«Para restituir a dignidade
indispensável a todos é urgente
reequilibrar o espaço português,
promovendo o desenvolvimento
regional como pressuposto e
condição que é do próprio
desenvolvimento nacional.»
Francisco Sá Carneiro
TERRITÓRIOS
DE BAIXA
DENSIDADE,
TERRITÓRIOS
DE ELEVADO
POTENCIAL
RELATÓRIO FINAL / SETEMBRO 2014
TERRITÓRIOS DE BAIXA DENSIDADE,
TERRITÓRIOS DE ELEVADO POTENCIAL
Acelerar o crescimento duradouro e a
criação de emprego qualificado
ÍNDICE
I. FAZER DE PORTUGAL UM PAÍS MAIS COESO E COMPETITIVO
7
II. O PAÍS INTERIOR E O CÍRCULO VICIOSO DAS BAIXAS DENSIDADES
11
III. PORQUE FALHARAM AS POLÍTICAS DE COESÃO TERRITORIAL?
16
IV. REPENSAR AS ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
19
V. UMA AGENDA PARA OS TERRITÓRIOS DE BAIXA DENSIDADE
22
VI. A PORTA DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL ABRE POR DENTRO
37
Territórios de Baixa Densidade, Territórios de Elevado Potencial
I. FAZER DE PORTUGAL UM PAÍS MAIS COESO E COMPETITIVO
As dinâmicas demográficas registadas nas últimas décadas em Portugal revelam que
dois terços do território nacional, correspondendo, grosso modo, aos municípios do
Interior do País e também designados como Territórios de Baixa Densidade, estão
ameaçados de despovoamento e dos seus inevitáveis corolários: a desertificação física
provocada pelo abandono de terras e das atividades produtivas conexas; o declínio das
atividades económicas e a perda de massa crítica - demográfica, social, económica e
até institucional - necessária para viabilizar projetos e investimentos geradores do
dinamismo necessário para manter níveis mínimos de ocupação do território; o
acréscimo significativo dos custos de provimento de infraestruturas e equipamentos
de uso coletivo; a rarefação de serviços públicos fundamentais e a correspondente
degradação da igualdade de oportunidades e de condições de vida.
Num País como Portugal, onde o território constitui uma das marcas que melhor
define a unidade e a identidade nacional, o cenário do abandono de uma parcela
significativa da sua geografia e a desvalorização de um valioso capital material e
simbólico não podem deixar de suscitar inquietação e sobressalto. Inquietação porque
o agravamento das tendências regressivas e das assimetrias socioeconómicas,
intensificadas pela conjuntura atual mas de natureza estrutural, revela o nó górdio do
problema de desenvolvimento destes territórios: a dificuldade de criar e reter valor e
emprego e, consequentemente, de fixar população. Sobressalto porque a perda da
coesão territorial constitui uma ameaça à própria coesão nacional, o que reclama não
só um despertar das consciências para o problema mas também um esforço coletivo
para fazer de Portugal um País mais Coeso, Solidário e Competitivo.
A temática da coesão territorial tem vindo a ganhar, ao longo dos últimos anos, um
crescente e renovado interesse e a constituir-se como um importante foco do debate
político em Portugal. Reflexo, naturalmente, das medidas de ajustamento e das
reformas estruturais determinadas pela situação de emergência financeira e
económica que o país vive desde 2011 mas também, e sobretudo, do fracasso das
políticas e das estratégias de desenvolvimento territorial implementadas nas duas
últimas décadas. O PSD inscreveu, desde a primeira hora, esta temática na sua agenda
política. As primeiras Jornadas Parlamentares da XII Legislatura, realizadas no Fundão a
12 e 13 de Setembro de 2011, versaram sobre a problemática da interioridade e do
despovoamento. Uma semana depois, foi apresentado na Assembleia da República um
projeto de resolução (PJR 75/XII) no qual os Deputados do PSD recomendaram ao
Governo que «elabore e implemente um Programa Nacional para a Coesão Territorial
(PNCT).» Um Programa que, especificando metas, ações, entidades responsáveis e
calendário de execução, promova o reforço da coesão territorial através de uma nova
estratégia de desenvolvimento que gere riqueza e emprego no interior do País,
7
Territórios de Baixa Densidade, Territórios de Elevado Potencial
potenciando, gerando e fixando o valor económico dos recursos endógenos (naturais,
humanos, económicos, sociais e culturais,…) de cada espaço do território nacional.
O Projeto de Resolução 75/XII recomenda ainda ao Governo um conjunto de iniciativas
e medidas substantivas, nomeadamente: a monitorização e avaliação periódica da
coesão territorial do País e do impacto na mesma das políticas, programas e grandes
projetos públicos, designadamente através da elaboração de indicadores das
assimetrias regionais e de um Relatório do Estado da Coesão Territorial, a ser
apresentado e discutido, bianualmente, na Assembleia da República; a integração do
princípio da coesão territorial na conceção e execução das políticas públicas - em
particular naquelas que mais eficazmente podem combater as assimetrias regionais e a
desertificação e valorizar o território, como sejam as políticas de ambiente, agricultura,
turismo, florestas, emprego, empreendedorismo, educação, cultura, investigação
científica e inovação, saúde, desenvolvimento regional, obras públicas e de
ordenamento do território - e na programação e execução dos fundos estruturais; a
adoção da coesão territorial como princípio e objetivo essencial da reorganização
administrativa iniciada pelo XIX Governo, em particular no âmbito da reforma do
Poder Local e da Administração desconcentrada do Estado; a coordenação
interministerial na promoção da coesão territorial, contribuindo para uma atuação
concertada, dinâmica e eficaz do Governo e Administração nos diferentes territórios.
A coesão territorial voltou a ocupar o centro das atenções e do debate político no
XXXV Congresso Nacional do PSD, realizado em Lisboa, entre 21 e 23 de Fevereiro. Das
25 Moções Temáticas apresentadas, 11 abordaram as problemáticas da coesão
territorial, do desenvolvimento regional e, de um modo mais específico, da
Interioridade e dos territórios de baixa densidade, relembrando a relevância e a
atualidade política destes temas: O Interior é uma Paisagem, cujo primeiro subscritor é
Júlio Sarmento, Presidente da CPD da Guarda; Coesão Territorial - Valorizar o
Território-Defender as Pessoas, Mário Magalhães, Deputado eleito pelo Círculo
Eleitoral do Porto; O Alentejo é Futuro, António Costa e Silva, Presidente da CPD de
Évora; Uma Agenda para o Território, Álvaro Santos; Um Portugal mais Competitivo e
Solidário, Domingos Dias, Presidente da CPD de Vila Real; O Alto Alentejo faz Falta a
Portugal, Cristóvão Crespo, Deputado e Presidente da CPD de Portalegre; Confiança no
Poder Local + Portugal, Álvaro Amaro, Presidente da Câmara Municipal da Guarda e
dos ASD; Pela Criação do Estatuto de Territórios de Muita Baixa Densidade, António
Carvalho, Presidente da CPD de Castelo Branco; Alentejo, Desenvolvimento, Economia
e Participação Política, Mário Simões, Deputado e Presidente da CPD de Beja; A
Desertificação do Interior. Que futuro para os territórios de baixa densidade, Vasco
Estrela, Presidente da Câmara Municipal de Mação; O Desenvolvimento regional como
dinamizador da recuperação económica, Miguel Seabra, Presidente da CPS do Porto.
Os subscritores destas moções traçam diagnósticos sombrios e muitas vezes
alarmantes sobre as dinâmicas recentes e o estado atual das assimetrias territoriais e
manifestam uma grande preocupação com o futuro dos territórios do Interior do País.
8
Territórios de Baixa Densidade, Territórios de Elevado Potencial
Mas, ao mesmo tempo, reafirmam a convicção profunda de que estes territórios têm
recursos e potencialidades que, se forem eficaz e inteligentemente rentabilizados,
podem gerar e fixar a riqueza e o emprego indispensáveis para inverter as tendências
demográficas e económicas regressivas que os condenam ao subdesenvolvimento e os
ameaçam de declínio e extinção. Todos, sem exceção, defendem que estes territórios
não são nem querem ser um fardo para o Estado e para as finanças públicas e que
Portugal não pode prescindir ou subvalorizar o seu contributo na construção de uma
economia mais competitiva, de uma sociedade mais solidária e de um território mais
equilibrado. Defendem, por isso, a par de uma igualdade efetiva de oportunidades
para todos os cidadãos, onde quer que eles residam, no acesso a bens e serviços
públicos fundamentais, uma nova política e uma nova estratégia de desenvolvimento,
assente num conjunto diversificado de medidas e propostas setoriais, que permita
devolver a esperança às populações que resistem tenazmente nestes territórios.
O Governo tem procurado responder a estas preocupações e aos desafios que elas
encerram com os instrumentos e os meios disponíveis, fortemente condicionados
pelas exigências políticas e as restrições financeiras que marcaram os tempos de
emergência e exceção que vivemos desde 2011. Num primeiro momento com medidas
mais pontuais e específicas mas, à medida que o Programa de Assistência Económico e
Financeiro se ia aproximando da sua conclusão, foi alargando e intensificando as
intervenções no sentido de promover a coesão e o desenvolvimento territorial.
