, em sítio à disposição na internet e destinado à veiculação de dados e informações administrativas, nos termos
de regulamento:
Observa-se que alguns municípios têm adotado a estratégia de instituir um núcleo de segurança de informação, para garantir maior efetividade e previsibilidade no funcionamento da LAI, com envolvimento
das Casas Militares. Esses núcleos têm a competência de orientar os demais órgãos quanto a questões de
classificação e sigilo.
16
O legislador municipal deve considerar, além dos mandamentos da LAI, as seguintes questões atinentes
ao tema:
• Haverá um núcleo de segurança de informação que orientará os demais órgãos quanto a questões
de sigilo?
• Como se formaliza a classificação e quais outros ritos procedimentais do processo de classificação?
• Quem são as autoridades aptas a classificar informações: ultrassecretas, secretas e reservadas?
• Quais são as informações classificáveis como sigilosas no município12?
f. Tratamento de informações pessoais
Por fim, no Art. 31, a LAI requer regulamentação suplementar para detalhar procedimentalmente
o tratamento de informações pessoais.
LEI Nº 12.527, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2011
(...)
Seção V
Das Informações Pessoais
Art. 31. (...)
§ 5º Regulamento disporá sobre os procedimentos para tratamento de informação pessoal.
Algumas questões devem ser encaradas no momento da regulamentação do tratamento de informações
pessoais:
• Como se comprovará a identidade do requerente de informação pessoal?
• Como será realizado o pedido de acesso a informações pessoais por terceiros, a partir das possibilidades previstas na LAI?
• Como será demonstrada a necessidade de informação pessoal nos casos de consentimento, interesse histórico, estatístico, etc.?
• Em que termos será efetivada a responsabilização de custódia de informação pessoal por terceiros?
3.2 Regulamentação Recomendável
Neste tópico estarão presentes as regulamentações que não foram requeridas expressamente pela
LAI, mas que se mostraram importantes na efetiva implementação da LAI em âmbito federal.
Em alguns pontos centrais, como vimos anteriormente, a própria LAI obriga em seu texto uma regulamentação posterior que os detalhe. Em outros casos, no entanto, a Lei não explicita a obrigatoriedade de
detalhamento. Entretanto, observa-se que, sem uma regulamentação local, pode ficar prejudicada a plena
vigência dos dispositivos previstos de forma genérica na LAI.
Entre esses itens, destacam-se a responsabilidade dos agentes públicos e monitoramento da LAI em âmbito local.
a. Responsabilidade de agentes públicos
A responsabilidade dos agentes públicos está prevista na LAI nos artigos 32 a 34. Ali estão dis-
12
Como visto, o rol de informações sigilosas não pode ser ampliado.
17
postos, de forma genérica e adaptada à realidade dos servidores públicos da União, os ilícitos relativos ao
descumprimento da LAI e as penalidades previstas para as infrações correspondente. Já que a regulamentação local tem a finalidade de adaptar a LAI à realidade municipal e harmonizar-se com as normas jurídicas
pré-existentes, é importante que a lei ou decreto municipal defina para os seus servidores públicos quais
as condutas ilícitas previstas e a quais sanções administrativas os infratores poderão ser submetidos.
LEI Nº 12.527, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2011
(...)
CAPÍTULO V
DAS RESPONSABILIDADES
Art. 32. Constituem condutas ilícitas que ensejam responsabilidade do agente público ou militar:
I - recusar-se a fornecer informação requerida nos termos desta Lei, retardar deliberadamente o
seu fornecimento ou fornecê-la intencionalmente de forma incorreta, incompleta ou imprecisa;
II - utilizar indevidamente, bem como subtrair, destruir, inutilizar, desfigurar, alterar ou ocultar,
total ou parcialmente, informação que se encontre sob sua guarda ou a que tenha acesso ou conhecimento em razão do exercício das atribuições de cargo, emprego ou função pública;
III - agir com dolo ou má-fé na análise das solicitações de acesso à informação;
IV - divulgar ou permitir a divulgação ou acessar ou permitir acesso indevido à informação sigilosa
ou informação pessoal;
V - impor sigilo à informação para obter proveito pessoal ou de terceiro, ou para fins de ocultação
de ato ilegal cometido por si ou por outrem;
VI - ocultar da revisão de autoridade superior competente informação sigilosa para beneficiar a si
ou a outrem, ou em prejuízo de terceiros; e
VII - destruir ou subtrair, por qualquer meio, documentos concernentes a possíveis violações de
direitos humanos por parte de agentes do Estado.
§ 1º Atendido o princípio do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, as condutas descritas no caput serão consideradas:
(..)
II - para fins do disposto na Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e suas alterações, infrações administrativas, que deverão ser apenadas, no mínimo, com suspensão, segundo os critérios
nela estabelecidos.
§ 2º Pelas condutas descritas no caput, poderá o militar ou agente público responder, também,
por improbidade administrativa, conforme o disposto nas Leis nª 1.079, de 10 de abril de 1950,
e 8.429, de 2 de junho de 1992.
Art. 33. A pessoa física ou entidade privada que detiver informações em virtude de vínculo de
qualquer natureza com o poder público e deixar de observar o disposto nesta Lei estará sujeita às
seguintes sanções:
I - advertência;
II - multa;
III - rescisão do vínculo com o poder público;
IV - suspensão temporária de participar em licitação e impedimento de contratar com a administração pública por prazo não superior a 2 (dois) anos; e
18
V - declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a administração pública, até que seja
promovida a reabilitação perante a própria autoridade que aplicou a penalidade.
§ 1º As sanções previstas nos incisos I, III e IV poderão ser aplicadas juntamente com a do inciso II,
assegurado o direito de defesa do interessado, no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias.
§ 2º A reabilitação referida no inciso V será autorizada somente quando o interessado efetivar o
ressarcimento ao órgão ou entidade dos prejuízos resultantes e após decorrido o prazo da sanção
aplicada com base no inciso IV.
§ 3º A aplicação da sanção prevista no inciso V é de competência exclusiva da autoridade máxima do órgão ou entidade pública, facultada a defesa do interessado, no respectivo processo, no
prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista.
Art. 34. Os órgãos e entidades públicas respondem diretamente pelos danos causados em decorrência da divulgação não autorizada ou utilização indevida de informações sigilosas ou informações pessoais, cabendo a apuração de responsabilidade funcional nos casos de dolo ou culpa,
assegurado o respectivo direito de regresso.
Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se à pessoa física ou entidade privada que, em
virtude de vínculo de qualquer natureza com órgãos ou entidades, tenha acesso a informação
sigilosa ou pessoal e a submeta a tratamento indevido.
b. Monitoramento da LAI
O monitoramento da LAI está previsto nos artigos 40 e 41 e mostrou-se bastante efetivo na implementação da LAI em âmbito federal. Em cada órgão foi instituída uma autoridade responsável pela plena
vigência da Lei, a autoridade descrita no Art. 40. Além disso, a LAI designou um órgão central, a CGU, para
monitorar o funcionamento da LAI em todo o Executivo Federal.
Nesse sentido, recomenda-se adaptação do modelo adotado no Executivo Federal para a realidade dos
municípios.
LEI Nº 12.527, DE 18 DE NOVEMBRO DE 2011
(...)
Art. 40. No prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da vigência desta Lei, o dirigente máximo de
cada órgão ou entidade da administração pública federal direta e indireta designará autoridade
que lhe seja diretamente subordinada para, no âmbito do respectivo órgão ou entidade, exercer
as seguintes atribuições:
I - assegurar o cumprimento das normas relativas ao acesso a informação, de forma eficiente e
adequada aos objetivos desta Lei;
II - monitorar a implementação do disposto nesta Lei e apresentar relatórios periódicos sobre o
seu cumprimento;
III - recomendar as medidas indispensáveis à implementação e ao aperfeiçoamento das normas e
procedimentos necessários ao correto cumprimento do disposto nesta Lei; e
IV - orientar as respectivas unidades no que se refere ao cumprimento do disposto nesta Lei e seus
regulamentos.
Art. 41. O Poder Executivo Federal designará órgão da administração pública federal responsável:
I - pela promoção de campanha de abrangência nacional de fomento à cultura da transparência
na administração pública e conscientização do direito fundamental de acesso à informação;
19
II - pelo treinamento de agentes públicos no que se refere ao desenvolvimento de práticas relacionadas à transparência na administração pública;
III - pelo monitoramento da aplicação da lei no âmbito da administração pública federal, concentrando e consolidando a publicação de informações estatísticas relacionadas no Art. 30;
IV - pelo encaminhamento ao Congresso Nacional de relatório anual com informações atinentes
à implementação desta Lei.
c. Remuneração de agentes públicos
Além da regulamentação suplementar de dispositivos previstos na LAI, observa-se que, com o
aprofundamento das discussões a respeito da cultura de acesso e com os desdobramentos práticos da LAI
vigente, evidenciou-se outra questão: a publicação da remuneração dos agentes públicos é parte importante da consolidação da cultura de transparência.
Recomenda-se também a divulgação espontânea da remuneração dos agentes públicos com a finalidade
de consolidar a mudança da cultura do sigilo para a cultura de transparência no Poder Público, cumprindo
assim o disposto no Art. 3º, IV, da LAI. Nesse sentido, o Decreto nº 7.724, de 16 de Maio de 2012, que
regulamenta a LAI no âmbito do Poder Executivo Federal, estabelece no Art. 7º, §3º, VI o dever de divulgação da remuneração dos agentes públicos, como segue:
DECRETO Nº 7.724, DE 16 DE MAIO DE 2012
(...)
Art. 7º É dever dos órgãos e entidades promover, independente de requerimento, a divulgação
em seus sítios na Internet de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou
custodiadas, observado o disposto nos artigos 7º e 8º da Lei nº 12.527, de 2011.
§ 3º Deverão ser divulgadas, na seção específica de que trata o § 1º, informações sobre:
VI - remuneração e subsídio recebidos por ocupante de cargo, posto, graduação, função e emprego público, incluindo auxílios, ajudas de custo,jetons e quaisquer outras vantagens pecuniárias,
bem como proventos de aposentadoria e pensões daqueles que estiverem na ativa, de maneira
individualizada, conforme ato do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;
Além da iniciativa do Poder Executivo Federal, o Poder Legislativo e Judiciário também já aderiram à prática
de divulgação nominal e em transparência ativa da remuneração de seus servidores. Essa recomendação,
que amplia o acesso à informação pública, também foi seguida por diversos estados e municípios em todo
o Brasil.
3.3 Regulamentação Auxiliar (“Boas Práticas”)
A partir de análise das regulamentações municipais da Lei de Acesso, observa-se que muitos municípios adotaram ajustes normativos que foram além dos ditames previstos inicialmente pela LAI no que diz
respeito à transparência. Essa complementação dá-se, sobretudo, porque o legislador identifica que, para
o pleno funcionamento da Lei no município, é necessário que se modifiquem ou se adicionem dispositivos
legais complementares.
a. Identidade visual
Em primeiro lugar, algumas regulamentações municipais, seguindo o exemplo do Decreto
nº 7.724/2012 que regulamenta a LAI no Poder Executivo Federal, instituem uma identidade visual única
para os sítios de internet no que diz respeito ao acesso à informação. A Secretaria de Comunicação da
20
Presidência estabeleceu um padrão visual de banner e barra de identidade a ser compartilhado por todos
os ministérios.
DECRETO Nº 7.724, DE 16 DE MAIO DE 2012
CAPÍTULO III
DA TRANSPARÊNCIA ATIVA
Art. 7º (...)
§ 2º Serão disponibilizados nos sítios na Internet dos órgãos e entidades, conforme padrão estabelecido pela Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República:
I - banner na página inicial, que dará acesso à seção específica de que trata o § 1º; e
II - barra de identidade do Governo federal, contendo ferramenta de redirecionamento de página
para o Portal Brasil e para o sítio principal sobre a Lei nº 12.527, de 2011.
Não é estritamente necessário, no entanto, que haja previsão normativa para que uma identidade visual
única seja adotada para acesso à informação. Entretanto, o município, caso deseje, pode se apropriar dos
banners e do logotipo utilizado no governo federal, por já ser um padrão reconhecido pelos usuários.
Os componentes gráficos que integram a identidade visual da LAI no Poder Executivo Federal encontram-se disponíveis para download no site de acesso a informação (www.acessoainformacao.gov.br) na aba
“espaço do gestor”. Tais peças gráficas podem ser utilizadas sem custos adicionais, bastando o ente federado atender aos padrões e exigências definidos nos manuais de uso.
b. Entidades privadas sem fins lucrativos
A Lei de Acesso à informação, em seu Art. 2º, dispõe que os seus dispositivos se aplicam, no que
couber, às entidades privadas sem fins lucrativos13. A regulamentação da LAI no Poder Executivo Federal
(Decreto 7724/2012) optou por detalhar de que modo a Lei interfere na transparência dessas organizações, como se vê abaixo:
DECRETO Nº 7.724, DE 16 DE MAIO DE 2012
(...)
CAPÍTULO VIII
DAS ENTIDADES PRIVADAS SEM FINS LUCRATIVOS
Art. 63. As entidades privadas sem fins lucrativos que receberem recursos públicos para realização de ações de interesse público deverão dar publicidade às seguintes informações:
I - cópia do estatuto social atualizado da entidade;
II - relação nominal atualizada dos dirigentes da entidade; e
III - cópia integral dos convênios, contratos, termos de parcerias, acordos, ajustes ou instrumentos
congêneres realizados com o Poder Executivo federal, respectivos aditivos, e relatórios finais de
prestação de contas, na forma da legislação aplicável.
§ 1º As informações de que trata o caput serão divulgadas em sítio na Internet da entidade privada e em quadro de avisos de amplo acesso público em sua sede.
13
A publicidade a que estão submetidas as entidades privadas sem fins lucrativos refere-se à parcela dos recursos públicos
recebidos e à sua destinação, sem prejuízo das prestações de contas a que estejam legalmente obrigadas. (Art. 2º, §ùnico).
21
§ 2º A divulgação em sítio na Internet referida no §1º poderá ser dispensada, por decisão do
órgão ou entidade pública, e mediante expressa justificação da entidade, nos casos de entidades
privadas sem fins lucrativos que não disponham de meios para realizá-la.
§ 3º As informações de que trata o caput deverão ser publicadas a partir da celebração do convênio, contrato, termo de parceria, acordo, ajuste ou instrumento congênere, serão atualizadas
periodicamente e ficarão disponíveis até cento e oitenta dias após a entrega da prestação de
contas final.
Art. 64. Os pedidos de informação referentes aos convênios, contratos, termos de parcerias,
acordos, ajustes ou instrumentos congêneres previstos no Art. 63 deverão ser apresentados diretamente aos órgãos e entidades responsáveis pelo repasse de recursos.
O modelo federal de regulamentação da transparência ativa e passiva dessas entidades foi replicado por
alguns municípios com êxito, no que concerne às entidades que recebem recursos municipais.
Importante pontuar que, ainda que as entidades privadas que recebam recursos públicos municipais não
estejam submetidas à disciplina dos artigos 63 e 64 do Decreto nº 7.724/12, elas estão submetidas ao
Art. 2º da LAI. Estes órgãos e entidades têm de dar publicidade às suas atividades que foram realizadas
contando com recursos públicos.
Por outros termos, o município pode inovar na criação dos instrumentos que deverão dar concretude
à obrigatoriedade de publicização, porém não pode deixar de instituir na prática estes mecanismos de
transparência.
c. Dados de conselho de Políticas Públicas
Vimos anteriormente que uma das diretrizes da LAI é o “desenvolvimento do controle social na
administração pública”. Os conselhos municipais de políticas públicas são instâncias fundamentais para a
efetivação do controle social e, portanto, o acesso a seus dados são parte importante para aumentar a
transparência e publicidade a respeito de seu funcionamento.
No momento da regulamentação local da LAI, recomenda-se a inclusão de dados dos conselhos municipais no rol de transparência ativa (previsto no Art. 8º da LAI). Minimamente, deve-se dar publicidade ao
nome do conselho e do (s) conselheiro (s), lei/ato normativo de criação, regimento interno, endereço
eletrônico e telefone de contato. Recomenda-se ainda, a título de boa prática de transparência ativa, que
atas ou outros documentos produzidos (relatórios, notas técnicas, pareceres) também sejam publicados.
d. Prazo de resposta mais favorável ao cidadão
Como regra geral, a LAI determina que os órgãos e entidades públicas devem conceder a informação solicitada pelo interessado de maneira imediata. Este princípio básico deve obrigatoriamente ser
seguido pelos municípios.
A LAI também dispõe que, na hipótese de não ser possível o atendimento imediato do pedido de acesso, o
prazo de resposta se estende por 20 dias, prorrogáveis com a devida justificativa por mais 10 dias corridos.
O município não pode dilatar estes prazos, porém, caso avalie ter capacidade operacional para responder
em menor prazo as demandas dos interessados, pode incluir em seu normativo um prazo mais favorável
para o cidadão.
22
Check List
a. Princípios da LAI
Princípio da LAI
Rol de sigilo é limitado
O que diz a LAI
Limites para Regulamentação
Apresenta hipóteses taxati- - Não pode inserir novas hipóteses de sigilo,
vas de sigilo - Art. 22 e 23. não previstas na LAI.
Ex: Restringir informações sobre processos licitatórios.
Procedimentos devem faci- Fornece uma série de pro- - Não pode dificultar o acesso à informação
litar o Acesso à Informação cedimentos e ferramentas e deve viabilizar as ferramentas e procedique facilitam acesso à infor- mentos previstos na LAI.
mação (ex: transparência ati- Ex: Instituir encaminhamento de pedido apeva, acesso online) - Art. 8º; nas pessoalmente.
Art 10, §2º.
Gratuidade da Informação O serviço de busca e for- - Não pode cobrar pelo acesso à informanecimento da informação é ção, salvo valor de custo da reprodução dos
gratuito, salvo nas hipóteses documentos.
de reprodução de documentos - Art. 12, caput.
Direito se estende a qual- Qualquer interessado po- - Não pode restringir o universo de interesquer interessado
derá apresentar pedido de sados previstos na LAI.
acesso a informações - Art. Ex: exigir cidadania, maioridade, nacionalida10º, caput.
de; residência no município.
Identificação Razoável
A identificação do requerente não pode conter exigências que inviabilizem a solicitação - Art. 10º, §1º.
- Não pode criar condições de identificação
que inviabilizem o acesso à informação
Ex: requerer identificação por meio de carteira de trabalho; passaporte; assinatura; título
eleitoral.
Desnecessidade de Justifica- Veda quaisquer exigências - Não pode requerer qualquer forma de
tiva para pedido de acesso relativas aos motivos deter- justificativa para o pedido de acesso
minantes da solicitação de Ex: exigir termo de responsabilidade, declarainformações - Art. 10º; §3º. ção de justificativa.
23
b. Regulamentação obrigatória
Tema
Dispositivo na LAI
Requisitos Mínimos Art. 8º
de Sítio Oficial
SIC e Formas de
Art. 9º
Divulgação da LAI
O que deve abordar
- Quais os requisitos mínimos do sítio oficial de transparência
ativa, considerando dos indicados no §3º do Art. 8º?
- Instaurar o Serviço de Informação ao Cidadão, considerando:
- O que o cidadão deve fazer para solicitar informação ao
órgão?
- Será criada nova unidade ou o serviço será incorporado
por outra unidade (protocolo, ouvidoria)?
- Qual a distribuição dos SIC físicos nos órgãos? Em cada
órgão ou centralizado no órgão central?
- Quais as delimitar as atribuições e competências do SIC?
Recurso
Seção II (Cap. III)
- Quais as forma de divulgação do Serviço e da LAI? (audiências públicas, incentivo a participação popular)?
- Qual o prazo para interposição de recursos? Maior ou igual
ao da LAI? (10 dias)
- Quantas instâncias recursais serão previstas? A LAI demanda
haver pelo menos uma instância recursal, mas o município
pode instaurar outras instâncias recursais.
- Quais serão as instâncias recursais previstas? Haverá uma
instância recursal autônoma em relação aos demais entes?
Informações
Sigilosas
Art. 25
Classificação
Arts. 27 a 30
- Quais os procedimentos recursais em caso de omissão? E
em caso de indeferimento de pedido de desclassificação?
- Quem pode ter acesso às informações sigilosas?
- Quais os procedimentos e medidas para proteção contra
perda, alteração indevida, acesso, transmissão e divulgação
não autorizados?
- Como se formaliza a classificação e quais outros ritos procedimentais do processo de classificação?
- Quem são as autoridades aptas a classificar informações:
ultrassecretas, secretas e reservadas?
- Quais são as informações classificáveis como sigilosas no
município? Obs: não amplia o rol, mas pode ajustá-lo por
simetria.
24
Tratamento de In- Art. 31
formações Pessoais
- Como será comprovada a identidade do requerente de
informação pessoal?
- Como serão tratados procedimentalmente os casos de pedido de acesso a informações pessoais por terceiros?
- Como será demonstrada a necessidade fundamentada de
acesso a informação pessoal em casos consentimento, interesse histórico, estatístico, etc?
- Qual será a responsabilização de custódia de informação
pessoal por terceiros?
c. Regulamentação recomendável
Tema
Dispositivo de Referência O que pode abordar
Responsabilidade dos Artigos 32 a 34 da LAI
- Quais são os ilícitos administrativos previstos?
agentes públicos
- Quais as sanções administrativas previstas para o
servidor municipal?
Monitoramento da
Artigos 40 e 41 da LAI
- Haverá algum órgão responsável por monitorar a
LAI
LAI no município? (Art. 41, III)
- Haverá alguma autoridade de monitoramento da
LAI no órgão ou no município? (Art. 40)
Remuneração de
Agentes Públicos
- Haverá previsão de envio de relatórios a respeito
do funcionamento da LAI no município?
Art. 7º, Dec 7724 de 2012 - Incluir no rol de transparência ativa a publicação
de remuneração e subsídios recebidos por agentes
públicos de maneira individualizada.
d. Regulamentação auxiliar (“boas práticas”)
Tema
Unidade visual
O que pode abordar
- Uniformização de padrão visual para os sítios de transparência da Prefeitura (banner, logotipo, etc) nos moldes do §2º do Art. 7º do Decreto
7724/2012.
Entidades Privadas sem fins - Transparência Ativa sobre dados de entidades e sobre dados que dizem
lucrativos
respeito à parcela dos recursos públicos, nos moldes do Art. 63 do Decreto nº 7.724/2012.
Dados de Conselho de Polí- - Informações sobre os conselhos municipais no rol de Transparência Atiticas Públicas
va, tais como: nome do conselho e dos conselheiros, lei de criação, regimento interno, e-mail e telefone de contato, atas produzidas;
Prazos de resposta favorável - Município pode diminuir prazo de resposta de acesso à informação,
ao cidadão
tornando prazo mais favorável ao interessado;
- Município deve ter capacidade operacional condizente com prazo.
25
Conheça mais sobre a CGU
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2ª Edição Atualizada
Permitida a reprodução total ou parcial desta publicação desde que citada a fonte.
Impresso no Brasil
MINISTRO DA FAZENDA
Pedro Sampaio Malan
SECRETÁRIO-EXECUTIVO
Amaury Guilherme Bier
SECRETÁRIO DO TESOURO NACIONAL
Eduardo Refinetti Guardia
SECRETÁRIOS-ADJUNTOS
Almério Cançado de Amorim
Tarcísio José Massote de Godoy
Renato Augusto Zagallo Villela dos Santos
Rubens Sardenberg
DIRETORA DA ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO FAZENDÁRIA – ESAF
Maria de Fátima Pessoa de Mello Cartaxo
INFORMAÇÕES:
Fone (061) 412.31.73
Correio Eletrônico: [email protected]
NOTA:
“O conteúdo deste livro é de responsabilidade dos autores, não expressando
necessariamente a posição da Secretaria do Tesouro Nacional”
2
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO AO ESTUDO DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, 5
2. ORIGENS E EXPERIÊNCIAS ANTERIORES, 6
2.1. FMI - FISCAL TRANSPARENCY,
6
2.2. CEE - TRATADO DE MAASTTRICHT, 6
2.3. BUDGET ENFORCEMENT ACT - EUA, 7
2.4. FISCAL RESPONSIBILITY - NOVA ZELÂNDIA, 7
2.5. PROGRAMA DE APOIO À REESTRUTURAÇÃO E AO AJUSTE FISCAL
DE ESTADOS, 8
2.6. LEI N° 9.496, DE 11 DE SETEMBRO DE 1997, 8
3. OBJETIVOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, 10
3.1. EQUILÍBRIO DAS CONTAS PÚBLICAS, 11
3.2 LEI Nº 4320 DE 1964, 12
3.3 RECEITA CORRENTE LÍQUIDA - RCL, 12
3.4 EMPRESA ESTATAL DEPENDENTE, 15
4. PLANEJAMENTO, 16
4.1 PLANO PLURIANUAL - PPA, 16
4.2 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO, 17
4.2.1 ANEXO DE METAS FISCAIS DA LDO, 17
4.2.2 ANEXO DE RISCOS FISCAIS DA LDO, 18
4.3 LEI ORÇAMENTÁTIA ANUAL - LOA, 19
4.4 EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E CUMPRIMENTO DAS METAS, 20
4.5 ASPECTOS OPERACIONAIS, 20
5. RECEITA PÚBLICA, 22
5.1 PREVISÃO E ARRECADAÇÃO DA RECEITA, 23
5.1.1 PREVISÃO DAS RECEITAS DOS LEGISLATIVOS MUNICIPAIS, 23
5.1.2 METAS BIMESTRAIS DE ARRECADAÇÃO, 23
5.2 RENÚNCIA DE RECEITA, 23
6. DESPESA PÚBLICA, 24
6.1 DESPESAS COM PESSOAL: FISCALIZAÇÃO E CONTROLE, 25
6.2 LIMITES COM PESSOAL, 25
6.3. SERVIÇOS DE TERCEIROS E ENCARGOS, 27
6.4 EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 25, 29
6.5 LEI Nº 9.717, DE 27 DE NOVEMBRO DE 1998, 30
6.6 DESPESAS COM A SEGURIDADE SOCIAL, 32
7. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS, 33
7.1. INSTRUÇÃO NORMATIVA N° 01, DE 4 DE MAIO DE 2001, 34
7.2 ANÁLISE QUANTITATIVA DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS, 39
8 LIMITE DE GASTO COM EDUCAÇÃO E SAÚDE, 41
8.1 A EMENDA CONSTITUCIONAL N° 14 E O FUNDEF, 42
8.2 A EMENDA CONSTITUCIONAL N° 29 E OS GASTOS COM SAÚDE, 43
9. DESTINAÇÃO DE RECURSOS PARA O SETOR PRIVADO, 44
3
10. DÍVIDA E ENDIVIDAMENTO PÚBLICO: INTRODUÇÃO, 45
10.1 CRESCIMENTO DA DÍVIDA PÚBLICA FEDERAL, 46
10.2 A LRF E A DÍVIDA PÚBLICA, 49
10.3 DOS LIMITES DA DÍVIDA PÚBLICA E DAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO, 50
10.4 RESOLUÇÕES N° 40 E 43 DO SENADO FEDERAL, 52
10.5 A REGRA DE OURO, 54
10.6 A REGRA DE OURO E AS EMPRESAS ESTATAIS NÃO DEPENDENTES, 56
10.7 RECONDUÇÃO DA DÍVIDA AOS LIMITES, 56
10.8 CONTRATAÇÃO DE OPERAÇÕS DE CRÉDITO, 59
10.9 LIMITES PARA CONTRATAÇÃO DE OPERAÇÕES DE CRÉDITO, 65
10.10 OPERAÇÕES DE CRÉDITO VEDADAS, 66
10.11 ANTECIPAÇÃO DE RECEITA ORÇAMENTÁRIA - ARO´S, 66
10.12 GARANTIA E CONTRAGARANTIA, 67
10.13 RESTOS A PAGAR, 67
10.14 RESULTADO PRIMÁRIO E RESULTADO NOMINAL, 77
11. GESTÃO PATRIMONIAL, 79
11.1 DISPONIBILIDADE DE CAIXA, 79
11.2 PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO PÚBLICO, 80
11.3 EMPRESAS CONTROLADAS PELO PODER PÚBLICO, 81
12. TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO, 81
12.1 TRANSPARÊNCIA NA GESTÃO FISCAL, 81
12.2 ESCRITURAÇÃO E CONSOLIDAÇÃO DAS CONTAS, 82
12.3 RELATÓRIO RESUMIDO DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA - RREO, 82
12.4 RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL - RGF, 85
12.5 ASPECTOS OPERACIONAIS, 90
12.6 PRESTAÇÕES DE CONTAS, 90
12.7 FISCALIZAÇÃO DA GESTÃO FISCAL, 91
13. DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS DA LRF, 91
14. PLANO DE CONTAS SIMPLIFICADO - EXERCÍCIOS PRÁTICOS, 94
15. SANÇÕES INSTITUCIONAIS PARA O DESCUMPRIMENTO DA LRF, 100
15.1 O PAPEL DO MINISTÉRIO DA FAZENDA, 100
16. SANÇÕES PESSOAIS, 102
17. SITUAÇÃO FISCAL DOS ESTADOS E MUNICÍPIOS BRASILEIROS, 106
18. RESULTADOS FISCAIS DO GOVERNO FEDERAL, 110
19. A RESPONSABILIDADE SOCIAL, 111
20. INFORMAÇÕES À CAIXA ECONÔMICA FEDERAL - SISTN, 113
21. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS E INFORMAÇÕES DOS AUTORES, 114
ANEXO I - LEI COMPLEMENTAR N° 101, DE 4 DE MAIO DE 2000, 115
ANEXO II - LEI Nº 10.028, DE 10 DE OUTUBRO DE 2000 - LEI DE CRIMES, 147
ANEXO III - RESOLUÇÃO N° 43, DE 21 DE DEZEMBRO DE 2001, 151
ANEXO IV - RESOLUÇÃO N° 40, DE 20 DE DEZEMBRO DE 2001, 167
ANEXO V - SITUAÇÃO FISCAL DOS ESTADOS BRASILEIROS APÓS A LRF, 171
4
1. Introdução ao Estudo da Lei de Responsabilidade
Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar n º 101, de 4 de maio de 2000, visa a
regulamentar a Constituição Federal, na parte da Tributação e do Orçamento (Título VI), cujo
Capítulo II estabelece as normas gerais de finanças públicas a serem observadas pelos três
níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal. Em particular, a LRF vem atender à
prescrição do artigo 163 da CF de 1988, cuja redação é a seguinte:
“Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais
entidades controladas pelo poder público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização das instituições financeiras;
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União,
resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao
desenvolvimento regional.”
A LRF não substitui nem revoga a Lei nº 4.320/64, que normatiza as finanças públicas no
País há quase 40 anos. Embora a Constituição Federal tenha determinado a edição de uma
nova lei complementar em substituição à Lei 4.320, não é possível prever até quando o
Congresso Nacional concluirá os seus trabalhos em relação ao projeto já existente.
A LRF atende também ao artigo 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento de
limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União a partir de Lei Complementar.
Neste sentido, ela revoga a Lei Complementar n º 96, de 31 de maio de 1999, a chamada Lei
Camata II (artigo 75 da LRF).
A LRF atende ainda à prescrição do artigo 165 da Constituição, mais precisamente, o inciso
II do parágrafo 9º. De acordo com este dispositivo,
“...Cabe à Lei Complementar estabelecer normas de gestão financeira e
patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a
instituição e funcionamento de Fundos”.
Finalmente, a partir do seu artigo 68, a LRF vem atender à prescrição do artigo 250 da
Constituição de 1988 que assim determina:
“Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento dos benefícios
concedidos pelo regime geral de previdência social, em adição aos recursos de
sua arrecadação, a União poderá constituir fundo integrado por bens, direitos e
5
ativos de qualquer natureza, mediante lei, que disporá sobre a natureza e
administração desse fundo.”
2. Origens e experiências anteriores
No que diz respeito a experiências de outros países, a LRF incorpora alguns princípios e
normas, conforme analisaremos a seguir. Os modelos que foram tomados como referencial
para a elaboração da Lei de Responsabilidade Fiscal são:
o Fundo Monetário Internacional, organismo do qual o Brasil é Estado-membro, e que tem
editado e difundido algumas normas de gestão pública em diversos países;
a Nova Zelândia, através do Fiscal Responsibility Act, de 1994;
a Comunidade Econômica Européia, a partir do Tratado de Maastricht; e,
os Estados Unidos, cujas normas de disciplina e controle de gastos do governo central
levaram à edição do Budget Enforcement Act, aliado ao princípio de “accountability”.
Estes exemplos, embora tomados como referência para a elaboração da versão brasileira da
Lei de Responsabilidade Fiscal , não foram os únicos parâmetros utilizados, já que não existe
um manual ótimo de finanças públicas que possa ser utilizado indiferentemente por qualquer
nação.
A seguir é apresentado um breve resumo das características e pontos fundamentais de cada
um dos citados referenciais, tomados como ponto de partida para a elaboração do modelo
brasileiro de Responsabilidade Fiscal.
2.1. FMI – Fiscal Transparency
PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS
Dentro do setor público, as funções de política e de gestão devem ser bem definidas e
divulgadas ao público, informando sobre as atividades fiscais passadas, presentes e
programadas - transparência dos atos
A documentação orçamentária deve especificar objetivos da política fiscal, estrutura
macroeconômica, políticas orçamentárias e riscos fiscais - planejamento
Informações orçamentárias devem facilitar sua análise;. as contas fiscais devem ser
apresentadas periodicamente ao Legislativo e ao público – publicidade, prestação das
contas, relatórios fiscais
2.2. CEE - Tratado de Maastricht
Principais Características
Definição de critérios para verificação da sustentação financeira da cada governo, como
em uma confederação.
6
Estados membros conduzem suas políticas com relativa independência, convergindo
para critérios acordados; além disso, os estados membros devem evitar déficits
excessivos.
Comissão monitorará orçamento e estoque da dívida para identificar desvios: há metas e
punições.
Pacto de estabilidade e crescimento de 1997 - cada estado membro é responsável por
sua política orçamentária, subordinadas às disposições do Tratado.
2.3. Budget Enforcement Act - EUA
Principais Características
Contempla apenas o Governo Federal - cada unidade da federação tem suas regras.
Congresso fixa metas de superávit e mecanismos de controle de gastos aplicações de
regras adotadas pelo BEA.
Sequestration - limitação de empenho para garantir limites e metas orçamentárias
Pay as you go - compensação orçamentária: qualquer ato que provoque aumento de
despesas deve ser compensado através da redução em outras despesas ou aumento de
receitas
2.4. Fiscal Responsibility Act – Nova Zelândia
Principais Características
Estado unitário e parlamentarista.
Congresso fixa princípios e exige forte transparência do Executivo, que tem a liberdade
para orçar e gastar.
Princípios de gestão fiscal responsável: reduzir débito total da Coroa (dívida pública) a
níveis prudentes.
Alcançar e manter níveis de patrimônio líquido da Coroa que a protejam contra fatores
imprevistos.
Gerenciar prudentemente riscos fiscais da Coroa.
O Fiscal Act difere dos programas anteriores porque não prevê metas fiscais; admite
afastamentos temporários, desde que com previsão de meios para retorno; considera
perigosa a perda de credibilidade pelo não cumprimento de metas; teme pela
manipulação de informação para ajustá-las às metas fixadas.
Cumpre ainda ressaltar que a Lei de Responsabilidade Fiscal sancionada em maio de 2000
é, antes de mais nada, "verde-amarela", elaborada para atender às expectativas da
sociedade brasileira, na busca pela responsabilidade e pelo bom uso dos recursos públicos.
Neste sentido, vale lembrar as palavras de Rui Barbosa: "O lema do novo regime, deve ser,
pois, fugir dos empréstimos e organizar a amortização, não contrair novas dívidas e reservar,
ainda que com sacrifício nos seus orçamentos, quinhão sério ao resgate (...), o desequilíbrio
entre a receita e a despesa é a enfermidade crônica da nossa existência nacional".
7
2.5. Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste
Fiscal de Estados
Este Programa teve início em 1995, com o Voto 162 do Conselho Monetário Nacional –
CNM, sendo utilizado para o refinanciamento de dívidas estaduais, além da abertura de
linhas de crédito para ações emergenciais, como o Programa de Demissão Voluntária – PDV,
financiado com recursos da Caixa Econômica Federal – CEF.
O Voto 162, do Conselho Monetário Nacional, propiciou o refinanciamento de dívidas de
Estados, a partir da assunção de compromissos fiscais com vistas ao equilíbrio orçamentário
sustentável. Estas dívidas referiam-se a compromissos em atraso até 30 de novembro de
1995, acordados com o Ministério da Fazenda, (Linha de Crédito 1), financiamento de
programas de ajuste do quadro de pessoal (Linha de Crédito II) e transformação de ARO´s
(antecipação de receitas orçamentárias) em dívida fundada (Linha da Crédito III).
A possibilidade de obtenção dos benefícios do Voto 162 dependia de assunção de
compromissos de ajuste fiscal e financeiro a serem mantidos pelos Estados durante a
vigência do programa. Esses compromissos importavam:
1. Controle e redução da despesa de pessoal, nos termos da Lei Complementar nº 82 de
1995 – a chamada Lei Camata I;
2. Privatização, concessão de serviços públicos, reforma patrimonial e controle de estatais
estaduais;
3. Aumento da receita, modernização e melhoria de sistemas de arrecadação, de controle
do gasto e de geração de informações fiscais, buscando explorar plenamente a base
tributária e desenvolver esforços para incrementar a arrecadação tributária própria;
4. Compromisso de resultado fiscal mínimo, traduzidos neste caso, em metas de resultado
primário trimestral;
5. Redução e controle do endividamento estadual.
O Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal de Estados teve a Secretaria do
Tesouro Nacional como órgão de acompanhamento das metas fiscais assumidas pelos
governos estaduais. Este processo visava à implementação de medidas que permitissem aos
Estados alcançar o equilíbrio orçamentário sustentável.
2.6. A Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997
Em setembro de 1997, com a edição da Lei n° 9.496, a União ficou autorizada a assumir a
dívida pública mobiliária dos Estados e do Distrito Federal, além de outras dívidas
autorizadas pelo Senado Federal, entre elas as dívidas assumidas a partir do Voto 162/95.
Ganhou força, a partir de então, a busca pelo desenvolvimento auto-sustentável, com o
Programa de Reestruturação e de Ajuste Fiscal, que trazia metas ou compromissos
referentes a:
1. Dívida financeira em relação à receita líquida real – RLR, entendida a receita realizada
nos doze meses anteriores ao mês imediatamente anterior àquele que se estiver
apurando, excluídas as receitas provenientes de operações de crédito, de alienação de
bens, de transferências voluntárias ou de doações recebidas com o fim específico de
atender às despesas de capital e, no caso dos Estados, as transferências aos municípios
por participações constitucionais e legais;
8
2. Resultado primário, entendido como a diferença entre as receitas e despesas não
financeiras;
3. Despesas com funcionalismo público;
4. Arrecadação de receitas próprias;
5. Privatização, permissão ou concessão de serviços públicos, reforma administrativa e
patrimonial;
6. Despesas de investimento em relação à RLR.
A assinatura de um programa de ajuste e a observância rigorosa do cumprimento das
metas fiscais passou a ser a principal característica desta nova etapa de refinanciamento de
dívidas, estendida agora aos municípios, a partir da Medida Provisória nº 2.118 e suas
reedições. Cumpre ressaltar que, a partir dessa mesma lei, os governos municipais deverão
cumprir apenas metas de gastos com pessoal, além da criação de fundos de aposentadorias
e pensões para pagamento de pessoal inativo.
O total de recursos envolvidos neste processo atingiu a cifra astronômica de R$ 103 bilhões
(incluindo os recursos necessários ao saneamento, privatização ou extinção de bancos
estaduais), que foram incorporados ao estoque da dívida do Governo Federal.
A partir do artigo 35 da LRF, a prática de refinanciamento, ou mesmo a postergação de
dívidas contratadas por entes públicos, está efetivamente vedada. Além disso, com a
publicação da LRF, a busca pelo ajuste fiscal nas contas públicas tornou-se obrigatória em
todo o território nacional.
Portanto, observando metas fiscais desde 1995 (a partir da edição do supracitado Voto 162),
os governos estaduais em 2000 estavam melhor preparados para o cumprimento das regras
determinadas a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal1. Esses governos (quase a
totalidade dos Estados brasileiros, com exceção do Amapá e do Tocantins) vêm recebendo
visitas técnicas da Secretaria do Tesouro Nacional, quando são avaliados os resultados
fiscais do exercício anterior, envolvendo ainda a discussão sobre medidas a serem adotadas
para a manutenção do equilíbrio fiscal além da troca de tecnologias.
Os resultados destes programas iniciados em 1995 poderão ser observados a partir da
evolução do resultado primário consolidado, demonstrado no quadro a seguir.
Quadro 1
R e s u lta d o P rim á rio C o n s o lid a d o d e E s ta d o s
Ano
1996
1997
1998
1999
2000
% d o P IB
-0 ,3 1 %
-0 ,6 7 %
-1 ,1 7 %
0 ,1 1 %
0 ,5 0 %
V a lo re s e m
R $ m il
-2 .5 5 1 ,8 5
-3 .3 9 5 ,4 3
-9 .6 2 0 ,1 8
1 .0 5 3 ,6 2
6 .6 3 3 ,6 6
F o n te s : S T N /C O R E M - B a la n ç o s e R G F d o s E s ta d o s
1
Não vemos com muita freqüência movimentos de governadores estaduais em Brasília tentando modificar as
regras da LRF.
9
O Quadro 1 apresenta a variação da situação fiscal dos Estados brasileiros entre 1996 e
2000 consolidada, verificada a partir do desempenho do resultado primário como percentual
do PIB e em valores constantes. Somente após 1999 percebe-se, de forma global, os efeitos
dos Programas de Ajuste Fiscal assinados pelos Estados com o Governo Federal a partir da
Lei nº 9.496/97. Além disso, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, espera-se para os
próximos anos a manutenção de um superávit primário nas contas consolidadas dos Estados
brasileiros.
Um outro indicador importante da situação fiscal dos Estados brasileiros é a participação da
folha de pagamento nas receitas líquidas. O quadro a seguir mostra a evolução deste
componente de despesa, entre 1996 e 2000.
Quadro 2
Evolução das Despesas de Pessoal dos Estados
R$ bilhões
1996
1997
1998
1999
2000
Pessoal
45
52
56
58
62
RCL
68
74
82
88
103
Pessoal/RCL
66%
70%
68%
66%
60%
Fonte: STN
O quadro mostra que houve uma queda na relação pessoal/RCL entre 1997 e 2000, apesar
do crescimento nominal da folha de pagamentos no período. O incremento nas despesas
com pessoal foi inferior ao aumento observado nas receitas, o que manteve a tendência
decrescente na relação entre folha de pagamentos e RCL.
3. Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal
O principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal, de acordo com o caput do art. 1º,
consiste em estabelecer “normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na
gestão fiscal”.
Por sua vez, o parágrafo primeiro desse mesmo artigo procura definir o que se entende como
“responsabilidade na gestão fiscal”, estabelecendo os seguintes postulados:
ação planejada e transparente;
prevenção de riscos e correção de desvios que afetem o equilíbrio das contas públicas;
garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas
e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas
com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição
em restos a pagar;
Diversos pontos da LRF enfatizam a ação planejada e transparente na administração
pública.
Ação planejada nada mais é do que aquela baseada em planos previamente
traçados e, no caso do serviço público, sujeitos à apreciação e aprovação da instância
legislativa, garantindo-lhes a necessária legitimidade, característica do regime democrático
de governo.
10
Os instrumentos preconizados pela LRF para o planejamento do gasto público são os
mesmos já adotados na Constituição Federal: o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA. O que a LRF busca, na verdade, é
reforçar o papel da atividade de planejamento e, mais especificamente, a vinculação entre as
atividades de planejamento e de execução do gasto público, conforme será demonstrado
mais adiante, quando abordarmos este assunto.
Por sua vez, a transparência será alcançada através do conhecimento e da participação da
sociedade, assim como na ampla publicidade que deve cercar todos os atos e fatos ligados à
arrecadação de receitas e à realização de despesas pelo poder público. Para esse fim
diversos mecanismos estão sendo instituídos pela LRF, dentre eles:
a participação popular na discussão e elaboração dos planos e orçamentos já referidos
(artigo 48, parágrafo único);
a disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exercício, para consulta
e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade;
a emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal e de execução orçamentária,
igualmente de acesso público e ampla divulgação.
A prevenção de riscos, da mesma forma que a correção de desvios, deve estar presente em
todo processo de planejamento confiável. Em primeiro lugar, a LRF preconiza a adoção de
mecanismos para neutralizar o impacto de situações contingentes, tais como ações judiciais
e outros eventos não corriqueiros. Tais eventualidades serão atendidas com os recursos
da reserva de contingência, a ser prevista na LDO e incluída nos orçamentos anuais de
cada um dos entes federados.
Já as correções de desvios requerem a adoção de providências com vistas à eliminação dos
fatores que lhes tenham dado causa. Em termos práticos, se a despesa de pessoal em
determinado período exceder os limites previstos na lei, medidas serão tomadas para que
esse item de gasto volte a situar-se nos respectivos parâmetros, através da extinção de
gratificações e cargos comissionados, além da demissão de servidores públicos, nos termos
já previstos na Constituição Federal.
3.1. Equilíbrio das Contas Públicas
Diferente do equilíbrio orçamentário, este já previsto na Lei 4.320 de 1964, a Lei de
Responsabilidade Fiscal traz uma nova noção de equilíbrio para as contas públicas: o
equilíbrio das chamadas “contas primárias”, traduzida no Resultado Primário equilibrado.
Significa, em outras palavras, que o equilíbrio a ser buscado é o equilíbrio auto-sustentável,
ou seja, aquele que prescinde de operações de crédito e, portanto, sem aumento da dívida
pública.
Esta é a verdadeira tradução do slogan “gastar apenas o que se arrecada”, como visto
anteriormente. Diante desta constatação nos vem a pergunta: Nenhum ente público poderá
endividar-se (contratar operações de crédito) a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal ? A
resposta é: certamente que pode.
Entretanto, sabemos que a dívida pública é o principal problema de ordem macroeconômica
enfrentado pelo País nos últimos tempos, em todos os níveis de governo. O controle da
dívida pública é o principal motivo que podemos invocar para a elaboração de uma lei como
a LRF.
11
A partir da análise do Capítulo VII da LRF, que trata da dívida e do endividamento público,
sabemos que, nos termos da Resolução n° 40 e da Resolução n° 43, aprovadas pelo
Senado Federal, foram definidos limites para a dívida pública de todos os entes nacionais.
As questões relativas a dívida pública serão analisadas mais adiante.
3.2. A Lei nº 4320, de 1964
Como já asseveramos, a Lei Complementar n° 101 de 2000 - LRF, não revoga a Lei nº
4.320/64. Os objetivos das duas normas são distintos: enquanto a Lei nº 4320/64 estabelece
as normas gerais para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços, a LRF
estabelece normas de finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. Por outro lado, a
Constituição Federal deu à Lei nº 4.320/64 o status de Lei Complementar. Mas, existindo
algum dispositivo conflitante entre as duas normas jurídicas, prevalece a vontade da Lei mais
recente.
Um exemplo concreto, verifica-se a partir de algumas alterações sofridas pela Lei nº
4.320/64, quais sejam:
Conceito de dívida fundada;
Conceito de empresa estatal dependente;
Conceito de operações de crédito.
Tratamento dado aos Restos a Pagar
Finalmente, a LRF atribui à contabilidade pública novas funções no controle orçamentário e
financeiro, garantindo-lhe um caráter mais gerencial. Com a LRF, as informações contábeis
passarão a interessar não apenas à administração pública e aos seus gestores. A sociedade
passa a tornar-se participante do processo de acompanhamento e fiscalização das contas
públicas, mediante os instrumentos que a LRF incorpora para esta finalidade.
3.3. Receita Corrente Líquida - RCL
O Capítulo I apresenta o conceito mais importante na operacionalização da LRF, no que diz
respeito ao atendimento dos limites legais: a Receita Corrente Líquida - RCL.
Antes da Lei de Responsabilidade Fiscal, a RCL foi utilizada principalmente como parâmetro
na verificação das despesas com pessoal, de acordo com o texto da Lei Complementar nº
82/95 e ainda nos termos da Lei Complementar nº 96/99 (Lei Camata I e II, respectivamente).
De acordo com os dispositivos legais citados, o total das despesas com pessoal não poderia
ultrapassar o percentual de 60% da RCL. A definição de despesa total com pessoal, no
primeiro caso, correspondia às despesas totais com pessoal ativo e inativo da administração
direta e indireta, inclusive fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista,
pagas com receitas correntes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
A Lei Complementar nº 96/99 ampliou o conceito de despesas com pessoal, além de
especificar os itens que deveriam compor o montante desses gastos (adicionais,
gratificações, horas extras, etc.). Além disso, essa norma retirava do cômputo das despesas
com pessoal os gastos relativos às demissões incentivadas (PDV’s).
Havia o cuidado
também no sentido de evitar a dupla contagem das receitas correntes, o que representa um
desvio em relação à real participação da folha de pessoal nas receitas públicas.
12
Analisando com cuidado a definição de RCL, de acordo com a LRF, observamos que
continuou o legislador público preocupado em identificar aquelas receitas disponíveis à
União, aos Estados e Municípios para a realização de despesas com pessoal, gastos com
serviços de terceiros, pagamento de dívidas, etc. Para tanto, a partir da Receita Corrente
total, chega-se à RCL estadual, por exemplo, extraindo-se as transferências constitucionais2,
a contribuição de servidores para o custeio de sistema de previdência e assistência, as
compensações referentes à Lei nº 9.796/99, (a chamada “Lei Hauly”)3. Além disso, serão
computados, no cálculo da RCL dos Estados, os valores pagos e recebidos em função da Lei
Complementar nº 87 (Lei Kandir), assim como os valores pagos e recebidos do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério FUNDEF.
Neste caso, valores pagos e recebidos devem ser entendidos como saldos da Lei Kandir e
saldos do FUNDEF. Desta forma, se o saldo for negativo (valores pagos superiores aos
valores recebidos), este resultado diminuirá o valor final da RCL.
No caso dos Municípios, a RCL corresponde à Receita Corrente total, subtraídas as
contribuições ao regime próprio de previdência e assistência social (quando houver), além
das compensações relativas à Lei Hauly. Observe-se que, como os Municípios não realizam
transferências constitucionais a outros entes, sua RCL poderá corresponder simplesmente à
sua Receita Corrente total4.
De acordo com o parágrafo 3º do artigo 2º da LRF, “a receita corrente líquida será apurada
somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas
as duplicidades”. Isto significa que a verificação da RCL deve ser para o período de um ano,
não necessariamente o ano civil, e a sua apuração começará no mesmo mês em que se
estiver calculando a RCL.
O quadro a seguir apresenta uma forma simplificada para o cálculo da RCL, apresentada no
Balanço Geral do Estado da Bahia para 2000.
2
No caso, 25% do ICMS, 50% do IPVA e 25% do IPI exportação.
3
Compensação financeira da União aos E e M pela contribuição que os servidores fizeram ao INSS.
4
Isto quando não houver compensações da Lei Hauly ou outras receitas previdenciárias, utilizadas no pagamento de
aposentadorias e pensões.
13
Quadro 3
Exemplo de Cálculo da RCL
Cálculo da Receita Corrente Líquida Estadual
Discriminação
Valores em R$
1. Receita Corrente
(+) Receita Corrente da Adm. Direta
(+) Receita Corrente da Adm. Indireta (fontes 40 e 90)
6.837.768.455
6.010.634.199
827.134.256
2. Deduções
(-) Transferências Constitucionais aos Municípios
(-) Contribuições a fundo – FUNPREV (art. 2º,Inv. IV, "c")
(-) Compensação Financeira (§ 9º, art. 201,CF)
(-) Perdas para o FUNDEF (saldo negativo)
1.345.285.980
1.007.990.865
124.775.120
2.494.768
210.025.227
3. Receita Corrente Líquida - RCL (1 - 2)
5.492.482.475
Fonte: Balanço Geral do Estado da Bahia/2000
Existe ainda, uma importante especificidade em relação ao cálculo da RCL, no que diz
respeito ao seu período de apuração. Como visto anteriormente, a verificação da RCL deve
ser para o período de um ano, mas não necessariamente o ano civil. Por exemplo: se
desejarmos verificar a RCL em abril de um determinado exercício financeiro, devemos contar
as receitas arrecadadas desde maio do exercício anterior até o mês de abril (mês da
apuração) . Observe-se o exemplo a seguir:
Quadro 4
Cálculo da RCL para o mês de Maio
R$ mil
Período
Mai/99
Jun/99
Jul/99
Ago/99
Set/99
Out/99
Nov/99
Dez/99
Jan/00
Fev/00
Mar/00
Abr/00
RCL (abril/00)
RCL mensal
R$
376.935
R$
358.986
R$
538.479
R$
430.783
R$
610.276
R$
394.884
R$
430.783
R$
538.479
R$
520.529
R$
466.682
R$
430.783
R$
394.884
R$
5.492.482
Para calcularmos a RCL em abril de 2000, para divulgação em maio, devemos somar a RCL
deste mês com a RCL dos onze meses anteriores. Neste caso, de acordo com os dados
apresentados no Quadro 4, chegamos a uma RCL igual a R$ 5.492.482. Para tanto,
14
somamos os resultados verificados a partir de maio de 1999 (totalizando 12 meses). Este
resultado será publicado no Relatório de Gestão Fiscal, de acordo com a LRF, sendo
denominador para a verificação dos limites de pessoal, dívida consolidada, operações de
aro´s, serviços de terceiros, além do total das garantias concedidas, constantes do referido
Relatório.
3.4. Empresa Estatal Dependente - EED
Este conceito já estava contemplado na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, a partir do
inciso III, do artigo 2° que define, in verbis:
“III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do
ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas
com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, excluídos, no
último caso, aqueles provenientes de aumento de participação
acionária”;
Já o inciso II, do artigo 2° da Resolução nº 43 do Senado Federal, de 21 de dezembro de
2001, apresenta a seguinte definição para Empresa Estatal Dependente:
“II - empresa estatal dependente: empresa controlada pelo
Estado, pelo Distrito Federal ou pelo Município, que tenha, no
exercício anterior, recebido recursos financeiros de seu
controlador, destinados ao pagamento de despesas com pessoal,
de custeio em geral ou de capital, excluídos, neste último caso,
aqueles provenientes de aumento de participação acionária, e
tenha, no exercício corrente, autorização orçamentária para
recebimento de recursos financeiros com idêntica finalidade”;
Desde a publicação da LRF existem algumas dúvidas por parte dos gestores públicos em
relação às empresas estatais dependentes. A primeira dúvida refere-se a um problema
contábil: como consolidar dentro do orçamento as receitas e as despesas de uma empresa
pública dependente quando esta trabalha de acordo com as normas da Lei 6.404, de 1967?
Além disso, o que impedirá um Estado ou uma Prefeitura (ou mesmo o Governo Federal) de
transferir recursos para uma empresa não dependente tornando-a intencionalmente
dependente ? Sabemos que este dispositivo poderia mascarar a real situação de um ente
público na medida em que aumentaria sua receita corrente líquida – RCL.
Para resolver essas questões o Senado Federal e a Secretaria do Tesouro Nacional - STN a
partir da Portaria n° 589, de 27/12/2001 tornaram mais explícito o conceito de EED,
apresentado inicialmente no citado artigo 2° da LRF. Além da temporalidade exigida na
definição do Senado Federal (dependência de no mínimo dois exercícios financeiros) a
Portaria da STN buscou, a partir da regulamentação das normas para a consolidação das
contas públicas, tornar ainda mais clara as condições para a “dependência” de uma empresa
pública.
De acordo com a Portaria STN/589, será considerada dependente apenas a empresa
deficitária que receba subvenção econômica do ente controlador. Da mesma forma,
considera-se ainda subvenção econômica a transferência permanente de recursos de capital
para empresa controlada deficitária.
15
Dessa forma, a partir dessas definições, será considerada dependente, aquela empresa
pública que não consiga sobreviver sem a ação do seu controlador. Ressalte-se que, após
identificadas na União, nos Estados, nos Municípios e no Distrito Federal – DF, as empresas
dependentes, a partir de 2003 deverão ser incluídas nos orçamentos fiscal e da seguridade
social observando toda a legislação pertinente aplicável às demais entidades. Trata-se,
portanto, de uma tentativa de tornar transparente e eficaz a gestão pública dentro do espírito
da responsabilidade fiscal.
4. Planejamento
A Constituição de 1988, no tocante ao planejamento na administração pública, teve a clara
preocupação de institucionalizar a integração entre os processos de planejamento e
orçamento5, ao tornar compulsória a elaboração dos três instrumentos básicos para esse fim.
O primeiro deles, o Plano Plurianual - PPA, destinado às ações de médio prazo, coincidindo
com a duração de um mandato do Chefe do Executivo; o Orçamento Anual, para discriminar
os gastos de um exercício financeiro; e, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, para servir
de elo de ligação entre aqueles dois instrumentos.
A LRF procura aperfeiçoar a sistemática traçada pela norma constitucional, atribuindo novas
e importantes funções ao Orçamento e à LDO.
4.1. Plano Plurianual - PPA
Previsto no Art. 165, inciso I, da Constituição Federal, o PPA tem a função de estabelecer as
diretrizes, objetivos e metas da administração para as despesas de capital e outras delas
decorrentes, abrangendo um período de quatro anos. Nosso entendimento é que não se
aplicam, nas esferas estadual e municipal, as disposições concernentes à regionalização,
pois, conforme se depreende da leitura do parágrafo 7º do referido mandamento, são elas
mais pertinentes ao PPA federal. O objetivo visado pelo Poder Constituinte de 1988 era a
redução das disparidades entre as regiões geográficas do País, em especial do Norte,
Nordeste e Centro-Oeste, em relação às regiões Sul e Sudeste, estas mais desenvolvidas
sob todos os aspectos. E uma das formas idealizadas para alcançar esse objetivo foi através
do investimento público, do qual o PPA vem a ser o instrumento canalizador de recursos.
O texto da LRF, aprovado no Senado Federal, previa a antecipação, em cento e vinte dias do
prazo para remessa da proposta do PPA ao Legislativo (até o final de maio), além da
elaboração de um Anexo de Política Fiscal, destinado a demonstrar a compatibilidade dos
objetivos e metas plurianuais nele contidos, com as linhas gerais da política econômica
nacional e de desenvolvimento social. Dessa forma, assegurar-se-ia, ao menos em tese,
uma certa uniformidade de linhas de ação entre as esferas Federal, Estadual e Municipal, de
modo a lograr-se o máximo de resultado nas ações desenvolvidas, com o mínimo de conflitos
e superposições.
No entanto, essa parte foi objeto de veto pelo Presidente da República, sob o argumento de
que a exigüidade do prazo inviabilizaria o aperfeiçoamento metodológico do PPA, bem como
a seleção mais criteriosa de programas e ações prioritárias de governo.
5
Art. 165, Caput, e § 1º ao 8º
16
O que deve ser ressaltado é a condição do PPA como documento de mais alta hierarquia no
sistema de planejamento de qualquer ente público, razão pela qual todos os demais planos e
programas devem subordinar-se às diretrizes, objetivos e metas nele estabelecidos.
4.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
A LDO, na sua concepção original, tinha como função básica orientar a elaboração dos
orçamentos anuais, além de estabelecer as prioridades e metas da administração, no
exercício financeiro subseqüente.Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO
recebe novas e importantes funções, sendo as mais importantes:
dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;
estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de arrecadação da
receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de resultado primário e
nominal previstas para o exercício;
dispor sobre o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas financiados
pelo orçamento;
disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas;
quantificar o resultado primário a ser obtido com vistas à redução do montante da dívida e
das despesas com juros;
estabelecer limitações à expansão de despesas obrigatórias de caráter continuado.
De acordo com a doutrina, a LDO deverá estabelecer os parâmetros necessários à alocação
dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir a realização das metas e objetivos
contemplados no PPA. Trata-se, portanto, de instrumento que funciona como elo entre o
PPA e os orçamentos anuais, compatibilizando as diretrizes do Plano à estimativa das
disponibilidades financeiras para determinado exercício.
Conforme o artigo 35, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, da
Constituição Federal de 1988, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado
até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (até meados de abril) e
devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa (final de
junho). Esses prazos dizem respeito à União, prevalecendo para Estados, Distrito Federal e
Municípios o que estiver disposto nas suas respectivas Constituições e Leis Orgânicas.
Além disso, a LDO estabelece regras gerais substantivas, traça as metas anuais e indica os
rumos a serem seguidos e priorizados no decorrer do exercício financeiro, não se detendo
em situações específicas ou individuais, próprias do orçamento. O seu papel consiste em
ajustar as ações de Governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias tem também o mérito de submeter à soberania popular a
definição das prioridades para a aplicação dos recursos públicos. Anteriormente à vigência
da atual Carta Magna, as prioridades do setor público eram definidas unilateralmente pelo
Poder Executivo, sem trânsito pelo Parlamento.A LRF, por sua vez, ampliou o papel e a
importância da LDO tornando-a, ainda, elemento de planejamento para a realização de
receitas e o controle de despesas públicas, com o objetivo de alcançar e manter o equilíbrio
fiscal.
4.2.1. Anexo de Metas Fiscais da LDO
A Lei de Responsabilidade Fiscal veio fortalecer a LDO, especialmente a partir do Anexo de
Metas Fiscais, onde serão estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes
17
para um período de três anos. Essas metas correspondem às previsões para receitas e
despesas, resultado nominal e resultado primário, além do montante da dívida pública para
três anos, isto é, o exercício a que se referir a LDO e os dois seguintes. Nota-se que o
legislador imputou ao administrador público um esforço maior para a confecção do seu
principal instrumento de planejamento.
Faz-se necessário, portanto, o treinamento continuado daqueles técnicos que deverão
elaborar e acompanhar o desempenho das contas públicas, a partir das metas definidas no
Anexo de Metas Fiscais. No momento da publicação da LDO (e do Anexo de Metas Fiscais),
o administrador estará assumindo um compromisso público, que deverá ser buscado, mesmo
que para isso tenha de recorrer à limitação de empenho prevista no artigo 9º da LRF6.
Além das metas a serem alcançadas, o Anexo de Metas Fiscais deverá apresentar uma
avaliação do cumprimento das metas de exercícios anteriores. Estes resultados pretéritos
deverão influenciar na elaboração das novas metas a serem alcançadas, ainda segundo a
Lei, “evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política
econômica nacional”. Entenda-se neste caso como objetivos atuais da política econômica
nacional, o equilíbrio fiscal e o controle do endividamento em todos os níveis de Governo.
Interessa também ao Anexo de Metas Fiscais apresentar a evolução do patrimônio líquido
dos entes públicos, com especial cuidado quanto à destinação dos recursos originários das
privatizações e alienações de ativos em geral.
Cumpre ressaltar que as receitas de alienações de bens não devem ser somadas ao cálculo
da Receita Corrente Líquida, por tratar-se de receitas de capital, e, igualmente, não serão
elas computadas no cálculo do Resultado Primário, por constituírem receitas de caráter
eventual.
O Anexo de Metas Fiscais incluirá, ainda, a avaliação da situação dos fundos de caráter
previdenciário, utilizados em geral na complementação de aposentadorias, ou simplesmente
no pagamento de pensões e serviços médicos utilizados pelos servidores e seus
dependentes.
No passado, recursos desses fundos eram utilizados com freqüência para
finalidades diversas daquelas previstas em seus estatutos. Busca a LRF, desta forma,
proteger os regimes próprios de previdência, assegurando a utilização dos seus recursos na
finalidade específica e garantindo a sua viabilidade econômico-financeira.
Por último, o Anexo de Metas Fiscais deverá apresentar as estimativas dos efeitos de
incentivos fiscais ou qualquer tipo de renúncia que importe na perda de receitas próprias da
União, dos Estados ou dos Municípios.
A apresentação da margem de expansão das
despesas de caráter continuado, definidas nos artigos 16 e 17, torna transparente os
objetivos de longo prazo do administrador público, além da herança que uma administração
poderá deixar para a sucessora. Certamente que a renúncia fiscal e as despesas de caráter
continuado trarão impacto sobre a Receita Corrente Líquida e sobre o Resultado Primário, e
o administrador deverá observar a coerência entre as ações planejadas e os resultados
pretendidos.
4.2.2. Anexo de Riscos Fiscais da LDO
O Anexo de Riscos Fiscais, outra inovação da LRF, a constar da LDO, destaca aqueles fatos
que poderão impactar nos resultados fiscais estabelecidos para o exercício.
Um bom
6
Este dispositivo, constante do § 3º do artigo 9º, teve sua eficácia suspensa pelo STF em fevereiro de 2001.
18
exemplo disso são as sentenças judiciais, que podem a qualquer momento gerar uma
despesa inesperada, se não houver uma reserva para este tipo de contingência. O
reconhecimento de uma despesa potencial corresponderá a um novo elemento a ser
avaliado nas metas propostas no Anexo de Metas Fiscais.
Para a LDO da União, a LRF determina a definição dos objetivos macroeconômicos a serem
alcançados, deixando clara a metodologia a ser utilizada. Para tanto, em anexo específico
(além dos demais anexos propostos), serão apresentados os parâmetros e as projeções
referentes à arrecadação de tributos, aos gastos com investimentos, às transferências, etc.
Além disso, a União deverá apresentar na sua LDO a previsão de inflação para o exercício
seguinte.
A LRF elegeu a LDO como instrumento mais importante para a obtenção do equilíbrio nas
contas públicas, a partir de um conjunto de metas que, após aprovadas, passam a ser
compromisso de governo.
Com relação à primeira LDO elaborada sob a égide da LRF, duas situações foram geradas:
Aqueles Estados e Municípios (com mais de 50 mil habitantes) que, no momento da
sanção da LRF já estavam com sua LDO para 2001 aprovada, não estavam obrigados a
cumprir metas para resultado primário e nominal em 2001;
Estados e Municípios (com mais de 50 mil habitantes) que encaminharam a LDO em
2000 com o Anexo de Metas Fiscais, deverão observar quadrimestralmente, no exercício
de 2001, os resultados primário e nominal, de acordo com metodologia a ser apresentada
na LDO.
4.3. Lei Orçamentária Anual - LOA
Da mesma forma que na LDO, várias alterações estão sendo introduzidas, pela LRF, na
sistemática de elaboração do orçamento anual. Dentre as principais, destacam-se:
O demonstrativo da compatibilidade da programação do orçamento com as metas da
LDO previstas no respectivo Anexo de Metas Fiscais.
A previsão da reserva de contingência, em percentual da RCL, destinada ao pagamento
de restos a pagar e passivos contingentes, além de outros imprevistos fiscais;
A LOA deverá apresentar as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual
e respectivas receitas, sendo o refinanciamento da dívida (e suas receitas) demonstrado
de forma separada, tanto na LOA como nas leis de créditos adicionais.
A Lei Orçamentária Anual, prevista no artigo 165, parágrafo 5º da Constituição Federal,
constitui o mais importante instrumento de gerenciamento orçamentário e financeiro da
Administração Pública, cuja principal finalidade é administrar o equilíbrio entre receitas e
despesas públicas. Conforme o artigo 35 do ADCT, o projeto de lei orçamentária da União
será encaminhado ao Legislativo até quatro meses antes do encerramento do exercício
financeiro (final de agosto) e devolvido para a sanção até o encerramento da sessão
legislativa (até meados de dezembro). Estes prazos, em geral, também são observados
pelos Estados e Municípios.
De acordo com o artigo 5º da LRF, a LOA demonstrará que está compatível e adequada ao
Anexo de Metas Fiscais, analisado na sessão anterior, tendo ainda, por acompanhamento, o
demonstrativo de efeitos sobre as receitas e as despesas decorrentes de anistias, isenções,
subsídios, etc. Neste caso, a LOA, sendo orientada pela LDO, deve manter os objetivos
19
definidos nesta. É o que se observa, ainda, na reserva de contingência, que a LDO deverá
prever para o atendimento às despesas previstas no Anexo de Riscos Fiscais.
A dívida pública terá um tratamento especial na LOA, de acordo com o artigo 5º. O serviço
da dívida (encargos mais amortizações), previsto contratualmente, e as receitas para esse
fim devem estar destacadas na Lei.
4.4. Execução orçamentária e cumprimento de metas
O art. 8º da LRF dispõe que: “Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos
do que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea “d” do
inciso “I” do art. 4º, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o
cronograma de execução mensal de desembolso.”
Por sua vez, o parágrafo único deste artigo 8º determina a vinculação de recursos à
finalidade específica e em caráter exclusivo, ainda que em exercício diverso daquele em que
ocorrer o ingresso. Neste caso concorre e, portanto, anula os efeitos da Lei 9.530, de 10 /12
/1997, que dispõe sobre a utilização dos dividendos e do superávit financeiro de fundos e de
entidades da Administração Pública Federal indireta. Já no art. 9º prevê-se a limitação de
empenho e movimentação financeira, nos trinta dias subseqüentes, se verificado, ao final de
um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar as metas de resultado
primário ou nominal estabelecidos para o exercício. Na redação original da LRF, essa
limitação obrigava aos demais Poderes e ao Ministério Público, ficando o Executivo
autorizado a limitar os respectivos repasses, caso os demais Poderes não efetuassem a
limitação das suas despesas.
Este dispositivo, no entanto, e de acordo com julgamento do STF, foi considerado
inconstitucional, na medida em que viola a independência dos Poderes, determinação
inquestionável prevista na Carta Magna.7
Assim, a partir da manifestação da Corte
Suprema, embora os seus repasses não estejam sujeitos limitações, a juízo do Poder
Executivo, continuam os demais Poderes e o Ministério Público obrigados a adotarem
medidas de contenção de gastos, nos termos definidos pela LDO, sempre que a execução
da receita puder comprometer as metas fiscais previamente definidas.
O cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre (elencadas no Anexo de Metas
Fiscais) passa a ser demonstrado, pelo Chefe do Executivo, em audiência pública perante a
Comissão de Orçamento da Câmara de Vereadores, Assembléias Legislativas e, no caso da
União, na Comissão Mista do Congresso Nacional, até o final dos meses de maio, setembro
e fevereiro.
Finalmente, na execução da LOA, os pagamentos de sentenças judiciais deverão identificar
os respectivos beneficiados, de forma a evidenciar a ordem cronológica da sua ocorrência.
4.5. Aspectos Operacionais
A frustração no desempenho das receitas previstas para um bimestre importará na limitação
dos empenhos, na medida do decréscimo no ingresso, da receita efetivamente arrecadada.
Em outras palavras, considerando que a realização das despesas programadas dependerá
das receitas arrecadadas, a não realização das receitas esperadas importa na
7
Os efeitos do § 3º do artigo 9º da LRF foram suspensos a partir de decisão do STF em 22 de fevereiro de 2001.
20
impossibilidade de realizar determinadas despesas. Ou seja, não havendo a arrecadação
prevista, parte das despesas programadas não poderão ser executadas.
Somente desta forma o administrador público terá como assegurar o cumprimento das metas
fiscais definidas na LDO. Mesmo que recursos de terceiros viessem a compensar a queda
na arrecadação, estas receitas financeiras (no caso, na forma de operações de crédito) não
eliminariam o déficit fiscal, mesmo mantendo-se o resultado orçamentário em equilíbrio.
Esta conclusão decorre da definição do conceito de resultado primário, meta fundamental
constante do Anexo de Metas Fiscais. De acordo com a doutrina, resultado primário é a
diferença entre receitas não financeiras e despesas não financeiras.
Neste caso,
mesmo que o Estado ou o Município optassem por contratar operações de crédito, por
exemplo, para a cobertura de despesas com investimentos, tais receitas provenientes dessas
operações não influenciariam as receitas que compõem o cálculo do resultado primário.
Portanto, para que a meta de resultado primário para um exercício não seja prejudicada,
devido ao baixo desempenho na arrecadação, somente o incremento em outras receitas
próprias (receitas não financeiras) ou a contenção em outras despesas (correntes ou de
capital) poderá assegurar o cumprimento daquela meta fiscal.
Tendo em vista o cumprimento das metas contidas no Anexo de Metas Fiscais, o artigo 9º
determina que o acompanhamento do desempenho das receitas ocorra a cada bimestre.
Não faria sentido observar o descompasso entre receitas arrecadadas e receitas previstas
apenas no final do exercício, quando já não haveria tempo para correções, de forma a
manter o desempenho das metas estabelecidas. Além disso, somente com a recuperação
das receitas ao longo do ano, o ente público poderá realizar novos empenhos ou reativar
aqueles que foram limitados ou mesmo cancelados.
A LRF toma ainda outros cuidados quando determina a limitação de empenhos para o
cumprimento das metas fiscais. Está claro no § 2º do artigo 9º que aquelas despesas de
caráter obrigatório (constitucionais e legais), além do serviço da dívida e as despesas
ressalvadas na LDO, não serão objeto de limitações.
Importante lembrar que as transferências acertadas na LDO, para os demais Poderes e o
Ministério Público, representam direito líquido e certo, inquestionável, à disposição do órgão
recebedor. Poderia, então, o Executivo colocar barreiras aos ditames da LDO? Certamente
que não.
Não devemos esquecer, no entanto, que a LDO necessita da aprovação
legislativa, sendo portanto, instrumento democrático por excelência nas decisões da
utilização dos recursos públicos.
Nesse propósito, por ocasião da aprovação da LDO, o legislador tomará cuidado na
repartição das receitas, não permitindo que o texto da lei de diretrizes esteja em desacordo
com os ditames da LRF8.
As metas fiscais destacadas no Anexo de Metas Fiscais da LDO serão apresentadas, como
já mencionado, pelo Poder Executivo em relatórios quadrimestrais, até o final dos meses de
maio, setembro e fevereiro. No caso dos Estados e Municípios, a avaliação será feita em
audiência pública nas respectivas Casas Legislativas. Na União, a apresentação dos
relatórios quadrimestrais será feita na Comissão Mista do Congresso Nacional. Uma vez
que o Anexo de Metas Fiscais apresenta as metas previstas para o exercício, espera-se que,
8
É importante observar, por ocasião da definição dos valores a serem destinados aos outros Poderes, a observância e a fixação destes
valores em percentual da RCL.
21
a cada quadrimestre, a administração pública esteja cumprindo pelo menos com um terço
das metas programadas. Dessa forma, o não atingimento do percentual das metas em um
quadrimestre significará esforço maior para sua compensação nos quadrimestres seguintes.
5. Receita Pública
A Constituição Federal de 1988 possibilitou o incremento na carga tributária brasileira a
partir daquele período. Em 1989 ela representava cerca de 22% do PIB nacional, tendo
atingido 29,5% em 1990. A Carta Magna aumentou significativamente a participação dos
Estados e dos Municípios na repartição do “bolo fiscal”, em detrimento da União. Isso
ocorreu em virtude do aumento das transferências de recursos através dos fundos de
participação (FPE e FPM). Além disso, não foram repassados aos governos estaduais e
municipais as obrigações e os encargos pertinentes, na proporção do incremento das
transferências.
Houve, ainda, uma queda nas receitas próprias do Governo Central, já que a Constituição
Federal retirou os impostos únicos sobre energia elétrica, combustíveis e minerais, do campo
da competência Federal. Estes impostos passaram a fazer parte da base de cálculo do
ICMS, cabendo aos Municípios a fatia de 25% deste que é o principal imposto estadual.
Desta forma, a União, que detinha cerca de 75% do total dos recursos tributários
arrecadados no País antes da Constituição de 1988, passou a contar com cerca de 66%
desse total, a partir de 1989.
Outras transformações importantes foram observadas na estrutura tributária brasileira a partir
da CF/88, dentre elas:
O IOF, antes instrumento de política monetária, passou a assumir caráter arrecadatório;
As contribuições sociais aumentaram a sua participação na carga tributária (de 24% em
1988, para 26%, em 1992);
Como o IOF e as contribuições sociais não são transferidos aos Estados e Municípios, a
participação da União na arrecadação apresentou uma ligeira recuperação em 1994,
chegando próximo aos 70% do "bolo fiscal" no período;
O incremento nas receitas de Estados e Municípios não livrou esses entes do problema
do endividamento público, que aumentou significativamente na década de 90. Neste
caso, verificou-se que a busca pelo equilíbrio fiscal no Brasil não se restringe ao
incremento na arrecadação mas, também, a uma política de gastos mais restritiva.
Finalmente, o aumento das transferências da União trouxe como conseqüência a renúncia a
parte das receitas próprias em alguns governos subnacionais. Não havia estímulo para a
arrecadação de impostos que, em alguns casos, representavam percentual pouco
significativo das receitas correntes totais.
Portanto, a LRF, através do Capítulo III, visa a resgatar a importância das receitas próprias
na realização de projetos e manutenção da máquina pública, em nível local.
Estados e
Municípios possuem legislação tributária própria e devem explorar com eficiência o seu
potencial de arrecadação, desvinculando-se cada vez mais da dependência do Governo
Federal.
A determinação para a cobrança de tributos deve ser vista como um estímulo ao
administrador para o desenvolvimento do sistema tributário próprio. Na verdade, nos termos
da LRF e, nos termos da Lei 10.028 (Lei de Crimes Fiscais), cobrar impostos, mais do que
um direito da administração pública, passa a ser uma obrigação.
22
5.1. Previsão e Arrecadação da Receita
A instituição, previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos é ressaltada pelo texto da
LRF como requisito essencial da responsabilidade na gestão fiscal. O descumprimento dessa
norma terá como conseqüência a imediata suspensão das transferências voluntárias ao ente
público que se mostrar negligente nessa questão.
Para a sua previsão, além de observar as normas técnicas e legais e a respectiva
metodologia de cálculo, as estimativas da receita devem estar acompanhadas de
demonstrativo da sua evolução, nos três anos anteriores e nos dois seguintes àquele a que
se referirem. Permanece também o mandamento constitucional que somente admite
reestimativa de receita, pelo Poder Legislativo, nos casos de erro ou omissão, de ordem
técnica ou legal.
5.1.1 Previsão de Receita para os Legislativos Municipais
A LRF prevê, ainda, que o Poder Executivo deverá informar aos demais Poderes e ao
Ministério Público os estudos e as estimativas das receitas, pelo menos trinta dias antes de
esgotar-se o prazo de envio das respectivas propostas orçamentárias. Nesse particular,
convém analisar o texto da LRF frente à Emenda Constitucional nº 25, de 14-02-2000, que
“altera o inciso VI do art. 29 e acrescenta o art. 29-A da Constituição Federal, que dispõem
sobre limites de despesas com o Poder Legislativo Municipal”.
Consoante o referido art. 29-A, a receita do Poder Legislativo Municipal obedece a limites
cuja base de cálculo é a receita efetivamente arrecadada no exercício anterior. O art. 11, §
3º, da LRF faz referência à estimativa de receita que integrará a proposta orçamentária para
o exercício seguinte, que deveria servir de parâmetro para a elaboração das propostas
orçamentárias dos Poderes Legislativo, Judiciário e do Ministério Público. No caso dos
legislativos municipais, a medida tornar-se-ia inócua, já que tal estimativa de receita não
poderá embasar as propostas orçamentárias desses entes públicos. Por conseguinte, a
estimativa de receita que o Poder Executivo deve colocar à disposição da Câmara de
Vereadores é a previsão atualizada do exercício em curso, pois será esta a base de
cálculo para a despesa do exercício subseqüente.
5.1.2. Metas Bimestrais de Arrecadação
O art. 13 da LRF determina que o Poder Executivo deverá, até trinta dias após a publicação
do orçamento anual, efetuar o desdobramento das receitas em metas bimestrais de
arrecadação, informando quais medidas serão adotadas para o combate a sonegação, a
cobrança da dívida ativa e os créditos executáveis pela via administrativa. Ressalte-se a
importância dessa medida, uma vez que tais metas bimestrais de receita servirão de
parâmetro para a limitação de empenho e movimentação financeira a que se refere o art. 9º,
há comentado.
5.2. Renúncia de Receita
A concessão indiscriminada dos chamados “incentivos fiscais” é prática danosa às finanças
de qualquer ente público, e deve estar sujeita a regras disciplinadoras. A partir da vigência
da LRF, tais iniciativas deverão atender, não só ao que dispuser a LDO, mas ainda aos
seguintes requisitos:
23
Estimar o impacto orçamentário financeiro no exercício inicial de sua vigência e nos dois
seguintes;
Demonstrar que a renúncia delas decorrente foi considerada ao se estimar a receita do
orçamento e que não afetará as metas de resultados fiscais previstas na LDO;
Prever medidas de compensação nos três exercícios já referidos, podendo ser através de:
elevação de alíquota, ampliação da base de cálculo ou novos tributos ou contribuições,
sendo que nos dois últimos casos o benefício só entrará em vigor após a ocorrência do
aumento da receita. Estas medidas deverão observar ainda, o princípio da anterioridade,
nos termos do Código Tributário Nacional.
Estão isentos das restrições acima apenas os cancelamentos de débitos em valor inferior aos
seus custos de cobrança.
6. Despesa Pública
A regra básica da LRF (art. 15), para todo e qualquer aumento de despesa pode ser assim
traduzida: toda e qualquer despesa que não esteja acompanhada de estimativa do impacto
orçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios de sua vigência, da sua adequação
orçamentária e financeira com a LOA, o PPA e a LDO e, no caso de despesa obrigatória de
caráter continuado, de suas medidas compensatórias9, é considerada: não autorizada,
irregular e lesiva ao patrimônio público.
Essa norma, de acordo com o § 4º do artigo 16 da LRF, é condição prévia, não só para a
aquisição de bens, serviços e obras, como também para a desapropriação de imóveis
urbanos, que, de acordo com a Constituição, deverá ser paga em dinheiro .
A novidade aqui está no conceito de despesa obrigatória de caráter continuado que, nos
termos do art. 17, é a despesa corrente:
derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo;
geradora de obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
Algumas ações governamentais objetivas poderão esclarecer um pouco mais este conceito:
em nível municipal, por exemplo, o pagamento de “bolsa-escola” para famílias carentes
que comprovem a freqüência dos filhos em idade escolar na rede pública de ensino;
projeto para criação de Territórios Federais na Região Amazônica, aprovado no Plenário
do Senado Federal em 2000.
Como se vê, as despesas geradas a partir dessas ações, atendem aos requisitos propostos:
gerarão despesas correntes, derivadas de lei e execução por período superior a dois
exercícios financeiros.
Diante do que estabelece a nova lei, para a questão do aumento nas despesas, duas
alternativas são dadas, ambas de grande ônus político: aumento permanente de receita ou
redução permanente de despesa.
Some-se ainda a restrição do parágrafo 3º do art. 17
que, sem deixar margem para criatividade, define o aumento permanente de receita como o
“proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação
9
Aumento permanente de receita e/ou redução permanente de despesa.
24
de tributo ou contribuição.” De nada valerão, pelo menos para esse fim, iniciativas do tipo
“combate à sonegação”, “bolão fiscal” e outras medidas do gênero. E, para que não haja a
menor chance de alguma brecha ou artifício legal, a lei equipara a aumento de despesa a
prorrogação daquela já criada por prazo determinado.
Não é de estranhar, portanto, que este seja um dos pontos que mais tem suscitado críticas
por parte dos governantes nos diversos níveis da Federação, diante das barreiras que são
impostas a aumentos de despesa, sem a correspondente fonte de recursos. No entanto, o
princípio que embasa tal conduta não é outro que o de “gastar apenas o que se arrecada”.
6.1. Despesas com Pessoal: fiscalização e controle
Os gastos com a folha de pagamento de pessoal representam o principal item de despesas
de todo o setor público brasileiro. Entre 1996 e 2000, o conjunto dos Estados brasileiros
gastou em média, 67% de suas receitas líquidas (receitas disponíveis) com pagamento de
pessoal 10.
O que acontece quando um ente público despende 70% de suas receitas líquidas com a
folha de pagamento? Significa que restam 30% para a realização dos serviços públicos
básicos, como educação, saneamento, saúde e segurança, sem considerar a manutenção
de estradas e vias urbanas, a preservação do patrimônio público, etc. Além disso, o
crescimento populacional demanda um programa de investimentos crescente por parte dos
governos.
Uma crítica constante à Lei de Responsabilidade Fiscal diz respeito à imposição de limites
para os gastos com pessoal. A definição desses limites busca simplesmente permitir que o
administrador público cumpra o papel que a sociedade lhe atribuiu: proporcionar bem-estar à
população, a partir dos recursos que lhe são entregues na forma de impostos.
Certamente que o aumento da participação da folha de pagamento nas receitas de Estados e
Municípios deveu-se, como já foi visto, à estabilidade econômica e a queda nos índices
inflacionários. Além disso, a despesa com pessoal apresenta um componente vegetativo
importante, responsável pelo crescimento deste tipo de despesa de forma continuada 11.
Por conseguinte, a limitação dos gastos com pessoal em percentual da RCL deve-se, antes
de mais nada, à necessidade de manter o setor público com os recursos necessários à sua
manutenção e ao atendimento das demandas sociais.
6.2. Limites com Pessoal
De acordo com a LRF, entende-se como despesas de pessoal:
1. Somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos;
2. Despesas com inativos e pensionistas;
3. Mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder,
com quaisquer espécies remuneratórias;
10 Dados da Secretaria do Tesouro Nacional
11
As legislações trabalhistas garantem aos servidores públicos algumas vantagens pessoais que são incrementadas a cada ano : anuênios,
passagem de nível, etc
25
4. Vencimentos e vantagens, fixas e variáveis;
5. Subsídios, proventos de aposentadoria;
6. reformas e pensões;
7. Adicionais de qualquer natureza;
8. Gratificações, horas extras e vantagens pessoais ;
9. Encargos sociais e
10. Contribuições recolhidas pelo Ente às entidades de previdência.
A apuração dos gastos com pessoal será feita com base em um período de 12 meses.
Neste caso, os limites a serem apresentados no Relatório de Gestão Fiscal - RGF do
primeiro e do segundo quadrimestre, somarão despesas com pessoal relativas a dois
exercícios financeiros, já que a contagem retroage 11 meses12. Somente o RGF referente
ao último quadrimestre do ano apresentará as despesas de pessoal verificadas na unicidade
do exercício financeiro.
A LRF determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no setor público:
50% da RCL para a União; e
60% da RCL para Estados e Municípios.
Cumpre ressaltar que após a publicação da LRF, fica revogada qualquer outra legislação que
verse sobre estes limites. É o caso da Lei Complementar nº 96 de 1999, conhecida como Lei
Camata II. De acordo com a LRF, tais limites serão agora repartidos entre todos os Poderes
públicos, com percentuais específicos para cada Poder.
Na esfera estadual o limite de 60% será repartido da seguinte forma:
2% para o Ministério Público;
3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado;
6% para o Judiciário; e
49% para o Executivo.
Na esfera municipal o limite de 60% será assim repartido:
6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Município, quando houver; e
54% para o Executivo.
Na esfera Federal o limite será de 50% da RCL, assim dividido:
40,9% para o Executivo;
6% para o Judiciário;
2,5% para o Legislativo; e
0,6% para o Ministério Público.
Nos Poderes Legislativo e Judiciário, os limites serão repartidos, entre os seus diversos
órgãos, na proporção das despesas que vinham sendo realizadas em exercícios anteriores.
Um exemplo: digamos que nos três exercícios financeiros anteriores à publicação da LRF
(1997,1998 e 1999) dentro do Poder Judiciário a média das despesas com pessoal foi
dividido entre o órgão A e o órgão B na proporção de 40% e 60% respectivamente. A partir
de maio de 2000, com a limitação dos gastos com pessoal sendo igual a 6% da RCL para o
12
Vale, neste caso, o mesmo raciocínio apresentado no Quadro 2, mostrado no primeiro capítulo deste texto.
26
Poder Judiciário, isto significa que o órgão A terá um limite de 2,4% da RCL para
despesas com pessoal, enquanto que para o órgão B, este limite será igual a 3,6%.
as
Nos Estados onde houver Tribunal de Contas dos Municípios, o limite para os gastos com
pessoal do Legislativo será igual a 3,4% da RCL, enquanto que o Executivo perderá este
percentual a maior do seu limite (0,4%), que passará então para 48,6% da RCL.
Finalmente, resta relacionar aquelas despesas que não serão computadas para o
atendimento dos limites definidos nesta seção:
As despesas com indenização por demissão de servidores ou empregados;
As despesas relativas ao incentivo à demissão voluntária, o chamado PDV. Não faria
sentido decisão diferente, já que, por ocasião do afastamento, o servidor recebe valores
superiores àqueles que receberia se continuasse na ativa. Em outras palavras, o PDV,
em geral utilizado pontualmente e dirigido ao conjunto dos servidores, aumentará a
despesa com pessoal no mês em que estiver sendo executado. Sua contagem no limite
de pessoal desestimularia programas dessa natureza;
As despesas com pessoal verificadas em decorrência de convocação extraordinária do
Congresso Nacional;
As despesas decorrentes de decisão judicial (em geral classificadas na rubrica
“Sentenças Judiciais”), e da competência de período anterior ao da apuração das
despesas com pessoal (somando-se o mês de referência com os onze meses anteriores),
de acordo com o § 2º do artigo 18;
As despesas com pessoal do Estado do Amapá, Roraima e do Distrito Federal, custeadas
pela União. Parece lógico que, se estas despesas não são pagas com as receitas destes
Estados, não há porque serem somadas aos limites (60%).
As despesas com inativos custeadas com recursos de fundos próprios. Atente-se para o
fato de que as receitas originárias das contribuições a fundos não compõem o cálculo da
RCL, o que torna nula esta operação do ponto de vista contábil.
6.3. Serviços de Terceiros e Encargos
Dispositivo polêmico, o parágrafo primeiro do artigo 18 introduz a conta “contratos de
serviços de terceiros em substituição a servidores públicos”, novidade dentro do estudo da
contabilidade pública. Até este momento, tal rubrica contábil era desconhecida dos
contadores e dos demais estudiosos das finanças públicas.
A intenção do legislador, neste caso, foi a de evitar que o setor público (no caso o
irresponsável), utilizasse de artimanha contábil para “burlar” os ditames da LRF.
Este artigo, assim como o supracitado § 3º do artigo 9º, têm ocasionado descontentamento à
maioria dos administradores públicos e estranheza aos juristas e contabilistas. Na verdade, a
maior dificuldade neste caso diz respeito à interpretação da norma: serão todos os serviços
terceirizados, afinal, somados aos limites de pessoal? Qual a forma de substituir servidores,
além do concurso público?
É necessário um esclarecimento maior quanto à forma de contabilização deste tipo de
despesa, bem como a sua clara identificação dentro do plano de contas. De acordo com a
LRF, a Contabilidade Geral da União é o órgão competente para dirimir dúvidas quanto à
operacionalidade da LRF, enquanto não estiver em funcionamento o Conselho de Gestão
Fiscal, previsto no seu art. 67. Acrescentamos neste título a opinião dos Tribunais de Contas
sobre esta matéria:
27
“Terceirização consiste na contratação de empresas prestadoras de serviços, e atualmente
emprega-se este vocábulo para designar a prática adotada por muitas empresas de contratar
serviços de terceiros para as suas atividades meio”.
Além disso, de acordo com o Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul:
“Vê-se que a terceirização, na Administração Pública, envolve um conceito de delegação a
outra empresa para execução de determinado serviço ou trabalho, gerando, desse modo,
atividade de execução indireta, bem definida pelo recente Decreto nº 2.271, de 7 de julho de
1997.”
Assim, terceirização de mão-de-obra significaria a contratação de empresas prestadoras de
serviços, as quais, evidentemente, alocariam mão-de-obra. Desta forma, funcionários das
empresas contratadas não manteriam qualquer vínculo jurídico ou funcional com o Poder
Público, não podendo, conseqüentemente, ser caracterizados como agentes públicos, não
adentrando no conceito de pessoal ativo.
Aparentemente esta regra estaria em conflito com os limites a que alude o caput do art. 169
da CF, o qual disciplina despesa tão somente com pessoal ativo e inativo. Aceitando-se a
tese de que o disposto no mencionado § 1º do art. 18 afronte aos ditames constitucionais e,
por este motivo, deva ser afastado, tal fato não autorizará a que os Poderes e órgãos
referidos no art. 20 busquem contratar serviços de terceiros, objetivando fugir dos limites de
despesas com pessoal a que estejam submetidos, face à limitação imposta no art. 72, para a
contratação de serviços de terceiros, a seguir transcrito:
“Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos referidos no
art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do
exercício anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar, até o término do
terceiro exercício seguinte.”
A regra posta no transcrito artigo 72 estabelece um limitador de
comprometimento da receita corrente líquida com serviços de terceiros. Tal
limite, que vigorará até 31-12-2003, deve ser calculado tomando-se por base o
total das contratações de prestação de serviços com terceiros celebrados no
exercício de 1999, e verificando qual a sua participação percentual em relação
ao montante da receita corrente líquida arrecadada no mesmo exercício.
Atualmente, na medida em que não há manifestação do STF quanto a
inconstitucionalidade do § 1º do artigo 18, devemos atentar para as seguintes
situações:
1) Entes públicos que tem nos serviços de terceiros percentual importante da
sua RCL: é o caso, por exemplo do Estado do Tocantins e seus Municípios,
onde esta rubrica aproxima-se, em termos percentuais, dos limites com gastos
com pessoal. Os serviços terceirizados no conjunto dos Municípios do Estado do
Tocantins, consomem cerca de 30% da sua RCL
anual, contra 40% dos gastos médios com a folha de pagamentos. Neste caso,
ao acrescentar no limite de gastos com pessoal a totalidade dos serviços de
terceiros, o percentual médio de comprometimento passaria de 70% da RCL,
portanto, acima dos limites legais.
2) Desconsiderando as situações extremas, conforme exemplo anterior, em
outras situações o percentual com serviços de terceiros obedece a média
nacional: cerca de 10% da RCL anual. Neste caso, caracterizando-se aqueles
serviços de terceiros em substituição de pessoal, de forma a somarem as
despesas com pessoal, o seu efeito sobre o volume total
28
dos gastos com pessoal torna-se muitas vezes, residual.
3) Muitas vezes, a opção pela contratação de serviços terceirizados representará
um ônus menor para o ente público. No caso do Tocantins, Estado em
construção, a opção pela terceirização indica a necessidade de mão-de-obra
para a montagem da infra-estrutura pública. Finalizada esta fase de constituição
e implantação física da máquina administrativa,
cessa a necessidade destes serviços, sendo sua rescisão facilitada pelo
instrumento jurídico que o norteia: um contrato de serviços. Na opção pela
contratação de funcionários públicos através de concurso, finalizados os
trabalhos, teríamos um contingente de pessoal sem função dentro do serviço
público.
4) Dessa forma, a análise das limitações para contratação de pessoal deve ser
verificada caso a caso. Buscando-se no espírito da LRF a eficiência na alocação
de recursos e economia para os cofres públicos, deve-se atentar para que a
interpretação prática da LRF leve em consideração este s pressupostos. E isto já
está ocorrendo por parte de Tribunais de Contas, preocupados, neste caso, com
a governabililade. Não se deve imputar ao administrador público uma tarefa que
implique em dificuldades para desenvolvimento sócio-econômico local, sob pena
de colocar em risco a validade da LRF, criando, neste caso, resistência à sua
implantação.
Por fim, a partir do artigo 61 da Lei no 10.266, de 24 de julho de 2001 (LDO da União
para 2002) apresenta-se a forma como o Governo Federal vem tratando a questão das
substituições de servidores:
“Art. 61. O disposto no § 1o do art. 18 da Lei Complementar no 101, de 2000,
aplica-se exclusivamente para fins de cálculo do limite da despesa total com
pessoal, independentemente da legalidade ou validade dos contratos.
Parágrafo único. Não se considera como substituição de servidores e
empregados públicos, para efeito do caput, os contratos de terceirização
relativos a execução indireta de atividades que, simultaneamente:
I - sejam acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que
constituem área de competência legal do órgão ou entidade, na forma de
regulamento;
II - não sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas por plano de
cargos do quadro de pessoal do órgão ou entidade, salvo expressa
disposição legal em contrário, ou quando se tratar de cargo ou categoria
extinto, total ou parcialmente;
III - não caracterizem relação direta de emprego.”(grifei)
6.4. Emenda Constitucional nº 25, de 2000
Em vigor a partir de janeiro de 2001, os efeitos desta norma constitucional implicam em
limites diferenciados para a despesa total e com pessoal dos Poderes Legislativos
municipais. Tendo como base o somatório das receitas tributárias e das transferências
constitucionais, realizadas no exercício anterior, o total da despesa do Poder Legislativo
Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não
poderá ultrapassar os seguintes percentuais:
29
8% para Municípios com população até 100.000 habitantes;
7% para Municípios com população entre 100.001 e 300.000 habitantes;
6% para Municípios com população entre 300.001 e 500.000 habitantes
5% para Municípios com população acima de 500.000 habitantes.
Da aplicação da EC nº 25, constante dos artigos 29 e 29-A, da Constituição Federal, resulta
que o Poder Legislativo, nos Municípios, qualquer que seja o seu número de habitantes,
deverá obedecer aos limites nela estipulados para suas despesas totais. Em termos de
gastos com pessoal, o máximo admitido pela norma constitucional é de 70% do respectivo
limite de gastos totais, isso a partir de 1º de janeiro de 2001. Naquilo que colidir com a
Emenda Constitucional em questão, a LRF não se aplica, por vício de inconstitucionalidade.
No entanto, em qualquer situação, prevalecerá e deverá ser obedecido o limite mais rígido.
Cumpre por fim ressaltar que tramita no Congresso Nacional, a pedido das Câmaras
Municipais, Projeto de Emenda Constitucional (PEC nº 574/02) que altera a EC nº 29-A De
acordo com o referido Projeto, a base para as despesas com pessoal do legislativo municipal
será a Receita Corrente Líquida, nos termos da LRF, não sendo retirado do cálculo as
despesas com inativos.
6.5. Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998
Este dispositivo traz ainda outras limitações que deverão ser observadas com relação às
despesas de pessoal. De acordo com o artigo 2º da referida legislação, a despesa líquida
com pessoal inativo e pensionistas dos regimes próprios de previdência social dos servidores
públicos e dos militares de cada um dos entes estatais não poderá exceder a doze por
cento de sua RCL, em cada exercício financeiro. Esta RCL, de acordo com o texto da Lei,
deverá ser calculada conforme a Lei Complementar nº 82 de 27 de março de 1995.
Considerando que a referida Lei Complementar nº 82 foi substituída pela de nº 96, de1999 e
que, por sua vez, foi revogada pela LRF, em seu artigo 75, a RCL deverá ser calculada
conforme a nova definição, constante na LRF.13
Além disso, de acordo com o parágrafo 2º, do artigo 2º, da Lei 9.717, entende-se como
despesa líquida a diferença entre a despesa total com pessoal inativo e pensionistas dos
regimes próprios de previdência social dos servidores e dos militares de cada um dos entes
estatais e a contribuição dos respectivos segurados. Cumpre ressaltar que este
procedimento está sendo observado na definição das despesas com pessoal da LRF, bem
como aqueles itens que deverão ser excluídos do cálculo, como por exemplo, aquelas
despesas com pessoal custeadas pelos seus regimes próprios de previdência.
A dificuldade neste caso reside no fato de, caso o ente venha a ultrapassar o limite de 12%
com os seus inativos, a lei não especificar qual a providência a ser adotada para a redução
da despesa.
Os efeitos da Lei 9.717, no entanto, estavam suspensos até o final de 2001, de acordo com
a MP nº 2.060/1 de 26 de outubro de 2000 e suas reedições.
13
De acordo com a LC 82/95 a RCL é simplesmente a Receita Corrente Total, subtraída das Transferências
Constitucionais: FPE e FPM, por exemplo, no caso da União; parte do ICMS, do IPVA e do IPI exportação no
caso dos Estados, Para os Municípios, a RCL, em geral, corresponde à sua Receita Corrente.
30
Finalmente, o artigo 21º da LRF, determina a nulidade de qualquer ato que acarrete aumento
da despesa com pessoal expedido nos seis meses que antecedem ao final do mandato do
titular do respectivo Poder ou órgão. Vale lembrar que esta norma alcança também os
Presidentes dos Legislativos Municipais, cujos mandatos, neste cargo, tem duração de dois
anos, estando, conseqüentemente, impedidos de aumentar a despesa com pessoal no último
semestre em que estiverem presidindo as Câmaras Municipais.
Outras disposições restritivas são estabelecidas nos arts. 22 e 23, cabendo destacar:
Verificação do cumprimento dos limites da despesa ao final de cada quadrimestre;
Caso a despesa ultrapasse 95% do limite, ficam automaticamente vedadas todas e
quaisquer medidas que acarretem aumento de despesa, tais como: concessão de
vantagem, aumento ou reajuste de remuneração; criação de cargo, emprego ou função;
alteração de estrutura de carreira; provimento de cargo, ressalvados os casos de
aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança;
pagamento de hora extra.
Ultrapassado o limite da despesa, o respectivo Poder ou órgão deverá, no prazo de dois
quadrimestres, eliminar o percentual excedente, sendo pelo menos 1/3 no primeiro
quadrimestre.
Para o cumprimento dessas disposições, a lei faculta a redução temporária da jornada de
trabalho, com redução de vencimentos adequada à nova carga horária.
Esgotado o prazo para a redução da despesa, sem sucesso, estarão suspensas as
transferências voluntárias ao ente, que fica impedido, ainda, de contratar operações de
crédito e de receber qualquer garantia de outro ente, isto no que diz respeito às punições
fiscais. Neste particular, a LRF parece sugerir que os Poderes exerçam vigilância mútua no
tocante ao cumprimento dos limites de gastos com pessoal, uma vez que, se um deles
ultrapassar o respectivo teto, trará prejuízos a toda a coletividade, que será penalizada com a
suspensão das transferências voluntárias de recursos.
Cabe ainda, à Lei federal n.º 9.717, de 27/nov./1998, disciplinar, dentre outros aspectos, a
manutenção, estudo de viabilidade, forma de administração, utilização e aplicação de
recursos e mesmo a extinção dos sistemas previdenciários.
Quanto à utilização dos recursos, dispõe o inciso III, do art. 1º, da lei n.º 9.717/98 que: "as
contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e as contribuições
do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, somente poderão ser utilizadas
para pagamento de benefícios previdenciários dos respectivos regimes" .
Além disso, o art. 6º, da mesma lei, faculta à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios, a constituição, mediante lei – em sentido formal -, de fundos integrados de bens,
direitos e ativos, com finalidade previdenciária, observados os critérios do art. 1º e do próprio
art. 6º, quais sejam:
1. realização de avaliação atuarial inicial e em cada balanço, bem como de auditoria, por
entidades independentes legalmente habilitadas, utilizando-se parâmetros gerais, para
a organização e revisão do plano de custeio e benefícios;
2. financiamento mediante recursos provenientes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios e das contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo e
dos pensionistas, para os seus respectivos regimes;
31
3. as contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e as
contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, somente
poderão ser utilizadas para pagamento de benefícios previdenciários dos respectivos
regimes;
4. cobertura de um número mínimo de segurados (mil segurados, conforme a Portaria
MPAS n.º 4.992/99, art. 9º), de modo que os regimes possam garantir diretamente a
totalidade dos riscos cobertos no plano de benefícios, preservando o equilíbrio atuarial
sem necessidade de resseguro, conforme parâmetros gerais;
5. cobertura exclusiva a servidores públicos titulares de cargos efetivos e a militares, e a
seus respectivos dependentes, de cada ente estatal, vedado o pagamento de
benefícios, mediante convênios ou consórcios entre Estados, entre Estados e
Municípios e entre Municípios;
6. pleno acesso dos segurados às informações relativas à gestão do regime e
participação de representantes dos servidores públicos e dos militares ativos e
inativos, nos colegiados e instâncias de decisão em que os seus interesses sejam
objeto de discussão e deliberação;
7. registro contábil individualizado das contribuições de cada servidor e dos entes
estatais, conforme diretrizes gerais;
8. identificação e consolidação em demonstrativos financeiros e orçamentários de todas
as despesas fixas e variáveis com pessoal inativo civil, militar e pensionistas, bem
como dos encargos incidentes sobre os proventos e pensões pagos;
9. sujeição às inspeções e auditorias de natureza atuarial, contábil, financeira,
orçamentária e patrimonial dos órgãos de controle interno e externo.
10. No caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, constitui requisito
adicional, para organização e funcionamento de regime próprio de previdência social
dos servidores públicos e dos militares, ter receita diretamente arrecadada ampliada,
na forma estabelecida por parâmetros legais, superior à proveniente de transferências
constitucionais da União e dos Estados.
11. estabelecimento de estrutura técnico-administrativa, com conselhos de administração
e fiscal e autonomia financeira;
12. existência de conta do fundo distinta do Tesouro da unidade federativa;
13. aporte de capital inicial em valor a ser definido conforme diretrizes gerais;
14. aplicação de recursos, conforme estabelecido pelo Conselho Monetário Nacional;
15. vedação da utilização de recursos do fundo de bens, direitos e ativos para
empréstimos de qualquer natureza, inclusive à União, aos Estados, ao Distrito Federal
e aos Municípios, a entidades da administração indireta e aos respectivos segurados;
16. vedação à aplicação de recursos em títulos públicos, com exceção de títulos do
Governo Federal;
17. avaliação de bens, direitos e ativos de qualquer natureza integrados ao fundo, em
conformidade com a Lei 4.320,de 17 de março de 1964 e alterações subseqüentes;
18. estabelecimento de limites para a taxa de administração, conforme parâmetros gerais;
19. constituição e extinção do fundo mediante lei.
6.6. Despesas com a Seguridade Social
Embora este assunto tenha merecido apenas um breve artigo, nem por isso a LRF é menos
severa em relação aos aumentos de gastos com a seguridade social.
De modo idêntico aos demais aumentos de despesa, a criação, majoração ou extensão de
qualquer benefício que integre a seguridade social requer, além da indicação de sua fonte de
custeio total, o cumprimento do art. 17, que versa sobre a despesa obrigatória de caráter
continuado. Apenas para relembrar, aquele dispositivo obriga à demonstração da origem
32
dos recursos que custearão qualquer aumento na despesa, assim como a comprovação de
que não serão afetadas as metas de resultados fiscais previstas na LDO, a partir de
mecanismos de compensação .
7. Transferências Voluntárias
Neste breve capítulo da LRF estabelece as condições para a realização das transferências
voluntárias de recursos entre os entes da Federação, mais ou menos na linha de
procedimento que já era adotada pelo Governo Federal, ao longo da última década. As
transferências voluntárias compreendem a entrega de recursos correntes e de capital, de um
ente para outro, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, com exceção
daqueles que decorram de determinação constitucional, legal ou destinados ao SUS.
Dentre as exigências legais para a realização de transferências voluntárias, destacamos:
Cumprimento das disposições da LDO sobre a matéria;
Existência de dotação específica na lei orçamentária;
Não serem destinadas a pagamento de pessoal ativo, inativo e pensionistas dos Estados,
DF e Municípios;
O beneficiário deverá comprovar, previamente ao recebimento dos recursos, que se acha
em dia com o pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos ao Ente
transferidor, inexistirem pendências quanto a prestação de contas de recursos já
recebidos, que obedece aos limites constitucionais para gastos com educação e saúde,
além daqueles relativos à dívida, despesas com pessoal e restos a pagar;
Existência de contrapartida no orçamento do ente beneficiário.
Como regra geral, os recursos recebidos não poderão ser utilizados em finalidade diversa
daquela que for pactuada no instrumento utilizado para formalizar a transferência.
Cid Heraclito de Queiroz14 entende inconstitucional o artigo 25º da LRF, pois, segundo o
ilustre jurista, “ ... admite a invasão da esfera de competência dos Estados, Distrito Federal e
Municípios, como também admite a utilização de receitas da União ou de uma unidade da
Federação para atender despesa de outro ente, estabelecida na lei orçamentária deste”.
Tais observações aplicam-se às transferências voluntárias do Governo Federal para os
governos subnacionais. Por outro lado, de acordo com a Coordenação-Geral de Normas e
Avaliação da Execução da Despesa – CONED, da Secretaria do Tesouro Nacional, “..a
transferência de recursos orçamentários da União para os Estados, Distrito Federal e
Municípios, tem por finalidade a realização de obras ou a prestação de serviços, permitindo
atribuir àquelas esferas de governo ou a instituições a elas vinculadas a responsabilidade
final pela sua aplicação”.
Neste sentido, o Governo Federal vem transferindo, a cada ano, cerca de R$ 3 bilhões, a
título de transferências voluntárias, principalmente para ações nas áreas de educação
(alimentação escolar), assistência social (bolsa criança-cidadã, atendimento de criança em
creche) e trabalho (qualificação profissional do trabalhador).
Cumpre ressaltar que aquelas transferências voluntárias constantes do § 3º, do Inciso IV do
artigo 25 (exceções no caso de suspensão - educação, saúde e assistência social)
correspondem a dois terços do total de transferências voluntárias repassadas anualmente
14
Advogado, ex-Procurador-Geral da Fazenda Nacional entre 1979 e 1991
33
(cerca de R$ 2 bilhões). Desta forma, em termos de valores, as punições fiscais aplicam-se a
um volume de recursos igual a R$ 1 bilhão a cada ano (dados de 1999).