Concretizou a reforma da reorganização administrativa territorial autárquica; Criou a
Equipa dos Assuntos do Território e o Conselho de Concertação Territorial, estruturas
que visam garantir uma maior articulação e coordenação dos diferentes agentes na
implementação das políticas públicas territoriais; implementou o VALORIZAR, um
programa de valorização económica de territórios, concebidos como ativos de
desenvolvimento e geração de riqueza e emprego; concebeu e desenvolveu os
programas DESCENTRALIZAR e APROXIMAR, que visam a descentralização de
competências e a reorganização da rede de serviços públicos; desenvolveu o programa
Portugal Porta-a-Porta que visa alargar o transporte público a todos os portugueses
que residem nos territórios de baixa densidade, através de uma oferta de serviços
complementares de transporte público flexível e a “pedido”; fixou, através do Código
Fiscal ao Investimento, o aumento das majorações para investimentos nas regiões
desfavorecidas; lançou o programa + Superior, um sistema de bolsas para atrair alunos
para as instituições de ensino superior do Interior; e construiu o Compromisso para o
Crescimento Verde, que contribuirá para a valorização dos recursos naturais, da
biodiversidade e dos serviços dos ecossistemas dos territórios de baixa densidade.
O reforço da coesão territorial é um objetivo nacional e europeu. Quatro décadas
depois do 25 de Abril, Portugal tem de prosseguir e acelerar o combate por um
desenvolvimento mais equilibrado do seu território e por uma efetiva igualdade de
oportunidades a todos os seus cidadãos. Um combate que permita conter e minimizar
a regressão demográfica, social e económica de uma parte significativa do seu
9
Territórios de Baixa Densidade, Territórios de Elevado Potencial
território e que afaste do horizonte o cenário inaceitável de um País territorialmente
fraturado entre um Interior abandonado e um Litoral congestionado. Mas não nos
equivoquemos nem no diagnóstico, nem nas prescrições. Estas tendências regressivas
são ditadas por um conjunto amplo e complexo de fatores, e muito em particular a
erosão, desde meados dos anos oitenta do século passado, da base produtiva e
económica e, posteriormente, a alteração radical dos perfis demográficos. Não podem
ser, pois, associadas, de modo direto, à escassez de infraestruturas, equipamentos ou
serviços públicos, cuja redução é antes uma consequência e não uma causa do
esvaziamento populacional. E não é expectável, pelo menos a médio-prazo, a reversão
das perdas demográficas e de despovoamento rural; apenas será possível abrandar os
ritmos e mitigar os seus efeitos. Desde que consigamos promover um modelo de
desenvolvimento que valorize economicamente os recursos e o capital, material e
simbólico, dos Territórios de Baixa Densidade, criando e fixando valor e emprego.
A mobilização e o contributo de todo o PSD, dos seus militantes, dos seus dirigentes,
dos seus autarcas, dos seus deputados, dos seus governantes, é fundamental neste
combate por um Portugal mais coeso, mais solidário e mais competitivo porque esses
valores estão inscritos no seu código genético e na sua matriz ideológica. Um combate
que não pode ser dissociado de um outro, o da natalidade, e que o PSD lançou
recentemente, para atacar um dos problemas estruturais com os quais a sociedade
portuguesa se vai confrontar nas próximas décadas: o declínio demográfico. Ambos os
combates têm de ser suportados por uma ação política e governativa persistente e
determinada mas, ao mesmo tempo, pragmática e consequente, que permita
promover um desenvolvimento mais equilibrado e sustentável do país. E não se
esgotam nos territórios de baixa densidade do continente mas abrangem também as
regiões autónomas da Madeira e dos Açores. Certo, estas regiões dispõem já de um
estatuto especial no quadro da UE, o de regiões ultraperiféricas, e confrontam-se com
problemas diversos e específicos da insularidade; por outro lado, beneficiam de uma
autonomia política e administrativa que permite aos seus governos implementar
políticas autónomas de desenvolvimento territorial. Mas a ambição, o da coesão
territorial e nacional, é a mesma e o combate é, por isso mesmo, comum. Em ambos
os casos, as populações do Interior ou das Ilhas não se querem transformar num fardo
para o País, nem depender cronicamente do "assistencialismo" público e estatal.
Querem contribuir diretamente para a promoção do crescimento e do emprego e
participar ativamente no processo de desenvolvimento e modernização social,
económica que o País reclama. É esse o principal objetivo desta agenda para os
Territórios de Baixa Densidade: acelerar o crescimento duradouro e a criação de
emprego qualificado, devolvendo às suas populações a esperança no futuro.
Luís Leite Ramos
Deputado e Voga da CPN
10
Territórios de Baixa Densidade, Territórios de Elevado Potencial
II. O PAÍS INTERIOR E O CÍRCULO VICIOSO DAS BAIXAS DENSIDADES
As condições e a qualidade de vida dos portugueses melhoraram muito nas últimas
décadas. O Interior do País acompanhou de perto esta tendência. O Estado central e as
autarquias locais construíram infraestruturas e equipamentos públicos e alargaram e
reforçaram as redes de serviços coletivos. A energia elétrica e a água canalizada
chegaram a praticamente todas as localidades, mesmo se os níveis de ligação à rede
são por vezes baixos. As redes de saneamento básico cobrem hoje a totalidade das
vilas e cidades do país e uma parte considerável dos aglomerados rurais. Os níveis de
acessibilidade foram melhorados com a construção de vias modernas e rápidas que
encurtaram distâncias e tempos no acesso aos principais centros urbanos, ao Litoral e
até á Europa. Construíram-se centros de saúde e hospitais, escolas e creches, centros
de dia e lares, bibliotecas e museus, teatros e auditórios, piscinas e pavilhões
gimnodesportivos, etc. Alargaram-se e reforçaram-se os cuidados de saúde primários
ou especializados, as ofertas educativas no ensino básico e secundário ou as redes de
serviços de apoio à infância, à deficiência ou aos idosos. O acesso a bens e serviços
culturais e de lazer progrediram e as práticas desportivas generalizaram-se.
Mas, paradoxalmente, estas mudanças parecem não ter tido um reflexo direto nos
níveis de desenvolvimento social e económico dos Territórios de Baixa Densidade.
Quase todos os indicadores revelam que estes territórios continuam a debater-se com
um conjunto de problemas estruturais que condicionam fortemente o seu processo de
desenvolvimento: um rápido esvaziamento e envelhecimento demográfico; um
acentuado despovoamento rural; uma crescente dificuldade da manutenção dos níveis
de acessibilidade territorial às redes de infraestruturas básicas, de equipamentos
coletivos e de serviços públicos locais; a prevalência de uma lógica económica extrativa
nos setores e atividades dominantes, a par de uma lógica assistencialista e de
redistribuição social; a manutenção de uma economia dependente de atividades
tradicionais, pouco organizadas e sem dimensão crítica, bacias de emprego de
reduzida dimensão e mão-de-obra pouco qualificada; uma insuficiente capacidade de
iniciativa, empreendimento, organização e articulação institucional.
Todos estes aspetos são reveladores da problemática de baixa densidade (de
população, de atores, de centros urbanos, de relações, etc.) com que se confronta
todo o Interior do país e são causa e consequência de um círculo vicioso que
compromete o seu desenvolvimento (Ver Fig. 1). O progressivo esvaziamento e
envelhecimento populacionais, conjugados com um povoamento disperso ou
disseminado por pequenos aglomerados, fragilizam as dinâmicas económicas locais e
comprometem a manutenção das infraestruturas e serviços coletivos. A regressão
demográfica, agravada pela perda dos ativos mais jovens e empreendedores,
determina ainda a contração dos mercados locais de emprego e de consumo e a
11
Territórios de Baixa Densidade, Territórios de Elevado Potencial
Lógica extrativa
da Economia
Reduzidos níveis
de
empreendedoris
mo e de
investimento
privado
Reduzida massa
crítica
empresarial e
institucional
Declínio das
atividades
produtivas
tradicionais
Poucos
consumidores e
pulverização dos
mercados locais
Mercado de
emprego escasso
e pouco
qualificado
Reduzida criação
e fixação de
valor
acrescentado
Rarefação das
funções e
serviços
comerciais
Abandono de
espaços
agroflorestais e
desertificação
física
Envelhecimento
populacional
Perda de capital
humano
Perda de
população mais
jovem e mais
qualificada
Despovoamento
e dispersão
territorial
Redução da
oferta de
equipamentos e
serviços
públicos
Níveis críticos de
infraestruturas
públicas
Fig.1. O(s) círculo(s) vicioso(s) da baixa densidade territorial
Fonte: ®Luís Leite Ramos
12
Territórios de Baixa Densidade, Territórios de Elevado Potencial
redução da massa crítica regional em termos humanos, sociais, empresariais ou
institucionais. As dinâmicas económicas, a par da segmentação das cadeias de valor e
da lógica extrativa dominante, não potenciam a criação e fixação das mais-valias e em
particular nas fileiras produtivas tradicionais mas também nos setores emergentes. E a
reduzida capacidade de iniciativa não favorece o investimento em atividades de base
inovadora que explorem os recursos locais ou o aproveitamento eficaz de
complementaridades com as atividades dominantes. A escassez de oportunidades de
emprego, adequadas às expectativas de uma população cada vez mais instruída e
qualificada, acelera a emigração e o êxodo rural e, consequentemente, as dinâmicas
de despovoamento que vão alastrando, num crescendo, pelo território.
Uma das principais manifestações desse círculo vicioso é a regressão demográfica. Os
municípios do Interior têm vindo a sofrer uma quebra acentuada de população desde
meados do século XX. Segundo os Censos de 2011, na década precedente 199 dos 308
municípios portugueses perderam população, tendo uma parte significativa destes
perdido mais de 10% dos seus habitantes. E nas últimas três décadas, entre 1981 e
2011, como se pode verificar no cartograma da figura 2, apenas alguns municípios da
estreita faixa litoral, a par de algumas capitais de distrito, registaram um aumento
Fig.2 - Variação Populacional 1981-2011
Fig. 3. Peso dos Idosos (2011)
populacional. Todos os outros perderam residentes a um ritmo constante, tendo-se
verificado na grande maioria dos casos reduções superiores a 1/3. Uma perda que
13
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
resulta da persistência dos fluxos emigratórios mas também, em grande parte, da
queda abrupta das taxas de natalidade e de fecundidade. Não nascem crianças em
grande parte destes territórios porque não há jovens e, menos ainda, casais jovens. O
envelhecimento é, assim, uma consequência óbvia desta queda da natalidade a uma
das tendências que mais se tem acentuado nas últimas décadas, fruto da redução
significativa dos saldos naturais e do aumento progressivo da esperança de vida.