7.1 Instrução Normativa nº 01, de 4 de maio de 2001
A Instrução Normativa nº 01, da Secretaria do Tesouro Nacional, de 04-05-2001, é o
instrumento legal que vem regulamentar as disposições do Capítulo V - Das Transferências
Voluntárias da Lei de Responsabilidade Fiscal. Este capítulo apresenta uma interpretação
dos artigos dessa IN, tendo por objetivo auxiliar o administrador público no entendimento
das regras que deverão ser obedecidas, a partir da publicação da IN/ n° 01/01, para a
realização de convênios e para o recebimento de transferências voluntárias do Governo
Federal.
Em primeiro lugar, deve-se observar que a IN nº 01 não altera nem substitui, mas apenas
amplia as disposições expressas na IN nº 01 de 15-01-1997. Enquanto a IN 01/01 vem
disciplinar o cumprimento das exigências para transferências voluntárias a partir da LRF, a
IN 01/97 trata, de forma mais ampla, da celebração de convênios de natureza financeira que
tenham por objeto a execução de projetos ou realização de eventos.
Além da observação das disposições da IN 01/97, a contratação e a liberação de
transferências voluntárias deverá, a partir de agora, observar o disposto na LRF, na Lei de
Diretrizes Orçamentárias – LDO, relativas aos exercícios em que ocorrerem a formalização
dos convênios e a efetiva utilização dos recursos, bem como no disposto em outros diplomas
legais. Neste sentido, deve-se observar, principalmente, a Constituição Federal de 1988
(também as constituições estaduais), o Código Tributário Nacional, a Lei nº 8.666, de 21-061993, e a Lei nº 10.028, de 19-10-2000, a chamada Lei de Crimes.
Observar as disposições na LRF, significa atender, em primeiro lugar, as determinações
prescritas no artigo 25 da LRF. Além disso, o administrador público deverá observar as
punições fiscais que implicam no cancelamento das transferências voluntárias, tanto na
contratação quanto nas liberações de convênios já contratados. Essas punições, referem-se
ao descumprimento dos seguintes artigos da LRF:
Artigo 11: não realizar a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os
tributos de sua competência;
Artigo 23: deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a
execução de medida para a redução da despesa total com pessoal que houver
excedido o limite máximo por Poder;
Artigo 31: estar acima do limite das dívidas consolidada ou mobiliária e operações
de crédito;
Artigo 33: deixar de promover ou de ordenar o cancelamento, a amortização ou a
constituição de reserva para anular os efeitos de eventual operação de crédito
realizada com a inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei;
Artigo 40: não ressarcir pagamento de dívida honrada pela União ou Estado;
Artigo 51: não remeter contas ao Poder Executivo da União até 30 de abril, para o
caso dos municípios ou até 31 de maio, no caso de Estados;
34
Artigo 52: não publicar o Relatório Resumido de Execução Orçamentária – RREO
no prazo estabelecido;
Artigo 55: deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de
Contas o Relatório de Gestão Fiscal – RGF, nos prazos estabelecidos em lei; e
Artigo 70: não se enquadrar no limite da despesa total com pessoal em até dois
exercícios, caso em 1999 estiver acima deste limite, eliminando o excesso
gradualmente à razão de, pelo menos, 50% ao ano, mediante a adoção de medidas
previstas na lei.
No que se refere à observação do texto da LDO para a realização de convênios, deve-se
verificar a previsão orçamentária de contrapartida, à explicitação da utilização da
transferência, a interação com o PPA, além dos efeitos dessa contratação sobre as metas
constantes do Anexo de Metas Fiscais-AMF. Na verdade, no que concerne à apuração dos
resultados fiscais (resultado primário, nominal), a previsão e a realização de convênios
exerce pouca influência. Isto porque os seus reflexos ocorrerão tanto nas receitas como nas
despesas, sendo nulo seu efeito sobre o resultado primário. Por exemplo: um convênio
para a pavimentação de estradas no valor de R$ 10 milhões. À medida em que os valores
do convênio forem liberados, serão contabilizados como receitas de capital. Pelo lado das
despesas, este mesmo valor será contabilizado à conta de obras em execução,
apresentando um efeito nulo sobre a apuração do resultado primário. Por outro lado, a
celebração de convênios para gastos correntes, influenciará diretamente o desempenho da
receita corrente líquida – RCL, principal denominador para a verificação dos limites previstos
na LRF. Mesmo que as receitas provenientes de transferências voluntárias não possam ser
utilizadas para pagamento de despesas com pessoal, elas influenciarão na verificação do
seu limite, a partir do aumento da RCL. Em outras palavras: sobrarão mais recursos para
outros gastos, inclusive a folha de pagamento.
De acordo com seu artigo 2º, a primeira exigência da IN nº 01, de 2001, corresponde à
observância do artigo 11 da LRF que determina, in verbis:
“Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição,
previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do
ente da Federação.
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que
não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos”.
E nem poderia ser diferente, visto que as transferências voluntárias não devem ser utilizadas
como instrumento de compensação à renúncia fiscal, por exemplo. Somente aquele ente
que demonstrar que está cobrando os tributos que a Constituição lhe atribui, estará apto a
contratar convênios.
Por fim, o artigo 2º exige a comprovação de que o ente está de fato cumprindo com a
determinação legal prevista no supracitado artigo 11. Neste caso, de acordo com a IN nº
01/01, bastará a apresentação de balancetes (ou do Balanço que representa a consolidação
de balancetes) ou da LOA, para a comprovação do cumprimento desta regra. Nota-se que
não há aqui uma preocupação com a eficiência da máquina arrecadadora (já que a IN 01/01
não exige a comprovação de uma arrecadação satisfatória de tributos). O que se busca é a
certeza de que o ente está, de fato, arrecadando aqueles tributos que a Lei Maior lhe atribui.
Outras exigências constam da IN nº 01/01 para a realização de transferências voluntárias: os
órgãos transferidores observarão, quando da instrução do processo, existência de dotação
35
orçamentária específica, indicando-se a respectiva nota de empenho, além da comprovação
de que esses recursos transferidos não serão destinados ao pagamento de despesas com
pessoal; o ente beneficiário da transferência deverá comprovar junto ao órgão transferidor, a
situação de regularidade quanto ao pagamento de tributos, multas e demais encargos fiscais
a cargo do Ministério da Fazenda, ao pagamento das contribuições do INSS, ao depósito
das parcelas do FGTS, além da prestação de contas referente a outras transferências
recebidas da União; o ente deverá ainda comprovar o cumprimento dos limites
constitucionais relativos à aplicação de recursos nas áreas da saúde e educação, além da
publicação do Relatório de Gestão Fiscal, nos termos do artigo 54 da LRF e a observação
dos limites legais para a dívida consolidada e mobiliária e de restos a pagar.
O ente beneficiário deverá, também, observar a publicação do Relatório Resumido de
Execução Orçamentária - RREO, nos termos do artigo 52 da LRF e, de acordo com o
parágrafo terceiro do artigo 165 da CF de 1988. Além disso, o ente beneficiário deverá
apresentar as contas do ano anterior (balanço) até trinta de abril (no caso dos municípios)
ou até trinta e um de maio (no caso de Estados) à Secretaria do Tesouro Nacional – STN,
que fará a consolidação das contas destes entes, nos termos do artigo 51 da LRF,
observado o artigo 50. Ressalte-se que, para os municípios, a Portaria STN nº 59, de 0103-2001, definiu modelo a ser preenchido e encaminhado à Caixa Econômica Federal para a
consolidação das contas municipais.
A publicação dos relatórios e demonstrativos, exigida por essa Instrução Normativa, deverá
ser feita através daqueles modelos permitidos pela lei. Não há um modelo padrão para
atender a essas demonstrações. Isto significa que a União não exigirá que os relatórios
sejam apresentados de acordo com as portarias da STN, podendo ser aceitos outros
relatórios utilizados pelos Tribunais de Contas. O ente ficará impedido de receber
transferências voluntárias ou contratar novos convênios com o Governo Federal somente
enquanto não estiver atendendo às exigências relativas à publicação dos relatórios citados
anteriormente.
Os entes públicos (Estados e municípios) que estiverem atendendo àquelas exigências da
LRF para a contratação de transferências voluntárias ficarão registrados no Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI, através do Cadastro
Único de Exigências para Transferências Voluntárias - CAUC, subsistema criado para
controle da administração pública.
Este subsistema apresenta as seguintes características:
As unidades gestoras farão o registro no CAUC daqueles entes beneficiários que
entregarem a documentação completa, habilitando-os à realização de convênios;
A STN efetuará o registro daqueles entes que atenderam à determinação do artigo 51 da
LRF;
Os Tribunais de Contas estaduais e de municípios poderão inserir os registros, ou
mesmo alterá-los, a partir de comunicação formal à STN. De acordo com a LRF, estes
Tribunais fiscalizarão o cumprimento da Lei Complementar;
parágrafo 2º do artigo 4º da IN 01/01 procura orientar o gestor a manter a guarda de
documentação comprobatória do cumprimento da LRF pelo prazo de, no mínimo, 5 anos.
Esse prazo será contado a partir da data do encerramento do processo de transferência
voluntária, considerando a prestação de contas junto ao gestor e a baixa no SIAFI.
De acordo com o artigo 6º da IN 01/01, o Banco Central comunicará à STN quando for
detectado o não atendimento, pelos Estados e Municípios, do artigo 33 da LRF. Este
36
dispositivo refere-se ao atendimento das regras definidas na LRF para a contratação de
operações de crédito.
A IN 01/01 tem por objetivo a desburocratização e a simplificação das análises que deverão
ser realizadas pelos diversos órgãos públicos concedentes de transferências voluntárias.
Isto porque a contratação destes convênios ocorre de forma descentralizada, a partir de
cada Ministério. Neste caso, cada um dos órgãos púbicos que firmarem convênios poderão
utilizar as informações disponíveis no CAUC. Além disso, a IN 01/01 define o atendimento
dos artigos segundo e terceiro, como suficientes para a contratação de convênios.
Além disso, em observância ao parágrafo 3º do artigo 25 da LRF, verifica-se que aqueles
convênios firmados para atender às ações nas áreas de educação, saúde e assistência
social não estão sujeitos a suspensão, no caso do descumprimento das regras definidas na
LRF. No entanto, isso não significa que os entes que não estiverem atendendo à LRF
poderão contratar novos convênios, mesmo para as áreas de saúde, educação e assistência
social. Adicionalmente, os entes públicos deverão observar o disposto no § 2º do artigo 169
da Constituição Federal que prescreve: "Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar
referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente
suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites". Em outras palavras, de
acordo com a Lei Maior, para a realização de qualquer tipo de convênio (e sua manutenção),
deverá o ente público observar os limites de gastos com pessoal, conforme determina a
LRF.
Finalmente, resta observar a Lei nº 10.266 de 24-07-2001 (que dispõe sobre as diretrizes
para a elaboração da lei orçamentária de 2002) que determina, a partir de seu artigo 34:
" Art. 34. As transferências voluntárias de recursos da União, consignadas na lei
orçamentária e em seus créditos adicionais, para Estados, Distrito Federal ou
Municípios, a título de cooperação, auxílios ou assistência financeira,
dependerão da comprovação, por parte da unidade beneficiada, no ato da
assinatura do instrumento original, de que:
I - instituiu, regulamentou e arrecada todos os tributos previstos nos arts. 155 e
156 da Constituição, ressalvado o imposto previsto no art. 156, inciso III, com a
redação dada pela Emenda Constitucional no 3, de 17 de março de 1993,
quando comprovada a ausência do fato gerador;
II - atende ao disposto no art. 25 da Lei Complementar no 101, de 2000; e
III - existe previsão de contrapartida, que será estabelecida de modo compatível
com a capacidade financeira da respectiva unidade beneficiada, tendo como
limite mínimo e máximo:
a) no caso dos Municípios:
1. três e oito por cento, para Municípios com até 25.000 habitantes;
2. cinco e dez por cento, para os demais Municípios localizados nas áreas da
Agência de Desenvolvimento do Nordeste – ADENE, da Agência de
Desenvolvimento da Amazônia – ADA e no Centro-Oeste;
3. vinte e quarenta por cento, para os demais; e
b) no caso dos Estados e do Distrito Federal:
1. dez e vinte por cento, se localizados nas áreas da ADENE e da ADA e no
Centro-Oeste; e
37
2. vinte e quarenta por cento, para os demais.
§ 1o Os limites mínimos de contrapartida fixados no inciso III do caput deste
artigo, poderão ser reduzidos quando os recursos transferidos pela União:
I - forem oriundos de doações de organismos internacionais ou de governos
estrangeiros e de programas de conversão da dívida externa doada para fins
ambientais, sociais, culturais e de segurança pública;
II - destinarem-se a Municípios que se encontrem em situação de calamidade
pública formalmente reconhecida, durante o período que esta subsistir;
III - beneficiarem os Municípios, incluídos nos bolsões de pobreza identificados
como áreas prioritárias no "Comunidade Solidária", no Programa "Comunidade
Ativa", no "Projeto Alvorada" e na Lei Complementar no 94, de 1998; ou
IV - destinarem-se ao atendimento dos programas de educação fundamental.
§ 2o Caberá ao órgão transferidor:
I - verificar a implementação das condições previstas neste artigo, bem como
observar o disposto no caput do art. 35 da Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de
2001, exigindo, ainda, do Estado, Distrito Federal ou Município, que ateste o
cumprimento dessas disposições, inclusive por intermédio dos balanços
contábeis de 2001 e dos exercícios anteriores, da lei orçamentária para 2002 e
correspondentes documentos comprobatórios; e
II - acompanhar a execução das atividades, projetos ou operações especiais, e
respectivos subtítulos, desenvolvidos com os recursos transferidos.
§ 3o A verificação das condições previstas nos incisos do caput deste artigo se
dará unicamente no ato da assinatura do convênio, sendo que os documentos
comprobatórios exigidos pelos órgãos transferidores terão validade de, no
mínimo, cento e oitenta dias a contar de sua apresentação.
§ 4o Nenhuma liberação de recursos transferidos nos termos deste artigo
poderá ser efetuada sem o prévio registro no Subsistema de Convênio do
SIAFI.
§ 5o Não se consideram como transferências voluntárias para fins do disposto
neste artigo as descentralizações de recursos a Estados, Distrito Federal e
Municípios que se destinem à realização de ações cuja competência seja
exclusiva da União, ou tenham sido delegadas com ônus aos referidos entes da
Federação.
§ 6o Os órgãos responsáveis pelas transferências de que trata este artigo
deverão disponibilizar na Internet informações contendo, no mínimo, data da
assinatura dos convênios, nome do convenente, objeto, valor liberado e
classificação funcional, programática e econômica do respectivo crédito, em
conformidade com o disposto na Lei no 9.755, de 16 de dezembro de 1998.
§ 7o Para efeito do § 3o do art. 25 da Lei Complementar no 101, de 2000, não
serão suspensas as transferências voluntárias relativas a ações de educação,
saúde e assistência social quando Estados, Distrito Federal ou Municípios
incidirem nas hipóteses previstas no art. 11, parágrafo único, art. 23, § 3o, I, art.
31, § 2o, art. 33, § 3o, art. 51, § 2o, art. 52, § 2o e art. 55, § 3o, da Lei
Complementar no 101, de 2000.
§ 8o Ficam dispensadas das exigências previstas nos §§ 2o, 3o e 4o deste artigo
as transferências relativas aos programas "Dinheiro Direto na Escola",
"Alimentação Escolar" e "Apoio a Estados e Municípios para a Educação
Fundamental de Jovens e Adultos", todos sob a responsabilidade do Ministério
da Educação.
§ 9o A execução orçamentária e financeira no exercício de 2002 das ações
relativas à programação de trabalho a serem executadas na forma prevista
neste artigo e cujos créditos orçamentários não identifiquem nominalmente a
localidade beneficiada, inclusive aquelas destinadas genericamente a Estado
38
da Federação, fica condicionada à prévia publicação, em órgão oficial de
imprensa, dos critérios de distribuição, e respectivas alterações".
Encerrando esta parte, queremos destacar uma das principais dúvidas dos entes públicos no
que se refere à contratação de convênios junto ao Governo Federal: a assinatura de
convênios somente poderá ser feita através do Poder Executivo de cada ente? A
resposta é negativa. Qualquer órgão público poderá procurar as unidades gestoras do
Governo Federal para contratar convênios. O Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, por
exemplo, poderá assinar convênio diretamente com o Ministério da Justiça.
Ressalte-se que também os órgãos contratantes deverão demonstrar o cumprimento da LRF
no que lhes couber. Já a contrapartida exigida nos convênios sairá da dotação orçamentária
do órgão contratante.
7.2 Análise
Voluntárias
Quantitativa
das
Transferências
Os quadros a seguir apresentam o total dos valores transferidos pelo Governo Federal em
2000, a título de transferências voluntárias. Nestes valores não constam as transferências
para o SUS. Verifica-se que, em 2000, Estados e Municípios receberam um total de R$ 4,7
bilhões, sendo R$ 2,7 bilhões para Estados e R$ 1,95 bilhões para Municípios. Estes
valores poderão ser reduzidos em 2001, para aqueles entes que estiverem descumprindo a
Lei de Responsabilidade Fiscal.
39
Quadro 5
TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS PARA MUNICÍPIOS
UNIDADE DA
FEDERAÇÃO
REGIÃO NORTE
ACRE
AMAZONAS
AMAPÁ
PARÁ
RONDÔNIA
RORAIMA
TOCANTINS
REGIÃO NORDESTE
ALAGOAS
BAHIA
CEARÁ
MARANHÃO
PARAÍBA
PERNAMBUCO
PIAUÍ
RIO GRANDE DO
NORTE
SERGIPE
REGIÃO SUDESTE
ESPÍRITO SANTO
MINAS GERAIS
RIO DE JANEIRO
SÃO PAULO
REGIÃO SUL
PARANÁ
RIO GRANDE DO SUL
SANTA CATARINA
REGIÃO CENTROOESTE
DISTRITO FEDERAL
GOIÁS
MATO GROSSO DO
SUL
MATO GROSSO
TOTAL
Fonte: SIAFI Gerencial.
1999
2000
ACUMULADO
ACUMULADO
%
REALIZADO
(2000/1999)
Valores
Correntes em R$
mil
Média
p/Município
em 2000
180.619
9.217
33.352
7.134
77.402
24.527
14.807
14.181
558.830
32.795
136.969
89.971
77.433
34.139
96.117
28.986
41.312
250.210
14.015
41.971
9.221
99.003
38.239
30.731
17.030
753.055
55.842
186.811
101.650
90.088
75.774
109.931
39.688
60.235
138,53
152,05
125,84
129,26
127,91
155,90
207,55
120,09
134,76
170,27
136,39
112,98
116,34
221,96
114,37
136,92
145,80
784
637
677
576
692
735
2.049
123
432
553
450
552
415
340
597
180
363
21.108
409.235
33.033
123.995
78.103
174.103
230.088
95.258
74.038
60.792
105.646
33.036
523.310
39.251
184.592
84.091
215.376
268.405
101.205
90.136
77.065
162.251
156,51
127,88
118,82
148,87
107,67
123,71
116,65
106,24
121,74
126,77
153,58
440
496
510
216
924
334
237
254
193
263
415
34
38.557
29.715
0
64.653
40.308
0,00
167,68
135,65
267
523
37.341
1.484.418
57.290
1.957.231
153,43
131,85
455
40
Quadro 6
ESTADOS CONTEMPLADOS COM TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
UNIDADE DA
1999
FEDERAÇÃO
ACUMULADO
REGIÃO NORTE
224.679
ACRE
36.937
AMAZONAS
42.293
AMAPÁ
10.011
PARÁ
40.827
RONDÔNIA
20.223
RORAIMA
39.935
TOCANTINS
34.452
REGIÃO NORDESTE
1.129.374
ALAGOAS
27.949
BAHIA
173.846
CEARÁ
192.063
MARANHÃO
50.566
PARAÍBA
149.537
PERNAMBUCO
228.327
PIAUÍ
64.578
RIO GRANDE DO
178.901
NORTE
SERGIPE
63.608
REGIÃO SUDESTE
683.587
ESPÍRITO SANTO
23.216
MINAS GERAIS
264.784
RIO DE JANEIRO
66.453
SÃO PAULO
329.133
REGIÃO SUL
170.109
PARANÁ
66.545
RIO GRANDE DO SUL
46.963
SANTA CATARINA
56.601
REGIÃO CENTRO247.473
OESTE
DISTRITO FEDERAL
95.238
GOIÁS
65.397
MATO GROSSO DO
32.767
SUL
MATO GROSSO
54.071
TOTAL
2.455.222
Fonte: SIAFI Gerencial
2000
ACUMULADO
305.033
36.986
42.644
11.337
75.609
22.059
34.485
81.912
1.060.511
101.157
191.603
181.444
73.393
110.708
196.682
47.619
106.341
Valores Correntes
em R$ mil
% REALIZADO
(2000/1999)
135,76
100,13
100,83
113,25
185,19
109,08
86,35
237,75
93,90
361,94
110,21
94,47
145,14
74,03
86,14
73,74
59,44
51.565
781.323
50.062
185.371
101.718
444.172
269.209
98.618
73.007
97.583
288.113
81,07
114,30
215,63
70,01
153,07
134,95
158,26
148,20
155,46
172,41
116,42
83.205
99.978
47.537
87,37
152,88
145,07
57.393
2.704.188
106,14
110,14
8.
Limites
Mínimos
Educação e Saúde
de
Gastos
com
A LRF, no seu artigo 25, estabelece as condições para recebimento de transferências
voluntárias da União ou do Estado, compreendidos nesse conceito os recursos correntes ou
41
de capital entregues, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não
decorram de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de
Saúde. Transferências voluntárias são aquelas realizadas através de convênio ou acordo
congênere e que constam do Orçamento da União ou do Estado mas não decorrem de uma
determinação constitucional ou legal. Destinam-se, com freqüência, a obras e, também com
freqüência, têm origem em emendas parlamentares.
Assim, as transferências
constitucionais e legais (FPM, Lei Kandir, SUS e Fundef) não são transferências voluntárias.
A suspensão de transferências voluntárias não atinge as ações de educação, saúde e
assistência social. No entanto, dentre as exigências para recebimento de transferências
voluntárias, se inclui o cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à
saúde. O limite mínimo para gasto com a educação diz respeito ao Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) e foi
instituído pela Emenda Constitucional no. 14, pela Lei 9.424/96 e pelo Decreto no. 2.264/97.
O limite mínimo para gasto com a saúde foi instituído pela Emenda Constitucional no.
29/2000. A seguir, iremos descrever esses limites.
8.1. A Emenda Constitucional nº 14 e o FUNDEF
O Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
(FUNDEF) foi criado para vigorar durante dez anos (1998-2007) e tem por objetivo melhorar
a alocação de recursos na educação, em termos de eqüidade e de eficiência. O caminho
para atingir esse objetivo foi a indução do processo de municipalização do ensino
fundamental, conjugada com a promoção de uma política de eqüidade de acesso da
população aos recursos.
De acordo com a Constituição Federal, no seu art. 212, o município deve destinar à
educação, não menos que 25% da sua arrecadação de impostos e transferências. Desses
25%, 60% devem ser destinados ao financiamento do ensino fundamental e os 40%
restantes ao financiamento de outros níveis de ensino (ensino infantil).
Além disso, 60% dos recursos do FUNDEF devem ser destinados exclusivamente para o
pagamento dos salários dos professores, dados os objetivos de valorização do magistério e
de melhoria da qualidade do ensino. E, ainda, é fixado um valor mínimo a ser gasto
anualmente com cada aluno.
Para o ano de 2000, o valor mínimo nacional per capita foi estabelecido de forma
diferenciada, tendo sido estipulado em R$ 333,00 para os alunos da 1 a à 4 a séries e, em
R$ 349,65, para os da 5 a à 8 a séries e os da Educação Especial.
Os recursos aportados ao Fundo serão distribuídos, de acordo com o número de matrículas
efetivadas nas redes estadual e municipal, multiplicadas pelo valor único por aluno
estabelecido. Se os valores por aluno forem mais elevados na rede estadual em relação à
municipal, haverá uma redistribuição de recursos da primeira para a segunda. Se o valor por
aluno, em cada Estado, não alcançar o mínimo definido nacionalmente, a destinação de
recursos do Governo Federal para Estados e Municípios será feita automaticamente,
considerando o número de matrículas efetivadas nas redes do ensino fundamental.
Assim, deve-se:
1. verificar qual é a arrecadação de impostos e transferências do Município
2. calcular 15% desse valor para aplicar em ensino fundamental (60% x
25% = 15%)
3.o restante (10%) irá para outros níveis de ensino
42
4. dos recursos do FUNDEF (conforme base definida em lei):
a. 60% para pagamento de professores em atividade (CF 1988)
b. 40% para outras despesas.
8.2. A Emenda Constitucional n. 29 e os gastos da saúde
A Emenda Constitucional da Saúde (EC 29/2000) estabeleceu a vinculação de um percentual
de recursos orçamentários dos diversos níveis de governo – União, Estados e Municípios –
para o financiamento da saúde. As regras para a União e os Estados não serão analisadas
aqui.
O conceito de “ações e serviços de saúde” será estabelecido por Lei Complementar.
Para os Municípios, o percentual de vinculação é de 15% de sua receita de impostos e
transferências constitucionais. Esse percentual deverá ser atingido no prazo de 5 anos,
contados a partir da entrada em vigor da Emenda. Os Municípios que destinavam, no seu
primeiro ano, percentuais inferiores a 15% para o financiamento da saúde, devem aumentálos gradualmente até o 5º ano após a sua aprovação, reduzindo-se essa diferença à razão
de, pelo menos, 1/5 – um quinto – por ano. Como piso mínimo de aplicação no primeiro ano,
a Emenda estabeleceu, ainda, o percentual de 7% da receita de impostos e transferências
constitucionais.
Portanto, deve-se:
verificar qual é a arrecadação de impostos e transferências constitucionais do seu
município;
diminuir de 15% o percentual de recursos próprios aplicados em saúde no período inicial.
Na tabela, fica: 15% - 7% = 8% (se o município tiver aplicado 9% por exemplo, ficaria
15% - 9% = 6%);
dividir 8% por 5, pois a EC n º 29 mandar aumentar em pelo menos 1/5 os recursos a
serem aplicados, a cada ano = 1,6%;
somar à aplicação do ano anterior (7%) o resultado 1,6% = 8,6%;
a mesma sistemática mantém-se para os próximos anos, com exceção do último onde
aplica-se 3,2%, percentual que falta para integralizar os 15% (15% - 11,8% = 3,2%).
43
Exemplo prático:
Quadro 7
Municípios – Demonstrativo do Cálculo da Emenda Constitucional 29
RECEITAS VINCULÁVEIS E DESPESAS COM SAÚDE
(A) RECEITAS
RECEITAS DE IMPOSTOS
-IPTU
-ISS
-ITBI
-Imposto de Renda Retido na Fonte (a partir de 2002)
RECEITAS DE TRANSFERÊNCIAS DA UNIÃO
-Quota-Parte do FPM
-Imposto de Renda Retido na Fonte (até 2001)
-Quota-Parte do ITR
-Transferências Lei Complem. 87/96-Lei Kandir
RECEITAS DE TRANSFERÊNCIAS DO ESTADO
-Quota-Parte do ICMS
-Quota-Parte do IPI – Exportação
-Quota-Parte do IPVA
OUTRAS RECEITAS CORRENTES
-Multas e Juros de Mora dos Impostos
-Receita da Divida Ativa Tributária de Impostos
TOTAL DAS RECEITAS DE IMPOSTOS E TRANSFERÊNCIAS
(B) DESPESA COM SAÚDE
TOTAL DA DESPESA COM FUNÇÃO SAÚDE – 10 *
(-) TRANSFERÊNCIA FEDERAL – SAÚDE
(PAB, MAC/AIH E Convênios)
(-) TRANSFERÊNCIA ESTADUAL - SAÚDE (convênios)
TOTALDA DESPESA COM SAÚDE MUNICIPAL
(C) CÁLCULO DO INDICADOR EC 29 – (B) / (A)
2000
2001
7%
8,6%
2002
2003
10,2% 11,8%
2004
15%
9. Destinação de Recursos para o Setor Privado
O art. 26 da LRF estabelece a regra básica para toda e qualquer destinação de recursos
públicos ao setor privado: a sua autorização por lei específica.
E, como requisitos
adicionais, é exigida a observância das disposições da LDO, além da sua previsão na lei
orçamentária ou em crédito adicional.
Equiparam-se a transferências e sujeitam-se às mesmas normas as concessões de
empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, prorrogação e composição de dívidas,
concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital.
Sempre que o ente beneficiário de uma operação de crédito não estiver sob controle direto
do ente transferidor dos recursos, os encargos financeiros da operação, as comissões e
outras despesas não poderão ser inferiores ao que dispuser a lei ou ao seu custo de
captação.
Por sua vez, o art. 28 da LRF proíbe taxativamente o socorro às instituições do Sistema
Financeiro Nacional - SFN. Tal proibição tem como objetivo primordial evitar, de uma vez
por todas, a repetição de programas nos moldes do PROER, feito para socorrer instituições
integrantes do SFN. Para tanto, o parágrafo primeiro do mesmo dispositivo já antevê a
44
solução para eventuais situações de insolvência, mediante a criação de fundos e outras
formas legais que dêem cobertura a essas instituições.
10. Dívida e Endividamento Público: Introdução
A dívida líquida do setor público brasileiro cresceu significativamente entre os anos de 1994
e 2000.
E este endividamento desproporcional e crescente arquitetou-se a partir do
aumento nas despesas públicas, sem a contrapartida do incremento das receitas próprias,
principalmente nos Estados e Municípios.
Por definição, existem dois mecanismos fundamentais utilizados para a cobertura do déficit
público: os recursos próprios, que provém nas receitas de impostos e transferências; e os
recursos de terceiros, o que significa endividar-se.
Como já foi ressaltado anteriormente, a Constituição Federal de 1988 aumentou a
disponibilidade de recursos para Estados e Municípios, a partir do aumento nas
transferências do Governo Federal. Como explicar então o fato de que a dívida dos entes
subnacionais (Estados e Municípios), que em 1994 representava 10% do PIB, tenha
chegado, em 2000 a 18% do PIB, quase o dobro, portanto, em 6 anos ?
Quadro 8
Dívida Líquida do Setor Público Brasileiro
Ano
Governo
Federal
Estados e
Municípios
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
13%
13%
16%
19%
25%
31%
32%
10%
11%
12%
13%
14%
16%
18%
% do PIB
Total
23%
24%
28%
32%
39%
47%
50%
Fonte: BACEN
O quadro acima mostra a evolução da dívida consolidada líquida (exceto empresas estatais)
nas três esferas de governo no período 1994/2000. Cumpre ressaltar que a partir de 1998 o
Governo Federal refinanciou dívidas de Estados e Municípios, principalmente no âmbito da
Lei no 9.496, de 11 de setembro de 1997, conforme apresentado anteriormente.
A dívida consolidada do Governo Federal em dezembro de 2000 atingiu o montante de R$
830 bilhões (cerca de 78% do PIB calculado para o período) . Deste total, R$ 555
correspondiam à Dívida Mobiliária do Tesouro Nacional.
Qual foi o real motivo do crescimento da dívida liquida brasileira, que passou de 23% para
50% do PIB em um período de 6 anos? O texto a seguir, elaborado pela Secretaria de
Planejamento Econômico do Ministério da Fazenda trás luz a esta questão:
45
10.1 Crescimento da Dívida Pública Federal
A dívida mobiliária interna do governo federal elevou-se de R$ 60,7 bilhões, em julho
de 1994, para R$ 624,1 bilhões, em dezembro de 2001. Os números impressionam, e
podem em uma análise precipitada deixar a falsa impressão de que a dívida cresceu em
decorrência de má gestão das finanças públicas.
R$ bilhões
O gráfico a seguir mostra os fatores que determinaram a evolução da dívida pública, entre
julho de 1994 e dezembro de 2001.
Dinâmica da Dívida Interna: fatores de variação
900
800
R$ 624,1 bilhões
700
600
500
400
300
200
R$ 60,7 bilhões
100
0
-100
jul/94
Dez/01
-200
Fonte: Tesouro Nacional e Banco Central
Valores atualizados pelo respectivo fator de remuneração
Privatização e Superávit Primário: valores atualizados pela TMS
/1 Recursos fiscais para abatimento da dívida pública (fontes 100 e 129)
Fortalecimento
Bancos Federais
R$ 65,4 bilhões
Estados e
Municípios
R$ 297,7 bilhões
Gerenciamento da
Dívida (colchão)
R$ 44,9 bilhões
Desvalorização
Cambial
R$ 72,8 bilhões
Programas de Governo
R$ 45,2 bilhões
Passivos Contingentes
R$ 62,8 bilhões
Juros Nominais
R$ 109,4 bilhões
Superávit Primário /1
R$ 76,1 bilhões
Privatizações
R$ 58,9 bilhões
Em um exame preliminar, o gráfico nos permite fazer as seguintes afirmações:
-
o principal fator de aumento da dívida foram os programas de saneamento financeiro
de Estados e Municípios. Inclui-se aqui também o apoio à reestruturação e/ou
privatização dos bancos estaduais. Esse fator responde por R$ 297,7 bilhões, o
equivalente a 47,7% do total do aumento da dívida, no período em foco. Durante a
década de 80 e a primeira metade dos anos 90, as finanças estaduais e municipais
caracterizaram-se por desequilíbrios crescentes. Daí resultou um quadro financeiro
que ameaçava a viabilidade das administrações de Estados e Municípios, realidade
que se tornou aparente com a estabilização e levou à realização de programas de
saneamento financeiro patrocinados pelo governo federal. Ao contrário do passado,
esses programas atacaram as causas dos desequilíbrios financeiros dessas esferas
de governo;
-
o programa de fortalecimento dos bancos públicos federais, iniciado com a
capitalização do Banco do Brasil, em 1996, responde por R$ 65,4 bilhões, ou 10,5%
do aumento da dívida. Esse programa foi posteriormente complementado, em 2001,
com medidas de saneamento, incluindo a capitalização da Caixa Econômica Federal,
Banco do Nordeste e Banco da Amazônia, e melhoria da governança corporativa do
46
conjunto das instituições financeiras federais. Assim como o saneamento de Estados e
Municípios, o programa de fortalecimento dos bancos públicos federais atacou
problemas originados fundamentalmente em períodos anteriores. Estabeleceu,
igualmente, condições necessárias para que esses problemas não venham a se
repetir no futuro;
-
o reconhecimento dos chamados “esqueletos” - passivos que, embora já existissem,
eram antes ocultados das estatísticas da dívida pública - é responsável por R$ 62,8
bilhões que corresponde a 10,1% do aumento verificado na dívida. Parte dos
desequilíbrios encontrados nos bancos públicos federais poderia perfeitamente ser
classificada como “esqueletos”. Por razões de clareza analítica, no entanto, esses
desequilíbrios são apresentados como um fator à parte;
-
esses três fatores, considerados conjuntamente, respondem por mais de 68,3% da
expansão da dívida. Ou seja, cabe dizer que o crescimento da dívida pública deve-se,
em sua maior parte, à assunção ou ao reconhecimento de passivos que já existiam,
embora ocultos ou presentes em outras esferas de governo. Junto com a assunção ou
reconhecimento desses passivos, adotaram-se medidas que, se não impedem, ao
menos minimizam em muito o risco de que ressurjam situações de desequilíbrio
crônico nos bancos públicos e nas finanças estaduais e municipais. A propósito, o
compromisso dos Estados e Municípios com o equilíbrio das contas públicas e a
solidez do sistema financeiro (público e privado) são uns dos aspectos que mais
nitidamente diferenciam a situação brasileira do quadro de dificuldades dramáticas em
que se encontra a Argentina. Quanto ao reconhecimento de “esqueletos”, ele contribui
para conferir maior transparência e confiabilidade aos números da dívida pública, o
que se traduz em menores custos de rolagem e maiores prazos de vencimento (por
essas e outras medidas, o Brasil recebeu recentemente uma espécie de certificado
ISO 9000 de qualidade na área fiscal);
-
os juros nominais elevaram a dívida em R$ 109,4 bilhões e contribuíram com 17,5%
para o aumento da dívida, ao passo que a desvalorização cambial, decorrente da
existência de títulos públicos denominados em reais, mas atrelados à variação da taxa
de câmbio, foi responsável por R$ 72,8 bilhões na elevação da dívida e responde por
11,7%. Ou seja, juros e câmbio, considerados como itens isolados, explicam apenas
uma parte relativamente menor da expansão da dívida pública no período;
-
os programas e ações de governo que implicaram a emissão de títulos no valor de R$
45,2 bilhões, responsáveis por 7,2% do aumento da dívida, são o quinto fator em
ordem de importância na elevação da dívida. Entre esses programas, destacam-se a
Lei Complementar 87/96, chamada “Lei Kandir”, o Programa de Financiamento às
Exportações – PROEX, o refinanciamento das dívidas dos produtores rurais e o
programa de Reforma Agrária;
-
o último fator, no montante de R$ 44,9 bilhões elevou em 7,2% a dívida e está ligado
a ações de gestão da dívida, sendo a principal delas a realização de emissões
excedentes, isto é, colocações de títulos feitas acima das necessidades de
financiamento correntes do governo federal. Essa decisão atendeu a critérios de
prudência e teve como objetivo formar um “colchão” de recursos para facilitar a gestão
da dívida mobiliária em momentos de maior turbulência. Esses recursos encontram-se
47
depositados no BC e por eles o Tesouro recebe a mesma remuneração que paga nos
correspondentes títulos emitidos.15
O gráfico considera também os fatores que contribuíram para reduzir o aumento da
dívida mobiliária interna federal, a saber:
-
as privatizações. Elas foram responsáveis pelo ingresso de R$ 58,9 bilhões e
reduziram a elevação da dívida em 10,5%, na medida que os recursos arrecadados
serviram para resgatar títulos emitidos pelo governo federal. Vale notar que não se
esgota aí o efeito positivo das privatizações sobre o endividamento do governo
federal, uma vez que geralmente a venda de uma empresa pública implica a
transferência para o setor privado de todas as dívidas que essa empresa detinha. O
mesmo vale para o endividamento de Estados e Municípios (entre 1995 e 2001, foram
transferidas ao setor privado, por meio das privatizações de todos os entes da
Federação, dívidas equivalentes a cerca de US$ 18 bilhões);
-
os superávits primários acumulados, principalmente, a partir de 1999. Já no último
trimestre de 1998, frente à crise internacional desencadeada pela moratória da
Rússia, o Brasil assumiu metas de resultado primário, ou seja, de geração de caixa,
antes do pagamento de juros. Essas metas, a partir de 1999, superaram, no caso do
governo federal, o patamar de 2% do PIB. É de salientar que o aumento do superávit
primário foi fundamental para permitir, após a mudança do regime cambial, a redução
progressiva da taxa de juros e da volatilidade da taxa de câmbio, que nos momentos
iniciais do regime de flutuação apresentou uma desvalorização exagerada. Sem o
aumento do superávit primário, em bases duradouras, teríamos assistido a uma
corrida entre juros, câmbio e preços que nos faria retornar ao quadro econômico
anterior ao Plano Real. A contribuição do superávit primário da União na redução do
endividamento interno em títulos públicos foi de R$ 76,1 bilhões, o equivalente a
cerca de 12,2% do total da dívida mobiliaria interna em dezembro de 2001.
Não se pode deixar de mencionar, ainda, a melhoria substancial alcançada nas condições de
financiamento da dívida pública. De uma dívida que era quase integralmente rolada no
curtíssimo prazo, até 1994, passamos a ter uma dívida com prazo médio de vencimento de
35 meses. Para tanto, contribuiu principalmente o alongamento do prazo médio dos títulos
emitidos em oferta pública, que se estendeu de cerca de quatro meses, em julho de 1994,
para trinta meses, em dezembro de 2001.
Quase desnecessário ressaltar que essa melhoria nas condições de financiamento só se
tornou possível devido ao conjunto de reformas estruturais e institucionais realizadas na área
fiscal. Algumas dessas reformas, como o saneamento financeiro de Estados e Municípios e o
reconhecimento de “esqueletos”, causaram expansão do volume da dívida pública, num
aparente paradoxo.
15
Estão considerados nesse montante os valores referentes aos recursos provenientes
exclusivamente da emissão de títulos. No entanto, compõem também o “colchão” recursos
provenientes de outras fontes orçamentárias.
48
10.2 A LRF e a Dívida Pública
No Capítulo I da Resolução do Senado Federal n° 43, de 21/12/2001, em atendimento ao
disposto no artigo 30, inciso I da LRF, são apresentadas as definições dos termos
relacionados à dívida pública consolidada, dívida pública mobiliária, operações de crédito e
empresa estatal dependente.
Considera-se dívida pública consolidada o montante total apurado, sem duplicidade:
das obrigações financeiras do ente da Federação, inclusive as decorrentes de
emissão de títulos, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados;
das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude da
realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a doze meses
ou que, embora de prazo inferior a doze meses, tenham constado como receitas no
orçamento;
dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a
execução do orçamento em que houverem sido incluídos.
Pelo disposto no parágrafo primeiro do art. 29 da LRF, a assunção, o reconhecimento e a
confissão de dívidas pelo ente público são equiparadas as operações de crédito, devendo,
ainda, observar os termos dos arts. 15 e 16, que condicionam os aumentos de despesa a:
Estimativa de impacto orçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios de sua
vigência;
Adequação orçamentária e financeira com o PPA, a LDO e a LOA.
Além disso, a dívida pública consolidada não inclui as obrigações entre cada ente público e
seus respectivos fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes ou entre
estes. Já a dívida pública mobiliária é representada por títulos emitidos pela União, pelos
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.
Operações de crédito correspondem a compromissos assumidos com credores situados no
País ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título,
aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a
termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas,
inclusive com o uso de derivativos financeiros.
Equiparam-se a operações de crédito o recebimento antecipado de valores de empresa em
que o Poder Público detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital social com direito
a voto, salvo lucros e dividendos, na forma da legislação, a assunção direta de compromisso,
confissão de dívida ou operação assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou
serviços, mediante emissão, aceite ou aval de títulos de crédito e a assunção de obrigação,
sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e
serviços.
Quanto à dívida consolidada líquida, corresponde à dívida pública consolidada deduzidas
as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros,
considerando-se ainda as obrigações a pagar que deverão ser deduzidas das
disponibilidades financeiras.
Empresa estatal dependente, de acordo com a Resolução n° 43/01, é empresa controlada
pelo Estado, pelo Distrito Federal ou pelo Município, que tenha, no exercício anterior,
recebido recursos financeiros de seu controlador, destinados ao pagamento de despesas
49
com pessoal, de custeio em geral ou de capital, excluídos, neste último caso, aqueles
provenientes de aumento de participação acionária, e tenha, no exercício corrente,
autorização orçamentária para recebimento de recursos financeiros com idêntica finalidade.
Posteriormente, a Portaria n° 589 da STN, de 27-12-2001, a partir do seu artigo 3°, dá
continuidade a esse conceito, definido pela Resolução n° 43/01. De acordo com esse
dispositivo legal:
“A subvenção de que trata o caput do art. 18 da Lei 4.320, de 17 de
março de 1964 e o repasse de recursos previsto no inciso III, do art. 2º,
da Lei Complementar nº 101 de 2000 destinam-se exclusivamente à
cobertura de déficits de empresas e devem ser alocados diretamente no
orçamento da empresa beneficiária, nos termos do art. 7º da Portaria
Interministerial STN/SOF nº 163, de 04-05-2001.
Parágrafo único. Para efeitos desta portaria, considera-se ainda
subvenção econômica a transferência permanente de recursos de
capital para empresa controlada deficitária nos termos do caput deste
artigo”. (Art. 3º Port. 589).
Cabe por fim ressaltar que a LRF não revoga a Lei nº 4.320/64. Os objetivos das duas
legislações são claramente distintos: enquanto a Lei nº 4320/64 estabelece as regras gerais
para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços, a LRF estabelece normas de
finanças públicas voltadas para a gestão fiscal. No que tange à dívida fundada, a exemplo
do conceito de empresa estatal dependente e de algumas classificações orçamentárias,
prevalece a vontade da Lei mais recente. Embora a Lei nº 4.320/64 tenha sido recepcionada
pela Constituição Federal com status de Lei Complementar, existindo algum dispositivo
conflitante entre as duas normas jurídicas, deve ser observada a Lei de Responsabilidade
Fiscal.
10.3. Dos Limites
Operações de Crédito
da
Dívida
Pública
e
das
Os limites para a dívida consolidada dos Estados e dos Municípios estão definidos a partir 20
de dezembro de 2001, pela Resolução n° 40 do Senado Federal, a quem compete, nos
termos da Constituição Federal, definir limites de endividamento e condições para
contratação de operações de crédito. Pelo disposto na LRF, o Presidente da República teve
prazo de noventa dias para submeter ao Senado Federal proposta de limites globais para o
montante da dívida consolidada, tanto da União como dos Estados e Municípios, em
cumprimento ao que dispõe o art. 52 da Constituição.
O parágrafo 2º do art. 30 da LRF permite que a proposta de limites globais seja apresentada
em termos de dívida líquida, o que equivale a abater, do total da dívida de cada ente, os
respectivos créditos financeiros (depósitos, aplicações). Os limites globais para a dívida
consolidada dos três níveis de governo serão verificados a partir de percentual da Receita
Corrente Líquida - RCL, representando o nível máximo admitido para cada um deles, sendo a
verificação do seu atendimento realizada ao final de cada quadrimestre (art. 30, § 3º e 4º), ou
semestre, no caso dos Municípios com menos de 50 mil habitantes.
O parágrafo 6º do artigo 30 da LRF prevê a alteração dos limites, em caso de instabilidade
econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, de forma a mantê-los
adequados às novas condições. A LRF não determina os limites de endividamento, nem a
50
trajetória, ou mesmo o prazo máximo para que os entes atinjam os limites (15 anos),
cabendo essas definições, conforme já referido, ao Senado Federal.
De acordo com a Resolução do Senado Federal n° 40/20001, até quinze anos após a sanção
dessa Resolução os entes públicos estarão sujeitos às seguintes normas:
O limite máximo de endividamento para os Estados corresponderá a duas vezes a sua
RCL anual;
Para os Municípios, este limite máximo corresponderá a 1,2 vezes a RCL anual;
QUADRO 9
PROPOSTA PARA LIMITES DE ENDIVIDAMENTO
Entes
União
Estados
Limite
proposto
3,5
2,0
Endividamento
Atual (dez/2001)
3,15 (*)
1,74
1,2
0,47
Municípios
Vigência
Trajetória
Imediata
15 anos Redução
da
razão
endividamento a cada ano,
1/15 do excedente inicial
15 anos Redução
da
razão
endividamento a cada ano,
1/15 do excedente inicial
de
em
de
em
(*) Incorporado aporte futuro ao Banco Central, para fins de execução de política monetária e passivos já
reconhecidos.
Exemplificando:
Um Município, que apresente em dezembro de 2001 uma dívida pública consolidada de R$
12.500.000,00 (doze milhões e quinhentos mil reais), disponibilidades financeiras de R$
1.250.000,00 (um milhão e duzentos e cinqüenta mil reais) e uma RCL no período igual a R$
5.000.000,00 (cinco milhões de reais) estará acima do limite de endividamento previsto na
Resolução n° 40/01 do Senado Federal. Este Município apresentará uma relação dívida/RCL
de 2,25, portanto, acima do limite de 1,20 definido na Resolução.
Vejamos essa operação em detalhes:
1. Dívida Pública Consolidada do Município (DPC) = R$ 12.500.000,00
2. Disponibilidades Financeiras (DF)
= R$ 1.250.000,00
3. Dívida Líquida = DPC – DF = R$ 12.500.000,00 – R$ 1.250.000,00
= R$ 11.250.000,00
4. Receita Corrente Líquida do Município (RCL)
= R$ 5.000.000,00
5. Relação Dívida Líquida/RCL = 2,25 (ou R$ 11.250.000,00 divididos por R$ 5.000.000,00)
6. Como o limite legal da relação Dívida Líquida/RCL para os Municípios é igual a 1,20
verifica-se que há um excesso de endividamento de 1,05, em termos dessa relação. Na
prática, o máximo de endividamento que este Município poderia suportar, dada a sua RCL
de R$ 5.000.000,00, é uma dívida líquida de R$ 6.000.000,00 ou 1,2 vezes a RCL (R$
5.000.000,00 x 1,2 = R$ 6.000.000,00).
7. De que forma este Município poderá corrigir o excesso de endividamento, retornando aos
limites legais? Na verdade, a Resolução n° 40/01 permite que o excesso de endividamento
51
seja corrigido, em termos da relação dívida líquida/RCL, em até 15 anos, em uma proporção
de 1/15 avo por ano. Ou seja o excesso de endividamento sobre o limite legal (1,05) deverá
ser reduzido em uma proporção de 0,07 a cada ano (ou 1,05 divididos em 15 anos).Em
outras palavras, e dentro de uma análise simplificada, a dívida deverá diminuir em R$
350.000,00 (trezentos e cinqüenta mil reais) a cada ano.
8. Para fins de acompanhamento da trajetória de ajuste dos limites de que trata o parágrafo
anterior, a relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida
será apurada a cada quadrimestre civil e consignada no Relatório de Gestão Fiscal a que se
refere o art. 54 da LRF. O limite apurado anualmente após a aplicação da redução de 1/15
(um quinze avo) será registrado no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art. 54 da
LRF.
9. Durante o período de ajuste de quinze exercícios financeiros (prazo final para retorno ao
limite máximo de endividamento), aplicar-se-á o limite de endividamento de 1,20 para o
Município que apresente relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita
corrente líquida inferior a esses limites, no final do exercício de publicação desta Resolução
e atinja o limite previsto no art. 3º antes do final do período de ajuste de 15 (quinze)
exercícios financeiros.
10. Os Municípios tornarão disponíveis ao Ministério da Fazenda os dados necessários ao
cumprimento desses dispositivos em até trinta dias após a data de referência das apurações
(informações relativas ao saldo devedor líquido e a RCL).
10.4 Resoluções n° 40 e 43 do Senado Federal de 2001
Com a fixação dos limites para dívida e operações de crédito, ficam revogadas várias
resoluções do Senado Federal, em especial a Resolução n° 78.
Em relação a Estados e Municípios, as principais diferenças observadas entre a Resolução
n° 78 do Senado Federal e as Resoluções nos 40 e 43, de 20 e 21 de dezembro de 2001,
respectivamente, resumem-se nos seguintes aspectos:
O parâmetro básico da Resolução n° 78 é a Receita Líquida Real – RLR, enquanto que a
partir das Resoluções n°s 40 e 43 o parâmetro básico passa a ser a Receita Corrente Líquida
– RCL.
A LRF inovou ao estabelecer o conceito de receita corrente líquida – de forma diversa
daquele que vinha sendo apurado a partir da Lei Complementar nº 82, de 1995 (Lei Camata
I) e da Lei Complementar n° 96, de 1999 (Lei Camata II). Este conceito passa também a ser
adotado em substituição ao conceito de Receita Líquida Real – RLR apresentado na
Resolução nº 78, de 1998.
Vale ressaltar que, uma vez que a receita corrente líquida apresenta, via de regra, valor
superior ao da receita líquida real, fez-se necessário adaptar os percentuais estabelecidos
para os limites de endividamento. Assim, o montante global para operações de crédito, que
na Resolução nº 78, de 1998, tinha limite de 18% (dezoito por cento) da receita líquida real,
na Resolução n° 43 passa a ter o limite de 16% (dezesseis por cento) da receita corrente
líquida. Não se trata, vale enfatizar, de um endurecimento dos limites de endividamento e,
sim, da adoção de uma base de cálculo (receita corrente líquida) mais ampla que a anterior
(receita líquida real), de modo que se faz necessária a redução do percentual utilizado, para
que o limite de endividamento se mantenha, em média, inalterado.
52
Pela mesma razão, o comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos
da dívida consolidada passa de 13% (treze por cento) da RLR na Resolução nº 78, de 1998,
para 11,5% (onze e meio por cento) da RCL. O limite para concessão de garantias muda de
25% (vinte e cinco por cento) da RLR para 22% (vinte e dois por cento) da RCL, podendo
chegar a 32%, de acordo com a Resolução do Senado Federal n. 43, de dezembro de 2001.
As operações de antecipação de receita orçamentária passam a ter o saldo devedor limitado
a 7% (sete por cento) da RCL (art. 10), contra 8% (oito por cento) da RLR, na Resolução nº
78, de 1998.
A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF instituiu uma definição ampla para os conceitos de
Estado, Distrito Federal e município, neles incluindo, além das Administrações diretas, os
fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes (este último, um conceito
novo, criado pela própria LRF). A Resolução nº 43 do SF incorpora essas definições (art. 2º)
e a Resolução n° 40 estabelece limites de endividamento para esse conjunto de órgãos.
Fato similar ocorre com o conceito de operação de crédito que, com a LRF, tornou-se mais
amplo que aquele estabelecido na Resolução nº 78 ao incluir, por exemplo, o conceito de
derivativos financeiros. Assim, tornou-se necessário compatibilizar a legislação do Senado
Federal com o texto da legislação complementar, o que foi feito a partir do art. 3º da
Resolução n° 43.
De acordo com a Resolução n° 78, o ente que desejasse contratar operação de crédito
deveria apresentar resultado primário positivo em suas contas. Já a Resolução n° 43 estatui
a observação dos limites definidos na LRF (observação de limites para despesas com
pessoal, por exemplo) como elemento necessário para a instrução dos pleitos na contratação
de operações de crédito.
A contratação de operações de crédito ficava impedida nos 180 dias anteriores ao final do
mandato do Chefe do Poder Executivo, conforme a Resolução n° 78. Na nova Resolução
esta regra foi mantida.
Pelo texto da Resolução n° 78, as propostas para a contratação de operações de crédito
eram encaminhadas ao Banco Central do Brasil – BACEN. A partir da Resolução nº 43, os
pleitos serão encaminhados ao Ministério da Fazenda que será o órgão responsável pela
autorização e acompanhamento dessas contratações.
A LRF também determina que o Ministério da Fazenda será o órgão público responsável por
verificar o cumprimento dos limites e condições relativos à realização de operações de
crédito de cada ente da Federação. Por isso, tornou-se necessário alterar a Resolução nº 78,
de 1998, que conferia esta função ao Banco Central do Brasil. A partir da Resolução n° 43, o
Ministério da Fazenda passa a realizar todas as funções de verificação de limites e instrução
de pleitos de endividamento.
Conforme a Resolução n° 78, os Estados e Municípios que se encontrassem acima dos
limites de endividamento teriam prazo até 2008 para atingir a relação 1 para 1 do saldo
devedor (estoque), tendo como parâmetro a RLR. O excesso deveria ser reduzido a uma
proporção de 1/10 por ano, a partir de 1998. De acordo com a Resolução nº 40, os entes
públicos que estiverem acima dos limites terão até 15 anos para o enquadramento, na
proporção de 1/15 ao ano.
A tabela a seguir apresenta um resumo das principais mudanças ocorridas no controle de
endividamento público com a substituição da Resolução n° 78 do Senado Federal pelas
Resoluções nºs 40 e 43.
53
Parâmetro Básico
Meta para Dívida
Prazo
Limites
- Op. de Crédito/ano
- Serviço da Dívida
- Aro's
- Garantias
Vedações
- Op. de Crédito
Resolução 78
RLR
D/RLR = 1
Até 2008
Novas Resoluções
RCL
D/RCL = 2 Estados
D/RCL = 1,2 Munic
15 anos
18% da RLR
13% da RLR
8% da RLR
25% da RLR
16% da RCL
11,5% da RCL
7% da RCL
22% a 32% da RCL
180 dias do final
do mandato
180 dias do final
do mandato
10.5. A Regra de Ouro
Segundo o Artigo 167, inciso III da Constituição Federal de 1988:
“É vedada a realização de operações de crédito que excedam as despesas de
capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou
especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria
absoluta."
Esse comando traz a chamada "regra de ouro", que pretende coibir o financiamento, via
operação de crédito, de despesas correntes. É matéria orçamentária, ou seja, o limite das
operações de crédito é o montante das despesas de capital previsto na lei orçamentária
anual. Ressalte-se que a partir da LRF, passou a ser também matéria financeira.
O cumprimento do limite a que se refere o inciso III, do art. 167 da Constituição, deverá ser
comprovado mediante apuração das operações de crédito e das despesas de capital
conforme os critérios definidos no art. 32, § 3º, da LRF, que determina, in verbis:
“’§ 3º Para fins do disposto no inciso V do § 1º, considerar-se-á,
em cada exercício financeiro, o total dos recursos de operações
de crédito nele ingressados e o das despesas de capital
executadas, observado o seguinte:
I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas
sob a forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com
o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de
competência do ente da Federação, se resultar a diminuição,
direta ou indireta, do ônus deste;
II - se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for
concedido por instituição financeira controlada pelo ente da
Federação, o valor da operação será deduzido das despesas de
capital”;
54
Verificar-se-ão, separadamente, o exercício anterior e o exercício corrente, tomando-se por
base:
I - no exercício anterior, as receitas de operações de crédito nele realizadas e
as despesas de capital nele executadas; e
II - no exercício corrente, as receitas de operações de crédito e as despesas de
capital constantes da lei orçamentária.
Não serão computadas como despesas de capital para esta finalidade:
I - o montante referente às despesas realizadas, ou constantes da lei
orçamentária, conforme o caso, em cumprimento da devolução a que se refere o art. 33 da
Lei Complementar n° 101, de 2000, transcrito a seguir:
“Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com ente
da Federação, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa,
deverá exigir comprovação de que a operação atende às condições e
limites estabelecidos.
§ 1º A operação realizada com infração do disposto nesta Lei
Complementar será considerada nula, procedendo-se ao seu
cancelamento, mediante a devolução do principal, vedados o pagamento
de juros e demais encargos financeiros.
§ 2º Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos
recursos, será consignada reserva específica na lei orçamentária para o
exercício seguinte.
§ 3º Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou constituída
a reserva, aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3º do art. 23.
§ 4º Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao excesso,
se não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constituição,
consideradas as disposições do § 3º do art. 32”.
II - as despesas realizadas e as previstas que representem empréstimo ou
financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base
tributo de competência do ente da Federação, se resultar na diminuição, direta ou indireta,
do ônus deste; e
III - as despesas realizadas e as previstas que representem inversões
financeiras na forma de participação acionária em empresas que não sejam controladas,
direta ou indiretamente pela União ou pelos demais entes da Federação, excetuando-se
aquelas decorrentes da participação em organismos financeiros internacionais.
As receitas das operações de crédito efetuadas no contexto da gestão da dívida pública
mobiliária federal somente serão consideradas no exercício financeiro em que for realizada a
respectiva despesa. As operações de antecipação de receitas orçamentárias não serão
computadas para os fins de cumprimento da regra de ouro, desde que liquidadas no mesmo
exercício em que forem contratadas.
55
O Supremo Tribunal Federal – STF a partir do dia 9 de maio de 2002 tornou sem efeito
alguns dispositivos da LRF, como por exemplo o § 2º do artigo 12. Diz a citada norma:
“O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser
superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei
orçamentária”.
Percebe-se que no texto da LRF não havia, de fato, a ressalva constitucional Certamente
que, desde a publicação da LRF, tudo o que se refere à “regra de ouro” tem por referência a
Constituição Federal. De uma maneira geral, no que colidir com a Constituição, não apenas
a LRF, mas qualquer outro normativo legal, prevalecerá sempre a vontade da Lei Maior. A
decisão do STF, portanto, em nosso entendimento, não traz prejuízos à Responsabilidade
Fiscal dos entes públicos.
10.6. A Regra de Ouro e as Empresas Estatais não
Dependentes
Aqui, além de as empresas controladas não dependentes não integrarem o orçamento, cabe
o comentário de que a contabilidade empresarial, que é utilizada pelas sociedades de
economia mista, se sociedade anônima, obrigatoriamente, por força da Lei nº 6.404 e
empresas públicas, não apresenta a dicotomia, própria da administração pública, entre
despesas de capital e despesas correntes. Tais conceitos, na verdade, não são contábeis,
mas orçamentários. Exemplificando: a compra de um imóvel à vista, não impacta contas de
despesa, mas duas contas do ativo: caixa e permanente. Sob a ótica orçamentária, é
despesa de capital.
Aliás, admitir-se que a "regra de ouro" alcança as estatais não dependentes levaria a uma
situação no mínimo esdrúxula: a administração direta, pela exceção constante do art. 167, III,
pode, presente autorização orçamentária excepcional, realizar operações de crédito além do
montante das despesas de capital. Às estatais não dependentes, por não serem, de modo
algum, objeto de legislação orçamentária, o impedimento seria absoluto.
Por outro lado, como as receitas e despesas das controladas não dependentes não integram
o orçamento do ente político, não há como onerar o limite de operações de crédito deste com
as operações daquelas.
10.7. Recondução da Dívida aos Limites
A LRF estabelece prazos e condições rígidos para os entes que ultrapassarem os
respectivos limites de endividamento. Se verificada a ultrapassagem dos seus limites ao final
de um quadrimestre, a eles deverão retornar nos três quadrimestres seguintes, eliminando
pelo menos 25% já no primeiro período.
Durante o tempo em que estiverem acima dos limites, os entes estarão sujeitos às seguintes
sanções institucionais:
Proibição de realizar operação de crédito, inclusive ARO, excetuado o refinanciamento da
dívida mobiliária;
Obrigatoriedade de obtenção de superávit primário para redução do excesso, inclusive
através de limitação de empenho;
Proibição de recebimento de transferências voluntárias, caso não eliminado o excesso no
prazo previsto e enquanto durar o mesmo;
56
As regras acima aplicam-se tanto para os casos de excedente nos limites da dívida mobiliária
como das operações de crédito internas e externas. A relação dos entes que ultrapassarem
esses limites será divulgada mensalmente pelo Ministério da Fazenda (art. 31, § 1º ao 5º).
A Resolução nº 40/01, do Senado Federal, em atendimento ao art. 30 da LRF, vem regular e
limitar os gastos com investimentos dos governos estaduais e municipais. Da mesma forma,
nova Resolução do Senado Federal deverá normatizar o controle da dívida pública a nível
federal, em substituição à Resolução nº 96 de 1989, atualmente em vigor . De acordo com o
projeto de Resolução apresentado pelo Presidente da República, em obediência ao artigo 30
da LRF, a Dívida Consolidada Líquida do Governo Federal deverá ser limitada a 3,5 vezes a
RCL da União. Vale lembrar que, de acordo com o Relatório de Gestão Fiscal publicado pelo
Executivo Federal em dezembro de 2001, a relação DCL/RCL estava em 3,3 naquele
período, resultado de uma DCL igual a R$ 545 bilhões e uma RCL de R$ 168 bilhões.
Ressalte-se que, ao contrário de Estados e Municípios, o Governo Federal, de acordo com o
projeto de Resolução encaminhado pelo Presidente da República, não possui 15 anos para
atingir o limite legal. Uma forma simples de entender o controle do endividamento público
após a publicação das Resoluções nº 40 e 43 é ilustrada no Gráfico a seguir. O Gráfico
mostra as possíveis situações que poderão ocorrer a partir da publicação da Resolução n° 40
do Senado Federal, que determina o limite para endividamento de Estados e Municípios.
DCL/RCL
c.
d.
1 ,2 - 2 ,0
(linha limite)
b.
a.
0
15
t
O Gráfico anterior apresenta na linha das ordenadas, a relação dívida consolidada líquida de
um ente público (Estado ou Município) em relação à Receita Corrente Líquida (DCL/RCL). A
linha das abscissas mostra o tempo, no caso 15 anos, de acordo com a Resolução nº 40 do
SF - prazo para atingimento do limite, para aqueles entes que estiverem acima do limite
legal em dezembro de 2001. Já a “linha limite” mostra o limite máximo de endividamento
(relação DCL/RCL) que, de acordo com a Resolução nº 40 do SF, é de 1,2 para Municípios
e 2,0 para Estados.
Neste caso poderemos encontrar as diversas situações apresentadas no Gráfico, no que se
refere ao nível de endividamento público de Estados e Municípios:
Situação (a) – neste caso o ente público está abaixo do limite máximo de endividamento, o
que indica a possibilidade de contratação de novas operações de crédito até o atingimento
do limite (linha limite). Ressalte-se que, para a contratação de operações de crédito (aumento
do endividamento público) outros requisitos serão exigidos, como por exemplo, estar o ente
público cumprindo os demais limites da LRF (despesas com pessoal, por exemplo). Além
disso, a contratação de novas operações de crédito estará limitada a 16% da RCL anual, nos
57
termos do artigo 7º da Resolução nº 43 do SF de 2001. Também deverão ser observadas as
demais condições estabelecidas nessa Resolução.
Caso o ente público venha a ultrapassar o limite legal (linha limite), atingindo, por exemplo, o
ponto (d), terá três quadrimestres para o retorno, sendo que, o excesso, deverá ser reduzido
em pelo menos 25% no primeiro quadrimestre (artigo 31 da LRF). Estamos, portanto, diante
da chamada “regra permanente” para ajuste do excesso de endividamento. A forma prevista
na LRF para o retorno ao limite legal é a geração de superávit primário para amortização da
dívida (pagamento do principal) até a eliminação do excesso.
Situação (b) – trata-se de uma hipótese teórica, mas que poderá ocorrer, eventualmente. Em
dezembro de 2001 não havia nenhum Estado nessa situação, ou seja, com a relação
DCL/RCL igual a 2,0. Neste caso não há excesso sobre o limite. Portanto, o ente não terá 15
anos para retorno, caso venha a ultrapassar o limite legal. Ficando acima da linha limite, terá
três quadrimestres para o retorno, da mesma forma que na situação (a). Vale também aqui a
“regra permanente”.
Situação (c) – sabemos que cinco Estados encontravam-se nesta posição em dezembro de
2001: GO, MA, MS, MT e RS. Terão, portanto, 15 anos para retorno ao limite, conforme
apresentado anteriormente. Cumpre ressaltar que estes Estados deverão cumprir uma
trajetória decrescente de endividamento, regra já prevista na Resolução nº 78 do Senado
Federal - SF, de 1998. A diferença em relação à Resolução nº 40 do SF é que a partir de
2002, o descumprimento da trajetória de endividamento, importará em sanções institucionais
ao ente público (impedimento para o recebimento de transferências voluntárias) e pessoais
ao gestor (perda de cargo, nos termos da Lei 1.079/1950e nos termos do DL 201 de 1967).
Deve-se ressaltar que a trajetória decrescente de endividamento refere-se a uma relação
entre Dívida Consolidada Líquida e Receita Corrente Líquida. Ou seja, mesmo estando
acima do limite legal, um ente público poderá contratar novas operações de crédito
(obedecidas as demais condições), se conseguir manter a trajetória prevista, o que significa
reduzir o excesso à cada ano na proporção de 1/15 avo . Isto ocorrerá, por exemplo, se a
RCL crescer a uma taxa superior àquela necessária à manutenção da trajetória de
endividamento.
Qual regra a ser obedecida, se o ente público sair da posição (c) para uma posição (d)
durante o período de ajuste (15 anos)?
Neste caso o ente continuará tendo 15 anos para retorno ao limite, o que significa que
poderá retornar à trajetória inicial, mantendo a tendência decrescente. Em outras palavras, o
ente poderá retornar para algum ponto da linha pontilhada a partir de (c). Trata-se da
chamada “regra transitória” para ajuste.
O que acontecerá se o ente sair da posição (c) para a posição (a) antes dos 15 anos ?
Neste caso o ente não poderá retornar a qualquer ponto acima do limite (linha limite),
passando a obedecer a “regra permanente” para ajuste. Ou seja, mesmo que inicialmente
tivesse 15 anos, passando para qualquer ponto abaixo de (b), se o ente retornar a uma
posição acima desse ponto, terá três quadrimestre para ajustar-se.
58
Cumpre ainda ressaltar que, estando o ente público acima do limite de endividamento,
partindo de qualquer das situações apresentadas (a,b ou c), o Ministério da Fazenda, por
força do § 4º, do art. 31 da LRF, divulgará mensalmente o nome deste ente, o que servirá de
alerta para os Estados e os Municípios e para os agentes de fiscalização da LRF
(Assembléias, Câmaras, Tribunais de Contas, Ministério Público).
10.8. Contratação de Operação de Crédito
Toda e qualquer operação de crédito pleiteada, por ente da Federação, inclusive empresas
controladas, estará sujeita à verificação do cumprimento dos respectivos limites de
endividamento, pelo Ministério da Fazenda, nos termos do art. 32 da LRF.
De acordo com o parágrafo 1º do art. 33, qualquer operação que contrariar as disposições da
LRF será considerada nula, devendo ser cancelada, devolvendo-se o principal, sem o
pagamento de juros e encargos financeiros. Enquanto não efetuada a devolução, o ente não
poderá receber transferências voluntárias, obter garantia ou contratar operações de crédito
(art. 23, § 3º). Para tanto, a instituição credora deverá certificar-se de que o beneficiário da
operação atende às exigências da lei.
Além disso, toda e qualquer operação de crédito realizada por ente da Federação será
registrada pelo Ministério da Fazenda, garantido o acesso público a essas informações.
A partir da Resolução n° 43/01, do Senado Federal, os pedidos para contratação de
operações de crédito de Estados e Municípios serão encaminhados ao Ministério da
Fazenda, acompanhados de:
a) pedido do Chefe do Poder Executivo conforme Anexo V da Portaria nº 4, de 2002 (modelo
atualizado à pg. 50), acompanhado de pareceres de seus órgãos técnico e jurídico
(inciso I do art. 21 da Resolução nº 43, de 2002):
⇒ os pareceres técnico e jurídico deverão demonstrar inequivocadamente :
I - a relação custo-benefício;
II - o interesse econômico e social da operação
III - observância dos limites e condições fixados pelas Resoluções nº 40 e 43 do
Senado Federal;
⇒ deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório;
⇒ observar que deverá ser anexado ao pedido o cronograma de liberação e reembolso
da operação, devidamente assinado pelo representante legal da Instituição Financeira
e pelo Chefe do Poder Executivo.
Observação: esses pareceres deverão estar assinados pelo representante do órgão
técnico e pelo representante do órgão jurídico.
b) autorização específica do órgão legislativo (inciso II do art. 21 da Resolução nº 43, de
2001):
⇒ esta autorização poderá constar na Lei Orçamentária Anual, em lei que autorize
créditos adicionais ou em lei específica (inciso I do § 1º do art. 32 da Lei
Complementar nº 101, de 2000 ); e
59
⇒ deverá ser encaminhado exemplar da publicação na imprensa ou cópia autenticada
em cartório da publicação, ou ainda, no caso da publicação da lei ter ocorrido em
Edital, o original da lei ou cópia autenticada em cartório mais a declaração do Chefe
do Poder Legislativo, no próprio corpo da lei, certificando a autenticidade da mesma.
c) lei de diretrizes orçamentárias do exercício em curso (inciso XV do art. 21 da Resolução
nº 43, de 2001):
⇒ deverá ser encaminhado exemplar da publicação na imprensa ou cópia autenticada
em cartório da publicação, ou ainda, no caso da publicação da lei ter ocorrido em
Edital, o original da lei ou cópia autenticada em cartório mais a declaração do Chefe
do Poder Legislativo, no próprio corpo da lei, certificando a autenticidade da mesma.
d) lei orçamentária do exercício em curso e eventuais leis e decretos de abertura de créditos
adicionais (inciso XIV do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):
⇒ em relação a Lei Orçamentária:
•
deverá ser encaminhado exemplar da publicação na imprensa ou cópia
autenticada em cartório da publicação, ou ainda, no caso da publicação da lei ter
ocorrido em Edital, o original da lei ou cópia autenticada em cartório;
•
Anexo 1 da Lei no 4.320/64 (Adendo II – Portaria SOF no 8, de 4.2.1985) assinado
pelo Chefe do Poder Executivo em que possa ser apurado o valor das despesas
de capital inicialmente orçado (modelo atualizado à pg. 56); e
•
Relação atualizada, assinada pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Secretário
responsável
pela
Administração
Financeira,
listando
todas
as
leis e decretos que alteraram a Lei Orçamentária Anual.
⇒ em relação a Decretos, encaminhar o original da publicação, ou cópia autenticada do
mesmo.
e) comprovação da inclusão, no orçamento, dos recursos provenientes da operação
pleiteada bem como da destinação da despesa original (inciso III do art. 21 da Resolução
nº 43, de 2001):
⇒ esta comprovação será verificada via declaração objeto do inciso VIII do art. 1º da
Portaria nº 4, de 2002, conforme Anexo VI – modelo atualizado à pg. 52; e
⇒ deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório.
f) certidão expedida pelo Tribunal de Contas competente atestando, em relação às contas
do último exercício analisado, o cumprimento do disposto no § 2o do art. 12; no art. 23; no
art. 33; no art. 37; no art. 52; no § 2o do art. 55, e no art. 70, todos da Lei Complementar
no 101, de 2000 (inciso IV alínea a do art. 21 da Resolução nº 43, de 2002):
⇒ deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório.
g) em relação às contas dos exercícios ainda não analisados, e, quando pertinente, do
exercício em curso, certidão expedida pelo Tribunal de Contas competente atestando o
cumprimento das exigências estabelecidas no § 2º do art. 12; no art. 23; no art. 52; no §
2o do art. 55, e no art. 70, da Lei Complementar no 101, de 2000, de acordo com as
60
informações constantes nos relatórios resumidos da execução orçamentária e nos de
gestão fiscal (inciso IV alínea b do art. 21 da Resolução nº 43, de 2002):
⇒ deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório.
h) cópia protocolada da declaração assinada pelo chefe do Poder Executivo e pelo
secretário responsável pela administração financeira entregue ao Tribunal de Contas,
conforme Anexo VI , modelo atualizado à pg. 52 (inciso IX art. 1º da Portaria nº 4, de
2002):
⇒ a declaração deverá atestar que:
• Estado, o Distrito Federal ou o Município não praticou nenhuma das ações
vetadas pelo art. 5º da Resolução no 43/2001 do Senado Federal (se praticou,
identificar quais e descrever as providências tomadas para sua regularização);
• Estado, o Distrito Federal ou o Município não se encontra inadimplente com
instituições integrantes do Sistema Financeiro Nacional, para fins de
comprovação da vedação a que se refere o art. 16 da Resolução-SF nº
43/2001;
• as contas de exercícios ainda não analisadas pelo Tribunal de Contas e as do
exercício em curso estão em conformidade com o disposto na alínea “f” retro;
• a operação de crédito está incluída no orçamento ou lei de abertura de crédito
adicional, informando a rubrica orçamentária tanto da receita quanto da
despesa;
• relativamente ao exercício anterior e ao corrente, não há despesas de capital a
serem deduzidas do cálculo do montante de despesas de capital para a
verificação do limite a que se refere o inciso III do art. 167 da Constituição
Federal. Ou, se for o caso, relacionar as operações que não serão computadas
como despesa de capital, na forma do § 2o do art. 6º da Resolução no 43/2001SF;
⇒ deverá conter claramente o protocolo no respectivo Tribunal de Contas e ser original
ou fotocópia autenticada em cartório.
i) Certidões do proponente da operação que atestem sua regularidade junto ao Programa
de Integração Social – PIS, ao Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público
– Pasep, ao Fundo de Investimento Social – Finsocial, à Contribuição Social para o
Financiamento da Seguridade – Cofins, ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, ao
Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS, certidão quanto à Dívida Ativa da
União, emitida pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e, em caso de empréstimos
e financiamentos a serem contratados com instituições financeiras federais, na forma
regulamentada pelo Ministério da Previdência e Assistência Social, o cumprimento da Lei
no 9.717, de 27 de novembro de 1998 (inciso VIII do art. 21 da Resolução nº 43, de 2002):
⇒ deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório, válida na data do protocolo
na STN; e
⇒ dispensa-se a exigência de apresentação desses documentos quando a operação de
crédito se vincular à regularização do referido débito.
j) no caso específico de operações de Municípios com garantia de Estados, certidão
emitida pela Secretaria responsável pela administração financeira do garantidor, que
ateste a adimplência do tomador do crédito perante o Estado e às entidades por este
controlada, bem como a inexistência de débito decorrente de garantia a operação de
61
crédito que tenha sido, eventualmente, honrada, nos termos do art. 40 da Lei
Complementar no 101, de 2000 (inciso VII do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):
⇒ a certidão deverá ser assinada por quem de direito devidamente identificado.
⇒ deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório
k) publicação do Relatório de Gestão Fiscal, encerrado em 31 de dezembro de 2001, para
verificação da trajetória de ajuste e dos limites de endividamento de cada Ente da
Federação, no marco inicial, nos termos do art. 4o da Resolução no 40, de 2001 (inciso
XII do art. 1º da Portaria nº 4, de 2002):
⇒ deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório
l) publicação do Relatório Resumido da Execução Orçamentária a que se refere o art. 52
da Lei Complementar no 101, de 2000, relativo ao último bimestre do exercício anterior,
com o demonstrativo a que se refere o inciso I do § 1º do art. 53 da LRF (inciso XIII do
art. 1 da Portaria nº 4, de 2002):
⇒ deverá ser original ou fotocópia autenticada em cartório;
m) relação dos fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes que
integram o Município, o Estado ou o Distrito Federal, (inciso XIV do art. 1º da Portaria nº
4, de 2002):
⇒ deverá:
•
•
conter os respectivos CNPJ;
ser assinada pelo chefe do Poder Executivo e pelo Secretário responsável
pela administração financeira; e
•
ser original ou fotocópia autenticada em cartório.
n) balancetes mensais consolidados da execução orçamentária da receita e da despesa
(inciso XI do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):
⇒ deverão conter:
•
as dotações orçadas;
•
os valores recebidos, pagos e empenhados;
•
as respectivas anulações e aberturas de créditos; e
⇒ deverão ser:
•
consolidados por categoria econômica até o 6º nível do plano de contas;
•
relativos aos doze meses que serviram de base para a apuração da receita
corrente líquida constante do Anexo I da Portaria n.º 4, de 2002;
•
assinados pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Secretário de Governo
responsável pela administração financeira.
•
originaisl ou fotocópias autenticadas em cartório.
62
⇒ Os relatórios, balancetes e demonstrativos contábeis referidos neste artigo deverão
estar consolidados de acordo com as regras constantes da Portaria Interministerial no
163, de 4.5.2001, alterada pela Portaria Interministerial no 325, de 27.8.2001, e 519,
de 27.11.2001, e da Portaria no 589, de 27.12.2001, da STN.
⇒ A responsabilidade pela consolidação dos balancetes é de cada ente público, e não
serão em hipótese alguma consolidados pela STN.
Exemplo:
Supondo que o mês de análise do pleito seja junho de 2002, os demonstrativos deverão ser de maio
de 2001 a abril de 2002, ou, preferencialmente, de junho de 2001 a maio de 2002. Ou seja, será
considerada a receita corrente líquida de até dois meses anteriores ao da apresentação do pleito ou
da documentação completa, conforme o caso.
o) demonstrativo da receita corrente líquida - Anexo I da Portaria nº 4, de 2002 (inciso XVI
do art. 1º da mesma Portaria) - modelo atualizado à pg. 44:
⇒ deverá :
• estar assinado pelo chefe do Poder Executivo e pelo Secretário responsável
pela administração financeira do ente;
• conter a data-base a que se refere (último dia do mês);
•
ser original ou fotocópia autenticada em cartório;
•
estar de acordo com os balancetes apresentados; e
•
destacar a unidade em que os valores são discriminados (R$1.000,00 ou
R$1,00).
Exemplo:
Se a análise da operação for em junho de 2002 a data-base do Anexo I deverá ser a de 30.04.2002.
p) demonstrativo da dívida consolidada líquida - Anexo II da Portaria nº 4, de 2002, (inciso
XVII do art. 1 da mesma Portaria) - modelo à pg. 46:
⇒ deverá :
• ser original ou cópia autenticada em cartório;
•
estar assinado pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Secretário de Governo
responsável pela administração financeira (assinaturas identificadas mediante
aposição de carimbos);
• conter a data-base a que se refere (último dia do mês anterior ao
imediatamente anterior ao da análise);
• estar de acordo com os demonstrativos apresentados;
• destacar a unidade em que os valores são discriminados (R$1.000,00 ou
R$1,00).
• não incluir a operação em exame/pretendida, objeto da análise presente;
63
Exemplo:
Se o pleito ou a documentação completa for apresentada em junho de 2002 a data-base do Anexo II
deverá ser de 30.4.2002, ou, preferencialmente, 31.5.2002 (até dois meses anteriores).
q) cronograma de liberação das operações de dívida fundada interna e externa, realizadas
no exercício em curso ou em tramitação, exclusive a operação pleiteada, e de operações
contratadas em exercícios anteriores que possuam parcelas liberadas ou a liberar Anexo III da Portaria nº 4, de 2002 – modelo atualizado à pg. 47 (inciso XVIII do art. 1 da
mesma Portaria):
⇒ deverá :
• ser original ou cópia autenticada em cartório;
• estar assinado pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Secretário de Governo
responsável pela administração financeira (assinaturas identificadas mediante
aposição de carimbos);
• conter a data-base a que se refere (último dia do mês anterior ao
imediatamente anterior ao da análise);
• estar de acordo com os demonstrativos apresentados;
• não incluir a operação em exame/pretendida, objeto da análise presente;
• destacar a unidade em que os valores são discriminados (R$1.000,00 ou
R$1,00).
Exemplo:
Se a análise da operação for em junho de 2002 a data-base do Anexo III deverá ser a de 30.4.2002
ou, preferencialmente, 31.5.2002.
r) cronograma de dispêndio com as dívidas consolidadas interna e externa, contratadas ou
a contratar, exclusive a operação pleiteada, com discriminação do principal, dos juros e
demais encargos - Anexo IV da Portaria nº 4, de 2002 – modelo atualizado à pg. 48
(inciso IX do art. 21 da Resolução nº 43, de 2001):
⇒ deverá :
• ser original ou cópia autenticada em cartório;
•
estar assinado pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Secretário de Governo
responsável pela administração financeira (assinaturas identificadas mediante
aposição de carimbos);
•
conter a data-base a que se refere (último dia do mês anterior ao
imediatamente anterior ao da análise);
•
estar de acordo com os demonstrativos apresentados;
• não incluir a operação em exame/pretendida, objeto da análise presente;
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• destacar a unidade em que os valores são discriminados (R$1.000,00 ou
R$1,00);
Exemplo:
Se a análise da operação for em junho de 2002 a data-base do Anexo III deverá ser a de 30.04.2002.
Operações de PMAT/PNAFM
Os pleitos relativos às operações de crédito ao amparo das Resoluções nº 47/2000 e nº
17/2001, ambas do Senado Federal, seguem, praticamente, os mesmos trâmites e estão
sujeitas às mesmas vedações das operações de crédito interno. Essas operações são
contratadas pelos Municípios junto ao BNDES ou Banco do Brasil, no caso de PMAT, ou
junto à Caixa Econômica Federal, no caso de PNAFM, e destinam-se a financiar projetos de
investimento para a melhoria da administração das receitas e da gestão fiscal, financeira e
patrimonial dos municípios.
A principal particularidade é que tais operações estão excepcionalizadas dos limites
estabelecidos pelo art. 7º da Resolução nº 43/2001-SF, e serão, portanto, instruídas apenas
com os documentos especificados nas alíneas a, b, d, f, g, h, l e q do item 5.4; acrescidos
da Certidão de Regularidade Previdenciária – CRP, de que trata a Lei nº 9.717, de
27.11.1998, e de adimplência com o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, em
cumprimento ao § 3º do art. 195, da Constituição Federal. (§ 3º do art. 1º da Portaria
nº4/2002).
10.9 Limites para a contratação de operação de crédito
A Resolução n° 43/2001 estabelece que o limite para contratação de operações de
crédito num exercício financeiro será de 16% (dezesseis por cento) da receita corrente
líquida.
Além disso, o comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da
dívida consolidada estará limitado a 11,5% (onze e meio por cento) da receita corrente
líquida.
O limite de 16% da RCL, para o caso de operações de crédito com liberação prevista para
mais de um exercício, será calculado levando-se em consideração o cronograma anual de
ingresso, projetando-se a receita corrente líquida, de acordo com os critérios estabelecidos,
mediante a aplicação de fator de atualização a ser divulgado pelo Ministério da Fazenda,
sobre a receita corrente líquida do período de 12 (doze) meses findos no mês de referência.
Esta regra não se aplica às operações de concessão de garantias e de antecipação de
receita orçamentária.
São excluídas do limite de 16% da RCL as operações de crédito contratadas pelos Estados e
pelos Municípios, com a União, organismos multilaterais de crédito ou instituições oficiais
federais de crédito ou de fomento, com a finalidade de financiar projetos de investimento
para a melhoria da administração das receitas e da gestão fiscal, financeira e patrimonial, no
âmbito de programa proposto pelo Poder Executivo Federal.
O cálculo do comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida
consolidada será feito pela média anual, nos 5 (cinco) exercícios financeiros subseqüentes,
65
incluído o da própria apuração, da relação entre o comprometimento previsto e a receita
corrente líquida projetada ano a ano.
O limite de 16% da RCL para a contratação de operações de crédito não se aplica às
operações que, na data da publicação da Resolução nº 43 do SF estejam previstas nos
Programas de Ajuste dos Estados, estabelecidos nos termos da Lei nº 9.496, de 11 de
setembro de 1997, e, no caso dos municípios, nos contratos de refinanciamento de suas
respectivas dívidas com a União, ou aquelas que, limitadas ao montante global previsto,
vierem a substituí-las.
10.10. Operações de Crédito Vedadas
O art. 35 da LRF proíbe as operações de crédito entre os entes da Federação, sob qualquer
forma, incluíndo o refinanciamento ou a postergação de dívida anteriormente contraída.
Dessa forma, tende a encerrar-se um longo capítulo em que a União seguidamente
refinanciou dívidas de Estados e Municípios, assumiu dívidas de Estados recém-criados,
bem como de órgãos que foram extintos, sendo esse procedimento responsável, em boa
parte, pelo crescimento vertiginoso do estoque da dívida do Governo Central. Para lembrar,
somente em 1996/97 a União refinanciou, com juros subsidiados, dívidas de Estados no
montante de R$ 103,0 bilhões e, nas vésperas da sanção da LRF, a Prefeitura do município
de São Paulo teve a sua dívida renegociada em mais de R$ 10,0 bilhões, com prazo de 30
anos.
Como única exceção, o parágrafo 1º do art. 35 permite as operações de crédito entre
instituição financeira estatal e outro ente da Federação, inclusa a administração indireta,
desde que não sejam destinadas a financiar despesas correntes, nem ao refinanciamento de
dívidas que não as contraídas com a própria instituição concedente.
Outra proibição refere-se a operações de crédito entre instituição financeira estatal e o
respectivo ente controlador, sendo este o beneficiário. Dessa forma, estão vedadas as
operações envolvendo os bancos estaduais e os respectivos governos, onde proliferaram,
durante muito tempo, práticas escusas, que a norma busca abolir definitivamente.
O art. 37 veda uma série de outros procedimentos, equiparando-os a operações de crédito.
São eles:
antecipações de receita de tributo ou tributação, antes da ocorrência do seu fato gerador;
antecipação de valores por empresa estatal, com exceção de lucros e dividendos;
assunção de qualquer modalidade de compromisso com fornecedores, inclusive para
pagamento a posteriori, sem autorização orçamentária, exceção feita às empresas
estatais.
10.11. Antecipações de Receitas Orçamentárias – aro’s
De uso bastante difundido, esse tipo de operação está agora mais restrito, devendo
restringir-se unicamente ao atendimento de insuficiência de caixa durante o exercício e,
ainda, atender a todas as normas relativas às operações de crédito constantes do art. 32.
As operações de aro’s somente poderão ser realizadas a partir do décimo dia do início do
exercício, devendo ser saldadas, com os respectivos juros e encargos, até 10 de dezembro
66
de cada ano. Quanto aos encargos, estão limitados à taxa de juros da operação, que deverá
ser prefixada ou indexada à taxa básica financeira estipulada pelo governo (art. 38).
Além disso, não poderão ser realizadas no último ano do mandato do Chefe do Poder
Executivo, nem tampouco se operações anteriores da mesma natureza não estiverem
totalmente saldadas.
Todas as operações de aro’s serão feitas através de abertura de crédito na instituição
financeira que for vencedora de processo licitatório promovido pelo Banco Central, que fará
também o seu acompanhamento e controle, aplicando as sanções cabíveis em caso de
inobservância de limites, pela instituição credora.
As aro’s não estão incluídas no saldo devedor que comporá o limite de endividamento dos
entes públicos. Trata-se de dívida flutuante, de curto prazo, devendo ser paga dentro do
exercício em que for contratada.
10.12. Garantia e Contragarantia
A concessão de quaisquer garantias em operações de crédito está sujeita às normas do art.
32, que dispõe sobre os limites e condições das operações de crédito. Como pré-condição,
qualquer garantia exige que o seu beneficiário ofereça contragarantia, em valor igual ou
superior à garantia a ser recebida, e, adicionalmente, a plena adimplência para com o ente
garantidor.
Na concessão de garantias pela União aos Estados e Municípios, estes poderão vincular as
suas receitas tributárias próprias, além das transferências constitucionais.As entidades da
administração indireta não poderão conceder garantia, com exceção da que envolva
empresa controlada à própria subsidiária, ou por instituição financeira a empresa nacional.
Por último, toda dívida de ente público que tiver sido honrada em conseqüência de garantia
prestada, implica na suspensão de novos créditos até a completa liquidação da dívida em
causa.
10.13. Restos a Pagar
Pelo disposto no art. 42, nenhuma despesa poderá ser contraída nos dois últimos
quadrimestres do mandato de qualquer titular de Poder ou órgão, sem adequada e suficiente
disponibilidade de recursos para o seu atendimento, dentro do exercício financeiro ou, em
caso de valores a serem pagos no exercício seguinte, sem que existam recursos em caixa
para tal finalidade.
No cálculo das disponibilidades deverão ser abatidos todos os encargos e demais
compromissos a vencer até o final do exercício. Aparentemente a interpretação dos
Tribunais de Contas tem sido ponderada e, de alguma forma, favorável aos administradores
municipais. Entendem os Tribunais que a interpretação da LRF nem sempre poderá ser
feita literalmente, sendo necessário ainda, a verificação dos seus efeitos, no sentido de não
prejudicar o bom funcionamento dos serviços públicos.
A rubrica Restos a Pagar, na sua origem, destinava-se a compatibilizar o término do
exercício financeiro com a continuidade da Administração Pública. Isto porque nem todos os
pagamentos de despesas coincidem com o término do exercício e é natural que algumas
despesas que pertencem a um exercício restem a pagar no exercício seguinte.
67
Com o passar do tempo, os Restos a Pagar foram sendo mal utilizados como instrumento de
rolagem de dívidas. A má utilização decorria, em grande medida, de deficiências do processo
orçamentário como instrumento de planejamento. O orçamento, eivado por superestimativa
de receitas e/ou subestimativa de despesas, embutia autorização para assunção de
compromissos que não eram acompanhados por efetiva arrecadação de receitas.
A falta de sincronia entre orçamento e execução financeira e a ausência de medidas
corretivas ocasionava uma sobra de pagamentos que não podiam ser atendidos no mesmo
exercício e eram transferidos para o exercício seguinte sob a forma de Restos a Pagar. O
orçamento do exercício seguinte, por sua vez, freqüentemente não contemplava espaço para
os Restos a Pagar que, para serem atendidos, ocasionavam deslocamento de outras
despesas. Estas, por sua vez, seriam também transferidas sob a forma de Restos a Pagar
para o terceiro exercício, configurando-se então a rolagem extra-orçamentária de dívidas.
A situação tornava-se mais grave quando a série de planejamentos deficientes fazia com que
os problemas se acumulassem, dando origem a uma trajetória crescente de Restos a Pagar.
E, ainda mais, quando em último ano de mandato, a pressão pela acomodação de despesas
também aumentava, elevando o volume de Restos a Pagar a tal magnitude que, muitas
vezes, o sucessor era forçado a consumir um ou mais anos de seu mandato apenas para
saldar tais dívidas.
Após a LRF, esse tipo de rolagem de dívidas fica vedado no último ano de mandato. O art.
42 foi concebido com o espírito de, por um lado, evitar que, em último ano de mandato,
sejam irresponsavelmente contraídas novas despesas que não possam ser pagas no mesmo
exercício, sob pressão do próprio pleito. Por outro lado, o fim do mandato serviria também
como ponto de corte para equacionamento de todos os estoques. Em outras palavras,
eventuais dívidas poderiam ser roladas ao longo de um mesmo mandato mas jamais
transferidas para o sucessor. A regra obriga o governante a “deixar a casa arrumada para o
sucessor”.
Posteriormente, a Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000, denominada Lei de Crimes
Fiscais, caracterizou como crime, punido com reclusão de um a quatro anos, ordenar ou
autorizar a assunção de obrigação em desacordo com a determinação do referido art. 42.
Várias dúvidas tem surgido quanto à interpretação desse dispositivo, tornando-se
necessários alguns esclarecimentos. Vamos utilizar como referência o ano de 2000 que foi
último ano de mandato.
Vigência. O artigo 42 era aplicável já no ano de 2000 às prefeituras, posto que a LRF entrou
em vigor na data de sua publicação no Diário Oficial, 5 de maio de 2000, devendo essa
determinação ser observada a partir de então. A Lei de Crimes Fiscais, no entanto, somente
entrou em vigor em 20 de outubro de 2000 e segundo o conhecido princípio de
irretroatividade das leis, “a lei não retroage para prejudicar”. Assim, não poderá o
apenamento recair sobre ordenação ou autorização de assunção de obrigação em momento
anterior àquele em que tal ação passou a caracterizar-se crime.
Regime de competência. Nos termos da Lei nº 4.320/64, artigo 36, também em vigor,
somente pode ser inscrita em Restos a Pagar a despesa empenhada mas não paga até 31
de dezembro. Além disso, a LRF, no seu artigo 50, inciso II, determina que a despesa e a
assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de competência, disposição
esta que se aplica também a Restos a Pagar.
68
Também a Lei nº 10.026, de 2001 (LDO da União para 2002), em seu artigo 41 determina:
Art. 71. Para efeito do disposto no art. 42 da Lei Complementar
nº 101, de 2000:
I – considera-se contraída a obrigação no momento da formalização do contrato
administrativo ou instrumento congênere;
II – no caso de despesas relativas a prestação de serviços já existentes e
destinados à manutenção da Administração Pública, considera-se como
compromissadas apenas as prestações cujo pagamento deva se verificar no exercício
financeiro, observado o cronograma pactuado.
Deste entendimento, decorrem algumas conclusões:
1. Se o Administrador Público realizar um contrato com execução prevista em vários
exercícios (plurianual), não poderá inscrever em Restos a Pagar ao final do exercício
de 2000 despesas que não sejam da competência daquele exercício. Pela mesma
razão, também não se deve esperar que se deixe disponibilidade de caixa para
atender a todas as parcelas futuras que não são da competência de 2000. Caso
contrário, se essa conduta fosse exigida, ficariam inviabilizados investimentos, dívida
pública e contratos de prestação de serviços (recolhimento de lixo, transporte, etc.)
que se estendem além do final deste exercício. São a razoabilidade das leis e a
continuidade da Administração Pública que impõem a interpretação do dispositivo à
luz do conceito de Restos a Pagar. Além disso, a expressão “contrair obrigação de
despesa” do artigo 42 insere-se em seção denominada “Dos Restos a Pagar” e assim
deve ser entendida. Na Administração Pública, a assinatura de contrato não basta
para caracterizar a obrigação de despesa, a qual deve também ser empenhada e
liquidada para que possa ser paga.
2. É preciso observar também que as despesas que legalmente pertencem ao exercício
deverão ser pagas no mesmo exercício ou ser acompanhadas de disponibilidade de
caixa. Então, o ente público que empenha as folhas do exercício em janeiro de cada
ano e liquida parte da folha de dezembro no dia 5 do mês subseqüente, deverá
deixar disponibilidade de caixa. A LRF não contraria a lei trabalhista, a qual permite o
pagamento posterior, apenas exige a disponibilidade de caixa. Infringe o artigo 42
quem, nos oito meses que antecedem o final do mandato, contrair obrigação de
despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele ou que a inscreva em
Restos a Pagar (e para tanto deverá previamente empenhar a despesa) sem deixar
igual disponibilidade de caixa para que o sucessor possa atendê-la.
Individualização de responsabilidades. Em consonância com a LRF, a qual respeita e
preserva o princípio constitucional de independência dos Poderes, um Poder não será
responsabilizado pela ação irregular de outro. Assim, no artigo 20, é definido o nível de
individualização das responsabilidades por Poder, que deverá acompanhar toda a LRF.
Decorrem, então algumas conclusões:
1. A disponibilidade de caixa e os Restos a Pagar a serem considerados para efeito de
aplicação do artigo 42 são os do Poder ou órgão referido no art. 20. Não se tratam
aqui dos Ministérios enquanto órgãos do Poder Executivo Federal, por exemplo, pois
não é esse o nível de responsabilização definido no art. 20. Os órgãos referidos no
art. 20 são Câmara, Senado, Tribunais de Contas, Tribunais de Justiça e outros que
possuem autonomia.
69
2. A regra possui cunho de responsabilização pessoal e aplica-se no último ano
mandato dos chefes de Poder ou órgão referido no art. 20, portanto, a todos
Poderes independentemente de ser o mandato eletivo ou não.
3. A regra do artigo 42 aplica-se ao último ano de mandato independentemente
quem seja o sucessor. Assim, ainda que o sucessor seja o próprio, em caso
reeleição, a regra precisará ser atendida.
de
os
de
de
Respeito aos contratos. A LRF também não autoriza nem incentiva a quebra de contratos
ou a “maquiagem contábil”. O comportamento do administrador público deverá pautar-se pela
prudência, evitando contrair despesas sem que tenha certeza de que haverá condições
financeiras para saldá-las.
Não obstante a regra do artigo 42 aplica-se apenas às despesas contraídas nos últimos oito
meses do último ano de mandato, não deverá ser dada prioridade a liquidação desses
débitos em detrimento dos assumidos em meses anteriores. Isto porque, primeiro, a Lei
nº 8.666/93 veda tal conduta: No seu art. 5º ... Devendo cada unidade da Administração...
obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de
suas exigibilidades, salvo quando relevantes razões de interesse público e mediante prévia
justificativa da autoridade competente, devidamente publicada. Assim, não deve ser dada
prioridade à liquidação dos débitos dos últimos 8 meses do mandato em detrimento dos
anteriores. Além disso, o Decreto-Lei nº 201/67, no seu art. 1º, inciso XII, considera crime de
responsabilidade do prefeito “antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do
município, sem vantagem para o Erário”. E, ainda, tal ação não corresponderia à
interpretação literal da LRF a qual, textualmente, define no parágrafo único do art 42 que na
determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas
compromissadas a pagar até o final do exercício. Portanto, pela LRF, tratam-se de todas
as despesas compromissadas a pagar, inclusive todas as do próprio exercício e as
eventualmente remanescentes de exercícios anteriores.
A LRF não autoriza nem incentiva a realização de contratos à margem do processo
orçamentário. Ao contrário, o artigo 37 da LRF proíbe a assunção de obrigação, sem
autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços
(“contratos de gaveta”), caracterizando-se tal ação como operação de crédito vedada. A Lei
de Crimes Fiscais, por sua vez, pune com pena de reclusão de um a dois anos a realização
de operação de crédito sem autorização legislativa ou com inobservância de condição
estabelecida em lei. Assim, recomenda-se que toda a despesa transite pelo orçamento e que
toda a despesa que reste a pagar seja efetivamente registrada na rubrica “Restos a Pagar”.
Em determinadas circunstâncias, é possível cancelar empenhos sem prejuízo a
fornecedores. Assim, embora o ideal seja agir prudencialmente, em situações extremas é
possível e até recomendável promover o ajuste cancelando empenhos. Contudo, há limites
para fazê-lo. Uma vez assumido o compromisso e tendo sido o serviço entregue, o
pagamento é devido e o fornecedor que o fez de boa-fé não deve ser lesado. Os contratos
assumidos que se referem a serviços já prestados devem ser honrados.
Os comentários a seguir foram extraídos do Manual do Tribunal de Contas do Estado do
Rio Grande do Sul , onde são abordados os aspectos e as implicações mais importantes
para uma análise operacional das novas regras dos Restos a Pagar.
“O art. 42, o qual apresenta limitações ao Administrador em seu final de mandato, foi inserido
na Seção VI - Dos Restos a Pagar, Capítulo VI - Da Dívida e do Endividamento, assim
dispondo:
70
“Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido
no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato,
contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem
pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente
disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade
de caixa serão considerados os encargos e despesas
compromissadas a pagar até o final do exercício.”
Este dispositivo, a princípio, apresenta um cunho moralizador, coibindo o Administrador
Público de legar débitos a seu sucessor, situação muito comum nos dias de hoje.
Dois aspectos preliminares são importantes: o primeiro diz respeito ao fato de que o
dispositivo encontra-se, como dito, inserido no Capítulo sobre o endividamento e que, por
isso, em conformidade com o art. 1º, § 1º, se constitui em um dos meios para o atingimento
do equilíbrio das contas públicas. O segundo, é que o artigo se refere à dívida flutuante e,
mais especificamente, do controle rígido dessa dívida flutuante nos últimos oito meses do
mandato do titular do Poder. Logo, o seu cumprimento é requisito para o enquadramento no
conceito de gestão fiscal responsável.
No que se refere ao endividamento, a LRF se restringiu a dispor sobre limites e condições
quanto à dívida fundada, não o fazendo, com exceção do artigo ora em comento, quanto à
dívida flutuante Portanto, se o equilíbrio das contas públicas é um dos princípios a ser
buscado durante toda a gestão do administrador, a Lei, no que se refere aos últimos oito
meses do mandato, trata o equilíbrio de forma mais rígida, devendo-se, desta forma, buscar
o entendimento do artigo em conformidade com os demais dispositivos legais existentes.
oportuno referir-se que os chamados restos a pagar, os quais destinam-se ao registro dos
valores cuja despesa não pôde ser realizada ou paga até o término de um exercício, devem
ter a devida provisão de recursos financeiros, arrecadados no exercício de sua inscrição,
para seu pagamento na época oportuna. Aliás, os artigos 47 e 48 da Lei Federal nº 4.320/64
já estabeleciam a necessidade de uma programação financeira, objetivando evitar
justamente, o aparecimento de déficit da execução
orçamentária.
Entretanto, isto não foi verificado ao longo dos tempos, pois, normalmente, os valores eram
ali inscritos sem haver a respectiva disponibilidade de caixa, onerando, conseqüentemente, a
execução orçamentária do (s) exercício (s) seguinte (s). De outra parte, cabe destacar que o
dispositivo em tela deverá ser analisado com muita cautela, a fim de não ser criado
embaraço à ação da Administração, frente às diversas situações que poderão surgir, as
quais deverão ser analisadas uma a uma. O mandamento em análise veda ao titular de
Poder ou órgão contrair “obrigação de despesa” sem que a mesma possa ser paga nos
últimos oito meses do mandato ou, ainda, sem que o Poder/órgão possua, em caixa, em 31
de dezembro, recursos financeiros para a sua satisfação, no caso de vir a efetuar seu
pagamento no exercício seguinte. A expressão grifada “obrigação de despesa” merece
alguns comentários, considerando inexistir na Lei 4.320/64, embora esteja inserida na
Constituição Federal, em seu art. 167, inciso II.
Em decorrência do art. 35 da Lei 4.320/64, pertencem ao exercício financeiro as receitas nele
arrecadadas e as despesas legalmente empenhadas. Por isso, diz-se que temos um regime
contábil misto adotado no Brasil, qual seja, de caixa para a receita e de competência para a
71
despesa, daí decorrendo, em uma análise conjunta e em conformidade com os artigos 58 a
65 da Lei 4.320/64, que todo o empenho gera obrigação de despesa.
O termo “obrigação de despesa” como posto na LC nº 101/2000 tem o objetivo de atingir não
somente o empenho de despesa, mas, também todo aquele compromisso assumido e que
efetivamente ainda não esteja materializado na fase do empenho. Uma leitura rápida e
descontextualizada dos princípios constitucionais orçamentários, notadamente o princípio da
anualidade orçamentária, e com o próprio parágrafo único do art. 42, poderia levar à
interpretação de que o administrador público teria a obrigatoriedade de manter, em sua
integralidade, no caixa do Poder ou órgão, recursos necessários à satisfação das obrigações
de despesa contraídas. Porém, tal entendimento não se afiguraria como procedente.
Ocorre que o “caput” do art. 42 refere-se à obrigação de despesa; contudo, o seu parágrafo
único, ao regulamentar o “caput”, esclarece que, na determinação das disponibilidades de
caixa, deverão ser consideradas as despesas compromissadas a pagar até o final do
exercício. Nada mais correto. As despesas compromissadas são aquelas que foram ou irão
ultrapassar a fase da liquidação do empenho até o final do exercício; logo, do total da
obrigação de despesa contraída nos dois últimos quadrimestres, que ultrapassassem aquele
exercício, para fins da apuração das disponibilidades de caixa, somente seriam consideradas
aquelas parcelas do compromisso assumido que fossem liquidadas até o final do exercício,
ficando as demais, em obediência ao princípio da anualidade orçamentária, com fonte de
financiamento nos orçamentos dos próximos exercícios.
Por conseqüência da aplicação do princípio contábil da competência da despesa , a
“obrigação de despesa” de que trata o artigo 42, quando do final do exercício, seria
praticamente sinônimo de despesa liquidada ou em execução, que deveria ter o seu
pagamento efetuado dentro ainda do exercício financeiro ou, no mínimo, que houvesse
recursos em caixa disponíveis, neste mesmo exercício, para satisfação da obrigação, mesmo
que o pagamento ocorresse no exercício seguinte. O questionamento seguinte, e que se
impõe, é sobre qual o tratamento que deveria dar o Poder/órgão, para o atendimento do
requerido no art. 42, frente ao cumprimento conjunto do disposto no Decreto- Lei nº 201/67,
art. 1º, XII, e no art. 5º da Lei 8.666/93, quanto à ordem cronológica de pagamento dos
fornecedores, se o Poder/órgão possuísse saldo elevado de dívidas de curto prazo inscrito
em Restos a Pagar, que o impossibilitasse, nesse exercício, de encerrá-lo com o pleno
atendimento do art. 42.
Exemplifique-se, supondo a seguinte situação em 30-04-2000:
a) Saldo em Bancos (livres)................................................... R$ 1.000
b) ( - ) Saldo de Restos a Pagar (Passivo Financeiro).............R$ (5.000)
c) Situação na data: déficit de................................................ R$ (4.000)
d) Arrecadação prevista de 1º/05 a 31/12/2000...................... R$ 2.000
Nesse exemplo hipotético, mesmo que o Poder/órgão simplesmente suspendesse todas as
suas atividades e, de alguma forma, pudesse não realizar qualquer despesa nos últimos dois
quadrimestres, não conseguiria sequer eliminar o déficit financeiro constatado no período de
30-04 a 31-12-2000, em razão de sua situação financeira pretérita. Dessa forma, de acordo
com a situação apresentada, seria impossível ao Poder/órgão chegar ao final do exercício
com situação de
equilíbrio.
Supondo-se outra situação:
a) Saldo no passivo financeiro em 30-04 ................................R$(4.000)
72
b) Saldo de disponibilidade de Caixa ......................................R$ 1.000
c) Déficit financeiro em 30-04 ..................................................R$ (3.000)
d) Previsão de receita de 01-05 até 31-12-00 .........................R$ 2.000
e) Previsão de despesa de 01-05 até 31-12-00 .......................R$ 2.000
Com essa situação, poder-se-ia interpretar que as despesas a serem feitas nos últimos oito
meses deveriam ser pagas ou, ao menos, que o Poder ou órgão reservasse recurso
financeiro para tanto. Contudo, como isso seria possível haja vista a obrigatoriedade prevista
no art. 1º, XII do DL 201/67 e no art. 5º da Lei 8.666/93 no que tange à obediência à ordem
cronológica de pagamento dos fornecedores?
Em princípio, surgiriam duas alternativas: a primeira seria no sentido de que fosse efetuado o
pagamento, com os recursos financeiros disponíveis, somente daquelas despesas que
fossem geradas nos últimos dois quadrimestres, sem a observância da ordem cronológica
dos pagamentos aos fornecedores, como meio de atendimento do disposto no art. 42; a
segunda, seria a observância da ordem cronológica, restando, por conseqüência, não pagas
e sem cobertura para tanto, ao final do exercício, as despesas contraídas nos últimos oito
meses do mandato.
A solução para o impasse passaria, inegavelmente, pela busca do que pretendeu a Lei com
a inserção desse artigo no Capítulo da Dívida Pública. Em outras palavras, não pretendeu a
Lei privilegiar determinados fornecedores em função da época em que se dá o fornecimento
ou prestação de serviços ao Poder/órgão, mas, sim, buscou impedir que o titular
comprometesse, ao final do seu mandato, as contas da instituição de forma a impor
dificuldades ao próximo administrador. Nesse sentido, a interpretação e sugestão de
procedimentos que se afiguram como razoáveis contemplam a vontade da Lei (não a do
legislador). Assim, preliminarmente, os registros contábeis deveriam evidenciar, no Passivo
Financeiro, as despesas com as respectivas baixas e saldo, a fim de dar transparência às
despesas efetuadas nos últimos dois quadrimestrais. Também seria dever do Poder/órgão,
para fins de transparência e informação contábil, que fosse calculada a sua situação
financeira em 30-04-2000.