A segunda manifestação é a o despovoamento acelerado de parcelas cada vez mais
significativas do território, como é possível constatar no cartograma da figura 4, o qual
é acompanhado não só do abandono crescente de terras agrícolas e florestais mas
também da expansão das áreas vulneráveis ao risco de desertificação física. Em 2011,
37 municípios já tinham menos de 5000 habitantes. A perda da população tem tido,
como seria expectável, um grande impacto no modelo de povoamento, atingindo mais
duramente os espaços mais isolados e periféricos. O êxodo rural tem sido
acompanhado por uma lenta e persistente concentração da população nos
aglomerados urbanos, em particular nas cidades e vilas sedes de concelho. Esta
dinâmica de concentração populacional tem uma expressão territorial desigual,
progredindo mais rapidamente nos concelhos de maior dimensão, com melhores
Fig. 4 - Densidade Populacional (2011)
Fig. 5 - Percentagem da População urbana (2011)
acessibilidades e níveis de serviços públicos ou privados mais elevados ou ainda com
uma base socioeconómica mais dinâmica. E tem induzido um processo de crescimento
urbano peculiar, um misto de «rurbanização» e «periurbanização», que se traduz pela
14
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
extensão das dinâmicas de urbanização de muitas sedes de concelho e das freguesias
envolventes. O Interior do País está assim a transformar-se numa espécie de
«território arquipélago», pontuado por um conjunto numeroso e esparso de
aglomerados urbanos mas ao qual falta a massa crítica necessária para compensar as
fragilidades e insuficiências da baixa densidade territorial.
Finalmente, uma terceira manifestação é a incapacidade de criar e fixar valor
acrescentado e emprego qualificado, em grande parte reflexo da lógica económica
extrativa que prevalece nas atividades produtivas, muito dependentes dos setores
tradicionais. Mas também do baixo nível de investimento privado, das baixas
produtividades da mão-de-obra e do fator trabalho em geral ou ainda da atomização e
da reduzida especialização do tecido empresarial. O Produto Interno Bruto per capita é
muito baixo e substancialmente inferior à média nacional e a riqueza gerada, traduzida
em termos de Valor Acrescentado Bruto (VAB), é também muito diminuta. As
fragilidades da estrutura produtiva refletem-se nos níveis de atividade e de emprego
ou na qualificação e remuneração da mão-de-obra. Em geral, os níveis de escolaridade
da população ativa são ainda, apesar da relativa e contínua melhoria nas últimas
Fig. 6 – Sales Index (2012)
Fig. 7 – Ganho médio mensal (2009)
décadas, insatisfatórios. Os níveis de bem-estar das populações, medidos através do
Índice do Poder de Compra Concelhio, progrediram significativamente ao longo das
duas últimas décadas mas permanecem entre os mais baixos do País. Os baixos níveis
15
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
de poder de compra e de rendimento das famílias têm sido minimizados pelas
transferências financeiras dos emigrantes e do Estado social, a par dos investimentos
públicos, acentuado o caráter "dependente" e "assistido" destes territórios.
Globalmente, os diferentes indicadores revelam uma tendência de crescimento das
economias locais e, nalguns domínios até, uma certa convergência com as trajetórias
regionais e nacionais. O que permitiu reduzir assimetrias e recuperar “atrasos”.
Mesmo assim, os níveis de produção, de criação e fixação de valor, de rendimento ou
poder de compra são claramente inferiores aos da média nacional e ainda mais das
zonas do Litoral. As economias destes territórios continuam a sofrer de males antigos:
baixas produtividades, fraca diversificação produtiva, forte dependência externa. As
fragilidades dos tecidos económicos mantêm-se: dimensão reduzida das unidades
produtivas em termos de volume de negócios e de emprego; forte concentração em
atividades e setores de baixa produtividade; baixa qualificação da mão-de-obra e
remuneração do trabalho; peso relativo elevado dos serviços e do emprego público;
baixos rendimentos e fortemente dependentes das transferências financeiras
externas, em particular as poupanças dos emigrantes e as prestações sociais públicas.
E, sobretudo, mantem-se a dificuldade de contrariar a lógica extrativa que prevalece
nas atividades produtivas e que não permite gerar e fixar as mais-valias necessárias a
um processo de desenvolvimento económico abrangente e duradouro.
III. PORQUE FALHARAM AS POLÍTICAS DE COESÃO TERRITORIAL?
A perda de coesão territorial constitui uma tendência estrutural, inquietante e
indesejável para Portugal. É, por isso, uma tendência que urge travar e inverter. Mas
não seria exatamente justo dizer que o País não tem tentado.
A correção das assimetrias territoriais é uma preocupação com várias décadas. Desde
o início dos anos oitenta do século passado têm sido implementados vários programas
e estratégias de desenvolvimento territorial com essa finalidade. Quase tantos quanto
a criatividade nacional e os fundos europeus permitiram: melhoria das acessibilidades;
construção de infraestruturas e equipamentos; oferta de solo industrial a preços
simbólicos; (re)localização de empresas; redução de impostos e de taxas municipais;
criação de sociedades de desenvolvimento regional ou de capital de risco; majoração
dos incentivos à criação de empresas e de emprego; subsídios de natalidade, etc.
Os impactos destes programas foram, indiscutivelmente, positivos, gerando ou
induzindo transformações nas condições e na qualidade de vida das populações ou nas
estruturas e dinâmicas produtivas das regiões. Mas falharam na concretização da sua
principal ambição: estancar a hemorragia demográfica, o despovoamento das áreas
rurais, a dinamização económica que assegurasse a criação de riqueza e emprego.
16
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
Várias “teses” têm sido enunciadas na tentativa de explicitar as razões deste fracasso
e, de um modo geral, o baixo nível de desenvolvimento socioeconómico do Interior do
País. O “abandono político” a que têm sido votados estes territórios durante décadas é
uma tese recorrente e invoca a insuficiência dos meios mobilizados pelo Estado para
resolver os históricos problemas infraestruturais com que estes se debatem,
nomeadamente o encravamento e o isolamento geográfico ou a falta de
infraestruturas e equipamentos públicos. A tese da “lógica extrativa” que prevalece
nas principais atividades produtivas é muitas vezes utilizada como justificação para os
problemas do Interior e o insucesso das intervenções, remetendo para a incapacidade
dos diferentes espaços territoriais e dos seus agentes económicos em reter uma parte
significativa do valor acrescentado potencial dos seus recursos e produtos. A tese da
insuficiente “massa crítica” (demográfica, empresarial, urbana, etc.) remete não só
para a diminuta capacidade de iniciativa e de empreendimento dos agentes privados
mas também para a segmentação e atomização institucional e a reduzida capacidade
de articulação dos múltiplos interesses locais e regionais. Finalmente, a tese do
“centralismo endémico” que marca a ação do Estado e da administração pública é
outra das teses mais repetidas, no Interior e em quase todo o país, e remete para o
carácter paternalista, setorial e fragmentado das políticas públicas e para as
abordagens tecnocráticas e normativas que predominam na conceção e
implementação dos programas e das estratégias de desenvolvimento territorial.
Todas estas teses têm, seguramente, um fundo de verdade e ajudam a explicar
dinâmicas e processos que são por natureza complexos e multiformes. Evocam, por
um lado, os principais estrangulamentos ao processo de desenvolvimento
socioeconómico no Interior do País e denunciam, por outro lado, as ambiguidades e as
contradições em que estão mergulhadas as políticas territoriais em Portugal. Os
investimentos e os apoios públicos, reclamados durante séculos, foram amiúde
considerados insuficientes para suprir as carências infraestruturais e dinamizar as
atividades económicas, muito embora as verbas canalizadas para estes territórios nas
últimas três décadas tenham sido substanciais e até, comparativamente em termos
per capita, mais elevados do que noutras zonas do país. As principais atividades
produtivas mobilizam abundantemente os recursos territoriais mas mantêm com o
território “relações de compromisso" frágeis e assimétricas e criam e fixam localmente
pouco valor e emprego. As estruturas e as dinâmicas empresariais e institucionais são
dispersas e incipientes, o que compromete não só os níveis de eficiência coletiva mas
também de competitividade territorial. E, finalmente, a eficácia das políticas e dos
instrumentos de desenvolvimento territorial implementados no Interior parece ter
sido comprometida pelos défices de integração e coordenação e, sobretudo, pela
natureza e âmbito das abordagens e das estratégias adotadas.
Com efeito, ao longo dos últimos anos têm-se procurado combater o problema do
declínio populacional com uma abordagem que, por economia de meios, se pode
17
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
classificar de infraestrutural, corretiva e "assistencialista". Ainda que muitas vezes de
forma implícita, esta estratégia assentou durante muito tempo no pressuposto de que
a melhoria das acessibilidades e das condições de vida das populações contribuiriam
decisivamente para travar o êxodo demográfico e relançar o desenvolvimento
económico. Mas, como parece ser cada vez mais evidente, não basta construir
estradas, redes de saneamento básico, parques industriais, escolas, piscinas, etc., para
suster ou até inverter as dinâmicas demográficas. Os investimentos infraestruturais,
embora necessários, não só não melhoram direta e mecanicamente a competitividade
territorial, como não conseguem só por si criar as condições indispensáveis à
promoção de um qualquer processo de desenvolvimento. O nó górdio é o mesmo de
sempre: a falta de dinamismo económico que gere riqueza e emprego que assegure a
vida satisfatória a que todos aspiram e à procura da qual muitos decidem abandonar
as suas terras em busca de oportunidades no litoral urbano ou no estrangeiro.