De posse dessas informações contábeis que permitiriam aferir a situação financeira antes do
início dos últimos oito meses do mandato, o cumprimento do artigo 42 sugeriria que, ao final
desses oito meses, não pudesse o administrador apresentar resultado financeiro
desfavorável em relação a 30-04-2000 se este fosse negativo, e, no máximo nulo, se este se
apresentasse positivo.
Exemplificando:
Caso A:
Ativo financeiro disponibilidades (livres) em 30-04-2000 .........................R$ 2.000
( - ) Passivo financeiro (sem vinculasses) em 30-04.................................R$ 1.000
( = ) Superávit financeiro em 30-04............................................................R$ 1.000
Despesas nos últimos oito meses..............................................................R$ 500
Receitas nos últimos oito meses...............................................................R$ 500
Neste caso, mesmo sendo a receita, nos últimos oito meses, inferior à despesa, não haveria
transgressão ao art. 42, pois para o pagamento desta haveria recursos disponíveis, ou seja,
possuiriam financiamento do superávit, em 30-04, de R$ 1.000, mais as receitas de R$ 500,
devendo pagar-se todos os fornecedores em ordem cronológica.
73
Caso B:
Ativo financeiro disponibilidades (livres) em 30-04-2000 .......................R$ 2.000
( - ) Passivo financeiro (sem vinculações) em 30-04...............................R$ 3.000
( = ) Déficit financeiro em 30-04..............................................................R$ (1.000)
Despesas nos últimos oito meses...........................................................R$ 500
Receitas nos últimos oito meses.............................................................R$ 500
Nesta situação, a despesa do Poder/órgão nos últimos dois quadrimestres do mandato do
titular não poderia ser, em hipótese alguma, superior às suas receitas no mesmo período, ou
seja, de R$ 500, face à ausência de recursos para o financiamento de despesas que
ultrapassassem esse valor em 30-04, apresentando, pelo contrário, um déficit financeiro.
Dessa forma, o Poder/órgão, limitando as despesas às receitas, no período dos últimos oito
meses, não incorreria na transgressão ao artigo 42, haja vista que não prejudicaria a
situação financeira em 30-04, não importando se aquela despesa aferida nos últimos oito
meses ficasse, por hipótese, integralmente para ser paga no exercício seguinte. Com isso,
restariam observadas as normas postas nos citados art.1º, XII, do DL 201/67 e o art. 5º da
Lei 8.666/93, quanto à ordem cronológica de pagamento dos fornecedores.
Em outras palavras significa dizer que o comando do art. 42 deseja impor limite à geração de
despesa nos últimos oito meses do mandato, que fosse condicionada à capacidade
financeira de sua absorção. De forma simples, pode-se afirmar que nos últimos oito meses
do mandato do titular de Poder/órgão a despesa, considerando o regime de competência,
ficaria limitada à realização da receita, respeitado o regime de caixa. Não se poderia
conceber, na interpretação, ao menos nesse primeiro exercício de vigência da LRF, que teria
o atual administrador público a responsabilidade pela tarefa do equilíbrio entre os recursos
de caixa e os Restos a Pagar que, historicamente, acumulam-se por vários exercícios; mas,
sim na impossibilidade de o administrador cometer exageros na geração da despesa no
período que antecede novo mandato, no caso, eleito pela Lei como sendo aquele
abrangendo os dois últimos quadrimestres, assim como, também, não poder-se-ia pensar
que, para que o cumprimento do art. 42, ter-se-ia que ser descumprida legislação correlata.
Reforçando, ainda, este entendimento, refira-se, quanto às despesas abarcando os dois
últimos quadrimestres, que o Poder Público não pode prescindir da realização de
determinadas despesas de custeio, tais como aquisição de materiais (de consumo ou
permanentes) e de serviços, etc., sob pena de ficar impossibilitado da prestação de serviços
mínimos à população. Importante, ainda, mencionar que, no tocante aos recursos financeiros
vinculados à aplicação em determinados objetos, seja em decorrência de norma legal ou de
convênio, observar-se-ia a ordem cronológica correspondente, assim como estaria vedada
sua utilização para o pagamento de despesas que não estivessem relacionadas à sua
aplicação.
Outro exemplo que poderia ser trazido refere-se à celebração de contrato de prestação de
serviços a serem executados de forma contínua, pelo prazo de 36 meses, com início em
agosto de 2000. Tal tipo de contratação encontra-se prevista no inciso II, “caput”, art. 57 da
Lei de Licitações. A mesma, a qual, numa análise apressada, poderia ser entendida como
vedada no aludido período, afigura-se possível de ser efetivada. Visando à perfeita
compreensão, deve-se ater à análise dos exatos termos postos no caput do art. 42 em
comento. Como vimos, o dispositivo veda a contração “de obrigação de despesa que não
possa ser cumprida integralmente dentro” dos dois últimos quadrimestres do mandato do
administrador. Ora, a Administração subordina-se, dentre outros, ao princípio da continuidade
do serviço público ( 31 ), não podendo, portanto, furtar-se da prestação de serviços à
população. No caso exemplificativo sob exame, a expressão “cumprida integralmente”,
74
deve ser entendida tão-somente quanto às parcelas do contrato que vencer-se-iam até
31 de dezembro de 2000.
Assim, apenas em relação a estas, as quais seriam cumpridas integralmente dentro do
período atinente aos dois últimos quadrimestres de seu mandato, o Administrador teria a
obrigação de efetuar o respectivo pagamento. Nada mais lógico, pois as parcelas vencíveis
a contar de janeiro de 2001, somente criariam obrigação de pagamento ao ente a contar da
realização do objeto do contrato no referido mês, e assim sucessivamente até o término da
avença. Outra situação prática, que tem levantado tormentosa dúvida de interpretação, é a
que se refere à contratação de execução de obra pública ou de serviços nos últimos oito
meses de mandato. A interpretação desse caso, a exemplo da situação anterior, deve
propiciar a integração do princípio do equilíbrio e da continuidade da administração
destacado pela LRF, com os princípios e normas constitucionais orçamentárias e legislação
correlata, de forma que preserve a razoabilidade das ações de governo. Nesse sentido não
poder-se-ia interpretar que, em relação a uma determinada obra de vulto considerável ou a
um contrato para prestação de serviços de engenharia de 60 meses, cuja execução do
respectivo objeto fosse iniciada nos últimos oito meses de mandato, fosse o administrador
compelido a dispor de todo o recurso financeiro necessário quando da celebração do
contrato de execução. Não é esse o interesse da Lei, e nem poderia ser. O Primeiro aspecto
que deve ser observado é a relação orçamentária do art. 42 com o que dispõe a Lei de
Licitações, Lei 8.666/93, que estabelece:
“Art. 7º. As licitações para a execução de obras e
para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste
artigo e, em particular, à seguinte seqüência:
“I - projeto básico;
“II - projeto executivo;
“III - execução das obras e serviços.
“(...)
“§ 2º. As obras e os serviços somente poderão ser
licitados quando:
“I - houver projeto básico aprovado pela autoridade
competente e disponível para exame dos interessados em
participar do processo licitatório;
“II - existir orçamento detalhado em planilhas que
expressem a composição de todos os seus custos unitários;
“III - houver previsão de recursos orçamentários que
assegurem o pagamento das obrigações decorrentes de
obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro
em curso, de acordo com o respectivo cronograma;”
Convém destacar, por importante, que para uma obra ser licitada, preliminarmente, deve ser
atendido o princípio constitucional do planejamento integrado (CF, art. 165), ou seja, essa
obra deve ser objeto de previsão no plano plurianual, na lei de diretrizes orçamentárias e na
lei orçamentária. De acordo com o transcrito art. 7º da Lei de Licitações, deve haver, ainda,
projeto básico, projeto executivo e normas de execução dessa obra, que incluirão um
cronograma de execução. Um dos principais dispositivos que elucidam o impasse encontrase na Lei 8.666/93, que, no art. 7º, § 2º, III, prevê, acertadamente, que a dotação
orçamentária necessária à licitação deve ser conjugada com o planejamento da execução a
ser realizada no exercício financeiro, tão somente.
Esta disposição da Lei de Licitações está em conformidade com o princípio da anualidade
previsto no art. 2º da Lei 4.320/64 e no art. 165 da CF/88, que determina que a receita e a
75
despesa devem referir-se, sempre, ao período coincidente com o exercício financeiro. Por
conseqüência, se o crédito orçamentário deve limitar-se àquelas parcelas da execução da
obra que forem planejadas para o exercício, o mesmo ocorrerá em relação aos respectivos
empenho da despesa, liquidação e pagamento.
No que tange às parcelas subseqüentes, além de a obra estar incluída no PPA, deverá haver
previsão da mesma tanto na LDO, quanto na LOA relativas a cada exercício ao qual a
mesma se estenda, tudo nos limites financeiros em consonância com o cronograma de
execução físico- financeiro. Em conclusão, os contratos para a execução de obras ou
prestação de serviços serão empenhados e liquidados no exercício, não pelo valor total,
mas, somente, as parcelas do cronograma físico-financeiro que correspondam ao
executado no exercício financeiro. Ao final, pode-se referir que, nos próximos exercícios, o
problema prático que provavelmente ocorra no exercício de 2000 não deverá se verificar,
pela razão de que o administrador, ao cumprir a legislação, deverá, automaticamente,
proceder a limitação das despesas à arrecadação da receita, com margem suficiente de
resultado para a satisfação dos débitos pretéritos; contudo, nesse primeiro exercício
financeiro da edição da Lei, certamente enfrentar-se-á essa peculiaridade, face, frise- se
novamente, à inobservância da legislação que vigorava anteriormente à edição da LRF ”.
Outras questões envolvendo os Restos a Pagar poderão ainda trazer dúvidas aos gestores
públicos. Observe-se nesse sentido o texto a seguir, extraído de pareceres emitidos pelo
Tribunal de Contas do Estado da Paraíba.
Os Restos a Pagar podem ser utilizados como "fonte de recursos", provavelmente
para o fim de abrir créditos adicionais ?
Os Restos a Pagar, conforme art. 92, Lei 4320/64, fazem parte da chamada Dívida Flutuante
cujo total representa o Passivo Financeiro (art. 105, § 3o, Lei 4320/64). Os créditos adicionais
têm como uma das fontes para respectiva abertura o "superávit" financeiro apurado no
exercício anterior (art. 43, § 1o, I), logo, o cancelamento de Restos a Pagar só poderá ser
utilizado como fonte para abertura de créditos adicionais no exercício seguinte ao do
cancelamento se de tal anulação resultar "superávit" financeiro", que vem a ser a Diferença
Positiva entre o ativo Financeiro e o Passivo Financeiro apurada em 31 de Dezembro de
cada ano após o encerramento do Balanço Patrimonial.
O registro contábil da baixa de Restos a Pagar inscritos – necessariamente em exercícios
anteriores ao da baixa – faz-se segundo o sistema abaixo:
1. no sistema financeiro:
D – Restos a Pagar
C – "Anulação de Despesa de Exercícios Anteriores" (Receita Extra-orçamentária)
Valor que se cancela de RESTOS a PAGAR não processados face ao não
reconhecimento das despesas constantes das notas de Empenho números ...(xxx/aa)
– número/ano – conforme determinação do chefe do poder executivo nos termos do
Decreto/Portaria/Comunicação número ... de .... / ... / ... .
2. no sistema patrimonial:
D – Passivo Financeiro – Restos a Pagar
C – Variações Ativas – Independente da Execução Orçamentária – Baixa Restos a Pagar
76
Valor que se cancela de RESTOS a PAGAR não processados face ao não reconhecimento
das despesas constantes das Notas de Empenho números ...(xxx/aa) – número/ano –
conforme
determinação
do
chefe
do
poder
executivo
nos
termos
do
Decreto/Portaria/Comunicação número ... de .... / ... / ... .
Tribunal de Contas do Estado da Paraíba
10.14. Resultado Primário e Resultado Nominal
Ainda com relação ao artigo 30 da LRF, determina o seu inciso IV do § 1º, que a proposta
para limites de endividamento para a dívida consolidada e mobiliária, será acompanhada de
metodologia de cálculo do Resultado Primário e Nominal, conceitos a serem verificados a
partir das metas acertadas no Anexo de Metas Fiscais da LDO.
Por definição, o Resultado Primário corresponde à diferença entre as receitas não financeiras
e as despesas não financeiras (Lei 9.496/97). É considerado um dos melhores indicadores
da saúde financeira dos entes públicos. A análise do Resultado Primário demonstra o
quanto o ente público (União, Estados e Municípios) dependerá de recursos de terceiros para
a cobertura das suas despesas (no caso do déficit primário). É um indicador, portanto, de
“auto-suficiência”.
Também chamado de défict nominal ou Necessidade de Financiamento do Setor Público –
NFSP, o Resultado Nominal corresponde à variação nominal dos saldos da dívida interna
líquida, mais os fluxos externos efetivos, convertidos para reais pela taxa média de câmbio
de compra.
Resultado Primário
O resultado primário corresponde à diferença entre receitas e despesas, conforme definidas
a seguir:
a)
Receita: receita orçamentária arrecadada, deduzidas as operações de crédito, as
receitas de privatização, as receitas decorrentes de anulação de restos a pagar e as receitas
provenientes de rendimentos de aplicações financeiras. Não serão consideradas as receitas
provenientes de transferências entre as entidades que compõem o ente federativo, de forma
a evitar-se a ocorrência de dupla contagem.
b)
Despesa: despesa total, deduzidas aquelas com amortização e encargos da dívida
interna e externa, com aquisição de títulos de capital já integralizado, bem como a anulação
de restos a pagar inscritos no exercício anterior. Não serão consideradas as despesas com
transferências entre as entidades que compõem o ente federativo, de forma a evitar-se a
dupla contagem.
c)
A despesa deverá incluir o valor dos precatórios orçados e não pagos no exercício,
mesmo que ainda não liquidado, em rubrica específica.
No que diz respeito às empresas estatais dependentes, o cálculo do resultado primário deve
guardar a compatibilidade com os dados contábeis constantes dos balancetes e balanços
dessas empresas, em conformidade com a Lei das Sociedades Anônimas (Lei nº 6.404/76).
São receitas e despesas das empresas estatais dependentes:
a)
Receitas: aquelas decorrentes da exploração da atividade objeto da empresa, demais
receitas não operacionais, transferências de ente federativo com vistas à manutenção da
operação da própria empresa e aportes capital destinados ao aumento do seu patrimônio.
77
Os rendimentos oriundos de aplicações financeiras não são registrados no resultado
primário.
b)
Despesas: aquelas com pessoal, compra de materiais e produtos, serviços de
terceiros, tributos e demais encargos, e demais gastos com manutenção e operação da
empresa. Também incluem as despesas com investimentos e demais despesas de capital,
como participação societária em subsidiárias/coligadas, além de outras operações que
resultem em redução do patrimônio líquido, tais como dividendos, ações em tesouraria e
resgate de partes beneficiárias. Os encargos financeiros não são registrados no resultado
primário.
Para adequação da apuração com base no balancetes e balanços à ótica de caixa, deve ser
acrescido ao resultado um ajuste financeiro, definido a seguir:
c)
Ajuste financeiro: diferença entre a rubrica “variação de contas a pagar” e “variação de
contas a receber”, constantes do Fechamento do Fluxo de Caixa da empresa.
Resultado Nominal
O resultado nominal corresponde à diferença entre o resultado primário e a conta de juros
líquidos. Os juros líquidos são encargos financeiros calculados pelo critério de competência,
a partir do estoque da dívida líquida nominal no mês anterior ao de referência e do fluxo de
pagamentos e novos endividamentos ocorridos até o mês de referência.
A dívida líquida deve ser apurada em termos nominais. O saldo do mês em referência
corresponde àquele do último dia útil do mês.
Registra-se na dívida líquida o saldo decorrente dos recursos efetivamente liberados à conta
do beneficiário.
Em se tratando de dívida mobiliária, registram-se os títulos emitidos,
deduzidos aqueles em tesouraria. A dívida em moeda estrangeira deve ser convertida para
Reais pela taxa de câmbio de compra do dia.
A taxa referente à conta de juros líquidos será aquela do contrato. No caso de dívida
mobiliária, será aquela do título, acrescida da correspondente ao deságio. Como alternativa,
poderá ser utilizada uma taxa média, sujeita a revisão a cada quatro meses, para cada
grande item da dívida líquida: dívida interna contratual, dívida interna mobiliária, dívida
externa contratual, dívida externa mobiliária, dívida com precatórios, disponibilidades de
caixa, aplicações financeiras e demais haveres financeiros.
No caso de dívida com capitalização de juros acima de um mês, consideram-se os encargos
devidos a cada mês.
Os juros líquidos também podem ser calculados de forma simplificada, com base na seguinte
fórmula:
[
]
 D − Dt −1 * (1 + i) 
0,5
JNt = Dt −1 * i +  t
 * (1 + i ) − 1
0,5
(1 + i )


Sendo:
JN = juros nominais;
i = remuneração ou encargos incidentes sobre a dívida líquida;
78
D = estoque no último dia do mês corrente (t) e do último dia do mês anterior (t-1).
No caso da dívida externa, poderão também ser considerados os juros nominais pagos no
mês. Para isso, os valores pagos em moeda estrangeira deverão ser convertidos pela taxa
de câmbio de venda do dia.
Alternativamente, o resultado nominal corresponde à diferença entre o saldo da dívida fiscal
líquida no período de referência e o saldo da dívida fiscal líquida no período anterior ao de
referência.
O saldo da dívida fiscal líquida corresponde ao saldo da dívida consolidada líquida,
deduzidas as receitas de privatização e, no caso da União, os passivos reconhecidos,
decorrentes de déficits ocorridos em exercícios anteriores.
A dívida consolidada líquida corresponde ao saldo da dívida consolidada, deduzidas as
disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e demais ativos financeiros. Os títulos de
emissão do Banco Central do Brasil compõem a dívida consolidada líquida da União.
Eventuais garantias concedidas, bem como suas contragarantias, não são consideradas na
dívida fiscal líquida. O estoque de precatórios anteriores à data de 5 de maio de 2000
também não compõe a dívida fiscal líquida.
A valoração dos passivos segue o critério de valor atual no caso de passivos contratuais e da
curva do papel para os títulos de dívida mobiliária. Relativamente aos ativos, a valoração é
feita pelo valor nominal para os ativos domésticos, sendo os ativos externos valorados a
mercado.
11. Gestão Patrimonial
Neste capítulo a LRF realça três aspectos considerados de alta relevância para a
administração do patrimônio dos entes públicos − as disponibilidades de caixa, a preservação
do patrimônio e as relações com as empresas controladas pelo Poder Público.
Obviamente, a abordagem desses três aspectos não se faz de modo articulado, até porque o
patrimônio público e a maneira como ele é administrado não se resumem às normas aqui
reunidas. Isso, contudo, não retira a essas normas seu caráter cogente.
Tampouco as torna, por outro lado, o resumo daquilo que há a considerar-se quando em
pauta o tema gestão patrimonial.
11.1. Disponibilidades de Caixa
Com relação às disponibilidades de caixa, verifica-se haver duas preocupações básicas a
presidir o estabelecimento das normas. A primeira reporta-se à imperiosidade de que, para
o fim de depósito de recursos públicos, seja observada a norma do § 3º do art. 164 da
Constituição Federal. Segundo o dispositivo constitucional, devem as disponibilidades da
União ser depositadas no Banco Central, enquanto que as dos demais entes da Federação,
em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos na legislação.
A segunda preocupação diz respeito aos regimes previdenciários, tanto geral quanto dos
servidores, cujos recursos devem ser depositados em contas específicas, distintas das
79
demais contas do Ente Federativo, vedada sua aplicação nos ativos relacionados nos incisos
I e II do § 2º do art. 43 da LRF, que são:
I - títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações e outros papéis
relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da Federação;
II – empréstimos de qualquer natureza, aos segurados e ao poder público, inclusive às suas
empresas controladas.
Cumpre ainda ressaltar que a MP n° 2.192–70, de 24-08-2001 (estabelece mecanismos
objetivando a redução da presença do setor público estadual na atividade financeira
bancária, dispõe sobre a privatização de instituições financeiras, e dá outras providências) e
suas reedições, possibilitou aos Estados que privatizaram seus bancos estatuais a
manutenção das disponibilidades financeiras nesses bancos mesmo após a privatização.
Esta prática tornou-se necessária para viabilizar a privatização de instituições financeiras
como o BANERJ e o BANESPA. No entanto a manutenção das disponibilidades financeiras
nos bancos privatizados é de caráter temporário, conforme verificado nos parágrafos 1° e 2°
do artigo 4° da MP nº 2.192:
Ҥ 1o As disponibilidades de caixa dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municípios e dos órgãos ou das entidades do poder público e empresas por
eles controladas poderão ser depositadas em instituição financeira submetida
a processo de privatização ou na instituição financeira adquirente do seu
controle acionário, até o final do exercício de 2010.
§ 2o A transferência das disponibilidades de caixa para instituição financeira
oficial, na hipótese de que trata o § 1o, deverá seguir cronograma aprovado
pelo Banco Central do Brasil, consoante critérios estabelecidos pelo Conselho
Monetário Nacional”.
11.2. Preservação do Patrimônio Público
Três assuntos compõem esta seção da LRF: a aplicação de receitas oriundas da alienação
de bens e direitos; a inclusão de novos projetos na lei orçamentária anual; e a expedição de
atos de desapropriação de imóveis urbanos.
Não é admitida a hipótese de aplicação de receitas oriundas da alienação de bens e direitos
em outros ativos que não os decorrentes da realização de despesas de capital. Uma única
exceção é feita: a destinação legal de tais recursos aos regimes de previdência social, geral
e próprio dos servidores.
No tocante à inclusão de novos projetos na lei orçamentária anual, a regra constante do art.
45 da LRF estabelece ordem de precedência, na qual figuram como prioritários os projetos
em andamento e as despesas de conservação do patrimônio público, tudo conforme previsto
na lei de diretrizes orçamentárias. Dessa forma, a inclusão de novos projetos na lei
orçamentária se dará apenas se estiverem adequadamente contempladas as despesas
prioritárias.
Tendo em vista o estabelecimento dessa ordem de precedência, deve naturalmente o Poder
Executivo encaminhar ao Legislativo, até a data de envio do projeto da lei de diretrizes
orçamentárias, relatório contendo as informações necessárias sobre projetos em andamento
e as despesas de conservação.
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Finalmente, no que diz respeito à desapropriação de imóveis urbanos, a ordem é garantir
que a destinação dos recursos necessários a tanto seja prévia à expedição do respectivo ato.
Nesse sentido, inclusive na hipótese de contencioso, pode a destinação dos recursos operarse pelo depósito judicial do valor da indenização.
11.3. Empresas Controladas pelo Poder Público
O objetivo visado pela norma é o estabelecimento de relação biunívoca entre, de um lado, a
firmatura de contratos de gestão e, de outro, o gozo de autonomia gerencial, orçamentária e
financeira. Dispõem, portanto, dessa autonomia as empresas controladas cujos objetivos e
metas de desempenho estejam estabelecidos em contratos de gestão.
Desde logo, devem as empresas controladas pelo Poder Público fazer publicar balanços
trimestrais, devendo constar, das correspondentes notas explicativas, informações sobre as
operações realizadas sob condições diversas das de mercado e, em relação ao controlador,
os bens e os serviços a ele fornecidos, assim como sobre os recursos por ele transferidos a
qualquer título.
12. Transparência, Controle e Fiscalização
Este capítulo reúne todos os comandos normativos necessários à confecção e à divulgação
de relatórios e demonstrativos ligados às atividades de condução das finanças públicas,
estabelecendo regras e procedimentos de fiscalização, controle e avaliação do grau de
sucesso obtido na administração das finanças públicas, particularmente sob o prisma das
normas previstas na LRF.
12.1. Transparência na Gestão Fiscal
Nesta seção, verifica-se a existência de dois blocos normativos distintos: um de caráter
geral, dedicado à explicitação dos instrumentos de transparência na gestão fiscal; outro,
específico, voltado às contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo.
Para efeito da LRF, consideram-se instrumentos de transparência:
Os planos, os orçamentos e a lei de diretrizes orçamentárias;
As prestações de contas e o respectivo parecer prévio;
Relatório Resumido da Execução Orçamentária e a sua versão simplificada;
Relatório de Gestão Fiscal e a sua versão simplificada.
A transparência da gestão pública exige também o incentivo à participação popular e pela
realização de audiências públicas, tanto durante a elaboração como no curso da discussão
dos planos, da lei de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos.
Por sua vez, as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo devem estar à
disposição do público, no âmbito tanto do respectivo Poder Legislativo como do órgão
técnico responsável por sua elaboração.
Tratando-se da União, as contas devem ser
acompanhadas por demonstrativos, confeccionados pelo Tesouro Nacional e pelas agências
financeiras oficiais de fomento, especificando as aplicações efetuadas com recursos oriundos
dos orçamentos fiscal e da seguridade social, assim como o impacto fiscal das operações
realizadas pelas agências de fomento.
81
12.2. Escrituração e Consolidação das Contas
Nesta seção, dois objetivos são determinados. Em primeiro lugar, a par das normas de
contabilidade pública já em vigor, prevêem-se disposições especiais, que tratam de:
Registro das disponibilidades de caixa;
Métodos de apuração de despesas e de contabilização de compromissos assumidos;
Abrangência das demonstrações contábeis;
Demonstração de receitas e despesas previdenciárias;
Escrituração de obrigações junto a terceiros, particularmente operações de crédito e
despesas que restam a pagar;
Demonstração das variações patrimoniais.
Além disso, prevê-se que as normas gerais para a consolidação das contas públicas sejam
estabelecidas pelo órgão central de contabilidade da União, pelo menos enquanto não for
implantado o Conselho de Gestão Fiscal, de que trata o art. 67 da LRF. Em segundo lugar,
são fixados prazos a fim de que Estados e Municípios encaminhem suas contas ao Governo
Federal, tendo em vista a consolidação dos correspondentes demonstrativos contábeis, por
esfera de governo e nacionalmente (Municípios até 30 de abril, com cópia ao Executivo
estadual; Estados, até 31 de maio).
12.3. Relatório Resumido da Execução Orçamentária RREO
Neste item, cuidam as normas da LRF de especificar, em caráter nacional, os parâmetros
necessários à elaboração do chamado Relatório Resumido da Execução Orçamentária.
Trata-se de documento cuja publicação é comandada pela própria Constituição Federal, por
intermédio de seu § 3º do art. 165, devendo ocorrer em até trinta dias após o encerramento
de cada bimestre.
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária é composto de duas peças básicas e de
alguns demonstrativos de suporte. As peças básicas são o balanço orçamentário, cuja
função é especificar, por categoria econômica, as receitas e as despesas, e o demonstrativo
de execução das receitas (por categoria econômica e fonte) e das despesas (por categoria
econômica, grupo de natureza, função e subfunção).
Nessas peças, devem os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária ser
destacados dentre as demais receitas de operações de crédito. Já os demonstrativos de
suporte visam evidenciar a receita corrente líquida, as receitas e despesas previdenciárias,
os resultados primário e nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a
pagar. Tratando-se do Relatório de último bimestre de cada exercício, exige-se a
demonstração das projeções atuariais dos regimes de previdência social, da variação
patrimonial e da conformidade do montante das operações de crédito com aquele das
despesas de capital, nos termos previstos no inciso III do art. 167 da Constituição.
As limitações impostas ao empenho de dotações devem ser justificadas, assim como
relacionadas as medidas destinadas à elevação da arrecadação, no caso de frustração na
previsão de receitas. O quadro a seguir apresenta um modelo do Relatório Resumido de
Execução Orçamentária – RREO publicado pela Secretaria do Tesouro Nacional. Todos os
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Municípios brasileiros (inclusive aqueles que possuírem menos de 50 mil habitantes) deverão
apresentar o RREO a cada bimestre, sob risco de punições fiscais e penais.
Quadro 10
Modelo de Relatório Resumido de Execução Orçamentária
B alanço Orçamentário - LRF, Art. 52, inciso I, alíneas "a" e "b" do inciso II e §1º - Anexo I
RECEITAS
PREVISÃO
INICIAL
PREVISÃO
ATUALIZADA
(a)
R$ Milhares
RECEITAS REALIZADAS
No Bimestre
(b)
%
(b/a)
<até o bim.>
(c)
%
(c/a)
SALDO A
REALIZAR
(a-c)
RECEITAS CORRENTES
RECEITA TRIBUTARIA
Impostos
Taxas
Contribuição de Melhoria
RECEITA DE CONTRIBUICOES
Contribuicões Sociais
Contribuições Econômicas
RECEITA PATRIMONIAL
Receitas Imobiliárias
Receitas de Valores Mobiliários
Receita de Concessões e Permissões
Outras Receitas Patrimoniais
RECEITA AGROPECUARIA
Receita da Produção Vegetal
Receita da Produção Animal e Derivados
Outras Receitas Agropecuárias
RECEITA INDUSTRIAL
Receita da Indústria Extrativa Mineral
Receita da Indústria de Transformação
Receita da Indústria de Construção
RECEITA DE SERVICOS
Receita de Serviços
TRANSFERENCIAS CORRENTES
Transferências Intergovernamentais
Transferências de Instituições Privadas
Transferências do Exterior
Transferências de Pessoas
Transferências de Convênios
OUTRAS RECEITAS CORRENTES
Multas e Juros de Mora
Indenizações e Restituições
Receita da Dívida Ativa
Receitas Correntes Diversas
RECEITAS DE CAPITAL
OPERACOES DE CREDITO
Operações de Crédito Internas
Refinanciamento da Dívida Mobiliária
Refinanciamento de Outras Dívidas
Outras Operações de Crédito Internas
Operações de Crédito Externas
ALIENACAO DE BENS
Alienação de Bens Móveis
Alienação de Bens Imóveis
AMORTIZAÇÕES DE EMPRÉSTIMOS
Amortizações de Empréstimos
TRANSFERENCIAS DE CAPITAL
Transferências Intergovernamentais
Transferências de Instituições Privadas
Transferências do Exterior
Transferências de Pessoas
Transferências de Convênios
OUTRAS RECEITAS DE CAPITAL
Integralização do Capital Social
Remuneração das Disponibilidades
Receitas de Capital Diversas
SUBTOTAL DAS RECEITAS (I)
SALDOS DE EXERCÍCIOS ANTERIORES (II)
SUBTOTAL (III) = (I + II)
DÉFICIT (IV)
TOTAL (III + IV)
Cumpre ressaltar que o veto presidencial ao item “a” do inciso II do artigo 63 impediu a
apresentação semestral do RREO para os municípios com menos de 50 mil habitantes.
Apenas os demonstrativos definidos no artigo 53 da LRF é que poderão ser apresentados
semestralmente por esses Municípios.
83
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária - RREO é exigido pela Constituição da
República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988, que estabelece em seu artigo
165, parágrafo 3º, que o Poder Executivo o publicará, até trinta dias após o encerramento de
cada bimestre. A União já o divulga, há vários anos, mensalmente. O objetivo dessa
periodicidade é permitir que, cada vez mais, a sociedade, por meio dos diversos órgãos de
controle, conheça, acompanhe e analise o desempenho da execução orçamentária do
Governo Federal.
A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, que se refere às normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, estabelece as normas para
elaboração e publicação do RREO.
O RREO e seus demonstrativos abrangerão os órgãos da Administração Direta, dos Poderes
e entidades da Administração Indireta , constituídas pelas autarquias, fundações, fundos
especiais, empresas públicas e sociedades de economia mista que recebem recursos dos
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, inclusive sob a forma de subvenções para
pagamento de pessoal e de custeio, ou de auxílios para pagamento de despesas de capital,
excluídas, neste caso, aquelas empresas lucrativas que recebam recursos para aumento de
capital. O RREO será elaborado e publicado pelo Poder Executivo da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios.
Quando for o caso, serão apresentadas justificativas da limitação de empenho e da
frustração de receitas, especificando as medidas de combate à sonegação e à evasão fiscal,
adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança .
As informações deverão ser elaboradas a partir do consolidado de todas as unidades
gestoras, no âmbito da Administração Direta, autarquias, fundações, fundos especiais,
empresas públicas e sociedades de economia mista.
Os demonstrativos, abaixo listados, deverão ser elaborados e publicados até trinta dias após
o encerramento do bimestre considerado, durante o exercício:
- Balanço Orçamentário;
- Demonstrativo da Execução das Despesas por Função/Subfunção;
- Demonstrativo da Receita Corrente Líquida;
- Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Geral de Previdência
Social;
- Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Próprio dos Servidores
Públicos;
- Demonstrativo do Resultado Nominal;
- Demonstrativo do Resultado Primário;
- Demonstrativo dos Restos a Pagar por Poder e Órgão;
- Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino;
- Demonstrativos das Despesas com Saúde.
Além dos demonstrativos acima citados, também deverão ser elaborados e publicados até
trinta dias após o encerramento do último bimestre, os seguintes:
- Demonstrativo das Receitas de Operações de Crédito e Despesas de Capital;
- Demonstrativo da Projeção Atuarial do Regime Geral de Previdência Social;
- Demonstrativo da Projeção Atuarial do Regime Próprio de Previdência Social dos
Servidores Públicos;
- Demonstrativo da Receita de Alienação de Ativos e Aplicação dos Recursos.
As normas da LRF especificam, em caráter nacional, os parâmetros necessários à
elaboração do Relatório Resumido da Execução Orçamentária. Trata-se de documento cuja
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publicação é determinada pela própria Constituição Federal, por intermédio de seu § 3º do
art. 165, devendo ocorrer em até trinta dias após o encerramento de cada bimestre.
O Relatório Resumido da Execução Orçamentária é composto de duas peças básicas e de
alguns demonstrativos de suporte. As peças básicas são:
• balanço orçamentário, cuja função é especificar, por categoria econômica, as
receitas e as despesas; e
• demonstrativo de execução das receitas (por categoria econômica e fonte) e das
despesas (por categoria econômica, grupo de natureza, função e subfunção).
Nessas peças, devem os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária ser
destacados dentre as demais receitas de operações de crédito. Já os demonstrativos de
suporte visam evidenciar a receita corrente líquida, as receitas e despesas previdenciárias,
os resultados primário e nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a
pagar. Tratando-se do Relatório de último bimestre de cada exercício, exige-se a
demonstração das projeções atuariais dos regimes de previdência social, da variação
patrimonial e da conformidade do montante das operações de crédito com aquele das
despesas de capital, nos termos previstos no inciso III do art. 167 da Constituição.
As limitações impostas ao empenho de dotações devem ser justificadas, assim como as
medidas destinadas à elevação da arrecadação, no caso de frustração na previsão de
receitas. O modelo do Relatório Resumido de Execução Orçamentária – RREO foi publicado
na Portaria STN 517/2002.
Cumpre ressaltar que o veto presidencial ao item “a” do inciso II do artigo 63 impediu a
apresentação semestral do RREO para os municípios com menos de 50 mil habitantes.
Apenas os demonstrativos definidos no artigo 53 da LRF é que poderão ser apresentados
semestralmente por esses Municípios.
Todos os Municípios brasileiros (inclusive aqueles que possuírem menos de 50 mil
habitantes) deverão apresentar o RREO a cada bimestre, sob risco de sofrerem punições
fiscais e penais. A faculdade de apresentação semestral refere-se aos anexos do RREO.
12.4. Relatório de Gestão Fiscal - RGF
Do ponto de vista do regime de finanças públicas implantado com a LRF, o Relatório de
Gestão Fiscal ocupa posição central no que diz respeito ao acompanhamento das atividades
financeiras do Estado. Cada um dos Poderes, além do Ministério Público, deve emitir o seu
próprio Relatório de Gestão Fiscal, abrangendo todas as variáveis imprescindíveis à
consecução das metas fiscais e à observância dos limites fixados para despesas e dívida.
Constam, portanto, do Relatório:
As informações necessárias à verificação da conformidade, com os limites de que trata a
LRF, das despesas com pessoal, das dívidas consolidada e mobiliária, da concessão de
garantias, das operações de crédito e das despesas com juros;
Elenco de medidas adotadas com vistas à adequação das variáveis fiscais aos seus
respectivos limites; tratando-se do último quadrimestre, demonstração do montante das
disponibilidades ao final do exercício financeiro e das despesas inscritas em restos a
pagar.
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Quadro 11
Modelo de Relatório de Gestão Fiscal – Poder Executivo Federal
RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL DA UNIÃO - MAIO/2000 A ABRIL/2001
DEMONSTRATIVO DA DESPESA DE PESSOAL EM RELAÇÃO À RECEITA CORRENTE LÍQUIDA
PERÍODO DE REFERÊNCIA
LRF, art. 55, inciso I, alínea "a" - Anexo XII
DESPESAS LIQUIDADAS
DESPESAS DE PESSOAL
Últimos 12 Meses
Até o
Quadrimestre
% da
Despesa s/
RCL
PODER EXECUTIVO
45.674.449
14.609.051
Pessoal Ativo
23.615.449
7.282.782
Pessoal Inativo e Pensionistas
23.018.169
7.769.987
DESPESA DE PESSOAL
(+/-) Precatórios (Sentenças Judiciais), referente ao período de apuração
(-) Inativos com recursos vinculados
(-) Indenizações por Demissão
(-) Despesas de Exercícios Anteriores
Outras Despesas de Pessoal (artigo 18, parágrafo 1.º)
DESPESA LÍQUIDA TOTAL (I+II)
RECEITA CORRENTE LÍQUIDA - RCL
320.216
14.672
(380.605)
282.804
39.758
13509
979.801
132733
25.960
6854
45.700.409
14.615.906
30,02
0,02
30,22
151.201.694
LIMITE PRUDENCIAL (1)
36,01
LIMITE LEGAL (2)
37,90
FONTE: SIAFI - DINCO/CONT/STN
O Quadro 11 apresenta o RGF do Poder Executivo Federal referente as despesas com
pessoal do primeiro quadrimestre de 2001. Observe-se que o período de apuração refere-se
a 12 meses, tendo início em maio de 2000. A despesa do Poder Executivo Federal
correspondeu no primeiro quadrimestre de 2001 a cerca de 30% da RCL verificada nos doze
últimos meses (o mês de referência – abril – e os onze meses anteriores). O limite
prudencial de 36,01% corresponde a 95% do limite legal dessas despesas para o Executivo
Federal: 37,90%. Ressalte-se que este limite legal da União corresponde ao limite definido
no inciso I, “c” , do artigo 20 da LRF, ou seja, 40,9% subtraídas as despesas líquidas com
pessoal do Estado do Amapá, Roraima e Distrito Federal que possuem um limite legal de 3%
da RCL. No primeiro quadrimestre de 2001 estas despesas consumiram 1,86% da RCL
Federal.
Em relação à dívida pública federal, seus valores são apresentados no Quadro 9, sendo
complementar ao RGF apresentado anteriormente.
86
Quadro 12
RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL DA UNIÃO - JANEIRO A ABRIL/2001
DEMONSTRATIVO DA DÍVIDA CONSOLIDADA E MOBILIÁRIA
ORÇAMENTO FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
LRF, art. 55, inciso I, alínea "b" - Anexo XIII
ESPECIFICAÇÃO
R$ milhares
SALDO EXERCÍCIO
ANTERIOR
1°
Quadrimestre
829.882.858
897.459.944
555.260.090
582.805.262
85.680.058
110.412.085
188.942.711
204.242.597
400.221.766
431.272.435
Disponibilidade
88.380.287
83.726.130
Aplicações Financeiras
79.540.511
85.505.142
232.300.968
262.041.163
429.661.092
466.187.509
145.110.650
151.201.694
RELAÇÃO DÍVIDA CONSOLIDADA/RCL (A/C)
5,7
5,9
RELAÇÃO DÍVIDA CONSOLIDADA LÍQUIDA/RCL (B/C)
3,0
3,1
I - DÍVIDA CONSOLIDADA (A)
Dívida Mobiliária do Tesouro Nacional
Títulos do Banco Central
Outras
II - ATIVO FINANCEIRO
Demais Ativos Financeiros
DÍVIDA CONSOLIDADA LÍQUIDA (B = I - II)
RECEITA CORRENTE LÍQUIDA - RCL (C)
FONTE:Banco Central do Brasil
Ressalte-se que os modelos de relatórios apresentados nos quadros 11 e 12 serão
substituídos por novos modelos de demonstrativos, a partir da Portaria STN nº 516, de
outubro de 2002.
De acordo com proposta de Resolução encaminhada ao Senado Federal (que deverá
substituir a Resolução no 96, de 1989) o limite de endividamento para a União corresponderá
a 3,5 da sua RCL anual. Verifica-se que no primeiro quadrimestral de 2001 esta relação
estava em 3,1.
A Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 concernente às normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, estabelece que, ao final de cada
quadrimestre, será emitido Relatório de Gestão Fiscal pelos titulares dos Poderes e órgãos.
Para fins de emissão do Relatório de Gestão Fiscal, entende-se como Poder e órgão:
Poder:
- na esfera federal, Legislativo ( incluído o Tribunal de Contas da União), Judiciário, Executivo
e Ministério
Público da União;
- na esfera estadual e Distrito Federal, Legislativo (incluído o Tribunal de Contas do Estado e
do Distrito
Federal), Judiciário, Executivo e Ministério Público dos Estados e do Distrito Federal; e
- na esfera municipal, Legislativo (incluído o Tribunal de Contas do Município, quando
houver) e Executivo.
Órgão:
87
- o Ministério Público;
- as respectivas Casas do Poder Legislativo Federal;
- o Tribunal de Contas da União;
- a Assembléia Legislativa e os Tribunais de Contas do Poder Legislativo Estadual;
- a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal;
- a Câmara de Vereadores do Poder Legislativo Municipal e o Tribunal de Contas do
Município, quando houver;
- o Supremo Tribunal Federal;
- o Superior Tribunal de Justiça;
- os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais;
- os Tribunais e Juízes do Trabalho;
- os Tribunais e Juízes Eleitorais;
- os Tribunais e Juízes Militares;
- os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios;
- o Tribunal de Justiça dos Estados e outros, quando houver.
O Relatório de Gestão Fiscal dos Poderes e órgãos abrange administração direta,
autarquias, fundações, fundos, empresas públicas e sociedades de economia mista
beneficiários de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social, para manutenção de
suas atividades, excetuadas aquelas empresas que recebem recursos exclusivamente para
aumento de capital oriundos de investimentos do respectivo ente.
O relatório será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos e assinado pelo:
- Chefe do Poder Executivo;
- Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme
regimentos internos
dos órgãos do Poder Legislativo;
- Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administração ou órgão
decisório equivalente,
conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário;
- Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados.
O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela administração
financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato próprio de cada
Poder ou órgão.
O Relatório de Gestão Fiscal, conforme determina a supracitada Lei, conterá demonstrativos
com informações relativas à despesa total com pessoal, dívida consolidada, concessão de
garantias e contragarantias, bem como operações de crédito, devendo, no último
quadrimestre, ser acrescido de demonstrativos referentes ao montante das disponibilidades
de caixa em trinta e um de dezembro, das inscrições em Restos a Pagar e da despesa com
serviços de terceiros.
A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que o relatório deverá ser publicado e
disponibilizado ao acesso público, inclusive em meios eletrônicos, até trinta dias após o
encerramento do período a que corresponder.
Prazo que, para o primeiro quadrimestre, se encerra em 30 de maio, para o segundo
quadrimestre, se encerra em 30 de setembro e, para o terceiro quadrimestre, se encerra em
30 de janeiro do ano subseqüente ao de referência.
É facultado aos Municípios com população inferior a cinqüenta mil habitantes optar por
divulgar, semestralmente, o Relatório de Gestão Fiscal. A divulgação do relatório com os
seus demonstrativos deverá ser realizada em até trinta dias após o encerramento do
88
semestre. Prazo que, para o primeiro semestre, se encerra em 30 de julho e, para o segundo
semestre, se encerra em 30 de janeiro do ano subseqüente ao de referência.
A não divulgação do referido relatório, nos prazos e condições estabelecidos em lei, é punida
com multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo o
pagamento da multa de sua responsabilidade pessoal.
Além disso, o ente da Federação estará impedido de receber transferências voluntárias e
contratar operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal
atualizado da dívida mobiliária .
O Relatório de Gestão Fiscal conterá demonstrativos comparativos com os limites de que
trata a LRF, dos seguintes montantes :
a) despesa total com pessoal, evidenciando as despesas com ativos, inativos e pensionistas;
b) dívida consolidada;
c) concessão de garantias e contragarantias; e
d) operações de crédito.
e) demonstrativo dos limites
Além disso, o referido relatório indicará as medidas corretivas adotadas ou a adotar, se
ultrapassado qualquer dos limites.
No último quadrimestre, o relatório deverá conter, também, os seguintes demonstrativos:
a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro;
b) da inscrição em Restos a Pagar das despesas liquidadas, das empenhadas e não
liquidadas, inscritas até o limite
do saldo da disponibilidade de caixa e das não inscritas por falta de disponibilidade de caixa
e cujos empenhos
foram cancelados;
c) do cumprimento do disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal, no que se refere à
liquidação da operação de crédito por antecipação de receita, com juros e outros encargos
incidentes, até o dia dez de dezembro de cada ano, além do atendimento à proibição de
contratar tais operações no último ano de mandato do Presidente,
Governador ou Prefeito Municipal;
d) da despesa com serviços de terceiros .
O demonstrativo da despesa com serviços de terceiros, embora não conste explicitamente,
na LRF, como parte integrante do Relatório de Gestão Fiscal, irá compô-lo, no último
quadrimestre, tendo em vista que o gestor deverá observar os limites fixados para essas
despesas. Este demonstrativo fará parte do Relatório de Gestão Fiscal até o final do
exercício de 2003.
A extrapolação dos limites definidos na legislação em um dos poderes (Legislativo, Judiciário
ou Executivo) compromete toda a esfera correspondente (federal, estadual ou municipal),
não havendo, portanto, compensação entre os poderes.Do ponto de vista do regime de
finanças públicas implantado pela LRF, o Relatório de Gestão Fiscal ocupa posição central
no que diz respeito ao acompanhamento das atividades financeiras do Estado. Cada um dos
Poderes, além do Ministério Público, deve emitir o seu próprio Relatório de Gestão Fiscal,
abrangendo todas as variáveis imprescindíveis à consecução das metas fiscais e à
observância dos limites fixados para despesas e dívida. Constam, portanto, do Relatório:
89
As informações necessárias à verificação da conformidade, com os limites relativos às
despesas com pessoal, às dívidas consolidada e mobiliária, à concessão de garantias, e às
operações de crédito;
O elenco de medidas adotadas com vistas à adequação das variáveis fiscais aos seus
respectivos limites;
Tratando-se do último quadrimestre, demonstração do montante das disponibilidades ao final
do exercício financeiro e das despesas inscritas em restos a pagar.
12.5. Aspectos Operacionais
O Relatório de Gestão Fiscal – RGF, de acordo com o artigo 54 da LRF será emitido ao final
de cada quadrimestre, pelos titulares dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, além
dos titulares dos órgãos referidos no artigo 20 (Ministério Público, Tribunais de Contas,
Presidentes das Assembléias Legislativas, Câmara de Vereadores, Tribunais de Justiça).
Isso significa que a publicação deste Relatório acompanhará a demonstração dos resultados
quadrimestrais referidos no artigo 9º (apresentados em audiências públicas), com exceção
das demonstrações referentes ao último quadrimestre do ano.
Enquanto que para o RGF o prazo para a publicação será o final de janeiro do exercício
seguinte, a audiência pública do último quadrimestre ocorrerá até o final de fevereiro. Mas a
principal diferença entre os dois relatórios, além do conteúdo, diz respeito ao período de
apuração. Os relatórios quadrimestrais (apresentados durante audiência pública) obedecem
o quadrimestre civil, enquanto que o RGF, tendo a RCL como parâmetro básico e as
despesas com pessoal com elemento fundamental, será quadrimestral na apresentação,
mas, anual na apuração. Por exemplo: as despesas com pessoal, como percentual da RCL
referentes ao segundo quadrimestre (referente à agosto) começarão a ser contadas a partir
de setembro do exercício anterior, totalizando 12 meses, de acordo com o §3 º, inciso IV, do
artigo 2º e de acordo com o § 2º do artigo 18. O RGF será assinado também pelas
autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno. Serão
também padronizados, segundo modelos que poderão ser atualizados pelo Conselho de
Gestão Fiscal (art. 67 da LRF).
12.6. Prestações de Contas
Três são os aspectos abordados, nesta seção, quanto às prestações de contas: a sua
composição, as condições para a emissão do respectivo parecer prévio e o seu conteúdo.
Quanto à sua composição, devem as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo ser
acompanhadas pelas dos Presidentes do órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, além
das do Chefe do Ministério Público. Todas as contas são objeto de parecer prévio do
respectivo Tribunal de Contas.
A emissão do parecer prévio deve ocorrer no prazo de sessenta dias, contados da data do
recebimento das contas, e, tratando-se de Município com menos de duzentos mil habitantes,
desde que não seja capital, esse prazo é dilatado para cento e oitenta dias. Acaso as
constituições estaduais ou as leis orgânicas municipais disponham diferentemente, prevalece
o prazo, para a emissão do parecer, por elas estabelecido. Em todo e qualquer caso, vedase aos Tribunais de Contas o recesso de suas atividades enquanto houver contas pendentes
do respectivo parecer.
90
Finalmente, deve o conteúdo das prestações de contas englobar, sem prejuízo de que se
abordem outros assuntos, o desempenho da arrecadação de receitas, destacando: as
providências adotadas quanto à fiscalização e ao combate à sonegação; as medidas
administrativas e judiciais de recuperação de créditos e as destinadas ao incremento das
receitas tributárias e de contribuições.
12.7. Fiscalização da Gestão Fiscal
A responsabilidade pela fiscalização quanto ao cumprimento das normas de gestão fiscal é
atribuída ao Poder Legislativo, este com o auxílio do Tribunal de Contas, e aos sistemas de
controle interno de cada Poder e do Ministério Público. Ênfase especial deve ser atribuída,
na fiscalização, a alguns aspectos específicos:
Verificação do cumprimento das metas previstas na lei de diretrizes;
Observância dos limites e das condições para a realização de operações de crédito e a
inscrição de despesas em restos a pagar;
Adoção de medidas para a adequação das despesas com pessoal e das dívidas
mobiliária e consolidada aos respectivos limites;
Observância das normas atinentes à destinação dos recursos oriundos da alienação de
ativos;
Respeito aos limites aplicáveis aos gastos do Poder Legislativo municipal, caso existam
tais limites.
Cabe ainda aos Tribunais de Contas, além de verificar o cumprimento dos limites relativos
às despesas com pessoal, alertar Poderes e órgãos:
Sobre a possibilidade de extrapolação do limite referencial para as despesas com juros;
Quando às despesas com pessoal e os montantes das dívidas consolidada e mobiliária,
das operações de crédito e das garantias concedidas ultrapassarem 90 por cento dos
limites a elas aplicáveis;
Que as despesas com inativos e pensionistas se encontram acima do limite
correspondente (Lei 9.717);
Sobre fatos que comprometam os custos ou os resultados de programas, assim como
indícios de irregularidades na gestão.
Ao Tribunal de Contas da União foi dada a especial incumbência de acompanhar a
legalidade das operações com títulos públicos, realizadas entre a União, por intermédio do
Tesouro Nacional, e o Banco Central do Brasil.
13. Disposições Finais e Transitórias da LRF
As disposições finais e transitórias, abrangendo os arts. 60 a 75, além de albergar as
cláusulas de vigência e revogação, estabelecem as normas necessárias à aplicação da LRF.
Para tanto existem comandos específicos, uns destinados à previsão de exceções às regras
gerais, outros, a fazer a transição do antigo para o novo regime fiscal. Por essa razão, não
há, no capítulo, sistemática de organização das matérias que se vão abordando,
sucessivamente, em seus artigos, sendo, portanto, esta parte da LRF um grupo de normas
pouco homogêneas entre si.
91
No que diz respeito aos Municípios, merecem destaque as regras previstas nos arts. 62, 63 e
64. Abordam esses artigos, respectivamente, as seguintes matérias de particular interesse
municipal: o custeio de despesas da responsabilidade de outro Ente da Federação; as
flexibilizações, em termos de prazos, para aqueles Municípios com população inferior a
cinqüenta mil habitantes; a prestação de assistência técnica por parte da União.
A despeito da existência de normas gerais aplicáveis às relações financeiras entre entes da
Federação, cuida o citado art. 62 de estabelecer comando especial para o custeio, por
Município, de despesas de competência de outro ente da Federação. Segundo esse
comando, a transferência de recursos com essa finalidade somente pode ocorrer se,
previamente à firmatura de convênio, acordo, ajuste ou congênere, houver autorização na lei
de diretrizes ou na lei orçamentária local.
No que se refere ao art. 63, vem esse dispositivo facultar aos Municípios com população
inferior a cinqüenta mil habitantes três formas de procedimento diferenciadas daquelas
previstas nas normas gerais da LRF:
1º) verificar semestralmente, ao invés de quadrimestralmente, o cumprimento dos limites
aplicáveis à dívida consolidada e às despesas com pessoal e encargos sociais;
2º) divulgar semestralmente o Relatório de Gestão Fiscal e os demonstrativos relativos à
receita corrente líquida, às receitas e despesas previdenciárias, aos resultados primário e
nominal, às despesas com juros e aos Restos a Pagar;
3º) elaborar o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais somente a partir do
quinto exercício financeiro seguinte ao de publicação da LRF (o Anexo de Política Fiscal foi
suprimido em conseqüência do veto aposto ao art. 3º da LRF).
Como exceção a esses procedimentos, figura apenas o caso em que, ultrapassados os
limites relativos à despesa total com pessoal ou à dívida consolidada, e enquanto perdurar a
situação, o Município fica sujeito à verificação quadrimestral quanto ao cumprimento desses
limites, além da publicação dos relatórios bimestrais.
Por sua vez, o art. 64 determina a prestação de assistência técnica e da cooperação
financeira entre, de um lado, a União e, de outro, os Municípios, tendo em vista a
modernização da administração tributária, financeira, patrimonial e previdenciária destes
entes da Federação, assim como o cabal cumprimento das normas previstas na LRF. A
assistência técnica inclui as ações destinadas ao treinamento e à capacitação de recursos
humanos, a transferência de tecnologia e o apoio ao trabalho de divulgação, por meio
eletrônico, de relatórios, demonstrativos e prestações de contas considerados instrumentos
de transparência fiscal pela LRF.
A cooperação financeira, por seu turno, compreende
doações, a concessão de financiamentos por intermédio de instituições financeiras oficiais e
o repasse de recursos oriundos de operações de crédito externo.