Nas últimas décadas, as oportunidades de emprego, escassas mas mesmo assim
determinantes, foram geradas pela administração pública e pelas atividades do setor
terciário, da economia social ou ainda a construção civil. Na grande maioria dos
municípios os poucos empregos qualificados existentes dependem, quase
exclusivamente, da câmara e serviços municipais, das escolas, dos hospitais e centros
de saúde, dos tribunais e conservatórias, das repartições de finanças ou das
delegações dos serviços da administração periférica do Estado. Mas, visivelmente, o
setor público não só não vai gerar mais emprego no curto e médio-prazo como
tenderá a reduzir a oferta atual, fruto da racionalização do papel e das funções estatais
ou ainda da redução significa ou da dispersão da procura em domínios como a
educação e a saúde. Do mesmo modo, e pelo menos no curto-prazo, a queda do
consumo provocará a diminuição do volume de emprego no comércio e serviços e,
pelas mesmas razões, no setor da construção civil e obras públicas, induzindo um
aumento generalizado das taxas de desemprego e dos fluxos emigratórios. Por tudo
isto, a criação de emprego só poderá ocorrer nos setores produtivos e nas atividades
económicas ligadas à valorização de recursos locais ou ao relançamento de iniciativas
nas áreas tradicionais, como as indústrias extrativas, a agricultura, a vitivinicultura, a
produção florestal, a indústria agroalimentar, ou em setores emergentes como o
turismo (rural, patrimonial, termalismo, etc.), a economia social ou os serviços da base
tecnológica de apoio às atividades produtivas e económicas.
A fixação de população só será possível se os Territórios de Baixa Densidade forem
capazes de gerar oportunidades de emprego economicamente produtivas e
socialmente reconhecidas. Mas não tenhamos ilusões. Não é previsível, pelo menos a
curto-prazo, uma inversão generalizada das dinâmicas regressivas, nomeadamente o
declínio demográfico e o despovoamento das zonas rurais. Estes territórios
continuarão a perder população e a despovoar-se nas próximas décadas. Mas é
possível minimizar alguns dos impactos mais negativos das dinâmicas atuais, desde
18
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
que seja assegurada uma renovação parcial e geracional das estruturas demográficas e
que sejam mantidos níveis mínimos de ocupação humana nos espaços rurais. O que
pressupõe políticas e programas de desenvolvimento territorial persistentes,
complexos e integradas e a redefinição das prioridades de intervenção, concentrando
os esforços nos investimentos produtivos que valorizem os recursos locais, criando e
fixando o valor e o emprego indispensáveis à coesão social e territorial.
IV. REPENSAR AS ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
Portugal necessita de um novo paradigma do desenvolvimento e de coesão
territorial. Um paradigma que conceba as políticas necessárias à reversão do círculo
vicioso das baixas densidades, através da geração de riqueza e de emprego baseados
no aproveitamento, criação e fixação de valor a partir dos recursos endógenos, das
competências e das capacidades territoriais. Um paradigma que não encare os
Territórios de Baixa Densidade como um encargo para o País mas antes como uma
oportunidade para o seu desenvolvimento.
Estes territórios têm recursos próprios que são necessários e relevantes para o todo
nacional e que podem e devem ser mais valorizados e capitalizados em favor de um
processo de desenvolvimento sustentável: água, produtos minerais, paisagem,
biodiversidade, energia, agricultura, floresta, recursos humanos, instituições de ensino
superior, centros de investigação, capacidades empresariais, saberes e competências
específicas etc. A valorização económica destes recursos reclama uma estratégia de
desenvolvimento que estimule uma maior interação da economia com o território, o
reforço da atratividade e da competitividade territorial e urbana, a promoção da
capacidade de iniciativa e de empreendimento, o incentivo à criatividade e à
inovação (social, tecnológica ou organizacional), a garantia de limiares mínimos de
equidade e coesão social e territorial e a melhoria dos níveis de eficiência coletiva,
através da densificação das redes de cooperação institucional, empresarial, social ou
cultural e da qualificação dos dispositivos e do reforço da governança territorial.
Uma nova visão da coesão territorial que privilegie a redução das assimetrias pela via
da criação de riqueza e valor em cada território, em detrimento da função
eminentemente corretora e redistribuidora do Estado, pressupõe uma nova estratégia
de desenvolvimento dos Territórios de Baixa Densidade. O que está em causa é a
integração destes territórios nas dinâmicas e nos processos de desenvolvimento
económico nacional, garantindo a sua mobilização para um crescimento mais verde,
mais inteligente, mais sustentável e mais inclusivo que o PSD e o Governo querem para
o País. O que pressupõe, em primeiro lugar, uma alteração profunda do quadro
político-institucional em que as políticas de coesão territorial são concebidas e
implementadas, promovendo uma nova geração de programas, ações e medidas,
territorialmente mais integradas e menos dependentes das lógicas setoriais, centradas
19
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
nos impactos e nos resultados socioeconómicos em detrimento dos meros
formalismos administrativos e moduláveis segundo as exigências e as especificidades
dos diferentes territórios e dos respetivos sistemas produtivos e económicos.
Uma estratégia de desenvolvimento consequente deve estimular, em segundo lugar,
um maior compromisso da economia com o território. Isto significa aumentar o peso
das empresas e atividades locais na formação do valor final do produto regional. Os
agentes e as empresas têm de conquistar espaço nas fileiras produtivas,
transformando recursos e oportunidades em negócios, valorizando os conhecimentos
e os saber-fazer tradicionais e desenvolvendo novas competências e atividades. E
explorando as sinergias e complementaridades dos setores tradicionais com outras
atividades, ou valorizando comercialmente os recursos e as “amenidades” territoriais e
explorando eficazmente as vantagens competitivas e as dinâmicas de mercado.
O compromisso da economia com o território não se pode traduzir em qualquer forma
de autarcia ou isolamento. Ao contrário, as empresas e os agentes económicos devem
reforçar a sua inserção nas dinâmicas competitivas globais. O que está em causa é
colocar saberes e experiências acumuladas ao serviço da competitividade territorial,
combinando as competências locais com a capacidade empresarial de organizar os
meios de produção para valorizar recursos endógenos e conquistar novos mercados. O
desenvolvimento económico terá de se apoiar nos mercados externos, o que implica
uma capacidade redobrada para produzir e, sobretudo, vender produtos e serviços
“transacionáveis” e “exportáveis” de maior valor acrescentado.
A estratégia de desenvolvimento territorial deve visar, em terceiro lugar, o reforço da
dimensão e da competitividade urbana. As cidades e as vilas são um dos motores do
desenvolvimento. Por múltiplas razões: acolhem novas funções ou novos residentes;
estimulam a inovação económica e social; facilitam o surgimento de novas iniciativas
empresariais; asseguram equipamentos e serviços; sustentam atividades lúdicas e
culturais; facilitam o intercâmbio de informação; garantem economias de aglomeração
e dimensão crítica. Por todas estas razões, o futuro dos territórios de baixa densidade
joga-se nas suas cidades e vilas. O estancar da hemorragia demográfica depende, em
grande medida, da capacidade dos seus centros urbanos para potenciar recursos e
oportunidades, gerar iniciativas e atividades, atrair e fixar população.
A aposta nas vilas e cidades do Interior deve privilegiar não só a melhoria, necessária
mas insuficiente, do quadro residencial mas também o reforço dos fatores de
competitividade urbana. Para isso torna-se necessário fomentar a massa crítica das
sedes de concelho, fortalecendo o seu papel na organização do território e alargando
as suas áreas de influência, consolidando vocações e especializações, criando polos de
atração e de irradiação diferenciados, concentrando e requalificando funções urbanas,
pondo serviços sobre as infraestruturas e os equipamentos. Mas o reforço da
competitividade passa ainda pela criação e dinamização de redes coerentes de centros
20
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
urbanos, explorando complementaridades, especializações e sinergias que permitam
viabilizar e tornar sustentáveis serviços, funções, iniciativas e investimentos.
Em quarto lugar, as estratégias de desenvolvimento devem contribuir para
transformar os Territórios de Baixa Densidade em espaços mais empreendedores,
criativos e inovadores, garantindo uma especialização inteligente dos seus sistemas
produtivos e das suas economias. A promoção do espírito empresarial e o apoio ao
lançamento de novos projetos são fundamentais para valorizar recursos e transformar
oportunidades em negócios rentáveis. Os desafios são inúmeros e exigem
intervenções consequentes na intensificação das relações dos jovens com as
empresas, estimulando a apetência pelo trabalho independente e a obtenção de
qualificações específicas, no acesso à informação sobre oportunidades e mercados, na
formação profissional, dando capacidades e saber-fazer para a criação de novos
negócios, no suporte a projetos de risco mais elevado ou ainda na instalação de
centros de racionalidade para a promoção de novas iniciativas, empresas e negócios.
A inovação e a criatividade são também indispensáveis ao desenvolvimento do
Interior. O crescimento económico não pode continuar a depender indefinidamente da
reprodução de modelos alheios, da imitação de processos rotineiros ou de impulsos
empresariais exógenos. Estes territórios têm que criar e inovar nos produtos, nos
processos, nos fluxos, na comunicação, na gestão, no marketing e na comercialização.
Para isso é necessário fomentar e aprofundar a cooperação das instituições de ensino
superior com o tecido empresarial e os agentes socioeconómicos. Criando redes de
captação e de difusão de informação, desenvolvendo projetos específicos de inovação
produtiva, instalando centros tecnológicos e de transferência de tecnologia, etc.
Alguns passos importantes já estão a ser dados nesse sentido. Mas é preciso ir mais
longe. E é preciso garantir, sobretudo, que o processo de reordenamento da rede do
ensino superior não só consolida a presença das universidades e dos institutos
politécnicos nos territórios do Interior como também mantém e reforça a sua
capacidade de participar e favorecer o desenvolvimento territorial.
Em quinto lugar, as estratégias de desenvolvimento devem promover a igualdade de
oportunidades no acesso a bens, funções e serviços coletivos, assegurando a
indispensável equidade social e territorial. Os sucessivos programas de reforma do
Estado têm ditado a reorganização das redes de equipamentos e de serviços e o
encerramento e/ou a agregação de muitas unidades de serviço público na região:
escolas primárias, urgências médicas e maternidades, tribunais, delegações e serviços
periféricos da administração central, etc. A melhoria das acessibilidades e da
mobilidade e a difusão das tecnologias de informação e comunicação servem de
pretexto para justificar, a par da regressão demográfica, a racionalidade da
concentração de equipamentos e serviços nos principais centros urbanos. Mas a
ausência de uma rede eficiente de transportes públicos, os elevados níveis de iliteracia
digital, próprios de uma população envelhecida e pouco instruída, e a perda de
21
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
emprego público qualificado não só comprometem a eficácia e a equidade destas
medidas como aceleram o despovoamento e até o declínio social e económico de
algumas sedes de concelho, em particular as mais periféricas
A manutenção de níveis mínimos de ocupação dos territórios rurais é crucial e
depende, para além do dinamismo económico e do mercado de trabalho, da garantia
de dotação e provisão de equipamentos e serviços básicos e de proximidade. O maior
desafio é, pois, o de continuar a garantir às populações rurais serviços públicos e
privados, desde a creche e o apoio domiciliário a idosos até aos correios e à mercearia
e ao café. O que pressupõe alterações profundas nos modelos de programação e
gestão ou ainda a incorporação de soluções inovadoras e criativas mais eficazes e
eficientes: unidades e serviços móveis, centros multisserviços, redes telemáticas,
equipamentos plurifuncionais, etc. O sucesso do combate ao esvaziamento
demográfico e ao despovoamento rural está diretamente associado à capacidade que
o Estado central e os municípios demonstrem na conceção e implementação destes
novos modelos e soluções e que são essenciais para que o Interior possa vir a ser um
território mais equitativo, sustentável e competitivo.
Em Portugal a prestação de serviços públicos tende a ser muito centralizada,
constatando-se que o Estado tem exercido em muitos casos as competências a uma
distância excessiva dos cidadãos, com impacto particularmente evidente nos
territórios de baixa densidade. Ao invés do que tem acontecido na Europa, na última
década regista-se uma reduzida transferência de competências para a administração
local, com a agravante de não terem sido totalmente concretizados. Esta realidade
traduz-se numa ineficiência dos serviços prestados aos utentes, atendendo à
complexidade das estruturas da administração central existentes, à degradação e
perda de informação ao longo da cadeia de gestão dos serviços. Em consequência, os
processos de decisão tornam-se morosos, dispendiosos e inviabilizando decisões
expeditas e otimizações ao nível local face à especificidades dos territórios.
Finalmente, um dos maiores desafios que os Territórios de Baixa Densidade têm pela
frente é o de combater o minifúndio e a fragmentação institucional. O que significa,
noutros termos, reconstruir as redes de cooperação e a governança territorial. O
desenvolvimento de um território depende, mais do que nunca, da densidade das
relações e da qualidade das redes de atores, dos quadros coletivos de ação, da
robustez dos projetos e da capacidade de antecipação do futuro. Ou seja, o sucesso de
um território apoia-se no trinómio "competências, projetos, redes", quer dizer na
mobilização dos atores qualificados, na construção de uma visão estratégica partilhada
e na criação e dinamização de redes de empresas, de informação, de competências, de
instituições. A capacidade de organização e o conhecimento, bem como a qualidade
das instituições, são hoje tão importantes para o crescimento económico quanto a
dotação de infraestruturas e equipamentos, os recursos físicos disponíveis ou até a
localização geográfica. Mais do que os custos da distância ou o acréscimo das
22
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
externalidades positivas, o fator decisivo no desenvolvimento de um território é a
densificação das relações institucionais, económicas, sociais e culturais. O que
pressupõe, para os Territórios de Baixas Densidades, um esforço acrescido de
organização, articulação e coordenação das instituições e dos atores em torno dos
projetos coerentes e consequentes de desenvolvimento territorial.
V. UMA AGENDA PARA OS TERRITÓRIOS DE BAIXA DENSIDADE
Uma nova visão e um novo paradigma da coesão territorial reclamam, como condição
prévia e indispensável, a elaboração de uma agenda (nacional) para os Territórios de
Baixa Densidade. Uma agenda capaz de corporizar uma nova estratégia de
desenvolvimento e de a traduzir em programas, medidas e ações concretas. Em
termos operacionais, as propostas e recomendações deverão ser agrupadas em torno
de sete pilares fundamentais: um novo quadro político-institucional para a
coordenação e a governança territorial; uma nova geração de políticas públicas
territoriais; um maior compromisso da economia com o território; o reforço da
competitividade e da atratividade territorial; a construção de um novo paradigma para
a valorização do capital humano; reforço de um novo paradigma de intervenção em
matéria de segurança e proteção social; a criação de condições que assegurem a
igualdade de oportunidades no acesso a bens e serviços públicos fundamentais.
A. A implementação de uma estratégia coerente e consequente de desenvolvimento
territorial pressupõe uma alteração substantiva do quadro político-institucional para
a concertação e governança territorial, garantindo e promovendo a articulação e a
integração, territorial e setorial, dos vários instrumentos de política e assegurando
uma maior coordenação dos atores e das suas intervenções. Esta alteração deve
favorecer uma abordagem territorial multinível, com susbidiariedade e coerência
territorial, desenhada em torno de país, regiões (NUTS II), subregiões (NUTS III),
concelhos e freguesias. E garantir, tanto quanto possível, a adoção de um único mapa
multiescala para todas as políticas públicas, garantindo uma territorialização coerente
e funcional das políticas e das redes de serviços públicos.
Neste domínio o Governo concebeu e implementou já um conjunto de reformas ou
medidas que merecem um destaque especial, nomeadamente:
1. A reorganização administrativa territorial autárquica que teve como principais
objetivos: a promoção da coesão territorial e do desenvolvimento local; o
alargamento das atribuições e competências das freguesias e dos correspondentes
recursos; o aprofundamento da capacidade de intervenção da junta de freguesia;
23
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
a melhoria e desenvolvimento dos serviços públicos de proximidade prestados
pelas freguesias às populações; a promoção de ganhos de escala, de eficiência e
da massa crítica nas autarquias locais; a reestruturação, por agregação, de um
número significativo de freguesias em todo o território nacional;
2. A criação da Equipa para os Assuntos do Território (EAT), através da Resolução de
Conselho de Ministros nº 38/2012, de 27 de Março, com a missão de elaborar,
com base numa visão global e integrada das redes públicas, uma proposta de
grelha de distribuição espacial articulada que favoreça a racionalização
administrativa e os princípios de valorização e coesão do território, e potencie
uma melhor e mais racional oferta de serviços públicos, analisando e identificando
igualmente competências eventualmente sobrepostas e passíveis de
descentralização do Estado Central para a Administração Local;
3. A criação do Conselho de Concertação Territorial, através da Resolução do
Conselho de Ministros n.º 16/2014, de 5 de Março, um órgão político de
promoção da consulta e de concertação entre o Governo e as diferentes entidades
políticas infraestaduais, no plano regional e local, e que visa promover uma
melhor articulação das políticas públicas e um aprofundamento da coesão
territorial. Neste Conselho estão representados, para além dos membros do
Governo, os representantes dos governos regionais dos Açores e da Madeira, da
Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), da Associação Nacional
de Freguesias (ANAFRE), os presidentes das áreas metropolitanas de Lisboa e
Porto e dois presidentes das comunidades intermunicipais;
Para além desta medidas, e tendo em vista a construção de um novo quadro
institucional que favoreça a coordenação e a governança territorial, propõe-se:
4. Criação do Estatuto dos Territórios de Baixa Densidade, que traduza as suas
especificidades estruturais e assim as qualifique e priorize no âmbito da definição
das políticas públicas com incidência territorial, através, nomeadamente, da
fixação de tipologias específicas de apoios e incentivos, e na conceção dos
instrumentos e das estratégias de desenvolvimento territorial. A delimitação dos
espaços territoriais a incluir nesta categoria deve ser feita com base em critérios
quantificáveis e que traduzam a sua complexidade e as suas múltiplas dimensões:
territoriais, demográficas, sociais e económicas. O Governo e o PSD, através,
nomeadamente, dos seus eurodeputados, devem sensibilizar a União Europeia
para que o conceito e o estatuto de território de baixa densidade sejam
introduzidos nas suas políticas de desenvolvimento e coesão territorial.
5. Adotar um modelo de organização que garanta uma maior coordenação das
funções e da ação governativa em matéria de Coesão Territorial, através,
nomeadamente, de um órgão interministerial a quem caberá a definição das
24
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
estratégias de promoção de coesão territorial e a coordenação política e
estratégica das políticas públicas com incidência territorial, combatendo a
setorização das políticas e contribuindo para reforçar o caráter das ações, numa
ótica de integração territorial das medidas setoriais. Este órgão deverá articular-se
com Comissão Nacional do Território, uma estrutura a criar por iniciativa do
MAOTE, a quem caberá a coordenação da política nacional de ordenamento do
território, garantindo a definição e execução de opções públicas, promotoras da
competitividade e impulsionadoras do bem-estar económico, social e ambiental,
assumidas pelos serviços e organismos da Administração Pública.