Dando continuidade à abordagem dos dispositivos deste capítulo, de acordo com sua ordem
de importância para efeito de aplicação da LRF, cabe considerar os artigos 65 e 66. Cuidam
esses artigos de estabelecer, respectivamente, as conseqüências resultantes:
do reconhecimento de estado de calamidade pública, defesa ou sítio;
da ocorrência de mudanças drásticas nas políticas monetária e cambial ou de
crescimento do produto interno da economia em termos negativos ou inferior a um por
cento, tanto em nível nacional como regional ou estadual.
92
Tratando-se de calamidade pública, estado de defesa ou estado de sítio (certificados pelas
Assembléias Legislativas ou pelo Congresso Nacional), ficam, desde logo, dispensadas a
consecução das metas fiscais e a limitação de empenho. Além disso, suspendem-se a
contagem dos prazos e a observância das disposições relativas às despesas com pessoal e
à dívida consolidada, inclusive, no caso de pessoal, as medidas de adequação das despesas
aos respectivos limites, quando verificado excesso no exercício anterior ao de publicação da
LRF.
Demonstrando-se negativa, ou inferior a um por cento, a taxa de crescimento do produto
interno bruto, os prazos para a adequação das despesas com pessoal e da dívida
consolidada aos respectivos limites são duplicados. Caso se trate de mudanças drásticas
nas políticas cambial e monetária, esses prazos podem ser ampliados em até quatro
quadrimestres.
A par das disposições já reservadas, em capítulo específico, à limitação das despesas com
pessoal, vêm os artigos 70 e 71 estabelecer comandos especiais e de caráter transitório.
O primeiro deles, o de nº 70, visa a permitir a transição do antigo para o novo regime de
controle das despesas com pessoal. Para tanto, estabelece que, verificado excesso dessas
despesas no exercício anterior ao de publicação da LRF, ou seja, 1999, o prazo para sua
eliminação seja de até dois exercícios financeiros, devendo ser eliminados no primeiro
exercício, pelo menos, cinqüenta por cento do excesso. Por exemplo: se um Ente da
Federação estiver em 1999 com 70% da RCL comprometidos com gastos com pessoal, deve
reduzir o excesso até o final de 2002. Neste caso, se o ente for Estado ou Município, o
comprometimento em 2001 deverá ser de, no máximo, 65% da RCL e em 2002 deverá atingir
60%. No caso da União, em 2001 o limite deverá chegar a 60% e em 2002 em 50% da RCL.
O artigo 71, tem o objetivo de impedir que o novo limite aplicável às despesas com pessoal
acabe por transformar-se em “meta”, caso essas despesas já estejam devidamente
enquadradas nos limites fixados à data de publicação da LRF. Nesse sentido, exige que,
até o término de terceiro exercício financeiro seguinte ao de entrada em vigor da Lei, devam
as despesas com pessoal manter-se, em percentual da receita corrente líquida, no nível
observado durante o exercício financeiro de 1999, podendo-se-lhe acrescentar até dez por
cento de despesas adicionais, se, ainda assim, o percentual resultante for inferior àquele
fixado no art. 20 da LRF.
Com inspiração análoga àquela dos arts. 70 e 71, o art. 72 cuida de limitar as despesas com
serviços de terceiros. Essas despesas, como percentual da receita corrente líquida, devem
limitar-se, até o término do terceiro exercício seguinte ao de publicação da LRF, ao nível
observado no exercício de 1999.
Por fim, tratam os arts. 60, 61, 67, 68, 69, 73, 74 e 75, respectivamente:
da faculdade, conferida a Estados e Municípios, para fixar limites inferiores (mais
rigorosos) que aqueles estabelecidos pela LRF, no que diz respeito aos limites de
endividamento, contratação de operações de crédito e garantias concedidas;
da possibilidade de oferecimento de títulos da dívida pública em caução, tendo em vista a
garantia de empréstimos;
da constituição do Conselho de Gestão Fiscal;
da criação do Fundo do Regime Geral de Previdência Social;
da aplicação de normas penais àqueles que derem causa ao descumprimento da LRF;
da cláusula de vigência;
da cláusula de revogação.
93
Ainda em relação ao artigo 74, que determina a entrada em vigor da LRF na data da sua
publicação, cumpre ressaltar que a Lei Complementar nº 95, que dispõe sobre a elaboração,
a redação, a alteração e a consolidação das leis, determina que a vigência da lei seja
indicada de forma expressa e de modo a contemplar prazo razoável para que dela se tenha
amplo conhecimento, ressalvada a cláusula “..entra em vigor na data de sua publicação”,
para as leis de pequena repercussão. Não é o caso da Lei de Responsabilidade Fiscal que,
conforme demonstrado neste texto, promoverá profundas modificações, não apenas nas
finanças públicas brasileiras, mas na cultura da administração pública, a partir do incentivo à
participação e ao controle social sobre os atos do administrador.
Portanto, a ausência de uma regra transitória explícita não impedirá a observação de outras
legislações, paralelamente à LRF, em especial a Constituição Federal, da qual a Lei de
Responsabilidade Fiscal é originária.
14. Plano de Contas Simplificado: Exercícios Práticos
Utilizaremos o Balanço fictício apresentado a seguir para a demonstração dos cálculos da
Receita Corrente Líquida, Despesas com Pessoal, Resultado Primário e Resultado Nominal.
Como informação adicional, identificamos a dívida fiscal líquida do Município em dezembro
de 2000 (R$ 767.296,00) e em dezembro de 2001 (R$ 1.200.000,00). A dívida fiscal líquida
deverá ser demonstrada de acordo com o Demonstrativo do Resultado Nominal, nos termos
da Portaria STN nº 517, de outubro de 2002.
Por fim, identificamos a RESERVA DE CONTINGÊNCIA como despesa do exercício (nos
termos da Portaria STN nº 163/2001) em valor equivalente a 1% da Receita Corrente Líquida
Anual – RCL.
94
95
Cálculo da Receita Corrente Líquida
Em primeiro lugar, devemos destacar o montante das receitas correntes apresentadas no
Balanço Anual de Prudenciolândia, no caso, igual a R$ 30.675.443. Após, faremos aquelas
deduções previstas no texto da Lei de Responsabilidade Fiscal, a partir do inciso IV, do artigo
2° da Lei. Neste caso, deduziremos R$ 1.156.000 referentes à:
1. Compensação Financeira entre Regimes ......... R$ 56.000
2. Contribuição para Plano de Seguridade............ R$ 1.100.000
Além disso, aceitamos a hipótese de que as receitas correntes apresentadas no Balanço de
2000 contém informações de 12 meses, iniciados em janeiro de 2000. Dessa forma,
estaremos calculando a RCL de dezembro de 2000.
Neste caso, a RCL para o ano de 2000 é igual a R$ 29.519.443. Devemos atentar para o fato
de que, o FUNDEF (retorno e deduções para o fundo) estão contemplados dentro do total
das receitas correntes. Além disso, os valores das receitas estão contabilizados pelo seus
valores brutos, em obediência ao artigo 6° da Lei n° 4.320, de 1964.
Resumindo:
Receita Corrente Total...................................... R$
Compensação entre Regimes...........................R$
Contribuição para Plano de Seguridade............R$
Receita Corrente Líquida..............
30.675.443
56.000
1.100.000
R$ 29.519.443
Cálculo das Despesas com Pessoal
De acordo com o Balanço do Município de Prudenciolândia, os gastos líquidos com pessoal
em 2001 corresponderam a R$ 20.244.063, relativos aos valores apresentados na rubrica
“Pessoal” (R$ 17.425.463) somados a rubrica “Outras Despesa de Pessoal” (R$ 1.449.597) e
com o somatório das contas “Inativos” e “Pensionistas” (R$ 2.525.003), deduzidos de R$
1.156.000 relativo a Compensação entre Regimes e a Contribuição para Planos de
Seguridade. Desta forma, estamos identificando os gastos totais16 com pessoal que, no caso
dos Municípios, deverão representar, no máximo, 60% da sua RCL, verificada em um
período de 12 meses. Ressalte-se a conta “Contribuições para Plano de Seguridade do
Servidor” inclui em seu total (R$ 1.100.000) as contribuições patronais.
Poderemos agora verificar se o Município de Prudenciolândia está cumprindo com os limites
definidos no Inciso III do artigo 20º da LRF. O total de gastos com pessoal no montante de
R$ 20.244.063, divididos pela RCL de R$ 29.519.443 demonstra um comprometimento de
68,6% da RCL com pessoal, acima, portanto, dos 60% definidos no artigo 20º.
Resumindo:
A. Despesas com Pessoal.....................R$ 20.244.063
B. Receita Corrente Líquida..................R$ 29.519.443
A / B = 68,6%
16
Relativos aos Poderes Executivo e Legislativo
96
Cálculo do Resultado Primário
Por definição, o Resultado Primário representa a diferença entre as receitas não financeiras
(mais as receitas de alienações de bens) e as despesas não financeiras. Apenas isto. Neste
caso a partir do Balanço do Município de Prudenciolândia identificaremos aquelas receitas e
aquelas despesas financeiras, excluindo-as do total de receitas e despesas, de formas a
facilitar o cálculo.
1. Receitas Financeiras: Valores Mobiliários ........................+R$
Operações de Crédito...................+ R$
Alienações de Bens......................+ R$
R$
150.000
520.050
562.654
1.232.704
2. Despesas Financeiras: Encargos da Dívida........................+ R$ 359.491
Amortizações.............................. .+ R$ 650.000
R$ 1.009.491
3. Resultado Primário: Receita Total........................................R$ 31.836.147
Receitas Financeiras........................(-)R$ 1.232.704
(A) Receitas não Financeiras.......... .........R$ 30.603.443
Despesas Total.....................................R$ 31.836.147
Despesas Financeiras.......................(-)R$
1.009.491
(B) Despesas não Financeiras...............R$ 30.826.656
.
Déficit Primário (A-B).......................(-)R$
223.213
Cálculo do Resultado Nominal
A forma mais rápida para o cálculo do Resultado Nominal consiste em identificá-lo a partir do
Resultado Primário. Neste caso encontramos o Resultado Nominal a partir do inverso (sinal
trocado) da seguinte equação: Resultado Nominal = Resultado Primário – Juros Líquidos
(pagos – recebidos). Após efetuar esta operação devemos trocar o sinal do valor encontrado
para chegar-mos, finalmente, ao Resultado Nominal.
Resumindo:
Resultado Primário.............................R$
+Juros Pagos..................................... R$
-Juros Recebidos............................... R$
Resultado Nominal (1)...................(-).R$
Resultado Nominal (2).................(+) R$
223.213 (déficit)
359.491
150.000
432.704
432.704
Uma forma alternativa de calcularmos o Resultado Nominal é através do demonstrativo
apresentado na Portaria STN nº 517/2002. No nosso exemplo bastaríamos subtrair o saldo
da dívida fiscal líquida de dezembro de dezembro de 2001 da dívida fiscal líquida de
dezembro de 2000. Ou seja: R$ 1.200.000 – R$ 767.296 = R$ 432.704
Qual o significado econômico do Resultado Nominal ? O Resultado Nominal representa
o quanto a dívida de um ente público aumentou ou diminuiu em um determinado período.
97
Neste caso, se a dívida aumentou o Resultado Nominal é positivo, do contrário, negativo. No
nosso exemplo, a dívida do Município de Prudenciolãndia cresceu por dois fatores:
1. O déficit primário do exercício (R$ 223.213), significando que o Município gastou mais do
que arrecadou, e neste caso necessitou buscar recursos de terceiros para “fechar as
contas” em 2001. Ou seja, se houve despesas a maior, alguém financiou estas despesas.
2. Não dispondo de recursos para a cobertura das despesas do ano (não financeiras), é
claro que não houve sobra de recursos para o pagamento dos encargos da dívida
(R$359.491) que, diminuídos dos valores recebidos das aplicações financeiras (R$
150.000), indicam que faltou ainda R$ 203.491 para a cobertura da dívida. Em outras
palavras, a dívida líquida do Município de Prudenciolândia cresceu em R$ 223.213 (déficit
primário) + R$ 209.491 (juros líquidos), o que representou um Resultado Nominal de R$
432.704 em 2001. Chegaríamos ao mesmo resultado verificando a dívida fiscal líquida em
dezembro de 2001 e deduzindo deste resultado o saldo da dívida fiscal líquida (já definida
no item 10.14) observada em dezembro de 2000.
Elaboração e Acompanhamento de Metas Fiscais
Neste item, serão apresentadas, de forma simplificada, as etapas da elaboração das metas
fiscais, a partir do Anexo de Metas e o seu acompanhamento e divulgação, além da
verificação do cumprimento das metas e limites definidos na LRF. De acordo com o
parágrafo primeiro do artigo 4º da LRF, integrará o projeto da LDO Anexo de Metas Fiscais
em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a
receitas, despesas, Resultado Nominal e Primário para o exercício a que se referirem e para
os dois seguintes.
Elaboração do Anexo de Metas Fiscais
Seguindo a orientação do parágrafo anterior, poderemos apresentar um modelo para o
Anexo de Metas Fiscais, conforme apresentado a seguir.
Quadro 14
Anexo de Metas Fiscais para 2001 R$ milhões
Metas
Receitas
Correntes
Capital
Despesas
Correntes
Capital
Result. Primário
Result. Nominal
Dívida Pública
Valores Correntes
2001
2002
2003
1.910
2.026 2.170
1.450
1.538 1.648
460
488
523
1.900
2.016 2.159
1.530
1.623 1.739
370
392
420
10
11
11
0
-10
-15
3.550
3.540 3.525
Valores Constantes
2001
2002
1.910
1.948
1.450
1.479
460
469
1.900
1.938
1.530
1.561
370
377
10
10
25
-40
3.550
3.510
2003
2.007
1.523
483
1.996
1.607
389
11
-20
3.490
Outras informações deverão ainda constar do Anexo de Metas Fiscais: a avaliação do
cumprimento das metas do ano anterior, evolução do patrimônio líquido destacando a
origem e a aplicação dos recursos obtidos com alienações, avaliação da situação financeira
e atuarial, estimativa e compensação de renúncia de receita, margem de expansão das
98
despesas obrigatórias de caráter continuado. Além disso, a LDO conterá Anexo de Riscos
Fiscais, onde a administração definirá aquelas despesas que poderão ocorrer no exercício
(precatórios, sentenças judiciais, etc).
Nos interessa, neste exemplo apresentado no quadro acima, o acompanhamento das metas
fiscais apresentadas na LDO, e as ações que deverão ser observadas na execução
orçamentária. Cumpre ressaltar que as projeções para 2002 e 2003, consideraram uma
inflação anual de 4% nos dois exercícios, sendo que em termos constantes, os valores estão
a preços de 2001. As receitas e despesas apresentadas no Quadro 14 são não financeiras
(excluem receitas financeiras e despesas financeiras)
Prescreve o item b do Inciso I do artigo 4º , que a LDO disporá sobre critérios e forma de
limitação de empenho a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do Inciso II
(vetado), no artigo 9º e no inciso II do parágrafo 1º do artigo 31.
Traduzindo: a LDO deverá definir previamente onde ocorrerá a limitação de empenho, caso
verifique-se em um bimestre que as metas fiscais (principalmente o Resultado Primário) não
serão alcançadas no final do quadrimestre. Isto significa que, apesar das metas fiscais
representarem metas anuais, elas deverão ser cumpridas durante todo o ano. Certamente
quem não seria prudente, deixar tudo para ser resolvido na última hora, ao final do exercício.
Definida uma meta de Resultado Primário, como aquela apresentada no quadro anterior (R$
10 milhões em 2001), ela deverá ser atendida durante o ano inteiro, o que significa 1/12 avos
por mês ou 1/3 a cada quadrimestre. E o que garantirá que isto ocorrerá ?
Vamos observar com atenção o artigo 9º da LRF:
“Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar
o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de
Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão por ato próprio (...) limitação
de empenho (...) segundo critérios fixados na LDO”.
Em outras palavras, na hipótese de uma meta de resultado primário igual a R$ 10 milhões
(conforme exemplo do Quadro 14), no final dos meses de maio, setembro e fevereiro, nos
termos do parágrafo 4º do artigo 9º, o Poder Executivo demonstrará e avaliará as metas
fiscais de cada quadrimestre. Ou seja, neste período, o Resultado Primário deverá
corresponder a R$ 3,3 milhões, R$ 6,6 milhões em setembro e, finalmente, R$ 10 milhões
no final do exercício.
Caso ocorra, por exemplo, uma frustração nas receitas previstas, isto deverá ser identificado
a cada bimestre (entre cada quadrimestre) para que as ações previstas no artigo 9º possam
ser efetivadas. Cabe aos Tribunais de Contas o papel de alertar a administração pública da
possibilidade da ocorrência do não cumprimento da meta (parágrafo 1º, Inciso I do artigo 59).
Na prática, isto significa que, caso as receitas previstas para o primeiro bimestre de 2001
(R$ 318,3 mil de acordo com o exemplo, ou seja, R$ 159,2 mil/mês totalizando R$ 1.910
milhões no ano) sejam reduzidas em R$ 40 milhões, para garantirmos o resultado primário
do quadrimestre (R$ 3,3 milhões), devemos limitar o empenho neste montante. E esta
limitação será aquela definida na LDO (nos termos do artigo 9º): serviços terceirizados,
despesas com custeio, investimentos, etc. Fecha-se assim o círculo da gestão fiscal,
garantindo o cumprimento da meta para o quadrimestre.
No mesmo período, os Poderes definidos no artigo 20 deverão publicar o Relatório de
Gestão Fiscal - RGF, onde apresentarão os gastos com pessoal como percentual da RCL, a
99
dívida consolidada e a dívida mobiliária, além das disponibilidades de caixa e as inscrições
em Restos a Pagar (RGF do último quadrimestre).
Este processo continuado do controle dos gastos e da observação das metas fiscais tem
como objetivo a garantia do equilíbrio das contas públicas, assegurando que o volume das
despesas seja determinado pelo volume das receitas realizadas. Somente desta forma o
setor público conseguirá caminhar para o chamado desenvolvimento auto sustentável.
15. Sanções Institucionais para o descumprimento da
LRF
As sanções institucionais correspondem à interrupção de transferências voluntárias (e a sua
contratação) realizadas pelo Governo Federal, ao impedimento de contratação de operações
de crédito e a impossibilidade para a obtenção de garantias da União para a contratação de
operações de crédito externo.
Com relação ao controle das operações de crédito, o Banco Central é a instituição que vinha
acompanhando a dívida pública brasileira, inclusive o volume de contratações de operações
de crédito de Estados e Municípios. A partir da Resolução n° 43, de 21 de dezembro de
2001, este papel passa a ser realizado pelo Ministério da Fazenda.
15.1. O Papel do Ministério da Fazenda
A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, trouxe para o Ministério da Fazenda novas
atribuições, tendo em vista o acompanhamento das finanças públicas em nível nacional.
Estas novas atribuições estão definidas a partir dos seguintes artigos da LRF:
1) artigo 31, § 4o: "O Ministério da Fazenda divulgará, mensalmente, a relação dos entes que
tenham ultrapassado os limites das dívidas consolidada e mobiliária". Esta medida deverá
ser adotada a partir do exercício de 2003 já que os entes acima dos limites com
endividamento em dezembro de 2001 teriam, nos termos da LRF, 3 quadrimestres para
ajustarem-se dentro da trajetória proposta pela Resolução nº 40 do Senado Federal .
2) artigo 32: "O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições
relativos à realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das
empresas por eles controladas, direta ou indiretamente”. Estas funções estavam delegadas
ao Banco Central por Portaria do Ministro da Fazenda e, a partir de março de 2002,
passaram e ser realizadas pela Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda.
3) artigo 50 § 2º: "A edição de normas gerais para consolidação das contas públicas caberá
ao órgão central de contabilidade da União, enquanto não implantado o conselho de que
trata o art. 67".
O órgão central de contabilidade da União é a STN/CCONT, de acordo com o Inciso I do
artigo 4º, do Decreto nº 3.589, de 6 de junho de 2000. O Conselho previsto no artigo 67 da
LRF é o chamado Conselho de Gestão Fiscal e a sua constituição está em estudos junto ao
Congresso Nacional (em 01/11/2001).
100
4) artigo 51: "O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a
consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas
ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público".
O MF assinou convênio com a CEF (Portaria STN N° 59/2001) para a coleta das informações
municipais e estaduais. Todos os Estados e cerca de 95% dos Municípios brasileiros
encaminharam seus Balanços ao Tesouro Nacional para consolidação das contas públicas
nacionais (nas três esferas de governo) referentes aos exercícios financeiros de 2000 e
2001.
5) artigo 61: "Os títulos da dívida pública, desde que devidamente escriturados em sistema
centralizado de liquidação e custódia, poderão ser oferecidos em caução para garantia de
empréstimos, ou em outras transações previstas em lei, pelo seu valor econômico, conforme
definido pelo Ministério da Fazenda".
Outra nova atividade que a Lei de Responsabilidade Fiscal traz para o Ministério da Fazenda
é a execução das chamadas sanções fiscais àqueles entes públicos que não estiverem
cumprindo diversas normas da LRF. Estas punições fiscais correspondem a interrupção de
transferências voluntárias (e a sua contratação) realizadas pelo Governo Federal, o
impedimento para a contratação de operações de crédito e a impossibilidade para a
obtenção de garantias da União para a contratação de operações de crédito externo.
As ações que poderão representar a aplicação de punições fiscais dizem respeito ao
descumprimento dos seguintes artigos da LRF:
1) artigo 11: não realizar a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os impostos
da sua competência;
2) artigo 23: deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de
medida para a redução da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição por
Poder do limite máximo;
3) artigo 31: estar acima do limite das dívidas consolidada ou mobiliária e operações de
crédito dentro do limite de prazo;
4) artigo 33: deixar de promover ou de ordenar o cancelamento, a amortização ou a
constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada com
inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei;
5) artigo 40: não ressarcir pagamento de dívida honrada pela União ou Estado; não liquidar
totalmente a dívida que tiver sido honrada pela União ou por Estado, em decorrência de
garantia prestada em operação de crédito;
6) artigo 51: não remeter as contas ao Executivo da União até 30 de abril;
7) artigo 52: não publicar o Relatório Resumido da Execução Orçamentária no prazo
estabelecido;
8) artigo 55: deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o
Relatório de Gestão Fiscal, nos prazos estabelecidos em lei;
9) artigo 70: não se enquadrar no limite da despesa total com pessoal em até dois exercícios,
caso em 1999 estiver acima desse limite, eliminando o excesso, gradualmente, à razão de,
pelo menos, 50% ao ano, mediante a adoção das medidas previstas na lei
101
Paralelamente às punições fiscais, descritas no texto da LRF, o descumprimento da LRF
poderá representar para o administrador público a aplicação de penalidades penais e
administrativas, de acordo com a Lei nº 10.028, de 10-10-2000, a chamada Lei de Crimes.
Resguarda a LRF no seu artigo 25, a garantia para a continuidade de transferências
voluntárias relativas as ações de saúde, educação e assistência social. Isto no que diz
respeito àqueles convênios já em execução. O ente que estiver descumprindo a LRF não
poderá contratar novos convênios, nem mesmo aqueles destinados às ações citadas
anteriormente.
16. Sanções Pessoais
Paralelamente às sanções institucionais, descritas no próprio texto da LRF, o
descumprimento da LRF poderá representar para o administrador público a aplicação de
penalidades penais e administrativas, de acordo com a Lei nº 10.028, de 10-10-2000, a
chamada Lei de Crimes. Cumpre ressaltar que a Lei 10.028 alterou o Decreto-Lei nº 2.848,
de 7-12-1940 (Código Penal), a Lei nº 1.079, de 10-04-1950 (define os crimes de
responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento) e o Decreto-Lei nº 201, de
27-02-1967 (dispõe sobre a responsabilidade dos Prefeitos e vereadores, e dá outras
providências).
A sanção penal, nos termos da Lei de Crimes, recairá sobre aquele administrador público
que não seguir as regras gerais da LRF, desde a confecção das leis orçamentárias nos
termos da LRF (artigo 4º), até a publicação de todos os relatórios exigidos, passando pela
observação dos limites para contratação de pessoal, serviços terceirizados e endividamento.
As sanções pessoais recairão diretamente sobre o agente administrativo, importando na
cassação de mandato, multa de 30% dos vencimentos anuais, inabilitação para o exercício
da função pública e detenção, que poderá variar entre 6 meses e 4 anos.
De acordo com o Professor Amir Khair, existem 11 situações de desrespeito a LRF que
podem ser classificadas como transgressões fiscais e cerca de 64 situações que levam a
punições penais, entre ações e omissões. Isto porque, deixar de divulgar o Relatório de
Gestão Fiscal, por exemplo, constitui infração administrativa, a ser processada e julgada
pelos Tribunais de Contas.
102
Alguns exemplos de transgressões a LRF e suas sanções penais
Infração
Sanção/Penalidade
Deixar de apresentar e publicar o Relatório de Gestão Fiscal, no Multa de 30% dos vencimentos anuais (Lei nº
prazo e com o detalhamento previsto na lei (LRF, artigos 54 e 10.028/2000, art. 5º, inciso I e § 1º).
Proibição
de
receber
transferências
55; Lei nº 10.028/2000, art. 5º, inciso I).
voluntárias e contratar operações de crédito,
exceto as destinadas ao refinanciamento do
principal atualizado da dívida mobiliária
(LRF, art. 51, § 2º).
Ultrapassar o limite de Despesa Total com Pessoal em cada Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,
período de apuração (LRF, art 19 e 20).
art. 4º, inciso VII).
Expedir ato que provoque aumento da Despesa com Pessoal em Nulidade do ato (LRF, art. 21);
desacordo com a lei (LRF, art. 21).
Reclusão de um a quatro anos (Lei nº
10.028/2000, art. 2º)
Expedir ato que provoque aumento da Despesa com Pessoal nos Nulidade do ato (LRF, art. 21, § único);
cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do Reclusão de um a quatro anos (Lei nº
10.028/2000, art. 2º)
respectivo Poder ou órgão (LRF, art. 21).
Deixar de adotar as medidas previstas na LRF, quando a Reclusão de um a quatro anos (Lei nº
Despesa Total com Pessoal do respectivo Poder ou órgão 10.028/2000, art. 2º).
Proibições previstas em lei (LRF, art. 22, §
exceder a 95% do limite (LRF, art. 22).
único).
Deixar de adotar as medidas previstas na lei, quando a Despesa Reclusão de um a quatro anos (Lei nº
Total com Pessoal ultrapassar o limite máximo do respectivo 10.028/2000, art. 2º).
Poder ou órgão (LRF, art. 23).
Manter gastos com inativos e pensionistas acima do limite Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,
definido em lei (LRF, artigos 18 a 20, art. 24 § 2º, art. 59, § 1º, art. 4º, inciso VII).
inciso IV).
Não cumprir limite de Despesa Total com Pessoal em até dois Proibição
de
receber
transferências
anos, caso o Poder ou órgão tenha estado acima desse limite em voluntárias, contratar operações de crédito e
1999 (LRF, art. 70).
de obter garantias (LRF, art. 23, § 3º).
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,
art. 4º, inciso VII).
Não cumprir, até 2003, o limite de Despesa Total com Pessoal Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,
do exercício em referência que não poderá ser superior, em art. 4º, inciso VII).
percentual da Receita Corrente Líquida, a despesa verificada no
exercício imediatamente anterior, acrescida de até dez por
cento, se esta for inferior ao limite definido em lei (LRF, art.
71).
Deixar de reduzir o montante da Dívida Consolidada que Detenção de três meses a três anos, perda do
exceda o respectivo limite, no prazo previsto em lei (LRF, art. cargo e inabilitação para a função por cinco
anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso
31,§1º).
XVI).
Proibição de realizar operação de crédito,
enquanto perdurar o excesso. Obrigatoriedade
de obtenção de resultado primário, com
limitação de empenho (LRF, art. 31, § 1º).
Exceder o refinanciamento do principal da dívida mobiliária do Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,
exercício anterior (LRF, art. 29, § 4º).
art. 4º, inciso VII).
Não obter o resultado primário necessário para recondução da Multa de 30% dos vencimentos anuais (Lei nº
dívida aos limites (LRF, art. 31,§1º, inciso II).
10.028/2000, art. 5º, inciso III e § 1º).
Ultrapassar o prazo para o retorno da Dívida Mobiliária e das Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,
Operações de Crédito aos limites (LRF, art. 31, §§ 2º e 3º).
art. 4º, inciso VII).Proibição de receber
transferências voluntárias
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Infração
Conceder Garantia em desacordo com a lei (LRF, art. 40).
Sanção/Penalidade
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,
art. 4º, inciso VII).
Detenção de três meses a um ano (Lei nº
10.028/2000, art. 2º).
Nulidade do ato (LRF, art. 40 § 5º). Cassação
do mandato
Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,
art. 4º, inciso VII).
Conceder Garantia sem o oferecimento de Contra-garantia
determinada pela lei (LRF, art. 40, § 1º).
Conceder Garantia acima dos limites fixados pelo Senado
Federal (LRF, art. 40 § 5º).
As entidades da administração indireta, inclusive suas empresas
controladas e subsidiárias concederem Garantia, ainda que com
recursos de fundos, (LRF, art. 40, § 6º).
Não ressarcir pagamento de dívida honrada pela União ou Condicionamento
de
transferências
Estados, em decorrência de Garantia prestada em Operação de constitucionais para o ressarcimento. Não
ressarcir pagamento de dívida honrada pela
Crédito (LRF, art. 40, § 9º).
União ou Estados (LRF, art. 40, § 9º).
Não liquidar a dívida total que tiver sido honrada pela União ou Suspensão de acesso a novos financiamentos
por Estado, em decorrência de Garantia prestada em Operação (LRF, art. 40, § 10º).
de Crédito (LRF, art. 40, § 10º).
Contratar Operação de Crédito por Antecipação de Receita Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,
Orçamentária, em desacordo com a lei (LRF, art. 38).
art. 4º, inciso VII).
Realizar Operação de Crédito fora dos limites estabelecidos Detenção de três meses a três anos, perda do
pelo Senado Federal (LRF, art. 32, § 1º, inciso III).
cargo e inabilitação para a função por cinco
anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso
XVI).
Realizar Operação de Crédito com outro ente da Federação, Detenção de três meses a três anos, perda do
ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou cargo e inabilitação para a função por cinco
anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso
postergação de dívida contraída anteriormente (LRF, art. 35).
XVI).
Não liquidar integralmente as Op. de Crédito por Antecipação Detenção de três meses a três anos, perda do
de Receita Orçamentária, inclusive os respectivos juros e cargo e inabilitação para a função por cinco
demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro, anos (Lei nº 10.028/2000, art. 4º, inciso
XVI).
especificamente até o dia 10 de dezembro de cada ano.
Receita de Operações de Crédito em montante superior ao das Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,
despesas de capital, no projeto da lei orçamentária (LRF, art. art. 4º, inciso VII).
12, §2º).
Aplicar Disponibilidade de Caixa em desacordo com a lei.
Cassação do mandato
Não depositar, em conta separada das demais disponibilidades Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,
de cada ente, as Disponibilidades de Caixa dos regimes de art. 4º, inciso VII).
previdência social e não aplicá-las nas condições de mercado,
com observância dos limites e condições de proteção e
prudência financeira (LRF, art. 43, § 1º).
Aplicar Disponibilidade de Caixa dos regimes de previdência Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,
social em títulos estaduais ou municipais, ações e outros papéis art. 4º, inciso VII).
de empresas controladas e conceder empréstimos aos segurados
e ao Poder Público (LRF, art. 43, § 2º).
Inscrever, em Restos a Pagar, despesa que não tenha sido Detenção de seis meses a dois anos (Lei nº
previamente empenhada ou que exceda o limite estabelecido na 10.028/2000, art. 2º, inciso XVI).
lei (LRF, art. 42 e art. 55, inciso III, alínea “b”).
Não cumprir, até 2002, o limite de Despesa com Serviços de Cassação do mandato (Decreto-Lei nº 201,
Terceiros do exercício em referência que não poderá ser art. 4º, inciso VII).
superior, em percentual da Receita Corrente Líquida, a despesa
verificada no exercício de 1999 (LRF, art. 72).
104
Também o Decreto-Lei 201, de 27-02-1967, elenca algumas infrações
políticoadministrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Câmara dos Vereadores
e sancionadas com a cassação do mandato. São elas:
I - Impedir o funcionamento regular da Câmara;
II - Impedir o exame de livros, folhas de pagamento e demais documentos que devam
constar dos arquivos da Prefeitura, bem como a verificação de obras e serviços
municipais, por comissão de investigação da Câmara ou auditoria, regularmente
instituída;
III - Desatender, sem motivo justo, as convocações ou os pedidos de informações da
Câmara, quando feitos a tempo e em forma regular;
IV - Retardar a publicação ou deixar de publicar as leis e atos sujeitos a essa
formalidade;
V - Deixar de apresentar à Câmara, no devido tempo, e em forma regular, a proposta
orçamentária;
VI - Descumprir o orçamento aprovado para o exercício financeiro,
VII - Praticar, contra expressa disposição de lei, ato de sua competência ou emitir-se
na sua prática;
VIII - Omitir-se ou negligenciar na defesa de bens, rendas, direitos ou interesses do
Município sujeito à administração da Prefeitura;
IX - Ausentar-se do Município, por tempo superior ao permitido em lei, ou afastar-se
da Prefeitura, sem autorização da Câmara dos Vereadores;
X - Proceder de modo incompatível com a dignidade e o decoro do cargo.
Já a Lei 10.028/00 – Lei de Crimes , acrescentou novos dispositivos ao Decreto-Lei nº
201/67, no sentido de punir os governantes que não atenderem as normas apresentadas
pela Lei de Responsabilidade Fiscal. A partir de 19 de outubro de 2000, são crimes de
responsabilidade dos Prefeitos municipais, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário,
independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores:
1. deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos
estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação
do limite máximo fixado pelo Senado Federal;
2. ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites
estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de
crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal;
3. deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a amortização
ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada
com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei;
4. deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de crédito por
antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais
encargos, até o encerramento do exercício financeiro;
5. ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de crédito
com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da
105
administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou
postergação de dívida contraída anteriormente;
6. captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato
gerador ainda não tenha ocorrido;
7. ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de títulos
para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou;
8. realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou condição
estabelecida em lei.
Outro descumprimento da LRF que envolve sanção penal é aquele relacionado com a
trajetória da dívida, apresentada na Resolução n° 40, de 20-12-2001 do Senado Federal,
onde serão definidos os limites e os prazos para o atingimento destes limites. De acordo
com a Resolução n° 40, o ente que estiver acima dos limites de endividamento definidos (2
da RCL para Estados e 1,2 da RCL para os Municípios) terá quinze anos para atingir o
respectivo limite, sendo que o excesso deverá ser diminuído em uma proporção de 1/15 avo
a cada ano. Nos termos da Lei de Crimes, a desobediência a esta regra constitui crime de
ação pública e levará à detenção do administrador.
Os crimes contra as finanças públicas não excluem o seu autor da reparação civil do dano
causado ao patrimônio público. Certamente que a punição criminal baseada na Lei de
Crimes levará ainda o transgressor a responder por outros crimes associados. Considerando
ainda que o Poder Legislativo, junto com os Tribunais de Contas, são os órgãos competentes
para a fiscalização das contas da administração pública, no que tange ao cumprimento da
LRF, não há dúvidas de que cresce a importância e o poder destes órgãos com a Lei de
Responsabilidade Fiscal.
No que se refere à apuração de irregularidades, esta poderá ser motivada a partir de
sindicâncias, processo administrativo disciplinar, ou mesmo a partir de comissões
parlamentares de inquérito, essas, a princípio de caráter político mas com desdobramentos
na esferas judicial17. Já a denúncia de irregularidades poderá ser feita pelos próprios órgãos
públicos ou pelo cidadão, devendo essas serem apuradas até que sejam esclarecidos os
fatos. Além disso, o convívio com a irregularidade, sem a denúncia aos órgãos competentes
(Tribunais de Contas, Ministério Público), nos termos do Código Penal configura-se como
crime de condescendência criminosa.
Ressalte-se, por fim, que a responsabilidade pela gestão pública é do administrador público,
ou seja, daquele que tem o poder de decisão. Neste caso, tomando este, conhecimento de
irregularidades, terá a obrigação de promover a apuração dos fatos sob pena de crime de
responsabilidade.
17. Situação Fiscal dos Estados e Municípios Brasileiros.
As contas públicas dos Estados brasileiros vêm apresentando um desempenho positivo a
partir de 1997, ano da publicação da Lei n° 9.496. A melhora no cenário das finanças
estaduais verificada na evolução dos resultados fiscais de 1997 e no exercício de 2000
demonstra, principalmente, os resultados dos Programas de Ajuste Fiscal assinados com o
17
Carlos Pinto Coelho Mota, Jair Eduardo Santana, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes e Léo da Silva Alves em
“Responsabilidade Fiscal” –Delrey- Belo Horizonte - 2000
106
Governo Federal a partir de 1998 – no exercício de 1997 o conjuntos dos Estados
apresentou um déficit primário de R$ 3,6 bilhões enquanto que em 2000 o superávit primário
desses entes, no agregado, chegou a R$ 6 bilhões.
Já o conjunto dos Municípios brasileiros apresentou em suas finanças públicas em 1997 e
no exercício de 2000, resultados semelhantes aos verificados nos Estados. Em 1997, o
agregado municipal observou um déficit primário de R$ 1,1bilhões, passando para um
superávit de R$ 3 bilhões em 2000. Cumpre ressaltar que esses resultados deveram-se,
principalmente ao crescimento das receitas municipais, a partir do incremento das
transferências do FPM e do ICMS.
Dívida Pública Estadual
A dívida líquida dos Estados brasileiros, no agregado, cresceu 8,7% em termos nominais
entre dezembro de 2000 e dezembro de 2001, passando de R$ 183 bilhões para R$ 199
bilhões no período. Em termos reais, no entanto, a dívida total dos Estados diminuiu em 1%,
considerando uma inflação de 10,4%18 em 2001.
Em 2001, as variações no saldo da dívida líquida deveram-se principalmente às variações
das disponibilidades financeiras, já que não houve contratações de operações de crédito em
volume significativo no período (cerca de R$ 1,8 bilhão). Cumpre ressaltar que alguns
Estados refinanciaram suas dívidas junto ao Governo Federal a partir de 1997, no âmbito da
Lei nº 9.496. Estados como Minas Gerais e Rio Grande do Sul, por exemplo, cumprem o
serviço da dívida (amortizações mais juros) em percentual fixo da Receita Líquida Real –
RLR, independente dos valores apresentados nas condições normais de pagamento
(Tabela Price). Isto significa que estes Estados (nos termos dos respectivos contratos)
pagam as suas dívidas em valores inferiores às prestações (já que estas superam o limite de
pagamento definido a partir da RLR). Como resultado, apesar do pagamento, a dívida
aumenta, formando resíduos que serão amortizados ao final do período normal dos contratos
(em geral 30 anos).
Pela metodologia de cálculo da dívida consolidada líquida, se as disponibilidades financeiras
em algum período aumentarem, a dívida líquida diminuirá, mesmo não havendo qualquer
amortização extraordinária. Como poucos Estados apresentam volume significativo de
disponibilidades financeiras, em geral, o saldo da dívida líquida estadual aproxima-se do
saldo da dívida consolidada bruta.
Apenas para o Estado de Minas Gerais, a diferença entre a dívida consolidada bruta e a
dívida consolidada líquida é significativa. De acordo com dados do Relatório de Gestão Fiscal
do 3º quadrimestre de 2001, a dívida consolidada bruta deste Estado chegava a R$ 30
bilhões em dezembro desse ano. No entanto a dívida consolidada líquida era de cerca de R$
14 bilhões no período, após a dedução dos valores inscritos na dívida ativa (cerca de R$ 14
bilhões), além de outros ativos.
Cinco são os Estados que, de acordo com o Relatório de Gestão Fiscal de dezembro de
2001, estavam acima do limite de endividamento, definido pela Resolução n° 40 do Senado
Federal/2001. De acordo com este anexo, Goiás, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Mato
Grosso e Rio Grande do Sul, estavam com a relação DCL/RCL acima de 2 no final de 2001.
Ressalte-se que, com as alterações na forma de calculo da Dívida Consolidada Líquida –
DCL, propostas pela Portaria STN 516/2002, outros Estados como Minas Gerais e Rio de
18
Inflação anual do IGP-DI,apurada pela Fundação Getúlio Vargas – FGV.
107
Janeiro poderão constar da lista de Estados que apresentam uma relação DCL/RCL superior
a 2,00.
Como fica a situação desses Estados que estão com a relação DCL/RCL acima de 2,00,
a partir do exercício de 2002 ?
De acordo com o artigo 4º da Resolução nº 40/2001 do Senado Federal, esses Estados terão
quinze anos para atingirem o limite máximo para endividamento (2 vezes a RCL), reduzindose o excesso na proporção de 1/15 avo ao ano.
Um exemplo: o Estado do Rio Grande do Sul, que em dezembro de 2001 apresentava uma
relação DCL/RCL igual a 2,82, deverá reduzir o excesso (0,82) durante quinze anos, na
proporção de 1/15 avo ao ano. Logo, ao final de 2002 a relação deverá ser no máximo igual
a 2,76. Isto porque o excesso (0,82) dividido por 15 anos, representa uma redução de
aproximadamente 5,4% (ou 0,06) a cada ano. Observa-se que esta redução poderá ser
atingida pela redução no saldo devedor (a partir da geração de superávit primário para a
amortização da dívida) ou pelo simples crescimento da RCL.
Cerca de 35 Municípios estavam em dezembro de 2001 com uma relação DCL/RCL acima
de 1,2, portanto acima do limite legal. Para esses Municípios, valem as regras de transição
para o retorno ao limite, definido na Resolução n° 40 do Senado Federal, da mesma forma
demonstrada para os Governos Estaduais.
Despesas com Pessoal nos Estados
O total das despesas com pessoal do Poder Executivo estadual no Brasil aumentou cerca de
R$ 3,8 bilhões , em termos nominais, entre dezembro de 2000 e dezembro de 2001. Em
termos reais houve uma queda de 3% nessas despesas no período, impulsionada pelo
esforço fiscal dos Estados, traduzido em medidas como o recadastramento de pessoal,
reestruturação de carreiras, redução de jornada de trabalho, fim dos pagamentos de horas
extras, etc. Isto com o objetivo de atender à LRF e os Programas de Ajuste Fiscal, assinados
junto ao Governo Federal, no âmbito da Lei 9.496, de 1997.
Registra-se que as despesas com pessoal apresentam um crescimento natural, “vegetativo”,
a cada ano, que independem das políticas de reajuste salarial. São as vantagens pessoais19
às quais os servidores públicos têm direito a cada ano e que, no Brasil, aumentam em média
em 3% a folha de pagamentos. Isto demanda um esforço fiscal adicional das unidades
federadas para a contenção dos gastos com a folha de pagamentos.
Em dezembro de 2001, apenas o Estado de Minas Gerais e o Estado do Rio Grande do Sul
estavam acima do limite legal para essas despesas, sendo que a LRF tem por prazo final,
dezembro de 2002 para que a relação Pessoal Executivo/RCL do Poder Executivo estadual
chegue a, no máximo, 49%20 (art. 20 da LRF).
O Estado de Alagoas apresentou inicialmente estudo que mantinha a relação pessoal
executivo/RCL em percentual igual a 52%, portanto acima do limite previsto na LRF. No
entanto, de acordo com o último Relatório Fiscal de dezembro de 2001, este percentual caiu
19
São exemplos de vantagens pessoais: anuenios, qüinqüênios e decênios que incidem sobre o vencimento
básico do servidor com reflexos na folha de pagamento do ente público.
20
Para estes estados aplica-se o disposto no artigo 7º da LRF que prevê uma trajetória de ajuste no qual deve
ser eliminado até 50% do excesso de gastos no primeiro ano.
108
para 48%. Já o Estado de Minas Gerais publicou quadro anexo ao demonstrativo das
despesas com pessoal, retirando os inativos do cômputo do limite legal. De forma
semelhante, os Estados do Rio Grande do Sul e Goiás não incluem nas suas despesas com
pessoal os pensionistas.
Além de tornar sem efeito o § 2º do artigo 12 da LRF, citado anteriormente, o STF tornou
sem efeito parte do artigo 23 da LRF, apresentado a seguir:
“Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art.
20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das
medidas previstas no art. 22, o percentual excedente terá de ser eliminado
nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro,
adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3o e 4o do art.
169 da Constituição..
§ 1o No caso do inciso I do § 3o do art. 169 da Constituição, o objetivo
poderá ser alcançado tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela
redução dos valores a eles atribuídos (grifo nosso).
§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com
adequação dos vencimentos à nova carga horária.
A parte grifada do artigo 23 teve seus efeitos suspensos pelo STF na forma de medida
cautelar. No entanto, essas alterações não prejudicam a LRF já que não eximem o ente
público de cumprir os limites máximos de gastos com essas despesas apresentados a partir
do artigo 20 da LRF, ou seja, 60% da RCL para Estados e Municípios e 50% da RCL para a
União.
Receita Corrente Líquida Estadual
Em 2001 a receita corrente líquida do conjunto dos Estados brasileiros chegou a R$ 123
bilhões, cerca de R$ 16 bilhões superior ao valor verificado no exercício de 2000. Em termos
reais, isto representa um incremento de 3,7% acima da inflação, superior, portanto, ao
crescimento do PIB nacional no período que foi igual a 1,5%.
Em termos nominais, todos os Estados aumentaram sua RCL em 2001. Em termos reais
(descontando-se a inflação de 10,4%), apenas seis Estados não apresentaram crescimento
na RCL em 2001: AP,BA,DF,PB.PR e RN.
Como cerca de 50% da RCL estadual depende do desempenho da arrecadação do ICMS,
este imposto define a trajetória da RCL dos Estados brasileiros. O crescimento na
arrecadação do ICMS no período, aumentou também as receitas municipais que, por força
de dispositivo constitucional, recebem 25% da arrecadação total do imposto, além de 50% do
IPVA e 25% do IPI-exportação.
Resultado Primário dos Estados
De acordo com a doutrina, Resultado Primário corresponde ao total das receitas não
financeiras menos o total das despesas não financeiras. Entende-se por receita não
financeira, o total das receitas orçamentárias (correntes e de capital), deduzidos os
rendimentos das aplicações financeiras, as operações de crédito e as alienações de bens.
Por despesas não financeiras, entende-se o total das despesas orçamentárias (correntes e
de capital), deduzidos os encargos da dívida e as amortizações.
109
Nos termos da LRF, percebe-se que o Resultado Primário do agregado dos Estados
brasileiros aumentou em cerca de R$ 2 bilhões em 2001 em relação à 2000, o que
representa um crescimento real de 19,6% no período.
Apenas os Estados de Alagoas, Amazonas e Pernambuco apresentaram déficit primário em
2001, nos termos da LRF. Cumpre ressaltar, no caso do Estado do Amazonas, que grande
parte das despesas de capital (investimentos) realizados em 2001 foram custeados por
recursos de privatizações que ocorreram no Estado (BEA,COSAMA21). No entanto, como a
metodologia do cálculo do Resultado Primário exclui das receitas as alienações de bens
(privatizações), o resultado fiscal apresenta-se negativo, mas o resultado financeiro do
Estado manteve-se superavitário em 2001.
O crescimento do Resultado Primário no agregado dos Estados, conforme apresentado
anteriormente decorre de duas causas:
a) o controle das despesas com pessoal, além de outras despesas correntes e de capital
(serviços de terceiros, investimentos);
b) incremento na arrecadação de tributos.
Isto significa que o ajuste fiscal dos Estados no Brasil vem sendo alcançado tanto pelo
esforço para o incremento das receitas como pelo controle das despesas públicas. Ressaltese que os Programas de Ajuste Fiscal, assinados pelos Estados no âmbito da Lei nº 9.496/97
apresentam metas fiscais para receitas e despesas.
O conjunto dos Estados brasileiros apresentou um déficit primário de R$ 3,6 bilhões em
1997. Nesse exercício, 17 Estados apresentavam desajustes em suas contas públicas.
18. Resultados Fiscais do Governo Federal
O quadro a seguir apresenta os resultados fiscais do Governo Federal, publicados em
dezembro de 2000 e dezembro de 2001 no RGF do 3º quadrimestre.
R $ m ilh ã o
R e s u lta d o s
F is c a is d a
U n iã o
RCL
DCL
P esso al
R . P rim á rio
D C L /R C L
P e s s o a l/R C L
D e z e m b ro D e z e m b ro d e
de 2000
2001
1 4 5 .1 1 1
1 6 7 .7 3 9
4 2 9 .6 6 1
5 4 5 .2 1 7
4 6 .8 7 3
4 6 .6 3 9
2 1 .1 5 3
2 2 .4 2 6
3
3 ,3
32%
28%
F o n te :S T N - R G F d a U n iã o
Verifica-se que, em 2001, houve um incremento na receita corrente líquida - RCL da União
de 5% em termos reais. A dívida consolidada líquida apresentou no período um incremento
real de 15%, portanto, três vezes o crescimento da RCL. Como resultado, a relação
21
Banco do Estado do Amazonas e Cia de Saneamento do Estado do Amazonas
110
DCL/RCL do Governo Federal passou de 3,0 para 3,3, próximo ao limite apresentado na
proposta para a União: limite máximo de endividamento igual a 3,5 vezes a RCL anual.
As despesas com pessoal foram reduzidas no período. A redução do valor da folha de
pagamentos do Poder Executivo, conjugada com o aumento real da RCL baixaram a relação
Pessoal Executivo da União sobre RCL de 32% para 28% (o limite legal é de 37,9%, para o
Executivo Federal, de acordo com a LRF).
O Resultado Primário do Governo Federal em 2001 foi superior em R$ 1,3 bilhão ao valor
observado no exercício de 2000, mas ainda insuficiente para fazer frente ao serviço da divida
anual. Isto pode ser constatado também a partir do Resultado Nominal que aumentou no
período (aumento das necessidades de financiamento líquidas).
19. A Responsabilidade Social
Alguns setores da sociedade têm manifestado preocupação em relação à Responsabilidade
Fiscal, entendendo que esta poderá ocorrer em prejuízo aos programas sociais
desenvolvidos pelas três esferas de governo.
Conforme já asseveramos, em 1997 grande parte dos Estados brasileiros despendia
quantidade importante das suas receitas no pagamento de pessoal. Além disso, as despesas
de manutenção e consumo da máquina pública, e os gastos com investimentos, sem um
planejamento adequado, levou os Estados ao resultado fiscal apresentado anteriormente
(déficit primário de R$ 3,6 bilhões no período).
Estados que em 1997 gastavam mais do que 75% das suas receitas correntes líquidas com a
folha de pagamentos, certamente não dispunham de recursos suficientes para aplicarem nas
áreas sociais. Isto no que se refere a investimentos de capital, já que boa parte dos gastos
sociais refere-se a despesas com profissionais técnicos especializados (mão-de-obra).
Entre 1998 e 2001, as despesas com os programas sociais nos Estados brasileiros (saúde,
saneamento, educação e assistência social) comprometeram, em média, cerca de 52% das
receitas líquidas estaduais. Não houve no período diminuição dessas despesas como
proporção das receitas já que, constitucionalmente, essas despesas comprometem parte fixa
das receitas públicas. É o caso, por exemplo, das despesas com a educação, conforme
observa-se no artigo 212 da Constituição Federal de 1988:
“Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo,
da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de
transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino”.
111
O quadro a seguir apresenta a evolução das despesas sociais nos Estados brasileiros entre
1998 e 2001.
R$ corrente
DESPESAS POR FUNÇÃO
Valor Total
EDUCAÇÃO E CULTURA
SAÚDE E SANEAMENTO
ASSISTÊNCIA E PREVIDÊNCIA
OUTRAS FUNÇÕES
Total da Área Social
1998
1999
2000
2001
142.704.574 139.225.558 151.452.673 165.637.001
22.872.882 24.758.304
27.962.191 31.935.128
8.872.688
9.600.639 11.744.054 15.140.408
20.195.632 20.813.896
20.170.417 20.444.785
90.763.372 84.052.718
91.576.012 98.316.968
51.941.202 55.172.840
59.876.662 67.510.322
Fonte: STN – Balanço Geral dos Estados
A partir das informações apresentadas no quadro acima, podemos concluir que:
•
•
•
•
não houve, no período analisado, uma redução nas despesas sociais em termos
nominais, sendo que em termos reais, as despesas mantiveram-se constantes;
os gastos sociais corresponderam no período, em média, a 40% do total das despesas
nos Estados;
as despesas acompanham o crescimento da receita (crescimento de 7% ao ano, em
média);
as despesas com assistência e previdência diminuíram um pouco a partir de 2000, já
que houve nos Estados estímulo à constituição de fundos previdenciários que
passaram a custear parte das despesas com inativos.
Não há, como querem alguns, incompatibilidade entre responsabilidade fiscal e
responsabilidade social. Na verdade, o objetivo final de toda a administração pública deverá
ser, sempre, a busca pelo atendimento das necessidades sociais de um País, principalmente
daquelas regiões mais carentes.
A responsabilidade fiscal, entendida como a utilização correta e eficiente dos recursos
públicos, poderá trazer benefícios sociais para a população. Isto porque vivemos em um
País com uma enorme quantidade de recursos, materiais e humanos, o que torna difícil,
muitas vezes, entendermos porque tanta gente passa fome no Brasil. No entanto, todos
sabemos que a verdadeira causa dos problemas sociais que afligem nosso País chama-se
concentração de renda.
Em nosso entendimento o setor público brasileiro tem ajudado, ao longo dos anos, a
fomentar a concentração de renda no Brasil. Os recursos administrados pelas três esferas de
governo (receitas tributárias da União, Estados e Municípios) somaram cerca de R$ 210
bilhões em 2001. Sabemos que boa parte desses recursos foram transferidos ao setor
privado de forma suspeita, a partir do superfaturamento de obras, isenções fiscais, anistias,
caixa dois, etc. Portanto a solução dos problemas sociais no Brasil deverá, ainda, passar
pelo redesenho do setor público brasileiro, começando pela responsabilidade fiscal e o
incentivo ao controle fiscal e social.
112
20. Informações à Caixa Econômica Federal - SISTN
Com o objetivo de atender o artigo 51 da LRF que estabelece que o Poder Executivo da
União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo,
das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação,
inclusive por meio eletrônico de acesso público, a STN firmou convênio com a CEF para que
essa instituição coletasse informações dos balanços orçamentário e patrimonial de Estados e
Municípios.
Dessa forma, buscou-se facilitar o encaminhamento de informações à União através da CEF
que possui agências na maioria dos Municípios brasileiros. Recentemente o convênio da
STN com a CEF foi ampliado no sentido de ampliar a coleta de informações estaduais e
municipais, através da Portaria STN nº 109, de 2002. A partir da Portaria STN n° 109,
Estados e Municípios passaram a encaminhar ao Ministério da Fazenda, através da CEF,
cópias de alguns demonstrativos do RGF (demonstrativo de pessoal, dívida, limites e
operações de crédito – despesas de capital) e do RREO (RCL, resultado primário e nominal),
além de outras informações relativas às operações de crédito contratadas.