6. Elaboração e implementação do Programa Nacional para a Coesão Territorial
(PNCT), conforme a Resolução da Assembleia da Republica 129/2011, subscrita
pelos Deputados do PSD, bem como a elaboração de relatórios de monotorização
e avaliação periódica da coesão territorial do País. Tendo em vista o âmbito e os
objetivos deste programa, a sua elaboração deverá incorporar as estratégias de
especialização inteligente nacional e regionais definidas no quadro do Portugal
2020 e as suas opções estratégicas deverão ser vertidas no programa de ação do
Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), atualmente
em revisão. Do mesmo modo, a avaliação da coesão territorial poderá ser
assegurada no quadro da avaliação do PNPOT;
7. Implementação do Programa de Desconcentração Administrativa, tendo em vista
o reforço das atribuições e competências das estruturas periféricas e setoriais da
administração pública central, e em particular da sua capacidade de articulação e
coordenação das políticas públicas territoriais. Esta transferência deverá privilegiar
preferencialmente as estruturas com intervenção territorial ao nível das NUT II e
contribuir para uma melhoria significativa da eficácia e eficiência da administração
pública. Ainda neste domínio, propõe-se a criação de uma experiência piloto na
região do Algarve e que permita testar não só a eficácia das reformas e medidas
de desconcentração administrativa mas também a monitorização dos impactos
sociais e económicos e dos custos financeiros.
8. Aposta na consolidação do associativismo municipal e nas Comunidades
Intermunicipais (CIM), contribuindo para o reforço das suas atribuições e
competências, criando condições para a sua capacitação e dos seus recursos
humanos, de modo a que possam receber novas competências oriundas do Estado
Central e dos Municípios, promovendo a eficiência da gestão pública com o intuito
de melhorar a qualidade dos serviços e de gerar economias de escala no seu
funcionamento, potenciando, assim, a reforma do atual governo e que conduziu a
uma nova matriz da divisão territorial (NUT III) mais coerente e funcional;
9. Alargar e aprofundar o programa de Descentralização administrativa de
competências do Estado Central para a Administração Local. Portugal contínua a
ser um país onde o funcionamento da administração pública e a prestação de
25
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
serviços públicos é das mais centralizadas da Europa, quer quanto à distribuição
de competências, quer quanto à repartição de recursos. A descentralização
aproxima as decisões dos problemas, permitindo muitas vezes melhor eficiência e
qualidade na gestão pública. O centralismo faz perder e degradar a informação ao
longo da cadeia de gestão e inviabiliza a otimização quando as preferências locais
são muito diversas. O Governo deve aprofundar significativamente a transferência
de competências para os Municípios e Entidades Intermunicipais, seja por via legal
ou contratual, em alguns casos através de projetos piloto. A descentralização deve
ser concretizada em vários sectores com potenciais ganhos na qualidade ou na
eficiência do serviço prestado, designadamente: i) na Educação ao nível da gestão
curricular, pedagógica, dos recursos humanos, financeiros e de equipamentos e
infraestruturas no ensino básico e secundário; ii) na Saúde nos cuidados de saúde
primários e prevenção; iii) na Segurança Social ao nível dos cuidados continuados
e integrados e proteção social de crianças e jovens, bem como na tarefa de
identificação e acompanhamento em ação social; iv) no âmbito dos Transportes
Públicos, na regulação quer dos sistemas metropolitanos, quer dos sistemas
vocacionadas para os territórios de baixa densidade como o transporte a pedido;
v) na Segurança Rodoviária, melhorando a repartição de competência na
manutenção de infraestruturas; vi) no Ambiente na gestão da orla costeira e na
manutenção e reabilitação da rede hidrográfica dentro de perímetros urbanos; vii)
na Cultura no âmbito da atribuição de apoios a atividades culturais e na gestão de
equipamentos culturais de caráter local; viii) na Proteção Civil no âmbito da
construção, manutenção e gestão de instalações. Cada processo de
descentralização deve ser acompanhado do respetivo “envelope financeiro”,
transferindo-se para o município ou entidade intermunicipal os recursos
necessários e suficientes à execução das competências, num quadro de
identificação detalhada e transparente das atividades e responsabilidades
descentralizadas e com um efetivo acompanhamento de proximidade da respetiva
execução. Os processos de descentralização devem igualmente possibilitar que
quando sejam obtidas poupanças associadas ao cumprimento dos objetivos
estabelecidos, estas possam ser partilhadas através da atribuição de prémios de
eficiência com a entidade responsável pelo exercício da competência para que
esta possa investir ma melhoria da qualidade do serviço prestado. A
descentralização contribuirá para aumentar a responsabilização política,
aproximando a decisão dos cidadãos, melhorando a qualidade dos serviços
prestados às populações e racionalizando os recursos disponíveis.
B. Uma nova visão da coesão territorial pressupõe também uma nova geração de
políticas públicas territoriais, capazes de incorporar uma estratégia de
desenvolvimento consequente, que gere e fixe bem-estar, riqueza e emprego no
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Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
Interior do País, e de traduzir as ações e medidas necessárias à concretização desse
objetivo. Sendo a generalidade destas políticas desenhadas no âmbito da estratégia
Portugal 2020, e dos respetivos programas regionais e temáticos, o Governo aprovou
já um modelo de governação coerente e equilibrado, sendo necessário garantir,
relativamente à sua aplicação, os seguintes aspetos:
10. Conceber um modelo de governação do Portugal 2020 que garanta o reforço
significativo da descentralização e desconcentração na gestão dos instrumentos
de política, incluindo os sistemas de incentivos regionais, uma articulação
multinível e uma concertação interinstitucional, uma participação efetiva dos
atores territoriais públicos e associativos pertinentes (CIM, organismos da
administração central, associações empresariais, instituições de ensino superior,
centros tecnológicos e de I&D, terceiro setor) nas unidades de gestão dos
Programas Operacionais Regionais e Temáticos; O caso particular do Algarve, por
se tratar de uma NUT II e NUT III coincidentes, deve merecer um modelo de gestão
diferenciador, que envolva as autarquias locais, a Universidade, as Associações
Empresariais e os principais serviços desconcentrados do Estado
11. Garantir uma repartição transparente e justa das verbas disponíveis à luz dos
objetivos de convergência que regem a atribuição dos fundos estruturais e de
coesão, não só no âmbito dos programas regionais, através duma alocação
equilibrada aos diferentes subprogramas e subespaços territoriais, garantindo
condições de acesso relativamente equitativas para os diferentes municípios, seja
qual for a sua dimensão territorial, demográfica ou económica, mas também no
âmbito dos programas temáticos, promovendo as sinergias e as
complementaridades entre setores e regiões mas evitando equívocos ou conflitos
em temas como os “spillover” ou os projetos (pretensamente) multi-regionais;
12. Definir um modelo de intervenção que privilegie os processos de
contratualização de programas de ação de desenvolvimento territorial
suportados em parcerias institucionais alargadas, envolvendo a participação,
simultânea, do poder local, do sistema científico e tecnológico e do setor
empresarial, evitando a proliferação de instrumentos, a dispersão temática e a
sobreposição potencial de diversos enquadramentos em matéria de elegibilidade
de ações e projetos ou ainda de fontes de financiamento;
13. Agilizar procedimentos e desburocratizar o acesso aos apoios nacionais e
comunitários, centrando a avaliação das candidaturas no mérito dos projetos e
valorizando os resultados alcançados em detrimento do cumprimento dos
formalismos burocráticos e introduzindo práticas de verificação e controle de
requisitos e procedimentos durante e após a execução dos respetivos projetos.
27
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
C. Os Territórios de Baixa Densidade têm de privilegiar estratégias de
desenvolvimento regional que estimulem um maior compromisso da economia com
o território. Um compromisso que visa a criação e fixação de riqueza e emprego e que
reclama apostas firmes no reforço da atratividade e competitividade territorial rural e
urbana, na valorização económica dos recursos endógenos, incluindo a geração e
manutenção de bem-estar, na promoção da capacidade de iniciativa e de
empreendimento e no incentivo à criatividade e à inovação. O que pressupõe que
estes territórios não podem ficar arredados das estratégias nacionais de fomento
industrial para o crescimento e o emprego e a qual visa a revitalização do tecido
empresarial, a qualificação dos recursos humanos, a promoção do investimento, a
internacionalização, a inovação, o empreendedorismo e o I&D. Ou ainda da estratégia
para o crescimento verde, de desenvolvimento rural ou do turismo. A criação e fixação
de valor nos Territórios de Baixa Densidade passam também por uma transformação e
modernização profunda das atividades transformadoras, em particular nos domínios
da indústria extrativa, agroalimentar e agroflorestal.
Neste domínio o Governo desenvolveu e, nalguns casos, começou já a implementar
um conjunto alargado de programas e medidas, nomeadamente:
14. O Programa VALORIZAR - Criar Valor com o Território, um programa de
valorização económica de territórios, centrado na geração de riqueza e emprego e
tendo por objetivo potenciar as oportunidades de inovação proporcionadas pelos
recursos culturais, patrimoniais, simbólicos, turísticos, rurais, agroalimentares e
ambientais dos territórios, promover o empreendedorismo, industrialização,
negócio ou autoemprego numa lógica de crescimento, sustentabilidade e coesão.
Contempla, entre outros, o apoio a microempresas de base local, a criação de
redes territoriais de parcerias de desenvolvimento económico ou a definição de
Estratégias territoriais para o ciclo de financiamento comunitário 2014-2020.
15. O Relançamento do PRODER (programa desenvolvimento rural 2007-2013) e do
PRRN (Programa da Rede Rural Nacional), ambos em fase de conclusão, que
incentivaram o investimento na área da agricultura e do desenvolvimento rural,
promovendo a sustentabilidade dos espaços rurais e dos recursos naturais, através
de fundos comunitários e nacionais. Estes programas têm objetivos transversais
como o reforço da coesão territorial e social ou da eficácia da intervenção dos
agentes públicos, privados e associativos na gestão sectorial e territorial.