As informações encaminhadas a CEF deverão obedecer às orientações das Portarias STN
nº 516/02 e 517/02, sem prejuízo das informações que os entes públicos deverão ainda
encaminhar aos seus Tribunais de Contas, obedecendo, neste caso, as normas locais.
Cumpre por fim ressaltar, que o encaminhamento de informações ao Ministério da Fazenda,
através da Caixa Econômica Federal não se presta ao atendimento dos artigos 52 e 55 da
LRF. O atendimento da LRF se dará a partir da publicação do RGF e do RREO nos órgãos
oficiais de imprensa.
113
21. Referências Bibliográficas e Informações dos Autores
1.
BARROS e SILVA, Fernando Veiga. Gestão Responsável na Administração
Municipal – Texto elaborado em 2000.
2. Constituição Federal Brasileira de 1988.
3. DEBUS, Ilvo e MORGADO, Jeferson. Orçamento Público, Vestcon – 2000.
4. KHAIR, Amir Antônio. Lei de Responsabilidade Fiscal – Guia de Orientação para as
Prefeituras, BNDES – 2000.
5. Nascimento, Edson Ronaldo e Debus, Ilvo. Gestão Fiscal Responsável – Teoria e
Prática da Lei de Responsabilidade Fiscal, JM Editora, Curitiba, junho de 2001.
6. Nascimento, Edson Ronaldo, Finanças Públicas: União, Estados e Municípios,
Vestcon, 2ª Edição, Brasília, dezembro de 2002. http://www.vestcon.com.br/
7. Nascimento, Edson Ronaldo e Gerardo, José Carlos. Dois Anos da Lei de
Responsabilidade Fiscal, BNDES, 2002.
8. Programa Nacional de Treinamento – Manual Básico de Treinamento para
Municípios - Organizado por Selene Peres Peres Nunes – Brasília – Novembro de
2001.
9. Tribunal de Contas do Estado da Paraíba: Pareceres dos Procuradores
10. Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Manual de Procedimentos para
Aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Dados dos Autores
Edson Ronaldo Nascimento
Economista
Especialista em Finanças Públicas
Gerente da STN/COPEM
[email protected]
[email protected]
Fone: (61) 412.31.73
Ilvo Debus
Economista
Consultor do PNUD
[email protected]
114
Anexo I - LEI COMPLEMENTAR Nº 101, DE 4 DE MAIO DE
2000
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e
dá outras providências.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA
Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte
Lei Complementar:
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.
§ 1o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em
que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de
crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a
Pagar.
§ 2o As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios.
§ 3o Nas referências:
I - à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos:
a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder
Judiciário e o Ministério Público;
b) as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais
dependentes;
II - a Estados entende-se considerado o Distrito Federal;
III - a Tribunais de Contas estão incluídos: Tribunal de Contas da União, Tribunal de Contas
do Estado e, quando houver, Tribunal de Contas dos Municípios e Tribunal de Contas do
Município.
Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:
I - ente da Federação: a União, cada Estado, o Distrito Federal e cada Município;
II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com direito a voto pertença,
direta ou indiretamente, a ente da Federação;
115
III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador
recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de
capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação
acionária;
IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais,
industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também
correntes, deduzidos:
a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação
constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II
do art. 195, e no art. 239 da Constituição;
b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;
c) na União, nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do
seu sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação
financeira citada no § 9o do art. 201 da Constituição.
§ 1o Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e recebidos
em decorrência da Lei Complementar no 87, de 13 de setembro de 1996, e do fundo previsto
pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
§ 2o Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados do
Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento das despesas de
que trata o inciso V do § 1o do art. 19.
§ 3o A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês em
referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades.
CAPÍTULO II
DO PLANEJAMENTO
Seção I
Do Plano Plurianual
Art. 3o (VETADO)
Seção II
Da Lei de Diretrizes Orçamentárias
Art. 4o A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da
Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na
alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no inciso II do § 1o do art. 31;
c) (VETADO)
116
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas
financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e
privadas;
II - (VETADO)
III - (VETADO)
§ 1o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que
serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas,
despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que
se referirem e para os dois seguintes.
§ 2o O Anexo conterá, ainda:
I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que
justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios
anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política
econômica nacional;
III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem
e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de
Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de
expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
§ 3o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados
os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as
providências a serem tomadas, caso se concretizem.
§ 4o A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os
objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as
projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o
exercício subseqüente.
Seção III
Da Lei Orçamentária Anual
117
Art. 5o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano
plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:
I - conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos
com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1o do art. 4o;
II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6o do art. 165 da Constituição, bem
como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas
obrigatórias de caráter continuado;
III - conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base
na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, destinada
ao:
a) (VETADO)
b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.
§ 1o Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que
as atenderão, constarão da lei orçamentária anual.
§ 2o O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas
de crédito adicional.
§ 3o A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá
superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes orçamentárias, ou em
legislação específica.
§ 4o É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com
dotação ilimitada.
§ 5o A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a
um exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a
sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 da Constituição.
§ 6o Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco
Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os
destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos.
§ 7o (VETADO)
Art. 6o (VETADO)
Art. 7o O resultado do Banco Central do Brasil, apurado após a constituição ou reversão de
reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e será transferido até o décimo dia útil
subseqüente à aprovação dos balanços semestrais.
§ 1o O resultado negativo constituirá obrigação do Tesouro para com o Banco Central do
Brasil e será consignado em dotação específica no orçamento.
§ 2o O impacto e o custo fiscal das operações realizadas pelo Banco Central do Brasil serão
demonstrados trimestralmente, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias
da União.
118
§ 3o Os balanços trimestrais do Banco Central do Brasil conterão notas explicativas sobre os
custos da remuneração das disponibilidades do Tesouro Nacional e da manutenção das
reservas cambiais e a rentabilidade de sua carteira de títulos, destacando os de emissão da
União.
Seção IV
Da Execução Orçamentária e do Cumprimento das Metas
Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei
de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder
Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de
desembolso.
Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados
exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso
daquele em que ocorrer o ingresso.
Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não
comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no
Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos
montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação
financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das
dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções
efetivadas.
§ 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e
legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as
ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a
limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores
financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 4o Até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder Executivo demonstrará e
avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre, em audiência pública na
comissão referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou equivalente nas Casas Legislativas
estaduais e municipais.
§ 5o No prazo de noventa dias após o encerramento de cada semestre, o Banco Central do
Brasil apresentará, em reunião conjunta das comissões temáticas pertinentes do Congresso
Nacional, avaliação do cumprimento dos objetivos e metas das políticas monetária, creditícia
e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operações e os resultados
demonstrados nos balanços.
Art. 10. A execução orçamentária e financeira identificará os beneficiários de pagamento de
sentenças judiciais, por meio de sistema de contabilidade e administração financeira, para
fins de observância da ordem cronológica determinada no art. 100 da Constituição.
CAPÍTULO III
119
DA RECEITA PÚBLICA
Seção I
Da Previsão e da Arrecadação
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição,
previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da
Federação.
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não
observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os
efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento
econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de
sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se
referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
§ 1o Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo só será admitida se comprovado
erro ou omissão de ordem técnica ou legal.
§ 2o O montante previsto para as receitas de operações de crédito não poderá ser superior
ao das despesas de capital constantes do projeto de lei orçamentária.
§ 3o O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do
Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas
propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício
subseqüente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo.
Art. 13. No prazo previsto no art. 8o, as receitas previstas serão desdobradas, pelo Poder
Executivo, em metas bimestrais de arrecadação, com a especificação, em separado, quando
cabível, das medidas de combate à evasão e à sonegação, da quantidade e valores de
ações ajuizadas para cobrança da dívida ativa, bem como da evolução do montante dos
créditos tributários passíveis de cobrança administrativa.
Seção II
Da Renúncia de Receita
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual
decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto
orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes,
atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes
condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita
da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais
previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por
meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de
cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
120
§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de
isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que
implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que
correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput
deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando
implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
§ 3o O disposto neste artigo não se aplica:
I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do art. 153 da
Constituição, na forma do seu § 1o;
II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos custos de
cobrança.
CAPÍTULO IV
DA DESPESA PÚBLICA
Seção I
Da Geração da Despesa
Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a
geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e
17.
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete
aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e
nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e
financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei
de diretrizes orçamentárias.
§ 1o Para os fins desta Lei Complementar, considera-se:
I - adequada com a lei orçamentária anual, a despesa objeto de dotação específica e
suficiente, ou que esteja abrangida por crédito genérico, de forma que somadas todas as
despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não
sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício;
II - compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias, a despesa que se
conforme com as diretrizes, objetivos, prioridades e metas pre vistos nesses instrumentos e
não infrinja qualquer de suas disposições.
§ 2o A estimativa de que trata o inciso I do caput será acompanhada das premissas e
metodologia de cálculo utilizadas.
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§ 3o Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos termos em
que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
§ 4o As normas do caput constituem condição prévia para:
I - empenho e licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras;
II - desapropriação de imóveis urbanos a que se refere o § 3o do art. 182 da Constituição.
Subseção I
Da Despesa Obrigatória de Caráter Continuado
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei,
medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de
sua execução por um período superior a dois exercícios.
§ 1o Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser
instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos
para seu custeio.
§ 2o Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação de que a
despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo
referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser
compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de
despesa.
§ 3o Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da
elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou
contribuição.
§ 4o A comprovação referida no § 2o, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e
metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa
com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.
§ 5o A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das
medidas referidas no § 2o, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.
§ 6o O disposto no § 1o não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao
reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.
§ 7o Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo
determinado.
Seção II
Das Despesas com Pessoal
Subseção I
Definições e Limites
Art. 18. Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com
pessoal: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os
122
pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e
de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e
vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões,
inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza,
bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de
previdência.
§ 1o Os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição
de servidores e empregados públicos serão contabilizados como Outras Despesas de
Pessoal.
§ 2o A despesa total com pessoal será apurada somando-se a realizada no mês em
referência com as dos onze imediatamente anteriores, adotando-se o regime de
competência.
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com
pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder
os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
I - União: 50% (cinqüenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municípios: 60% (sessenta por cento).
§ 1o Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computadas
as despesas:
I - de indenização por demissão de servidores ou empregados;
II - relativas a incentivos à demissão voluntária;
III - derivadas da aplicação do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da Constituição;
IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração a
que se refere o § 2o
do art. 18;
V - com pessoal, do Distrito Federal e dos Estados do Amapá e Roraima, custeadas com
recursos transferidos pela União na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e
do art. 31 da Emenda Constitucional no 19;
VI - com inativos, ainda que por intermédio de fundo específico, custeadas por recursos
provenientes:
a) da arrecadação de contribuições dos segurados;
b) da compensação financeira de que trata o § 9o do art. 201 da Constituição;
c) das demais receitas diretamente arrecadadas por fundo vinculado a tal finalidade, inclusive
o produto da alienação de bens, direitos e ativos, bem como seu superávit financeiro.
123
§ 2o Observado o disposto no inciso IV do § 1o, as despesas com pessoal decorrentes de
sentenças judiciais serão incluídas no limite do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.
Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes
percentuais:
I - na esfera federal:
a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de
Contas da União;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3%
(três por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e
XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de
forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em
percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros
imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar;
d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União;
II - na esfera estadual:
a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;
d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados;
III - na esfera municipal:
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando
houver;
b) 54% (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo.
§ 1o Nos Poderes Legislativo e Judiciário de cada esfera, os limites serão repartidos entre
seus órgãos de forma proporcional à média das despesas com pessoal, em percentual da
receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores
ao da publicação desta Lei Complementar.
§ 2o Para efeito deste artigo entende-se como órgão:
I - o Ministério Público;
II- no Poder Legislativo:
a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da União;
b) Estadual, a Assembléia Legislativa e os Tribunais de Contas;
124
c) do Distrito Federal, a Câmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal;
d) Municipal, a Câmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Município, quando houver;
III - no Poder Judiciário:
a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituição;
b) Estadual, o Tribunal de Justiça e outros, quando houver.
§ 3o Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judiciário, a cargo da União por
força do inciso XIII do art. 21 da Constituição, serão estabelecidos mediante aplicação da
regra do § 1o.
§ 4o Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municípios, os percentuais
definidos nas alíneas a e c do inciso II do caput serão, respectivamente, acrescidos e
reduzidos em 0,4% (quatro décimos por cento).
§ 5o Para os fins previstos no art. 168 da Constituição, a entrega dos recursos financeiros
correspondentes à despesa total com pessoal por Poder e órgão será a resultante da
aplicação dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes
orçamentárias.
§ 6o (VETADO)
Subseção II
Do Controle da Despesa Total com Pessoal
Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não
atenda:
I - as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do
art. 37 e no § 1o do art. 169 da Constituição;
II - o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo.
Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa
com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do
respectivo Poder ou órgão referido no art. 20.
Art. 22. A verificação do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 será
realizada ao final de cada quadrimestre.
Parágrafo único. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento)
do limite, são vedados ao Poder ou órgão referido no art. 20 que houver incorrido no
excesso:
I - concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer
título, salvo os derivados de sentença judicial ou de determinação legal ou contratual,
ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição;
125
II - criação de cargo, emprego ou função;
III - alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
IV - provimento de cargo público, admissão ou contratação de pessoal a qualquer título,
ressalvada a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas
de educação, saúde e segurança;
V - contratação de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do § 6o do art. 57 da
Constituição e as situações previstas na lei de diretrizes orçamentárias.
Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou órgão referido no art. 20, ultrapassar os
limites definidos no mesmo artigo, sem prejuízo das medidas previstas no art. 22, o
percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo
menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as providências previstas nos §§ 3o
e 4o do art. 169 da Constituição.
§ 1o No caso do inciso I do § 3o do art. 169 da Constituição, o objetivo poderá ser alcançado
tanto pela extinção de cargos e funções quanto pela redução dos valores a eles atribuídos.
§ 2o É facultada a redução temporária da jornada de trabalho com adequação dos
vencimentos à nova carga horária.
§ 3o Não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente
não poderá:
I - receber transferências voluntárias;
II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;
III - contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida
mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.
§ 4o As restrições do § 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal
exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato dos titulares de Poder
ou órgão referidos no art. 20.
Seção III
Das Despesas com a Seguridade Social
Art. 24. Nenhum benefício ou serviço relativo à seguridade social poderá ser criado,
majorado ou estendido sem a indicação da fonte de custeio total, nos termos do § 5o do art.
195 da Constituição, atendidas ainda as exigências do art. 17.
§ 1o É dispensada da compensação referida no art. 17 o aumento de despesa decorrente de:
I - concessão de benefício a quem satisfaça as condições de habilitação prevista na
legislação pertinente;
II - expansão quantitativa do atendimento e dos serviços prestados;
126
III - reajustamento de valor do benefício ou serviço, a fim de preservar o seu valor real.
§ 2o O disposto neste artigo aplica-se a benefício ou serviço de saúde, previdência e
assistência social, inclusive os destinados aos servidores públicos e militares, ativos e
inativos, e aos pensionistas.
CAPÍTULO V
DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a
entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de
cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação
constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde. (INSTN5-2000)
§ 1o São exigências para a realização de transferência voluntária, além das estabelecidas na
lei de diretrizes orçamentárias:
I - existência de dotação específica;
II - (VETADO)
III - observância do disposto no inciso X do art. 167 da Constituição;
IV - comprovação, por parte do beneficiário, de:
a) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos
devidos ao ente transferidor, bem como quanto à prestação de contas de recursos
anteriormente dele recebidos;
b) cumprimento dos limites constitucionais relativos à educação e à saúde;
c) observância dos limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito,
inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com
pessoal;
d) previsão orçamentária de contrapartida.
§ 2o É vedada a utilização de recursos transferidos em finalidade diversa da pactuada.
§ 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias
constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação,
saúde e assistência social.
CAPÍTULO VI
DA DESTINAÇÃO DE RECURSOS PÚBLICOS PARA O SETOR PRIVADO
Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de
pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica,
atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no
orçamento ou em seus créditos adicionais.
127
§ 1o O disposto no caput aplica-se a toda a administração indireta, inclusive fundações
públicas e empresas estatais, exceto, no exercício de suas atribuições precípuas, as
instituições financeiras e o Banco Central do Brasil.
§ 2o Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, financiamentos e refinanciam
entos, inclusive as respectivas prorrogações e a composição de dívidas, a concessão de
subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital.
Art. 27. Na concessão de crédito por ente da Federação a pessoa física, ou jurídica que não
esteja sob seu controle direto ou indireto, os encargos financeiros, comissões e despesas
congêneres não serão inferiores aos definidos em lei ou ao custo de captação.
Parágrafo único. Dependem de autorização em lei específica as prorrogações e composições
de dívidas decorrentes de operações de crédito, bem como a concessão de empréstimos ou
financiamentos em desacordo com o caput, sendo o subsídio correspondente consignado na
lei orçamentária.
Art. 28. Salvo mediante lei específica, não poderão ser utilizados recursos públicos, inclusive
de operações de crédito, para socorrer instituições do Sistema Financeiro Nacional, ainda
que mediante a concessão de empréstimos de recuperação ou financiamentos para
mudança de controle acionário.
§ 1o A prevenção de insolvência e outros riscos ficará a cargo de fundos, e outros
mecanismos, constituídos pelas instituições do Sistema Financeiro Nacional, na forma da lei.
§ 2o O disposto no caput não proíbe o Banco Central do Brasil de conceder às instituições
financeiras operações de redesconto e de empréstimos de prazo inferior a trezentos e
sessenta dias.
CAPÍTULO VII
DA DÍVIDA E DO ENDIVIDAMENTO
Seção I
Definições Básicas
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes definições:
I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade, das
obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos,
convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo
superior a doze meses;
II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela União,
inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios;
III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão de mútuo, abertura de
crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de
valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras
operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros;
128
IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de obrigação financeira ou
contratual assumida por ente da Federação ou entidade a ele vinculada;
V - refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos para pagamento do principal
acrescido da atualização monetária.
§ 1o Equipara-se a operação de crédito a assunção, o reconhecimento ou a confissão de
dívidas pelo ente da Federação, sem prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e
16.
§ 2o Será incluída na dívida pública consolidada da União a relativa à emissão de títulos de
responsabilidade do Banco Central do Brasil.
§ 3o Também integram a dívida pública consolidada as operações de crédito de prazo
inferior a doze meses cujas receitas tenham constado do orçamento.
§ 4o O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao término de cada
exercício financeiro, o montante do final do exercício anterior, somado ao das operações de
crédito autorizadas no orçamento para este efeito e efetivamente realizadas, acrescido de
atualização monetária.
Seção II
Dos Limites da Dívida Pública e das Operações de Crédito
Art. 30. No prazo de noventa dias após a publicação desta Lei Complementar, o Presidente
da República submeterá ao:
I - Senado Federal: proposta de limites globais para o montante da dívida consolidada da
União, Estados e Municípios, cumprindo o que estabelece o inciso VI do art. 52 da
Constituição, bem como de limites e condições relativos aos incisos VII, VIII e IX do mesmo
artigo;
II - Congresso Nacional: projeto de lei que estabeleça limites para o montante da dívida
mobiliária federal a que se refere o inciso XIV do art. 48 da Constituição, acompanhado da
demonstração de sua adequação aos limites fixados para a dívida consolidada da União,
atendido o disposto no inciso I do § 1o deste artigo.
§ 1o As propostas referidas nos incisos I e II do caput e suas alterações conterão:
I - demonstração de que os limites e condições guardam coerência com as normas
estabelecidas nesta Lei Complementar e com os objetivos da política fiscal;
II - estimativas do impacto da aplicação dos limites a cada uma das três esferas de governo;
III - razões de eventual proposição de limites diferenciados por esfera de governo;
IV - metodologia de apuração dos resultados primário e nominal.
§ 2o As propostas mencionadas nos incisos I e II do caput também poderão ser
apresentadas em termos de dívida líquida, evidenciando a forma e a metodologia de sua
apuração.
129
§ 3o Os limites de que tratam os incisos I e II do caput serão fixados em percentual da receita
corrente líquida para cada esfera de governo e aplicados igualmente a todos os entes da
Federação que a integrem, constituindo, para cada um deles, limites máximos.
§ 4o Para fins de verificação do atendimento do limite, a apuração do montante da dívida
consolidada será efetuada ao final de cada quadrimestre.
§ 5o No prazo previsto no art. 5o, o Presidente da República enviará ao Senado Federal ou
ao Congresso Nacional, conforme o caso, proposta de manutenção ou alteração dos limites
e condições previstos nos incisos I e II do caput.
§ 6o Sempre que alterados os fundamentos das propostas de que trata este artigo, em razão
de instabilidade econômica ou alterações nas políticas monetária ou cambial, o Presidente
da República poderá encaminhar ao Senado Federal ou ao Congresso Nacional solicitação
de revisão dos limites.
§ 7o Os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem
sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites.
Seção III
Da Recondução da Dívida aos Limites
Art. 31. Se a dívida consolidada de um ente da Federação ultrapassar o respectivo limite ao
final de um quadrimestre, deverá ser a ele reconduzida até o término dos três subseqüentes,
reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.
§ 1o Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido:
I - estará proibido de realizar operação de crédito interna ou externa, inclusive por
antecipação de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dívida
mobiliária;
II - obterá resultado primário necessário à recondução da dívida ao limite, promovendo, entre
outras medidas, limitação de empenho, na forma do art. 9o.
§ 2o Vencido o prazo para retorno da dívida ao limite, e enquanto perdurar o excesso, o ente
ficará também impedido de receber transferências voluntárias da União ou do Estado.
§ 3o As restrições do § 1o aplicam-se imediatamente se o montante da dívida exceder o
limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato do Chefe do Poder Executivo.
§ 4o O Ministério da Fazenda divulgará, mensalmente, a relação dos entes que tenham
ultrapassado os limites das dívidas consolidada e mobiliária.
§ 5o As normas deste artigo serão observadas nos casos de descumprimento dos limites da
dívida mobiliária e das operações de crédito internas e externas.
Seção IV
Das Operações de Crédito
Subseção I
Da Contratação
130
Art. 32. O Ministério da Fazenda verificará o cumprimento dos limites e condições relativos à
realização de operações de crédito de cada ente da Federação, inclusive das empresas por
eles controladas, direta ou indiretamente.
§ 1o O ente interessado formalizará seu pleito fundamentando-o em parecer de seus órgãos
técnicos e jurídicos, demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social
da operação e o atendimento das seguintes condições:
I - existência de prévia e expressa autorização para a contratação, no texto da lei
orçamentária, em créditos adicionais ou lei específica;
II - inclusão no orçamento ou em créditos adicionais dos recursos provenientes da operação,
exceto no caso de operações por antecipação de receita;
III - observância dos limites e condições fixados pelo Senado Federal;
IV - autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de crédito
externo;
V - atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição;
VI - observância das demais restrições estabelecidas nesta Lei Complementar.
§ 2o As operações relativas à dívida mobiliária federal autorizadas, no texto da lei
orçamentária ou de créditos adicionais, serão objeto de processo simplificado que atenda às
suas especificidades.
§ 3o Para fins do disposto no inciso V do § 1o, considerar-se-á, em cada exercício financeiro,
o total dos recursos de operações de crédito nele ingressados e o das despesas de capital
executadas, observado o seguinte:
I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a forma de empréstimo
ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base
tributo de competência do ente da Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do
ônus deste;
II - se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for concedido por instituição
financeira controlada pelo ente da Federação, o valor da operação será deduzido das
despesas de capital;
III - (VETADO)
§ 4o Sem prejuízo das atribuições próprias do Senado Federal e do Banco Central do Brasil,
o Ministério da Fazenda efetuará o registro eletrônico centralizado e atualizado das dívidas
públicas interna e externa, garantido o acesso público às informações, que incluirão:
I - encargos e condições de contratação;
131
II - saldos atualizados e limites relativos às dívidas consolidada e mobiliária, operações de
crédito e concessão de garantias.
§ 5o Os contratos de operação de crédito externo não conterão cláusula que importe na
compensação automática de débitos e créditos.
Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com ente da Federação,
exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa, deverá exigir comprovação de que a
operação atende às condições e limites estabelecidos.
§ 1o A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Complementar será
considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento, mediante a devolução do principal,
vedados o pagamento de juros e demais encargos financeiros.
§ 2o Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos recursos, será
consignada reserva específica na lei orçamentária para o exercício seguinte.
§ 3o Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou constituída a reserva,
aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3o do art. 23.
§ 4o Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao excesso, se não atendido o
disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, consideradas as disposições do § 3o do art.
32.
Subseção II
Das Vedações
Art. 34. O Banco Central do Brasil não emitirá títulos da dívida pública a partir de dois anos
após a publicação desta Lei Complementar.
Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação,
diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente,
e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de
novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente.
§ 1o Excetuam-se da vedação a que se refere o caput as operações entre instituição
financeira estatal e outro ente da Federação, inclusive suas entidades da administração
indireta, que não se destinem a:
I - financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes;
II - refinanciar dívidas não contraídas junto à própria instituição concedente.
§ 2o O disposto no caput não impede Estados e Municípios de comprar títulos da dívida da
União como aplicação de suas disponibilidades.
Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da
Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.
Parágrafo único. O disposto no caput não proíbe instituição financeira controlada de adquirir,
no mercado, títulos da dívida pública para atender investimento de seus clientes, ou títulos
132
da dívida de emissão da União para aplicação de recursos próprios.
Art. 37. Equiparam-se a operações de crédito e estão vedados:
I - captação de recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato
gerador ainda não tenha ocorrido, sem prejuízo do disposto no § 7o do art. 150 da
Constituição;
II - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta
ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na
forma da legislação;
III - assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com
fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de título de
crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes;
IV - assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para
pagamento a posteriori de bens e serviços.
Subseção III
Das Operações de Crédito por Antecipação de Receita Orçamentária
Art. 38. A operação de crédito por antecipação de receita destina-se a atender insuficiência
de caixa durante o exercício financeiro e cumprirá as exigências mencionadas no art. 32 e
mais as seguintes:
I - realizar-se-á somente a partir do décimo dia do início do exercício;
II - deverá ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia dez de dezembro
de cada ano;
III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da
operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira, ou à que vier a
esta substituir;
IV - estará proibida:
a) enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente resgatada;
b) no último ano de mandato do Presidente, Governador ou Prefeito Municipal.
§ 1o As operações de que trata este artigo não serão computadas para efeito do que dispõe
o inciso III do art. 167 da Constituição, desde que liquidadas no prazo definido no inciso II do
caput.
§ 2o As operações de crédito por antecipação de receita realizadas por Estados ou
Municípios serão efetuadas mediante abertura de crédito junto à instituição financeira
vencedora em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central do Brasil.
§ 3o O Banco Central do Brasil manterá sistema de acompanhamento e controle do saldo do
crédito aberto e, no caso de inobservância dos limites, aplicará as sanções cabíveis à
instituição credora.
133
Subseção IV
Das Operações com o Banco Central do Brasil
Art. 39. Nas suas relações com ente da Federação, o Banco Central do Brasil está sujeito às
vedações constantes do art. 35 e mais às seguintes:
I - compra de título da dívida, na data de sua colocação no mercado, ressalvado o disposto
no § 2o deste artigo;
II - permuta, ainda que temporária, por intermédio de instituição financeira ou não, de título
da dívida de ente da Federação por título da dívida pública federal, bem como a operação de
compra e venda, a termo, daquele título, cujo efeito final seja semelhante à permuta;
III - concessão de garantia.
§ 1o O disposto no inciso II, in fine, não se aplica ao estoque de Letras do Banco Central do
Brasil, Série Especial, existente na carteira das instituições financeiras, que pode ser
refinanciado mediante novas operações de venda a termo.
§ 2o O Banco Central do Brasil só poderá comprar diretamente títulos emitidos pela União
para refinanciar a dívida mobiliária federal que estiver vencendo na sua carteira.
§ 3o A operação mencionada no § 2o deverá ser realizada à taxa média e condições
alcançadas no dia, em leilão público.
§ 4o É vedado ao Tesouro Nacional adquirir títulos da dívida pública federal existentes na
carteira do Banco Central do Brasil, ainda que com cláusula de reversão, salvo para reduzir a
dívida mobiliária.
Seção V
Da Garantia e da Contragarantia
Art. 40. Os entes poderão conceder garantia em operações de crédito internas ou externas,
observados o disposto neste artigo, as normas do art. 32 e, no caso da União, também os
limites e as condições estabelecidos pelo Senado Federal.
§ 1o A garantia estará condicionada ao oferecimento de contragarantia, em valor igual ou
superior ao da garantia a ser concedida, e à adimplência da entidade que a pleitear
relativamente a suas obrigações junto ao garantidor e às entidades por este controladas,
observado o seguinte:
I - não será exigida contragarantia de órgãos e entidades do próprio ente;
II - a contragarantia exigida pela União a Estado ou Município, ou pelos Estados aos
Municípios, poderá consistir na vinculação de receitas tributárias diretamente arrecadadas e
provenientes de transferências constitucionais, com outorga de poderes ao garantidor para
retê-las e empregar o respectivo valor na liquidação da dívida vencida.
§ 2o No caso de operação de crédito junto a organismo financeiro internacional, ou a
instituição federal de crédito e fomento para o repasse de recursos externos, a União só
prestará garantia a ente que atenda, além do disposto no § 1o, as exigências legais para o
recebimento de transferências voluntárias.
134
§ 3o (VETADO)
§ 4o (VETADO)
§ 5o É nula a garantia concedida acima dos limites fixados pelo Senado Federal.
§ 6o É vedado às entidades da administração indireta, inclusive suas empresas controladas
e subsidiárias, conceder garantia, ainda que com recursos de fundos.
§ 7o O disposto no § 6o não se aplica à concessão de garantia por:
I - empresa controlada a subsidiária ou controlada sua, nem à prestação de contragarantia
nas mesmas condições;
II - instituição financeira a empresa nacional, nos termos da lei.
§ 8o Excetua-se do disposto neste artigo a garantia prestada:
I - por instituições financeiras estatais, que se submeterão às normas aplicáveis às
instituições financeiras privadas, de acordo com a legislação pertinente;
II - pela União, na forma de lei federal, a empresas de natureza financeira por ela
controladas, direta e indiretamente, quanto às operações de seguro de crédito à exportação.
§ 9o Quando honrarem dívida de outro ente, em razão de garantia prestada, a União e os
Estados poderão condicionar as transferências constitucionais ao ressarcimento daquele
pagamento.
§ 10. O ente da Federação cuja dívida tiver sido honrada pela União ou por Estado, em
decorrência de garantia prestada em operação de crédito, terá suspenso o acesso a novos
créditos ou financiamentos até a total liquidação da mencionada dívida.
Seção VI
Dos Restos a Pagar
Art. 41. (VETADO)
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois
quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem
que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os
encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.
CAPÍTULO VIII
DA GESTÃO PATRIMONIAL
Seção I
Das Disponibilidades de Caixa
135
Art. 43. As disponibilidades de caixa dos entes da Federação serão depositadas conforme
estabelece o § 3o do art. 164 da Constituição.
§ 1o As disponibilidades de caixa dos regimes de previdência social, geral e próprio dos
servidores públicos, ainda que vinculadas a fundos específicos a que se referem os arts. 249
e 250 da Constituição, ficarão depositadas em conta separada das demais disponibilidades
de cada ente e aplicadas nas condições de mercado, com observância dos limites e
condições de proteção e prudência financeira.
§ 2o É vedada a aplicação das disponibilidades de que trata o § 1o em:
I - títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações e outros papéis
relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da Federação;
II - empréstimos, de qualquer natureza, aos segurados e ao Poder Público, inclusive a suas
empresas controladas.
Seção II
Da Preservação do Patrimônio Público
Art. 44. É vedada a aplicação da receita de capital derivada da alienação de bens e direitos
que integram o patrimônio público para o financiamento de despesa corrente, salvo se
destinada por lei aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos.
Art. 45. Observado o disposto no § 5o do art. 5o, a lei orçamentária e as de créditos
adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e
contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que
dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
Parágrafo único. O Poder Executivo de cada ente encaminhará ao Legislativo, até a data do
envio do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, relatório com as informações necessárias
ao cumprimento do disposto neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação.
Art. 46. É nulo de pleno direito ato de desapropriação de imóvel urbano expedido sem o
atendimento do disposto no § 3o do art. 182 da Constituição, ou prévio depósito judicial do
valor da indenização.
Seção III
Das Empresas Controladas pelo Setor Público
Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se estabeleçam
objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá de autonomia gerencial,
orçamentária e financeira, sem prejuízo do disposto no inciso II do § 5o do art. 165 da
Constituição.
Parágrafo único. A empresa controlada incluirá em seus balanços trimestrais nota explicativa
em que informará:
I - fornecimento de bens e serviços ao controlador, com respectivos preços e condições,
comparando-os com os praticados no mercado;
136
II - recursos recebidos do controlador, a qualquer título, especificando valor, fonte e
destinação;
III - venda de bens, prestação de serviços ou concessão de empréstimos e financiamentos
com preços, taxas, prazos ou condições diferentes dos vigentes no mercado.
CAPÍTULO IX
DA TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO
Seção I
Da Transparência da Gestão Fiscal
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla
divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis
de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o
Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões
simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação
popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de
discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante
todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua
elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.
Parágrafo único. A prestação de contas da União conterá demonstrativos do Tesouro
Nacional e das agências financeiras oficiais de fomento, incluído o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social, especificando os empréstimos e financiamentos
concedidos com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social e, no caso
das agências financeiras, avaliação circunstanciada do impacto fiscal de suas atividades no
exercício.
Seção II
Da Escrituração e Consolidação das Contas
Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das
contas públicas observará as seguintes:
I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos
vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de
forma individualizada;
II - a despesa e a assunção de compromisso serão registradas segundo o regime de
competência, apurando-se, em caráter complementar, o resultado dos fluxos financeiros pelo
regime de caixa;
III - as demonstrações contábeis compreenderão, isolada e conjuntamente, as transações e
operações de cada órgão, fundo ou entidade da administração direta, autárquica e
fundacional, inclusive empresa estatal dependente;
137
IV - as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas em demonstrativos
financeiros e orçamentários específicos;
V - as operações de crédito, as inscrições em Restos a Pagar e as demais formas de
financiamento ou assunção de compromissos junto a terceiros, deverão ser escrituradas de
modo a evidenciar o montante e a variação da dívida pública no período, detalhando, pelo
menos, a natureza e o tipo de credor;
VI - a demonstração das variações patrimoniais dará destaque à origem e ao destino dos
recursos provenientes da alienação de ativos.
§ 1o No caso
intragovernamentais.
das
demonstrações
conjuntas,
excluir-se-ão
as
operações
§ 2o A edição de normas gerais para consolidação das contas públicas caberá ao órgão
central de contabilidade da União, enquanto não implantado o conselho de que trata o art.
67.
§ 3o A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o
acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.
Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação,
nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício
anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público.
§ 1o Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder Executivo da União
nos seguintes prazos:
I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Estado, até trinta de abril;
II - Estados, até trinta e um de maio.
§ 2o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até que a situação seja
regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate
operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da
dívida mobiliária.
Seção III
Do Relatório Resumido da Execução Orçamentária
Art. 52. O relatório a que se refere o § 3o do art. 165 da Constituição abrangerá todos os
Poderes e o Ministério Público, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada
bimestre e composto de:
I - balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as:
a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada;
b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa
liquidada e o saldo;
II - demonstrativos da execução das:
138
a) receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão inicial, a previsão
atualizada para o exercício, a receita realizada no bimestre, a realizada no exercício e a
previsão a realizar;
b) despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa, discriminando
dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhada e liquidada, no bimestre e no
exercício;
c) despesas, por função e subfunção.
§ 1o Os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária constarão
destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas despesas com amortização da
dívida.
§ 2o O descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente às sanções previstas no
§ 2o do art. 51.
Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos a:
I - apuração da receita corrente líquida, na forma definida no inciso IV do art. 2o, sua
evolução, assim como a previsão de seu desempenho até o final do exercício;
II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do art. 50;
III - resultados nominal e primário;
IV - despesas com juros, na forma do inciso II do art. 4o;
V - Restos a Pagar, detalhando, por Poder e órgão referido no art. 20, os valores inscritos, os
pagamentos realizados e o montante a pagar.
§ 1o O relatório referente ao último bimestre do exercício será acompanhado também de
demonstrativos:
I - do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, conforme o § 3o do
art. 32;
II - das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores
públicos;
III - da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a aplicação dos recursos
dela decorrentes.
§ 2o Quando for o caso, serão apresentadas justificativas:
I - da limitação de empenho;
II - da frustração de receitas, especificando as medidas de combate à sonegação e à evasão
fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de fiscalização e cobrança.
139
Seção IV
Do Relatório de Gestão Fiscal
Art. 54. Ao final de cada quadrimestre será emitido pelos titulares dos Poderes e órgãos
referidos no art. 20 Relatório de Gestão Fiscal, assinado pelo:
I - Chefe do Poder Executivo;
II - Presidente e demais membros da Mesa Diretora ou órgão decisório equivalente, conforme
regimentos internos dos órgãos do Poder Legislativo;
III - Presidente de Tribunal e demais membros de Conselho de Administração ou órgão
decisório equivalente, conforme regimentos internos dos órgãos do Poder Judiciário;
IV - Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados.
Parágrafo único. O relatório também será assinado pelas autoridades responsáveis pela
administração financeira e pelo controle interno, bem como por outras definidas por ato
próprio de cada Poder ou órgão referido no art. 20.
Art. 55. O relatório conterá:
I - comparativo com os limites de que trata esta Lei Complementar, dos seguintes montantes:
a) despesa total com pessoal, distinguindo a com inativos e pensionistas;
b) dívidas consolidada e mobiliária;
c) concessão de garantias;
d) operações de crédito, inclusive por antecipação de receita;
e) despesas de que trata o inciso II do art. 4o;
II - indicação das medidas corretivas adotadas ou a adotar, se ultrapassado qualquer dos
limites;
III - demonstrativos, no último quadrimestre:
a) do montante das disponibilidades de caixa em trinta e um de dezembro;
b) da inscrição em Restos a Pagar, das despesas:
1) liquidadas;
2) empenhadas e não liquidadas, inscritas por atenderem a uma das condições do inciso II
do art. 41;
3) empenhadas e não liquidadas, inscritas até o limite do saldo da disponibilidade de caixa;
4) não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados;
140
c) do cumprimento do disposto no inciso II e na alínea b do inciso IV do art. 38.
§ 1o O relatório dos titulares dos órgãos mencionados nos incisos II, III e IV do art. 54
conterá apenas as informações relativas à alínea a do inciso I, e os documentos referidos
nos incisos II e III.
§ 2o O relatório será publicado até trinta dias após o encerramento do período a que
corresponder, com amplo acesso ao público, inclusive por meio eletrônico.
§ 3o O descumprimento do prazo a que se refere o § 2o sujeita o ente à sanção prevista no
§ 2o do art. 51.
§ 4o Os relatórios referidos nos arts. 52 e 54 deverão ser elaborados de forma padronizada,
segundo modelos que poderão ser atualizados pelo conselho de que trata o art. 67.
Seção V
Das Prestações de Contas
Art. 56. As contas prestadas pelos Chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas
próprias, as dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do
Ministério Público, referidos no art. 20, as quais receberão parecer prévio, separadamente,
do respectivo Tribunal de Contas.
§ 1o As contas do Poder Judiciário serão apresentadas no âmbito:
I - da União, pelos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores,
consolidando as dos respectivos tribunais;
II - dos Estados, pelos Presidentes dos Tribunais de Justiça, consolidando as dos demais
tribunais.
§ 2o O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido no prazo previsto no
art. 57 pela comissão mista permanente referida no § 1o do art. 166 da Constituição ou
equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais.
§ 3o Será dada ampla divulgação dos resultados da apreciação das contas, julgadas ou
tomadas.
Art. 57. Os Tribunais de Contas emitirão parecer prévio conclusivo sobre as contas no prazo
de sessenta dias do recebimento, se outro não estiver estabelecido nas constituições
estaduais ou nas leis orgânicas municipais.
§ 1o No caso de Municípios que não sejam capitais e que tenham menos de duzentos mil
habitantes o prazo será de cento e oitenta dias.
§ 2o Os Tribunais de Contas não entrarão em recesso enquanto existirem contas de Poder,
ou órgão referido no art. 20, pendentes de parecer prévio.
Art. 58. A prestação de contas evidenciará o desempenho da arrecadação em relação à
previsão, destacando as providências adotadas no âmbito da fiscalização das receitas e
combate à sonegação, as ações de recuperação de créditos nas instâncias administrativa e
141
judicial, bem como as demais medidas para incremento das receitas tributárias e de
contribuições.
Seção VI
Da Fiscalização da Gestão Fiscal
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o
sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento
das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a:
I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias;
II - limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a
Pagar;
III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos
termos dos arts. 22 e 23;
IV - providências tomadas, conforme o disposto no art. 31, para recondução dos montantes
das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites;
V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições
constitucionais e as desta Lei Complementar;
VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver.
§ 1o Os Tribunais de Contas alertarão os Poderes ou órgãos referidos no art. 20 quando
constatarem:
I - a possibilidade de ocorrência das situações previstas no inciso II do art. 4o e no art. 9o;
II - que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% (noventa por cento) do
limite;
III - que os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e da
concessão de garantia se encontram acima de 90% (noventa por cento) dos respectivos
limites;
IV - que os gastos com inativos e pensionistas se encontram acima do limite definido em lei;
V - fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou indícios de
irregularidades na gestão orçamentária.
§ 2o Compete ainda aos Tribunais de Contas verificar os cálculos dos limites da despesa
total com pessoal de cada Poder e órgão referido no art. 20.
§ 3o O Tribunal de Contas da União acompanhará o cumprimento do disposto nos §§ 2o, 3o
e 4o do art. 39.
CAPÍTULO X
DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS
142
Art. 60. Lei estadual ou municipal poderá fixar limites inferiores àqueles previstos nesta Lei
Complementar para as dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito e concessão
de garantias.
Art. 61. Os títulos da dívida pública, desde que devidamente escriturados em sistema
centralizado de liquidação e custódia, poderão ser oferecidos em caução para garantia de
empréstimos, ou em outras transações previstas em lei, pelo seu valor econômico, conforme
definido pelo Ministério da Fazenda.
Art. 62. Os Municípios só contribuirão para o custeio de despesas de competência de outros
entes da Federação se houver:
I - autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual;
II - convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação.
Art. 63. É facultado aos Municípios com população inferior a cinqüenta mil habitantes optar
por:
I - aplicar o disposto no art. 22 e no § 4o do art. 30 ao final do semestre;
II - divulgar semestralmente:
a) (VETADO)
b) o Relatório de Gestão Fiscal;
c) os demonstrativos de que trata o art. 53;
III - elaborar o Anexo de Política Fiscal do plano plurianual, o Anexo de Metas Fiscais e o
Anexo de Riscos Fiscais da lei de diretrizes orçamentárias e o anexo de que trata o inciso I
do art. 5o a partir do quinto exercício seguinte ao da publicação desta Lei Complementar.
§ 1o A divulgação dos relatórios e demonstrativos deverá ser realizada em até trinta dias
após o encerramento do semestre.
§ 2o Se ultrapassados os limites relativos à despesa total com pessoal ou à dívida
consolidada, enquanto perdurar esta situação, o Município ficará sujeito aos mesmos prazos
de verificação e de retorno ao limite definidos para os demais entes.
Art. 64. A União prestará assistência técnica e cooperação financeira aos Municípios para a
modernização das respectivas administrações tributária, financeira, patrimonial e
previdenciária, com vistas ao cumprimento das normas desta Lei Complementar.
§ 1o A assistência técnica consistirá no treinamento e desenvolvimento de recursos humanos
e na transferência de tecnologia, bem como no apoio à divulgação dos instrumentos de que
trata o art. 48 em meio eletrônico de amplo acesso público.
§ 2o A cooperação financeira compreenderá a doação de bens e valores, o financiamento
por intermédio das instituições financeiras federais e o repasse de recursos oriundos de
operações externas.
143
Art. 65. Na ocorrência de calamidade pública reconhecida pelo Congresso Nacional, no caso
da União, ou pelas Assembléias Legislativas, na hipótese dos Estados e Municípios,
enquanto perdurar a situação:
I - serão suspensas a contagem dos prazos e as disposições estabelecidas nos arts. 23 , 31
e 70;
II - serão dispensados o atingimento dos resultados fiscais e a limitação de empenho prevista
no art. 9o.
Parágrafo único. Aplica-se o disposto no caput no caso de estado de defesa ou de sítio,
decretado na forma da Constituição.
Art. 66. Os prazos estabelecidos nos arts. 23, 31 e 70 serão duplicados no caso de
crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, regional ou
estadual por período igual ou superior a quatro trimestres.
§ 1o Entende-se por baixo crescimento a taxa de variação real acumulada do Produto Interno
Bruto inferior a 1% (um por cento), no período correspondente aos quatro últimos trimestres.
§ 2o A taxa de variação será aquela apurada pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística ou outro órgão que vier a substituí-la, adotada a mesma metodologia para
apuração dos PIB nacional, estadual e regional.
§ 3o Na hipótese do caput, continuarão a ser adotadas as medidas previstas no art. 22.
§ 4o Na hipótese de se verificarem mudanças drásticas na condução das políticas monetária
e cambial, reconhecidas pelo Senado Federal, o prazo referido no caput do art. 31 poderá
ser ampliado em até quatro quadrimestres.
Art. 67. O acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da
operacionalidade da gestão fiscal serão realizados por conselho de gestão fiscal, constituído
por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de
entidades técnicas representativas da sociedade, visando a:
I - harmonização e coordenação entre os entes da Federação;
II - disseminação de práticas que resultem em maior eficiência na alocação e execução do
gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do endividamento e na transparência
da gestão fiscal;
III - adoção de normas de consolidação das contas públicas, padronização das prestações
de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal de que trata esta Lei
Complementar, normas e padrões mais simples para os pequenos Municípios, bem como
outros, necessários ao controle social;
IV - divulgação de análises, estudos e diagnósticos.
§ 1o O conselho a que se refere o caput instituirá formas de premiação e reconhecimento
público aos titulares de Poder que alcançarem resultados meritórios em suas políticas de
desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão fiscal pautada pelas
normas desta Lei Complementar.
144
§ 2o Lei disporá sobre a composição e a forma de funcionamento do conselho.
Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituição, é criado o Fundo do Regime Geral de
Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social, com a
finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral da
previdência social.
§ 1o O Fundo será constituído de:
I - bens móveis e imóveis, valores e rendas do Instituto Nacional do Seguro Social não
utilizados na operacionalização deste;
II - bens e direitos que, a qualquer título, lhe sejam adjudicados ou que lhe vierem a ser
vinculados por força de lei;
III - receita das contribuições sociais para a seguridade social, previstas na alínea a do inciso
I e no inciso II do art. 195 da Constituição;
IV - produto da liquidação de bens e ativos de pessoa física ou jurídica em débito com a
Previdência Social;
V - resultado da aplicação financeira de seus ativos;
VI - recursos provenientes do orçamento da União.
§ 2o O Fundo será gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social, na forma da lei.
Art. 69. O ente da Federação que mantiver ou vier a instituir regime próprio de previdência
social para seus servidores conferir-lhe-á caráter contributivo e o organizará com base em
normas de contabilidade e atuária que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial.
Art. 70. O Poder ou órgão referido no art. 20 cuja despesa total com pessoal no exercício
anterior ao da publicação desta Lei Complementar estiver acima dos limites estabelecidos
nos arts. 19 e 20 deverá enquadrar-se no respectivo limite em até dois exercícios, eliminando
o excesso, gradualmente, à razão de, pelo menos, 50% a.a. (cinqüenta por cento ao ano),
mediante a adoção, entre outras, das medidas previstas nos arts. 22 e 23.
Parágrafo único. A inobservância do disposto no caput, no prazo fixado, sujeita o ente às
sanções previstas no § 3o do art. 23.
Art. 71. Ressalvada a hipótese do inciso X do art. 37 da Constituição, até o término do
terceiro exercício financeiro seguinte à entrada em vigor desta Lei Complementar, a despesa
total com pessoal dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não ultrapassará, em percentual
da receita corrente líquida, a despesa verificada no exercício imediatamente anterior,
acrescida de até 10% (dez por cento), se esta for inferior ao limite definido na forma do art.
20.
Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não
poderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício anterior à entrada
em vigor desta Lei Complementar, até o término do terceiro exercício seguinte.
Art. 73. As infrações dos dispositivos desta Lei Complementar serão punidas segundo o
Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei no 1.079, de 10 de
145
abril de 1950; o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de
junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente.
Art. 74. Esta Lei Complementar entra em vigor na data da sua publicação.
Art. 75. Revoga-se a Lei Complementar no 96, de 31 de maio de 1999.
Brasília, 4 de maio de 2000; 179o da Independência e 112o da República.
146
Anexo II - Lei de Crimes
LEI No 10.028, DE 19 DE OUTUBRO DE 2000.
Altera o Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, a Lei no 1.079,
de 10 de abril de 1950, e o Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967.
* AC = acrescentado
O Presidente da República
Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1o O art. 339 do Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940, passa a vigorar com a
seguinte redação:
“Art. 339. Dar causa à instauração de investigação policial, de processo judicial, instauração
de investigação administrativa, inquérito civil ou ação de improbidade administrativa contra
alguém, imputando-lhe crime de que o sabe inocente:” (NR)
“Pena .............................................................
“§ 1o ............................................................”
“§ 2o ............................................................”
Art. 2o O Título XI do Decreto-Lei no 2.848, de 1940, passa a vigorar acrescido do seguinte
capítulo e artigos:
“CAPÍTULOIV
DOS CRIMES CONTRA AS FINANÇAS PÚBLICAS” (AC)*
“Contratação de operação de crédito” (AC)
“Art. 359-A. Ordenar, autorizar ou realizar operação de crédito, interno ou externo, sem
prévia autorização legislativa:” (AC)
“Pena – reclusão, de 1 (um) a 2 (dois) anos.” (AC)
“Parágrafo único. Incide na mesma pena quem ordena, autoriza ou realiza operação de
crédito, interno ou externo:” (AC)
“I – com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei ou em resolução
do Senado Federal;” (AC)
“II – quando o montante da dívida consolidada ultrapassa o limite máximo autorizado por
lei.” (AC)
“Inscrição de despesas não empenhadas em restos a pagar” (AC)
“Art. 359-B. Ordenar ou autorizar a inscrição em restos a pagar, de despesa que não tenha
sido previamente empenhada ou que exceda limite estabelecido em lei:” (AC)
“Pena – detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.” (AC)
“Assunção de obrigação no último ano do mandato ou legislatura” (AC)
“Art. 359-C. Ordenar ou autorizar a assunção de obrigação, nos dois últimos quadrimestres
do último ano do mandato ou legislatura, cuja despesa não possa ser paga no mesmo
exercício financeiro ou, caso reste parcela a ser paga no exercício seguinte, que não tenha
contrapartida suficiente de disponibilidade de caixa:” (AC)
147
“Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.” (AC)
“Ordenação de despesa não autorizada” (AC)
“Art. 359-D. Ordenar despesa não autorizada por lei:” (AC)
“Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.” (AC)
“Prestação de garantia graciosa” (AC)
“Art. 359-E. Prestar garantia em operação de crédito sem que tenha sido constituída
contragarantia em valor igual ou superior ao valor da garantia prestada, na forma da lei:”
(AC)
“Pena – detenção, de 3 (três) meses a 1 (um) ano.” (AC)
“Não cancelamento de restos a pagar” (AC)
“Art. 359-F. Deixar de ordenar, de autorizar ou de promover o cancelamento do montante de
restos a pagar inscrito em valor superior ao permitido em lei:” (AC)
“Pena – detenção, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos.” (AC)
“Aumento de despesa total com pessoal no último ano do mandato ou legislatura” (AC)
“Art. 359-G. Ordenar, autorizar ou executar ato que acarrete aumento de despesa total com
pessoal, nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato ou da legislatura:” (AC)
“Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.” (AC)
“Oferta pública ou colocação de títulos no mercado” (AC)
“Art. 359-H. Ordenar, autorizar ou promover a oferta pública ou a colocação no mercado
financeiro de títulos da dívida pública sem que tenham sido criados por lei ou sem que
estejam registrados em sistema centralizado de liquidação e de custódia:” (AC)
“Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos.” (AC)
Art. 3o A Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 10. ........................................................
.......................................................................”
“5) deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos
estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação do limite
máximo fixado pelo Senado Federal;” (AC)
“6) ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos
pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com
inobservância de prescrição legal;” (AC)
“7) deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o cancelamento, a amortização ou a
constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada com
inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei;” (AC)
“8) deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de crédito por
antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais encargos, até o
encerramento do exercício financeiro;” (AC)
“9) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de crédito com
qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da administração
indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída
anteriormente;” (AC)
“10) captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato
gerador ainda não tenha ocorrido;” (AC)
148
“11) ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de títulos para
finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou;” (AC)
“12) realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou condição
estabelecida em lei.” (AC)
“Art. 39-A. Constituem, também, crimes de responsabilidade do Presidente do Supremo
Tribunal Federal ou de seu substituto quando no exercício da Presidência, as condutas
previstas no art. 10 desta Lei, quando por eles ordenadas ou praticadas.” (AC)
“Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se aos Presidentes, e respectivos
substitutos quando no exercício da Presidência, dos Tribunais Superiores, dos Tribunais de
Contas, dos Tribunais Regionais Federais, do Trabalho e Eleitorais, dos Tribunais de Justiça
e de Alçada dos Estados e do Distrito Federal, e aos Juízes Diretores de Foro ou função
equivalente no primeiro grau de jurisdição.” (AC)
“Art. 40-A. Constituem, também, crimes de responsabilidade do Procurador-Geral da
República, ou de seu substituto quando no exercício da chefia do Ministério Público da
União, as condutas previstas no art. 10 desta Lei, quando por eles ordenadas ou praticadas.”
(AC)
“Parágrafo único. O disposto neste artigo aplica-se:” (AC)
“I – ao Advogado-Geral da União;” (AC)
“II – aos Procuradores-Gerais do Trabalho, Eleitoral e Militar, aos Procuradores-Gerais de
Justiça dos Estados e do Distrito Federal, aos Procuradores-Gerais dos Estados e do Distrito
Federal, e aos membros do Ministério Público da União e dos Estados, da Advocacia-Geral
da União, das Procuradorias dos Estados e do Distrito Federal, quando no exercício de
função de chefia das unidades regionais ou locais das respectivas instituições.” (AC)
“Art. 41-A. Respeitada a prerrogativa de foro que assiste às autoridades a que se referem o
parágrafo único do art. 39-A e o inciso II do parágrafo único do art. 40-A, as ações penais
contra elas ajuizadas pela prática dos crimes de responsabilidade previstos no art. 10 desta
Lei serão processadas e julgadas de acordo com o rito instituído pela Lei no 8.038, de 28 de
maio de 1990, permitido, a todo cidadão, o oferecimento da denúncia.” (AC)
Art. 4o O art. 1o do Decreto-Lei no 201, de 27 de fevereiro de 1967, passa a vigorar com a
seguinte redação:
“Art. 1o .........................................................
...............................................................................”
“XVI – deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos
estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação do limite
máximo fixado pelo Senado Federal;” (AC)
“XVII – ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites
estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito
adicional ou com inobservância de prescrição legal;” (AC)
“XVIII – deixar de promover ou de ordenar, na forma da lei, o cancelamento, a amortização
ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada com
inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei;” (AC)
“XIX – deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de crédito por
antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais encargos, até o
encerramento do exercício financeiro;” (AC)
“XX – ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de crédito
com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da administração
indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída
anteriormente;” (AC)
149
“XXI – captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato
gerador ainda não tenha ocorrido;” (AC)
“XXII – ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de títulos
para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou;” (AC)
“XXIII – realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou condição
estabelecida em lei.” (AC)
“.....................................................................
Art. 5o Constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas:
I – deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatório de
gestão fiscal, nos prazos e condições estabelecidos em lei (quadrimestralmente);
II – propor lei de diretrizes orçamentárias anual que não contenha as metas fiscais na forma
da lei (obrigatório a partir da LDO a ser encaminhada em 2001);
III – deixar de expedir ato determinando limitação de empenho e movimentação financeira,
nos casos e condições estabelecidos em lei (para manter as metas fiscais programadas);
IV – deixar de ordenar ou de promover, na forma e nos prazos da lei, a execução de medida
para a redução do montante da despesa total com pessoal que houver excedido a repartição
por Poder do limite máximo (a partir de maio de 2002 - ou jan. de 200322 - limite de
pessoal acima dos previstos na LRF será crime contra as finanças públicas).
§ 1o A infração prevista neste artigo é punida com multa de trinta por cento dos vencimentos
anuais do agente que lhe der causa, sendo o pagamento da multa de sua responsabilidade
pessoal.
§ 2o A infração a que se refere este artigo será processada e julgada pelo Tribunal de
Contas a que competir a fiscalização contábil, financeira e orçamentária da pessoa jurídica
de direito público envolvida.
Art. 6o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 19 de outubro de 2000.
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
José Gregori
22
Esta questão ainda gera dúvidas na interpretação.
150
Anexo III – Resolução n° 43, de 21 de dezembro de 2001
SENADO FEDERAL
RESOLUÇÃO
Nº 43 , DE 2001
Dispõe sobre as operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de autorização, e
dá outras providências.
O SENADO FEDERAL resolve:
Art. 1º Subordinam-se às normas estabelecidas nesta Resolução as operações de crédito
interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive a concessão de
garantia.
CAPÍTULO I
Das Definições
Art. 2º Considera-se, para os fins desta Resolução, as seguintes definições:
I - Estado, Distrito Federal e Município: as respectivas administrações diretas, os fundos, as
autarquias, as fundações e as empresas estatais dependentes;
II - empresa estatal dependente: empresa controlada pelo Estado, pelo Distrito Federal ou
pelo Município, que tenha, no exercício anterior, recebido recursos financeiros de seu
controlador, destinados ao pagamento de despesas com pessoal, de custeio em geral ou de
capital, excluídos, neste último caso, aqueles provenientes de aumento de participação
acionária, e tenha, no exercício corrente, autorização orçamentária para recebimento de
recursos financeiros com idêntica finalidade;
III - dívida pública consolidada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações
financeiras, inclusive as decorrentes de emissão de títulos, do Estado, do Distrito Federal ou
do Município, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização
de operações de crédito para amortização em prazo superior a 12 (doze) meses, dos
precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a execução
do orçamento em que houverem sido incluídos, e das operações de crédito, que, embora de
prazo inferior a 12 (doze) meses, tenham constado como receitas no orçamento;
IV - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pelos Estados,
pelo Distrito Federal ou pelos Municípios; e
V - dívida consolidada líquida: dívida consolidada deduzidas as disponibilidades de caixa, as
aplicações financeiras e os demais haveres financeiros.
Parágrafo único. A dívida pública consolidada não inclui as obrigações existentes entre as
administrações diretas dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios e seus respectivos
fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes, ou entre estes.
Art. 3º Constitui operação de crédito, para os efeitos desta Resolução, os compromissos
assumidos com credores situados no País ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de
151
crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de
valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras
operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.
§ 1º Equiparam-se a operações de crédito:
I - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta
ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na
forma da legislação; assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação
assemelhada, com fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite
ou aval de títulos de crédito;
II - assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para
pagamento a posteriori de bens e serviços.
Art.4º Entende-se por receita corrente líquida, para os efeitos desta Resolução, o somatório
das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de
serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:
I - nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;
II - nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu
sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação
financeira citada no § 9º do art. 201 da Constituição Federal.
§ 1º Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e recebidos
em decorrência da Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996, e do Fundo previsto
pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
§ 2º Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados do
Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento das despesas com
pessoal, na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição Federal e do art. 31 da
Emenda Constitucional nº 19, de 1998.
§ 3º A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês de
referência e nos 11 (onze) meses anteriores, excluídas as duplicidades.
§ 4º Entende-se por mês de referência o mês imediatamente anterior àquele em que a
receita corrente líquida estiver sendo apurada.
CAPÍTULO II
Das Vedações
Art. 5º É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I - recebimento antecipado de valores de empresa em que o Poder Público detenha, direta
ou indiretamente, a maioria do capital social com direito a voto, salvo lucros e dividendos, na
forma da legislação;
II - assunção direta de compromisso, confissão de dívida ou operação assemelhada, com
fornecedor de bens, mercadorias ou serviços, mediante emissão, aceite ou aval de títulos de
crédito, não se aplicando esta vedação a empresas estatais dependentes;
III - assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para
pagamento a posteriori de bens e serviços;
152
IV - realizar operação de crédito que represente violação dos acordos de refinanciamento
firmados com a União;
V - conceder qualquer subsídio ou isenção, redução da base de cálculo, concessão de
crédito presumido, incentivos, anistias, remissão, reduções de alíquotas e quaisquer outros
benefícios tributários, fiscais ou financeiros, que não atendam ao disposto no § 6º do art. 150,
e no inciso VI, e na alínea g do inciso XII do § 2º do art. 155 da Constituição Federal;
VI - em relação aos créditos decorrentes do direito dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal, de participação governamental obrigatória, nas modalidades de royalties,
participações especiais e compensações financeiras, no resultado da exploração de petróleo
e gás natural, de recursos hídricos para fins de energia elétrica e de outros recursos minerais
no respectivo território, plataforma continental ou zona econômica exclusiva:
a) ceder direitos relativos a período posterior ao do mandato do chefe do Poder Executivo,
exceto para capitalização de Fundos de Previdência ou para amortização extraordinária de
dívidas com a União;
b) dar em garantia ou captar recursos a título de adiantamento ou antecipação, cujas
obrigações contratuais respectivas ultrapassem o mandato do chefe do Poder Executivo.
§ 1º Constatando-se infração ao disposto no caput, e enquanto não promovido o
cancelamento ou amortização total do débito, as dívidas serão consideradas vencidas para
efeito do cômputo dos limites dos arts. 6º e 7º e a entidade mutuária ficará impedida de
realizar operação sujeita a esta Resolução.
§ 2º Qualquer receita proveniente da antecipação de receitas de royalties será exclusiva para
capitalização de Fundos de Previdência ou para amortização extraordinária de dívidas com a
União.
§ 3º Nas operações a que se refere o inciso VI, serão observadas as normas e competências
da Previdência Social relativas à formação de Fundos de Previdência Social.
CAPÍTULO III
Dos Limites e Condições para a Realização de Operações de Crédito
Art. 6º O cumprimento do limite a que se refere o inciso III do art. 167 da Constituição
Federal deverá ser comprovado mediante apuração das operações de crédito e das
despesas de capital conforme os critérios definidos no art. 32, § 3º, da Lei Complementar nº
101, de 4 de maio de 2000.
§ 1º Para fins do disposto neste artigo, verificar-se-ão, separadamente, o exercício anterior e
o exercício corrente, tomando-se por base:
I - no exercício anterior, as receitas de operações de crédito nele realizadas e as despesas
de capital nele executadas; e
II - no exercício corrente, as receitas de operação de crédito e as despesas de capital
constantes da lei orçamentária.
§ 2º Não serão computados como despesas de capital, para os fins deste artigo:
I - o montante referente às despesas realizadas, ou constantes da lei orçamentária, conforme
o caso, em cumprimento da devolução a que se refere o art. 33 da Lei Complementar nº 101,
de 2000;
153
II - as despesas realizadas e as previstas que representem empréstimo ou financiamento a
contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de
competência do ente da Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus
deste; e
III - as despesas realizadas e as previstas que representem inversões financeiras na forma
de participação acionária em empresas que não sejam controladas, direta ou indiretamente,
pelos entes da Federação ou pela União.
§ 3º O empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso II do § 2º, se concedido por
instituição financeira controlada pelo ente da Federação, terá seu valor deduzido das
despesas de capital.
§ 4º As operações de antecipação de receitas orçamentárias não serão computadas para os
fins deste artigo, desde que liquidadas no mesmo exercício em que forem contratadas.
§ 5° Para efeito do disposto neste artigo, entende-se por operação de crédito realizada em
um exercício o montante de liberação contratualmente previsto para o mesmo exercício.
§ 6º Nas operações de crédito com liberação prevista para mais de um exercício financeiro, o
limite computado a cada ano levará em consideração apenas a parcela a ser nele liberada.
Art. 7º As operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal, dos
Municípios observarão, ainda, os seguintes limites:
I - o montante global das operações realizadas em um exercício financeiro não poderá ser
superior a 16% (dezesseis por cento) da receita corrente líquida, definida no art. 4º;
II - o comprometimento anual com amortizações, juros e demais encargos da dívida
consolidada, inclusive relativos a valores a desembolsar de operações de crédito já
contratadas e a contratar, não poderá exceder a 11,5% (onze inteiros e cinco décimos por
cento) da receita corrente líquida;
III - o montante da dívida consolidada não poderá exceder o teto estabelecido pelo Senado
Federal, conforme o disposto pela Resolução que fixa o limite global para o montante da
dívida consolidada dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
§ 1º O limite de que trata o inciso I, para o caso de operações de crédito com liberação
prevista para mais de um exercício, será calculado levando em consideração o cronograma
anual de ingresso, projetando-se a receita corrente líquida de acordo com os critérios
estabelecidos no § 6º deste artigo.
§ 2º O disposto neste artigo não se aplica às operações de concessão de garantias e de
antecipação de receita orçamentária, cujos limites são definidos pelos arts. 9º e 10,
respectivamente.
§ 3º São excluídas dos limites de que trata o caput as operações de crédito contratadas
pelos Estados e pelos Municípios, com a União, organismos multilaterais de crédito ou
instituições oficiais federais de crédito ou de fomento, com a finalidade de financiar projetos
de investimento para a melhoria da administração das receitas e da gestão fiscal, financeira e
patrimonial, no âmbito de programa proposto pelo Poder Executivo Federal.
§ 4º O cálculo do comprometimento a que se refere o inciso II do caput será feito pela média
anual, nos 5 (cinco) exercícios financeiros subseqüentes, incluído o da própria apuração, da
relação entre o comprometimento previsto e a receita corrente líquida projetada ano a ano.
154
§ 5º Os entes da Federação que apresentarem a média anual referida no § 6º superior a 10%
(dez por cento) deverão apresentar tendência não crescente quanto ao comprometimento de
que trata o inciso II do caput.
§ 6º Para os efeitos deste artigo, a receita corrente líquida será projetada mediante a
aplicação de fator de atualização a ser divulgado pelo Ministério da Fazenda, sobre a receita
corrente líquida do período de 12 (doze) meses findos no mês de referência.
§ 7º O disposto neste artigo não se aplica às operações de reestruturação e recomposição
do principal de dívidas.
§ 8º O disposto no inciso II do caput não se aplica às operações de crédito que, na data da
publicação desta Resolução estejam previstas nos Programas de Ajuste dos Estados,
estabelecidos nos termos da Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, e, no caso dos
Municípios, nos contratos de refinanciamento de suas respectivas dívidas com a União, ou
aquelas que, limitadas ao montante global previsto, vierem a substituí-las.
Art.8º O Ministério da Fazenda não encaminhará ao Senado Federal pedido de autorização
para a contratação de operação de crédito de tomador que esteja inadimplente com
instituições integrantes do Sistema Financeiro Nacional.
Art. 9º O saldo global das garantias concedidas pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos
Municípios não poderá exceder a 22% (vinte e dois por cento) da receita corrente líquida,
calculada na forma do art. 4º.
Art. 10. O saldo devedor das operações de crédito por antecipação de receita orçamentária
não poderá exceder, no exercício em que estiver sendo apurado, a 7% (sete por cento) da
receita corrente líquida, definida no art. 4º, observado o disposto nos arts. 14 e 15.
Art. 11. Até 31 de dezembro de 2010, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios somente
poderão emitir títulos da dívida pública no montante necessário ao refinanciamento do
principal devidamente atualizado de suas obrigações, representadas por essa espécie de
títulos.
Art. 12. Para efeito do disposto no art. 11 será observado o seguinte:
I - é definido o percentual mínimo de 5% (cinco por cento) para o resgate dos títulos da dívida
pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios em seu vencimento, refinanciandose no máximo 95% (noventa e cinco por cento) do montante vincendo;
II - o Estado, o Distrito Federal ou o Município cujo dispêndio anual, definido no inciso II do
art. 7º, seja inferior a 11,5% (onze inteiros e cinco décimos por cento) da receita corrente
líquida deve promover resgate adicional aos 5% (cinco por cento), estabelecidos no inciso I,
em valor suficiente para que o dispêndio anual atinja 11,5% (onze inteiros e cinco décimos
por cento) da receita corrente líquida;
III - em caso excepcional, devidamente justificado, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios poderão pleitear ao Senado Federal, por intermédio do Ministério da Fazenda,
autorização para o não cumprimento dos limites fixados nos arts. 6º e 7º, exclusivamente
para fins de refinanciamento de títulos da dívida pública.
Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica aos títulos da dívida pública emitidos
com vistas a atender à liquidação de precatórios judiciais pendentes de pagamento, objeto
do parágrafo único do art. 33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Art. 13. A dívida mobiliária dos Estados e do Distrito Federal, objeto de refinanciamento ao
amparo da Lei nº 9.496, de 1997, e a dos Municípios poderá ser paga em até 360 (trezentas
155
e sessenta) prestações mensais e sucessivas, nos termos de contrato que vier a ser firmado
entre a União e a respectiva unidade federada.
§ 1º A obtenção do refinanciamento de que trata o caput para os títulos públicos emitidos
para o pagamento de precatórios judiciais é condicionada à comprovação, pelo Estado ou
pelo Município emissor, da regularidade da emissão, mediante apresentação de certidão a
ser expedida pelo Tribunal de Contas a que esteja jurisdicionado, acompanhada de toda a
documentação necessária, comprovando a existência dos precatórios em 5 de outubro de
1988 e seu enquadramento no art. 33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias,
bem como a efetiva utilização dos recursos captados em emissões similares, anteriormente
autorizadas pelo Senado Federal, no pagamento dos precatórios definidos pelo citado
dispositivo constitucional.
§ 2º Os títulos públicos emitidos para pagamento de precatórios judiciais, nos termos do art.
33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e que não cumprirem o disposto no §
1º, somente poderão ser refinanciados para pagamento em 120 (cento e vinte) parcelas
iguais e sucessivas.
§ 3º Os títulos públicos emitidos após 13 de dezembro de 1995, para pagamento de
precatórios judiciais, nos termos do art. 33 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, excluídos os não negociados, poderão ser refinanciados junto à União em até
120 (cento e vinte) parcelas iguais e sucessivas, nos termos do caput deste artigo, desde
que os Estados e os Municípios emissores comprovem que tomaram as providências
judiciais cabíveis, visando o ressarcimento dos valores referentes a deságios concedidos e
“taxas de sucesso” pagas.
§ 4º Até que haja pronunciamento final da Justiça sobre a validade dos títulos a que se refere
o § 3º, a União deverá depositar os valores correspondentes aos seus refinanciamentos em
depósito judicial vinculado, a partir da data do respectivo vencimento, em nome do Estado ou
do Município emissor.
Art. 14. A operação de crédito por antecipação de receita orçamentária deve cumprir as
seguintes condições:
I - realizar-se somente a partir do décimo dia do início do exercício;
II - ser liquidada, com juros e outros encargos incidentes, até o dia 10 (dez) de dezembro de
cada ano;
III - não será autorizada se forem cobrados outros encargos que não a taxa de juros da
operação, obrigatoriamente prefixada ou indexada à taxa básica financeira, ou à que vier a
esta substituir;
IV - será vedada enquanto existir operação anterior da mesma natureza não integralmente
resgatada.
Art.15. É vedada a contratação de operação de crédito nos 2 (dois) quadrimestres anteriores
ao final do mandato do chefe do Poder Executivo do Estado, do Distrito Federal ou do
Município.
§ 1º Excetua-se da vedação a que se refere o caput deste artigo o refinanciamento da dívida
mobiliária.
§ 2º No caso de operações por antecipação de receita orçamentária, a contratação é vedada
no último ano de exercício do mandato do chefe do Poder Executivo.
156
Art. 16. É vedada a contratação de operações de crédito pelos Estados, pelo Distrito Federal
ou pelos Municípios que respondam por valores devidos, vencidos e não pagos, de principal
ou encargos, relativos às dividas consolidada, mobiliária ou por antecipação de receita
orçamentária e a precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000, e não pagos
durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos.
Art. 17. É vedada a contratação de operação de crédito em que seja prestada garantia ao
Estado, ao Distrito Federal ou ao Município por instituição financeira por ele controlada.
Art.18. A concessão de garantia, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, a
operações de crédito interno e externo exigirá:
I - o oferecimento de contragarantias, em valor igual ou superior ao da garantia a ser
concedida;
II - a adimplência do tomador relativamente a suas obrigações para com o garantidor e as
entidades por ele controladas.
§ 1º Consideram-se inadimplentes os tomadores com dívidas vencidas por prazo igual ou
superior a 30 (trinta) dias e não renegociadas.
§ 2º A comprovação do disposto no inciso II será feita por meio de certidão do Tribunal de
Contas a que esteja jurisdicionado o garantidor.
§ 3º Não será exigida contragarantia de órgãos e entidades que integrem o próprio Estado, o
Distrito Federal, ou o Município, conforme definido no art. 2º desta Resolução.
§ 4º O Estado, o Distrito Federal ou o Município que tiver dívida honrada pela União ou por
Estado, em decorrência de garantia prestada em operação de crédito, não poderá contratar
novas operações de crédito até a total liquidação da mencionada dívida.
§ 5º Excetua-se da vedação a que se refere o § 4º, o refinanciamento da dívida mobiliária.
Art. 19. As leis que autorizem os Estados, o Distrito Federal e os Municípios a emitir títulos
da dívida pública deverão conter dispositivos garantindo que:
I - a dívida resultante de títulos vencidos e não resgatados será atualizada pelos mesmos
critérios de correção e remuneração dos títulos que a geraram;
II - os títulos guardem equivalência com os títulos federais, tenham poder liberatório para fins
de pagamento de tributos, e seus prazos de resgate não sejam inferiores a 6 (seis) meses,
contados da data de sua emissão.
Art.20. Os contratos relativos a operações de crédito externo não podem conter qualquer
cláusula:
I - de natureza política;
II - atentatória à soberania nacional e à ordem pública;
III - contrária à Constituição e às leis brasileiras; e
IV - que implique compensação automática de débitos e créditos.
CAPÍTULO IV
Dos Pleitos para a Realização de Operações de Crédito
157
Art. 21. Os Estados, o Distrito Federal, os Municípios encaminharão ao Ministério da
Fazenda os pedidos de autorização para a realização das operações de crédito de que trata
esta Resolução, acompanhados de proposta da instituição financeira, instruídos com:
I - pedido do Chefe do Poder Executivo, acompanhado de pareceres técnicos e jurídicos,
demonstrando a relação custo-benefício, o interesse econômico e social da operação e o
cumprimento dos limites e condições estabelecidos por esta Resolução;
II - autorização legislativa para a realização da operação;
III - comprovação da inclusão no orçamento dos recursos provenientes da operação
pleiteada, exceto no caso de operações por antecipação de receita orçamentária;
IV - certidão expedida pelo Tribunal de Contas competente atestando:
a) em relação às contas do último exercício analisado, o cumprimento do disposto no § 2º do
art. 12; no art. 23; no § 3º do art. 33; no art. 37; no § 2º do art. 52; no § 3º do art. 55; e no art.
70, todos da Lei Complementar nº 101, de 2000;
b) em relação às contas dos exercícios ainda não analisados, e, quando pertinente, do
exercício em curso, o cumprimento das exigências estabelecidas no § 2º do art. 12; no art.
23; no § 2º do art. 52; no § 3º do art. 55, e no art. 70, todos da Lei Complementar nº 101, de
2000, de acordo com as informações constantes nos relatórios resumidos da execução
orçamentária e nos de gestão fiscal;
c) a certidão deverá ser acompanhada de declaração do chefe do Poder Executivo de que as
contas ainda não analisadas estão em conformidade com o disposto na alínea a;
V - declaração do Chefe do Poder Executivo atestando o atendimento do inciso III do art. 5º;
VI - comprovação da Secretaria do Tesouro Nacional quanto ao adimplemento com a União
relativo aos financiamentos e refinanciamentos por ela concedidos, bem como às garantias a
operações de crédito, que tenham sido, eventualmente, honradas;
VII - no caso específico dos Municípios, certidão emitida pela Secretaria responsável pela
administração financeira do Estado de sua localização, que ateste a inexistência de débito
decorrente de garantia a operação de crédito que tenha sido, eventualmente, honrada;
VIII - certidões que atestem a regularidade junto ao Programa de Integração Social - PIS, ao
Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público - Pasep, ao Fundo de
Investimento Social - Finsocial, à Contribuição Social para o Financiamento da Seguridade
Social - Cofins, ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, ao Fundo de Garantia do
Tempo de Serviço - FGTS e o cumprimento da Lei n° 9.717, de 27 de novembro de 1998;
IX - cronogramas de dispêndio com as dívidas interna e externa e com a operação a ser
realizada;
X - relação de todas as dívidas, com seus valores atualizados, inclusive daqueles vencidos e
não pagos, assinada pelo Chefe do Poder Executivo e pelo Secretário de Governo
responsável pela administração financeira;
XI - balancetes mensais consolidados, assinados pelo Chefe do Poder Executivo e pelo
Secretário de Governo responsável pela administração financeira, para fins de cálculo dos
limites de que trata esta Resolução;
XII - comprovação do encaminhamento das contas ao Poder Executivo da União, para fins
da consolidação de que trata o caput do art. 51 da Lei Complementar nº 101, de 2000;
158
XIII - comprovação das publicações a que se referem os arts. 52 e 55, § 2º, da Lei
Complementar nº 101, de 2000;
XIV - lei orçamentária do exercício em curso; e
XV - Lei de Diretrizes Orçamentárias do exercício em curso.
§ 1º O disposto neste artigo não se aplica às operações de antecipação de receita
orçamentária, que serão reguladas pelo art. 22.
§ 2º Dispensa-se a exigência de apresentação de documento especificado no inciso VIII,
quando a operação de crédito se vincular à regularização do referido débito.
Art.22. Os pedidos de autorização para a contratação de operações de crédito por
antecipação de receita orçamentária pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios
serão instruídos com:
I - documentação prevista nos incisos I, II, IV a VIII e XI a XIII do art. 21;
II - solicitação da instituição financeira que tenha apresentado, ao Estado, ao Distrito Federal
ou ao Município, proposta firme de operação de crédito, contendo cronograma de reembolso,
montante, prazo, juros e garantias; e
III - documento, assinado pelo Chefe do Poder Executivo, discriminando as condições da
operação proposta pela instituição financeira e contendo declaração de concordância com as
mesmas.
Art.23. Os pedidos de autorização para a realização de operações de crédito interno ou
externo de interesse dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que envolvam aval
ou garantia da União deverão conter:
I - exposição de motivos do Ministro da Fazenda, da qual conste a classificação da situação
financeira do pleiteante, em conformidade com a norma do Ministério da Fazenda que dispõe
sobre a capacidade de pagamento dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
II - pareceres da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e da Secretaria do Tesouro
Nacional, do Ministério da Fazenda, em conformidade com os procedimentos estabelecidos
pela legislação que regula a matéria; e
III - documentação de que trata o art. 21.
Parágrafo único. No caso de operações de crédito externas, a documentação de que trata o
caput deverá ser encaminhada ao Senado Federal por meio de mensagem do Presidente da
República.
Art. 24. A constatação de irregularidades na instrução de processos de autorização regidos
por esta Resolução, tanto no âmbito do Ministério da Fazenda quanto no do Senado Federal,
implicará a devolução do pleito à origem, sem prejuízo das eventuais cominações legais aos
infratores.
§ 1º A devolução de que trata este artigo deverá ser comunicada ao Poder Legislativo local e
ao Tribunal de Contas a que estiver jurisdicionado o pleiteante.
§ 2º Caso a irregularidade seja constatada pelo Ministério da Fazenda, este deverá informar,
também, ao Senado Federal.
§ 3º A Comissão de Assuntos Econômicos ou o Plenário do Senado Federal poderão realizar
diligências junto aos pleiteantes, no sentido de dirimir dúvidas e obter esclarecimentos.
159
Art. 25. O encaminhamento dos pleitos pelo Ministério da Fazenda ao Senado Federal deve
ser feito no prazo máximo de 30 (trinta) dias úteis, contado do recebimento da documentação
completa exigida por esta Resolução.
§ 1º Caso o Ministério da Fazenda constate que a documentação recebida não é suficiente
para sua análise, solicitará a complementação dos documentos e informações, fluindo igual
prazo a partir do cumprimento das exigências.
§ 2º Não atendidas as exigências no prazo de que trata o caput deste artigo, o pleito deverá
ser indeferido.
Art.26. Os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, caso tenham dívidas referentes a
operações de crédito ou parcelamento de débitos relativos às contribuições sociais de que
tratam os arts. 195 e 239 da Constituição Federal e ao Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço - FGTS, deverão remeter, quando solicitado, ao Ministério da Fazenda:
I - informações sobre o montante das dívidas flutuante e consolidada, interna e externa;
II - cronogramas de pagamento de amortizações, juros e demais encargos das referidas
dívidas, inclusive os parcelamentos de débitos relativos às contribuições sociais de que
tratam os arts. 195 e 239 da Constituição Federal e ao Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço - FGTS, com especificação das parcelas vencidas e não pagas; e
III - balancetes mensais e síntese da execução orçamentária.
Parágrafo único. O descumprimento do disposto no caput implicará a paralisação da análise
de novos pleitos da espécie pelo Ministério da Fazenda.
Art. 27. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão encaminhar ao Ministério da
Fazenda, na forma e periodicidade a ser definida em instrução específica daquele Órgão, as
informações necessárias para o acompanhamento das operações de crédito aprovadas nos
termos desta Resolução e para a constituição do registro eletrônico centralizado e atualizado
das dívidas públicas interna e externa, conforme previsto nos arts. 31 e 32 da Lei
Complementar nº 101, de 2000.
Parágrafo único. O descumprimento do disposto neste artigo implicará a paralisação da
análise de novos pleitos da espécie pelo Ministério da Fazenda.
Art. 28. São sujeitas a autorização específica do Senado Federal, as seguintes modalidades
de operações:
I - de crédito externo;
II - decorrentes de convênios para aquisição de bens e serviços no exterior;
III - de emissão de títulos da dívida pública;
IV - de emissão de debêntures ou assunção de obrigações por entidades controladas pelos
Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios que não exerçam atividade produtiva ou
não possuam fonte própria de receitas.
Parágrafo único. O Senado Federal devolverá ao Ministério da Fazenda, para as
providências cabíveis, o pedido de autorização para contratação de operação de crédito cuja
documentação esteja em desacordo com o disposto nesta Resolução.
Art. 29. Os pleitos referentes a operações de crédito sujeitas a autorização específica do
Senado Federal serão encaminhados pelo Ministério da Fazenda ao Senado Federal quando
160
atenderem aos requisitos mínimos definidos no art. 32, acompanhados de parecer técnico
que contenha, obrigatoriamente, os seguintes pontos:
I - demonstrativo do cumprimento dos requisitos mínimos definidos no art. 32;
II - análise do mérito da operação de crédito, avaliando sua oportunidade, seus custos e
demais condições, e seu impacto sobre as necessidades de financiamento do setor público;
e
III - demonstrativo do perfil de endividamento da entidade pública solicitante, antes e depois
da realização da operação.
§ 1º O parecer a que se refere o caput incluirá, obrigatoriamente, conclusão favorável ou
contrária ao mérito do pleito.
§ 2º Nos pleitos relativos a emissão de títulos da dívida pública, o parecer a que se refere o
caput conterá, também:
I - especificação do valor dos títulos a serem emitidos e do valor do estoque de títulos do
mesmo emissor já existentes, com indicação das datas de referência de tais valores;
II - análise do impacto da operação de crédito no mercado mobiliário e do desempenho dos
títulos já emitidos nesse mercado; e
III - em se tratando de refinanciamento de títulos vincendos, histórico da evolução dos títulos
desde sua emissão, registrando-se sua valorização ao longo do tempo.
Art.30. Quando não atenderem aos requisitos mínimos definidos no art. 32, os pleitos
referentes a operações de crédito sujeitas a autorização específica do Senado Federal não
serão encaminhados pelo Ministério da Fazenda ao Senado Federal.
Parágrafo único. O Ministério da Fazenda devolverá os pleitos a que se refere o caput, ao
Estado, ao Distrito Federal ou ao Município de origem, comunicando o fato ao Senado
Federal.
Art. 31. As operações de crédito não sujeitas a autorização específica do Senado Federal
serão objeto do seguinte procedimento pelo Ministério da Fazenda:
I - os pleitos que não atenderem aos requisitos mínimos definidos no art. 32 serão indeferidos
de imediato;
II - os pleitos que atenderem aos requisitos mínimos, definidos no art. 32, serão autorizados
no prazo máximo de 10 (dez) dias úteis;
Art.32. Considera-se requisito mínimo, para os fins desta Resolução, o cumprimento, quando
se aplicar, do disposto nos arts. 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 18, 21, 22 e 23.
Art. 33. Os pedidos de autorização para a realização de operações de crédito de que trata
esta Resolução não poderão ser apreciados em regime de urgência, salvo quando proposto
pela Comissão de Assuntos Econômicos.
Art. 34. A reunião da Comissão de Assuntos Econômicos que deliberar sobre pedido de
autorização para a realização das operações de crédito de que trata esta Resolução deverá
contar com a presença de representante do Estado, do Distrito Federal ou do Município, para
apresentação do pleito, e de representante do Ministério da Fazenda, para exposição do
parecer por ele emitido.
161
Parágrafo único. O não-comparecimento de qualquer desses representantes implicará o
adiamento da votação do pleito, que passará ao primeiro lugar da pauta da reunião seguinte.
Art. 35. A indicação dos relatores dos pedidos de autorização para realização de operações
de crédito de que trata esta Resolução será feita mediante a estrita observância da ordem de
entrada do pedido na Comissão de Assuntos Econômicos e da relação de membros titulares
da mesma Comissão, nos termos do art. 126 do Regimento Interno do Senado Federal.
Parágrafo único. Senador já indicado como relator de pedido de que trata o caput não será
designado novamente antes que todos os membros titulares da referida Comissão tenham
sido designados relatores de pedidos da mesma espécie.
CAPÍTULO V
Das Operações de Antecipação de Receita Orçamentária e Venda de Títulos Públicos
Art. 36. As operações de antecipação de receita orçamentária dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios serão efetuadas mediante abertura de crédito junto à instituição
financeira vencedora em processo competitivo eletrônico promovido pelo Banco Central do
Brasil.
Parágrafo único. O Banco Central do Brasil baixará normas específicas para regulamentar os
procedimentos operacionais do processo de que trata o caput.
Art.37. O Ministério da Fazenda analisará o enquadramento das operações de antecipação
de receita orçamentária no disposto nesta Resolução, tomando por base as condições da
proposta firme de que trata o inciso II do art. 22.
§ 1º Estando o pleito de realização da operação de antecipação de receita orçamentária
enquadrado nas exigências desta Resolução, o Ministério da Fazenda solicitará ao Banco
Central do Brasil a realização do processo competitivo eletrônico, que se dará por meio da
divulgação da proposta firme a todo o sistema financeiro, em recinto ou meio eletrônico
mantido por entidade auto-reguladora autorizada pela Comissão de Valores Mobiliários ou
em meio eletrônico mantido pelo Banco Central do Brasil, sendo permitido a qualquer
instituição financeira, inclusive àquela que encaminhou a proposta firme ao Ministério da
Fazenda, oferecer a mesma operação com juros inferiores ao da proposta firme inicial.
§ 2º O resultado do processo competitivo de que trata o § 1º será divulgado pelo Banco
Central do Brasil, sempre que possível por meio eletrônico, a todas as instituições
financeiras, ao Senado Federal, ao Ministério da Fazenda, ao Poder Legislativo do Estado,
do Distrito Federal ou do Município, conforme o caso, e ao Tribunal de Contas competente,
com descrição detalhada das ofertas realizadas.
§ 3º Não serão aceitas propostas que cobrem outros encargos que não a taxa de juros da
operação, a qual deve ser, obrigatoriamente, prefixada ou indexada à Taxa Básica
Financeira - TBF.
§ 4º A proposta firme não poderá apresentar taxa de juros superior a uma vez e meia a TBF
vigente no dia do seu encaminhamento.
§ 5º A novação de operações vincendas ou vencidas será submetida ao mesmo rito de
análise e processo competitivo das operações novas.
§ 6º Realizado o processo competitivo de que trata o § 1º, a operação de antecipação da
receita orçamentária só poderá ser contratada após a entrega, ao Ministério da Fazenda, de
declaração da não ocorrência de reciprocidade ou condição especial que represente custo
162
adicional ao expresso pela taxa de juros da operação, assinada por representante da
instituição financeira e pelo chefe do Poder Executivo.
Art. 38. Os pedidos de autorização para o lançamento, oferta pública ou colocação no
mercado de títulos da dívida pública, destinados a refinanciar títulos vincendos, devem ser
encaminhados pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios ao Ministério da
Fazenda, com antecedência mínima de 60 (sessenta) dias úteis do primeiro vencimento dos
títulos a serem refinanciados.
§ 1º O descumprimento do disposto no caput implicará a alteração das datas-base de todos
os títulos a serem emitidos, que serão postergadas por período equivalente ao número de
dias úteis de atraso, sem que haja a correspondente correção do valor nominal dos títulos a
serem emitidos.
§ 2º Estando incompleta a documentação encaminhada pelo Estado, pelo Distrito Federal ou
pelo Município, o Ministério da Fazenda solicitará a complementação dos documentos e
informações, considerando-se, para efeito do disposto no § 1º, a data de entrega da
documentação completa.
Art. 39. A venda de títulos da dívida pública por seus emissores será efetuada,
obrigatoriamente, em leilões públicos eletrônicos realizados pelo Banco Central do Brasil ou
por entidade auto-reguladora autorizada pela Comissão de Valores Mobiliários - CVM.
§ 1º O Banco Central do Brasil baixará normas específicas para regulamentar os
procedimentos operacionais dos leilões de que trata este artigo.
§ 2º É obrigatória a publicação de edital do leilão a que se refere o caput com antecedência
mínima de 3 (três) dias úteis da data prevista para sua realização.
§ 3º Após a realização do leilão eletrônico, o Banco Central do Brasil encaminhará as
informações relevantes sobre os mesmos, sempre que possível por meio eletrônico, às
instituições financeiras, ao Ministério da Fazenda, ao Senado Federal, ao Poder Legislativo
do Estado, do Distrito Federal ou do Município, conforme o caso, e ao Tribunal de Contas
competente.
§ 4º A recolocação, no mercado, de títulos da dívida pública dos Estados, do Distrito Federal
ou dos Municípios, mantidos em suas respectivas tesourarias ou fundos das dívidas, será
feita, obrigatoriamente, por meio de leilões eletrônicos, na forma definida neste artigo.
Art. 40. O Senado Federal solicitará ao Banco Central do Brasil, quando julgar necessário, a
fiscalização de operação de crédito específica junto à instituição financeira credora.
Art. 41. O Ministério da Fazenda informará mensalmente ao Senado Federal:
I - a posição de endividamento dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de suas
respectivas autarquias e fundações;
II - cada uma das operações de crédito autorizadas e não autorizadas no período,
fornecendo dados sobre:
a) entidade mutuária;
b) prazo da operação;
c) condições de contratação, tais como valor, garantias e taxas de juros;
III - número de instituições financeiras participantes das operações de crédito autorizadas no
período, classificadas por tipo de operação;
163
IV - número de instituições financeiras que apresentaram propostas para realização de
operações de antecipação de receita orçamentária, no processo competitivo definido pelo art.
36; e
V - outras informações pertinentes.
§ 1º O Ministério da Fazenda efetuará o registro eletrônico centralizado e atualizado das
dívidas públicas interna e externa, garantindo o acesso público às informações, nos termos
do art. 32 da Lei Complementar nº 101, de 2000.
§ 2º Os nomes das instituições financeiras autorizadas a realizar as operações de
antecipação de receita orçamentária serão informados exclusivamente ao Senado Federal.
Art. 42. O Ministério da Fazenda encaminhará, trimestralmente, à Comissão de Assuntos
Econômicos do Senado Federal, relatório analítico das operações de compra e venda de
títulos públicos de responsabilidade dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
realizadas no período, com especificação, para cada resolução autorizativa do Senado
Federal, da modalidade da operação, dos valores e quantidades negociadas, de seus custos
e deságios e da relação dos participantes da cadeia de compra e venda.
Parágrafo único. O Banco Central do Brasil, sempre que solicitado, encaminhará ao Senado
Federal relação dos participantes da cadeia de compra e venda a que se refere o caput deste
artigo.
CAPÍTULO VI
Das Disposições Finais e Transitórias
Art. 43. Os protocolos e contratos, e suas posteriores alterações, firmados pelos Estados e
pelo Distrito Federal com a União, relativos à renegociação de dívidas preexistentes, sob a
égide da Lei nº 9.496, de 1997, serão encaminhados à Comissão de Assuntos Econômicos,
para apreciação no prazo de 15 (quinze) dias, submetendo-se o resultante parecer à
deliberação do Plenário do Senado Federal.
§ 1º É dispensada a instrução, nos termos do art. 21, dos pedidos de autorização para a
execução dos protocolos e contratos de que trata o caput.
§ 2º O Poder Executivo Federal instruirá os pedidos de autorização para a execução dos
protocolos e contratos de que trata o caput com as minutas dos respectivos protocolos e
contratos, acrescidas dos pareceres emitidos por seus órgãos técnicos tais como a
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Secretaria do Tesouro Nacional e o Banco
Central do Brasil.
§ 3º O montante e os serviços das operações de crédito decorrentes dos protocolos e
contratos de que trata o caput, não serão computados nos limites estabelecidos nos arts. 6º e
7º.
§ 4º Em nenhuma hipótese será examinado pelo Senado Federal pedido de autorização para
a execução dos protocolos e contratos de que trata o caput, sem que nele estejam contidas
as seguintes informações:
I - receita corrente líquida, na forma definida no art. 4º; e
II - montante das dívidas a serem negociadas.
§ 5º O disposto neste artigo aplica-se, também aos contratos firmados entre os Municípios e
a União para o refinanciamento de suas respectivas dívidas globais.
164
Art. 44. As resoluções do Senado Federal que autorizarem as operações de crédito objeto
desta Resolução incluirão, ao menos, as seguintes informações:
I - valor da operação e moeda em que será realizada, bem como o critério de atualização
monetária;
II - objetivo da operação e órgão executor;
III - condições financeiras básicas da operação, inclusive cronograma de liberação de
recursos; e
IV - prazo para o exercício da autorização, que será de, no mínimo, 180 (cento e oitenta) dias
e, no máximo, 540 (quinhentos e quarenta) dias para as operações de dívidas fundadas
externas, e de, no mínimo, 90 (noventa) dias e, no máximo, 270 (duzentos e setenta) dias,
para as demais operações de crédito.
§ 1º Nas operações de crédito autorizadas em conformidade com o inciso III do art. 12, a
condição de excepcionalidade será expressamente mencionada no ato de autorização.
§ 2º Nas operações de crédito externo com garantia da União, a concessão da garantia será
expressamente mencionada no ato de autorização.
Art. 45. A fiscalização quanto à correta utilização dos recursos arrecadados com a venda dos
títulos vinculados ao disposto no art. 33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
compete aos Tribunais de Contas a que estão jurisdicionadas as entidades emissoras.
Parágrafo único. A Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal poderá, havendo
evidências de irregularidade, realizar diligência nos termos do § 3º do art. 24 ou solicitar ao
respectivo Tribunal de Contas que realize auditoria na aplicação dos recursos obtidos por
meio da colocação dos títulos de que trata o caput.
Art. 46. O valor atualizado dos recursos obtidos através da emissão de títulos vinculados ao
disposto no parágrafo único do art. 33 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias,
utilizados para finalidades distintas, passa a ser considerado dívida vencida, para efeito do
cálculo dos limites definidos nos arts. 6º e 7º desta Resolução, até que haja o resgate de
títulos em valor atualizado equivalente ao desvio de finalidade incorrido.
Art. 47. É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se
referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e
II, da Constituição Federal, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e suas
autarquias e fundações.
Art. 48. Para efeito do disposto no art. 2º da Lei nº 8.727, de 5 de novembro de 1993, é
fixado o limite de 11% (onze por cento) da receita líquida real, conforme definida no
parágrafo único do art. 2º da Lei nº 9.496, de 1997.
§ 1º O valor resultante da aplicação do limite definido no caput será utilizado no pagamento
de amortizações, juros e demais encargos da dívida externa contratada até 30 de setembro
de 1991, do refinanciamento de dívidas junto ao FGTS e das dívidas resultantes de
renegociações realizadas com base na Lei nº 7.976, de 27 de dezembro de 1989, no art. 58
da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991, na Lei nº 8.620, de 5 de janeiro de 1993, da
comissão de serviços das operações amparadas pela Lei nº 8.727, de 1993, das dívidas
relativas a financiamentos imobiliários firmados pelas entidades vinculadas aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios, por eles assumidas mediante aditivo, e das dívidas
resultantes de renegociações realizadas com base na Lei nº 8.727, de 1993, nessa ordem.
165
§ 2º A diferença entre o somatório dos pagamentos ocorridos na forma do § 1º e o valor
equivalente ao limite definido no caput será utilizada no resgate da dívida mobiliária.
§ 3° O percentual definido no caput será aplicado sobre um duodécimo da receita líquida
real.
§ 4º Para efeito de apuração do valor de cada uma das prestações mensais de que trata o
art. 2º da Lei nº 8.727, de 1993, serão deduzidos os dispêndios com as amortizações, juros e
demais encargos das dívidas ali mencionadas, efetuados no mês anterior ao do pagamento
da referida prestação.
Art. 49. Aos contratos firmados pelos Estados e pelo Distrito Federal com a União, no âmbito
do Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual na Atividade Bancária
(Proes) aplica-se o disposto no art. 45.
Parágrafo único. Os pleitos de que trata este artigo são dispensados do cumprimento do
disposto no art. 15.
Art. 50. O disposto nesta Resolução não se aplica às atuais autarquias financeiras.
Art. 51. Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 52. Revogam-se as Resoluções nºs 78 e 93, de 1998; 19, 22, 28, 40 e 74, de 1999; e 58,
62, 63, 64 e 65, de 2000, todas do Senado Federal.
166
Anexo IV – Resolução n° 40, de 20 de dezembro de 2001
SENADO FEDERAL
RESOLUÇÃO
Nº 40 , DE 2001
Dispõe sobre os limites globais para o montante da dívida pública consolidada e da dívida
pública mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, em atendimento ao
disposto no art. 52, VI e IX, da Constituição Federal.
O SENADO FEDERAL resolve:
Art. 1º Subordina-se às normas estabelecidas nesta Resolução a dívida pública consolidada
e a dívida pública mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
§ 1º Considera-se, para os fins desta Resolução, as seguintes definições:
I - Estado, Distrito Federal e Município: as respectivas administrações diretas, os fundos, as
autarquias, as fundações e as empresas estatais dependentes;
II - empresa estatal dependente: empresa controlada pelo Estado, pelo Distrito Federal ou
pelo Município, que tenha, no exercício anterior, recebido recursos financeiros de seu
controlador, destinados ao pagamento de despesas com pessoal, de custeio em geral ou de
capital, excluídos, neste último caso, aqueles provenientes de aumento de participação
acionária, e tenha, no exercício corrente, autorização orçamentária para recebimento de
recursos financeiros com idêntica finalidade;
III - dívida pública consolidada: montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações
financeiras, inclusive as decorrentes de emissão de títulos, do Estado, do Distrito Federal ou
do Município, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização
de operações de crédito para amortização em prazo superior a 12 (doze) meses, dos
precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a execução
do orçamento em que houverem sido incluídos, e das operações de crédito, que, embora de
prazo inferior a 12 (doze) meses, tenham constado como receitas no orçamento;
IV - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pelos Estados,
pelo Distrito Federal ou pelos Municípios; e
V - dívida consolidada líquida: dívida pública consolidada deduzidas as disponibilidades de
caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros.
§ 2º A dívida consolidada não inclui as obrigações existentes entre as administrações diretas
dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios e seus respectivos fundos, autarquias,
fundações e empresas estatais dependentes, ou entre estes.
Art. 2º Entende-se por receita corrente líquida, para os efeitos desta Resolução, o somatório
das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de
serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos:
I - nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por determinação constitucional;
167
II - nos Estados e nos Municípios, a contribuição dos servidores para o custeio do seu
sistema de previdência e assistência social e as receitas provenientes da compensação
financeira citada no § 9º do art. 201 da Constituição Federal.
§ 1º Serão computados no cálculo da receita corrente líquida os valores pagos e recebidos
em decorrência da Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996, e do Fundo previsto
pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
§ 2º Não serão considerados na receita corrente líquida do Distrito Federal e dos Estados do
Amapá e de Roraima os recursos recebidos da União para atendimento das despesas com
pessoal, na forma dos incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição Federal e do art. 31 da
Emenda Constitucional nº 19, de 1998.
§ 3º A receita corrente líquida será apurada somando-se as receitas arrecadadas no mês de
referência e nos 11 (onze) meses anteriores, excluídas as duplicidades.
§ 4º Entende-se por mês de referência o mês imediatamente anterior àquele em que a
receita corrente líquida estiver sendo apurada.
Art. 3º A dívida consolidada líquida dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ao
final do décimo quinto exercício financeiro contado a partir do encerramento do ano de
publicação desta Resolução, não poderá exceder, respectivamente, a:
I - no caso dos Estados e do Distrito Federal: 2 (duas) vezes a receita corrente líquida,
definida na forma do art. 2º; e
II - no caso dos Municípios: a 1,2 (um inteiro e dois décimos) vezes a receita corrente líquida,
definida na forma do art. 2º.
Parágrafo único. Após o prazo a que se refere o caput, a inobservância dos limites
estabelecidos em seus incisos I e II sujeitará os entes da Federação às disposições do art.
31 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.
Art. 4º No período compreendido entre a data da publicação desta Resolução e o final do
décimo quinto exercício financeiro a que se refere o art. 3º, serão observadas as seguintes
condições:
I - O excedente em relação aos limites previstos no art. 3º apurado ao final do exercício do
ano da publicação desta Resolução deverá ser reduzido, no mínimo, à proporção de 1/15
(um quinze avo) a cada exercício financeiro;
II - para fins de acompanhamento da trajetória de ajuste dos limites de que trata o art. 3º, a
relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida será
apurada a cada quadrimestre civil e consignada no Relatório de Gestão Fiscal a que se
refere o art. 54 da Lei Complementar nº 101, de 2000;
III - o limite apurado anualmente após a aplicação da redução de 1/15 (um quinze avo)
estabelecido neste artigo será registrado no Relatório de Gestão Fiscal a que se refere o art.
54 da Lei Complementar nº 101, de 2000;
IV - durante o período de ajuste de 15 (quinze) exercícios financeiros a que se refere o caput,
aplicar-se-ão os limites previstos no art. 3º para o Estado, o Distrito Federal ou o Município
que:
a) apresente relação entre o montante da dívida consolidada líquida e a receita corrente
líquida inferior a esses limites, no final do exercício de publicação desta Resolução; e
168
b) atinja o limite previsto no art. 3º antes do final do período de ajuste de 15 (quinze)
exercícios financeiros.
Parágrafo único. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios tornarão disponíveis ao
Ministério da Fazenda os dados necessários ao cumprimento do disposto neste artigo em até
30 (trinta) dias após a data de referência das apurações.
Art. 5º Durante o período de ajuste, o Estado, o Distrito Federal ou o Município que não
cumprir as disposições do art. 4º ficará impedido, enquanto perdurar a irregularidade, de
contratar operações de crédito, excetuadas aquelas que, na data da publicação desta
Resolução, estejam previstas nos Programas de Ajuste Fiscal dos Estados, estabelecidos
nos termos da Lei nº 9.496, de 11 de setembro de 1997, e, no caso dos Municípios, nos
contratos de refinanciamento de suas respectivas dívidas com a União, ou aquelas que,
limitadas ao montante global previsto, vierem a substituí-las.
Art. 6º Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação.
169
Anexo V - Situação Fiscal e Econômica dos Estados Brasileiros após a Lei de Responsabilidade Fiscal
R$ mil
UF
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Total
PIB
2001
2.369.538
10.662.919
15.401.995
2.309.788
52.129.829
21.445.839
21.325.339
17.771.532
23.695.377
11.847.688
114.922.577
16.586.764
13.032.457
24.880.145
8.293.382
27.249.683
5.923.844
67.531.823
132.694.109
10.662.919
8.293.382
1.184.769
91.227.200
39.097.371
5.923.844
437.179.698
1.125.019
1.184.768.830
Dívida Líquida
Pessoal Executivo
Receita Corrente Líquida Dívida C. Líquida/RCL * Pessoal Executivo/RCL **
Res. Primário
2000
2001
2000
2001
2000
2001
2000
2001
2000
2001
2000
2001
705.834
670.317
320.390
370.578
677.082
857.387
1,04
0,78
0,47
0,43
103.447
100.382
2.670.510
2.628.363
529.607
658.700
1.195.875
1.375.355
2,23
1,91
0,44
0,48
129.369
-48.100
1.136.465
1.409.551
861.788
932.216
1.655.762
2.288.852
0,69
0,62
0,52
0,41
495.487
-24.883
31.016
35.232
250.000
265.809
678.300
701.103
0,05
0,05
0,37
0,38
55.000
131.248
8.362.056
9.477.167
1.970.983
2.195.055
5.105.240
5.715.509
1,64
1,66
0,39
0,38
643
170.920
2.711.864
3.401.786
1.321.548
1.503.566
3.103.121
3.628.077
0,87
0,94
0,43
0,41
225.211
329.597
1.153.478
1.200.158
1.055.579
1.165.876
3.209.332
3.500.542
0,36
0,34
0,33
0,33
103.252
250.101
2.129.037
2.123.028
977.255
1.083.870
2.176.257
2.565.412
0,98
0,83
0,45
0,42
-29.776
870.972
7.928.464
8.701.059
1.313.715
1.474.605
2.671.633
3.284.442
2,97
2,65
0,49
0,45
-44.906
707.066
4.624.286
4.792.736
870.808
775.621
1.794.116
2.121.935
2,58
2,26
0,49
0,37
271.324
254.146
25.461.101 29.024.456
6.150.000
7.170.322
9.629.796 11.423.134
1,41
1,23
0,64
0,63
116.022
270.555
4.133.669
4.614.251
609.958
744.838
1.335.384
1.627.510
3,10
2,84
0,46
0,46
-72.073
261.706
4.379.490
4.902.981
743.000
744.839
1.748.543
2.088.871
2,50
2,35
0,42
0,36
266.186
306.241
1.314.362
1.363.495
977.782
1.154.556
2.313.543
2.706.265
0,57
0,50
0,42
0,43
114.210
123.847
2.199.834
1.977.969
730.000
708.921
1.490.843
1.801.118
1,48
1,10
0,49
0,39
117.000
179.064
2.961.347
3.704.094
1.702.072
1.831.415
3.458.338
3.803.157
0,86
0,97
0,49
0,48 -486.581
-442.281
2.002.177
2.172.771
522.438
607.941
1.155.252
1.185.252
1,73
1,83
0,45
0,51
87.921
182.395
7.604.507
8.395.766
3.000.000
3.071.227
5.709.876
6.260.845
1,33
1,34
0,53
0,49
920.259
587.934
23.870.049 26.159.211
4.600.584
4.782.106 11.529.908 13.705.699
2,07
1,91
0,40
0,35 1.096.659 1.034.996
908.118
984.289
814.677
816.645
1.439.524
1.784.766
0,63
0,55
0,57
0,46
71.227
130.529
1.002.894
1.052.611
406.482
401.970
902.789
1.019.614
1,11
1,03
0,45
0,39
76.263
220.910
160.000
144.204
200.000
199.298
517.009
604.774
0,31
0,24
0,39
0,33
6.771
99.750
17.740.010 18.089.149
4.106.292
3.825.221
6.657.896
7.378.394
2,66
2,45
0,62
0,52
256.381
455.044
6.018.289
5.989.549
1.710.773
1.796.422
3.288.096
3.904.463
1,83
1,53
0,52
0,46
542.123
720.275
1.064.373
1.086.809
700.000
661.504
1.209.361
1.395.943
0,88
0,78
0,58
0,47
-28.671
117.597
62.347.593 70.109.969 15.913.965 17.183.741 32.298.817 35.683.659
1,93
1,96
0,49
0,48 2.100.000 1.606.756
323.219
248.221
314.988
389.747
922.333
1.084.734
0,35
0,23
0,34
0,36
140.916
161.138
194.944.042 214.459.192 52.674.684 56.516.609 107.874.026 123.496.812
1,81
1,74
0,49
0,46 6.633.664 8.757.905
Fonte: Relatórios Fiscais Publicados pelos Estados
* Limite legal = 2,00 para Estados
** Limite legal = 49%para o Executivo Estadual
171