16. Consolidação e aprofundamento do PROVERE – Estratégias de Eficiência Coletiva
no sentido de fomentar, de modo sustentável, a competitividade dos territórios de
baixa densidade, através da dinamização de atividades económicas (produtoras de
bens e serviços transacionáveis) inovadoras e alicerçadas na valorização de
recursos endógenos, tendencialmente inimitáveis do território, como sejam
28
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
recursos naturais, património histórico, saberes tradicionais ou outros. Este
programa apoia a construção de parcerias de natureza institucional que envolvem,
obrigatoriamente, empresas, mas também organismos da Administração Pública,
como as Câmaras Municipais, associações empresariais e de desenvolvimento
local e regional, instituições de investigação e de transferência de tecnologia,
entre outros, e baseiam-se no pressuposto de que a fragilidade institucional dos
territórios de baixa densidade pode ser ultrapassada por uma lógica de rede
devidamente organizada e estruturada;
17. Criação da marca Natural.PT que visa a valorização das Áreas Protegidas e
Classificadas e impulsionar a sua economia. A marca Natural.PT é uma marca
nacional que pretende promover a valorização sustentada dos recursos, produtos
e serviços locais e a afirmação destes territórios como destinos de excelência
aliada aos princípios de conservação da natureza e está associada a diversos
serviços e produtos – agroalimentares, artesanato, alojamento turístico,
gastronomia, animação, etc. - que a corporizam e a tornam comercializável;
18. O Compromisso para o Crescimento Verde, que visa contribuir para o
desenvolvimento sustentável numa lógica de criação de valor assente no
binómio economia-ambiente, valorizando, entre outros, os recursos naturais, a
biodiversidade e os serviços dos ecossistemas dos territórios de baixa densidade.
Dos 10 pilares considerados, quatro têm uma correlação direta com as condições
e os recursos destes territórios: agricultura e florestas; biodiversidade e serviços
de ecossistemas; cidades e território; e turismo. O enquadramento na estratégia
de crescimento verde é, pois, uma prioridade para estes territórios que vêm,
assim, reconhecida a importância estratégica dos seus recursos e a valia
económica dos serviços ambientais e ecológicos que prestam ao País.
Para além desta medidas, e com o objetivo de assegurar uma maior interação das
economias locais com os territórios e os seus recursos, propõe-se:
19. Garantir que o Programa de Desenvolvimento Rural 2020 contribui eficazmente
para a geração e fixação de valor-acrescentado nas principais fileiras produtivas
territoriais (agroalimentares e agroflorestais), através da integração e progressão
dos agentes e das empresas locais nas cadeias de valor e do reforço do peso das
atividades produtivas na formação do valor final do produto regional. Esta
integração deverá assentar nos eixos da inovação e conhecimento e da
competitividade e organização da produção O PDR 2020 deve promover, entre
outros: o ganho de escala e de dimensão crítica através da promoção e
concentração das produções, da cooperação e partilha de espaços pós produção,
com recurso aos apoios comunitários e locais (municipais e intermunicipais); a
redução dos custos de produção de produção e a manutenção dos padrões de
29
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
qualidade, através da revisão das normas e dos procedimentos ao nível da
certificação de empresas e modos de produção; a regulação do mercado no
sentido de assegurar maior equilíbrio negocial entre produtores e distribuidores; a
criação de mecanismos nacionais que assegurem a longevidade dos investimentos
comunitários ao nível do desenvolvimento rural;
20. Promover um maior desenvolvimento ao nível da exploração e valorização das
indústrias extrativas e transformadoras, transformando recursos e oportunidades
em negócios, valorizando os conhecimentos e os saber-fazer tradicionais e
desenvolvendo novas competências e atividades. Nesse sentido importa
enquadrar e integrar as atividades produtivas destes territórios na Estratégia de
Fomento Industrial para o crescimento e o emprego 2014-2020, que visa um
crescimento sustentável da economia assente no aumento das exportações, na
captação de investimento, na estabilização do consumo privado e na qualificação
do capital humano. Esta estratégia não tem, até agora, medidas específicas para
os Territórios de Baixa Densidade, mesmo se considera como estratégicos clusters
como a Indústria de Base Florestal ou a Extração Geológica e Mineira, que
exploram recursos naturais destes territórios;
21. Reorientar os modelos de concessão da exploração dos recursos energéticos e
minerais no sentido de garantir um retorno justo e equilibrado das mais-valias
geradas em favor dos territórios que os geram e os providenciam ao país. Esta
reorientação está já contemplada, pelo menos em parte, no compromisso para o
crescimento verde e pressupõe uma alteração substancial do regime fiscal
aplicável, nomeadamente em termos de derrama ou ainda das contrapartidas
efetivas para o desenvolvimento dos territórios onde são explorados os recursos
em questão. O problema é particularmente candente no caso das barragens e dos
centros de produção hidroelétricos cujas empresas têm a sede fiscal fora da região
e não estão abrangidas por qualquer tipo de compromisso com o
desenvolvimento regional. Mas colocar-se-á seguramente, se nada for feito
entretanto, com as novas unidades geológicas e mineiras;
22. Desenvolver e aprofundar uma estratégia de especialização inteligente para os
Territórios de Baixa Densidade que tenha em conta os recursos e as
competências destes territórios. Estas estratégias deverão contribuir para o
reforço do papel das instituições de ensino superior do Interior e aprofundar a sua
ligação ao tecido empresarial local. Através da promoção da investigação de
qualidade e socialmente útil, da inovação e do empreendedorismo que permita a
valorização (produtiva, industrial e comercial) dos recursos tecnológicos já
existentes e das “amenidades” territoriais, através, nomeadamente, da celebração
de contratos-programa específicos de desenvolvimento regional que levem em
conta o imperativo da “Stairway to Excellence” da Estratégia 2020, valorizando os
ativos territoriais e dinamizando o investimento e o emprego.
30
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
23. Conceber e implementar uma estratégia de desenvolvimento turístico para os
Territórios de Baixa Densidade articulada com outras estratégias já desenvolvidas,
designadamente a marca Natural.PT e assente nos produtos turismo de natureza,
circuitos culturais e gastronomia e vinhos, que potencia os recursos e os valores
destes territórios numa estratégia de abertura e internacionalização crescente. A
articulação da oferta e da atratividade turística com as atividades produtivas locais
é uma condição fundamental para o seu impacto social e económico e a sua
própria sustentabilidade a médio e longo prazo. Esta estratégia deve ainda ser
articulada com as políticas ativas que o governo do PSD desenvolveu para o setor
do turismo, e cujos resultados são indiscutivelmente positivos, potenciando
complementaridades e sinergias com os produtos mais tradicionais como o
turismo “sol e praia” ou com os produtos emergentes como o turismo de “saúde”
ou o turismo “patrimonial e cultural”;
24. Conceber e desenvolver uma estratégia de desenvolvimento da economia da
cultura dos Territórios de Baixa Densidade que crie e fixe valor e emprego nas
economias locais, a partir da valorização do património - construído, móvel,
imaterial e paisagístico-, assim como da produção cultural local (artística e
artesanal) ou ainda das redes, físicas e virtuais. Esta estratégia deve contribuir
para potenciar a cultura como fator gerador de identidade, de diferenciação e
inovação territorial e de atração de um capital humano qualificado e cosmopolita.
25. Aprovar e implementar o novo modelo de cadastro para o país, bem como a
criação de um Número Único de Identificação do Prédio (NIP), permitindo a
articulação entre o registo predial, a matriz predial e a georreferenciação. Estas
medidas contribuirão para resolver um velho problema e colmatar uma enorme
lacuna, uma vez que apenas existe cadastro predial de cerca de 50% da área total
do território nacional e de 17% dos prédios rústicos nacionais. O conhecimento
rigoroso da estrutura fundiária é uma condição indispensável para uma gestão
eficaz das áreas rurais, nomeadamente dos territórios de baixa densidade.
D. O reforço da atratividade e da competitividade destes territórios, indispensável a
um processo de desenvolvimento consistente e duradouro, pressupõe a minimização
dos custos de contexto e das externalidades negativas com que os mesmos se
confrontam em matéria de acessibilidade, transportes, infraestruturas, serviços,
mercados, etc. No sentido de assegurar níveis adequados de equidade territorial, o
Governo tem concebido e implementado diversas medidas e ações, nomeadamente:
26. Em matéria de infraestruturas de transportes importa sublinhar a aposta na
capilaridade dos investimentos e dos serviços ferroviários, optando-se pela
modernização das linhas ferroviárias existentes, propiciando um investimento em
corredores transversais que atravessam o pais, ao invés de investir em linhas de
31
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
alta-velocidade que atravessariam o pais, ligando o litoral a Espanha, sem
qualquer impacto positivo para o interior. Assim, o Plano Estratégico de
Transportes e Infraestruturas PETI3+ e o Relatório do GT para as Infraestruturas
de Elevado Valor Acrescentado concretizam a aposta na ferrovia, valorizando o
transporte de passageiros e mercadorias, e na modernização da rede do interior
do país. Em particular estão previstos investimentos na linha do Douro até ao
Pocinho ou na conclusão, finalmente, da linha da Beira-Baixa, ligando Castelo
Branco à Guarda, para alem da modernização da linha da Beira Alta, que visa
aumentar a capacidade da linha para o transporte de mercadorias e
consequentemente a competitividade dos nossos exportadores;
27. No âmbito da mobilidade e dos transportes terrestres, o governo procedeu a uma
alteração profunda da arquitetura institucional dos transportes públicos, que
permitirá transferir as competências na definição das obrigações de serviço
público de transporte de passageiros para os municípios e, destes, querendo, para
as Comunidades Intermunicipais, conseguindo-se assim obter ganhos de escala e
capacidade negocial junto dos operadores e, ao mesmo tempo, garantir uma
estabilidade contratual que favorecerá e viabilizará o investimento na qualidade
do serviço prestado às populações;
28. Desenvolvimento de um serviço de transporte aéreo de passageiros nas regiões do
Interior, com a entrada em funcionamento prevista para os primeiros meses de
2015, de uma ligação aérea que servirá as regiões de Bragança, Vila Real, Viseu,
Lisboa e Algarve, contribuindo, assim, para aproximar ainda mais os portugueses
em todo o seu território e criar condições para uma melhoria efetiva da
atratividade e da competitividade destes territórios;
29. O Programa Portugal Porta-a-Porta alargará o transporte público a todos os
portugueses, através de uma oferta de serviços complementares de transporte
público flexível e a “pedido”, para o qual contribuirão, em rede, para além dos
operadores de transportes privados, os táxis, os bombeiros e as instituições
sociais, garantindo a utilização eficiente dos meios disponíveis no território;
30. No setor da Comunicações, procedeu-se ao reforço da regulação e a redefinição
do serviço universal telefónico e do serviço universal postal, estabelecendo
objetivos claros sobre obrigações de cobertura e de serviço às populações, em
qualquer parte do país. A proteção da rede de atendimento e dos serviços postais
é garantida pelo regulador, não podendo os CTT, empresa privada, fazer qualquer
tipo de alteração ou reorganização de a correspondente autorização,
31. Aprovação do Código Fiscal do Investimento que reforça os diversos regimes de
benefícios fiscais ao investimento, em particular no que se refere a investimentos
que proporcionem a criação ou manutenção de postos de trabalho e se localizem
em regiões menos favorecidas, discriminando-se positivamente os territórios de
32
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
baixa densidade. Este Código contempla ainda a subida do limite máximo do
crédito de imposto em sede de IRC, sendo aumentadas as majorações previstas
para investimentos realizados em regiões com um poder de compra per capita
significativamente inferior à média nacional, que proporcionem a criação ou a
manutenção de postos de trabalho ou que contribuam para a inovação
tecnológica ou para a proteção do ambiente.
32. Integrada num contexto mais vasto do Crescimento Verde, a Reforma para a
Fiscalidade Verde, atualmente em fase de análise e decisão pelo Governo, inclui
como objetivos de princípio, proporcionar incentivos à eficiência na utilização
dos recursos, contribuir para a rentabilização e preservação do capital natural, e
promover uma utilização justa e sustentável do solo, do território e do espaço
urbano, num contexto de neutralidade fiscal, de competitividade económica e de
geração de emprego, com impacto positivo para territórios de baixa densidade;
33. O Programa +Superior, um sistema de bolsas para apoiar os estudantes
originários do litoral e que estudam em instituições sediadas em regiões do
Interior. Visa promover a coesão territorial pela atração de população jovem para
regiões em perda demográfica; reforçar a contribuição de todas as universidades e
institutos politécnicos para o desenvolvimento regional; incentivar a fixação de
futuros diplomados nas regiões mais desfavorecidas do país;
Para além desta medidas, e tendo em vista o reforço da atratividade e da
competitividade territorial, propõe-se ainda:
34. Garantir que, no âmbito do processo de reordenamento da rede de ensino
superior público, a sustentabilidade das instituições e a adequação da oferta
educativa e da cobertura territorial às suas funções enquanto polos de
desenvolvimento e fatores de competitividade territorial;
35. Assegurar a conservação e a modernização das redes nacionais e regionais de
infraestruturas de transporte, ferroviárias e rodoviárias, através, nomeadamente
do Plano de Proximidade das Estradas de Portugal, bem como o direito à
mobilidade das populações dos Territórios de Baixa Densidade, através do
financiamento da exploração das redes de transportes públicos, em particular nos
centros urbanos de maior dimensão;
36. Implementar medidas de diferenciação fiscal positiva para os Territórios de Baixa
Densidade orientadas para o apoio e o incentivo das atividades e das empresas
que promovam a valorização produtiva e comercial dos recursos locais, reforçando
a sua importância ao nível da criação de emprego e da fixação da população;
37. Conceber e implementar, no âmbito da AICEP, um programa específico de atração
de investimentos e de projetos empresariais, incluindo a criação de um VISA
33
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
GOLD para investimentos produtivos no Interior, orientados para a exploração e
a transformação de recursos, produtos e bens transacionáveis de elevado
potencial, e promover o Estatuto de residente não habitual como forma de atrair
novos residentes para estes territórios;
38. Conceber e implementar medidas de minimização das assimetrias territoriais na
cobertura de infraestruturas e redes de serviços públicos em domínios como o
gás natural, as comunicações móveis, a banda larga, a TDT, etc.. Garantir a
solidariedade nacional na provisão de bens públicos fundamentais e uma
equidade efetiva em matéria de preços e tarifas em bens e serviços públicos
essenciais e em particular da água.
E – A construção de um novo paradigma para a valorização do capital humano dos
Territórios de Baixa Densidade, apostando não só na formação dos recursos humanos
e na sua qualificação profissional mas atuando, também, ao nível do mercado de
trabalho, promovendo a criação de oportunidades de emprego em atividades
relacionadas com os setores tradicionais ou emergentes. Para desenvolver este pilar
de intervenção propõe-se um conjunto de iniciativas, nomeadamente:
39. Criação de um mecanismo de apoio ao emprego para atividades de elevada
sazonalidade, através do lançamento de um programa de ocupação de
empregados em formação para os setores de elevada sazonalidade como a
agricultura e o turismo. Um programa que fosse utilizado pelas empresas para que
os seus trabalhadores frequentassem a formação em períodos de baixa atividade
e regressassem ao seu posto de trabalho nos momentos de maior atividade. Nos
casos da mão-de-obra de baixa qualificação, os mesmos trabalhadores, poderiam
alternar entre as empresas dos dois setores pois a sazonalidade complementa-se.
40. Criação de estruturas de apoio ao microempreendedorismo (inspiradas nas
“Coeveuses” francesas, criadas em 1995), as quais poderiam permitir que um
empreendedor possa testar uma atividade em contexto real, sem ter de constituir
formalmente uma empresa. Estas estruturas podem ser enquadradas em
associações de interesse público com vários parceiros, entre eles, os municípios,
as associações empresariais locais e outros “stakeholders”, que se constituiriam
no sentido de apoiar o início e a atividade da empresa durante um período inferior
a 24 meses. Durante esse período o empreendedor só se preocupava com o
“core” do negócio, sendo todos os ouros assuntos geridos pela “Couveuse”,
nomeadamente, a articulação com a administração fiscal e com a segurança social
que teriam regimes específicos para estas entidades. Desta forma os primeiros
passos das novas empresas teriam uma proteção contra alguns percalços que
muitas vezes condenam bons negócios.
34
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
41. Lançamento de um programa de microcrédito e microfisco para projetos em
territórios de baixa densidade populacional. Apoio, através do microcrédito, a
projetos nos setores produtivos e de suporte, como o comércio e os serviços, com
um regime fiscal diferenciado pela interioridade seria um duplo mecanismo de
criar oportunidades de emprego e de atração de pessoas para esses territórios.
42. Lançamento de um Programa de Formação Profissional nos setores
predominantes nos territórios de baixa densidade, suportado em estruturas de
formação profissional, permanentes ou temporárias, e apostando em áreas e
domínios estratégicos, nomeadamente na transformação agroindustrial ou na
valorização comercial de produtos e bens transacionáveis.
F – O reforço de um novo paradigma de intervenção em matéria de segurança e
proteção social nos Territórios de Baixa Densidade, minimizando as situações de risco
e de exclusão social provocadas pelo forte envelhecimento da população que marca
estes territórios. Este novo paradigma reclama a passagem de um Estado tutelar para
um Estado mais parceiro, devendo ser sustentado, também nesta área, com uma
relação descentralizadora e desburocratizada de competências para os agentes locais
que, com maior eficácia e eficiência, podem responder às necessidades sociais
emergentes. A importância da economia social, ou do terceiro sector como também é
denominado, como motriz de criação de emprego e de riqueza, deve ser
entendimento, de igual forma, como um fator de desenvolvimento, privilegiando o
empreendedorismo e a inovação social na criação de novos agentes e de novas
respostas sociais. Assim o Estado deve promover:
43. Uma reorganização administrativa nas áreas da Segurança Social e do Emprego,
adequando a sua intervenção às novas realidades administrativas;
44. Efetivar a concretização da RLIS – Rede Local de Intervenção Social, prevista nas
Grandes Opções do Plano, como um instrumento privilegiado de
descentralização de competências, por parte da Administração Central,
observando o consensual princípio da subsidiariedade, envolvendo nesse
processo, quer as autarquias locais, quer as instituições do setor social e solidário;
45. Um novo modelo de intervenção no apoio social à população mais idosa, que
valorize as respostas preventivas e reforce os mecanismos de
desinstitucionalização, contribuindo assim para um apoio humanizado e de
proximidade e mais adequado e ajustado às necessidades das pessoas.
46. O apoio e o estímulo ao empreendedorismo e inovação social, através dos
instrumentos financeiros disponíveis no “Portugal 2020” e potenciando as
dinâmicas das organizações da economia social e dos cidadãos, incentivando a
formação de novos agentes sociais (ex: cooperativismo, mutualidades, empresas
sociais, etc.). Assim será possível a criação de emprego e de riqueza,
35
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
reconhecendo as especificidades territoriais como janelas de oportunidades de
combate ao despovoamento e à exclusão social.
G. Para assegurar uma igualdade efetiva de oportunidades dos cidadãos no acesso a
bens e serviços públicos fundamentais e garantir, simultaneamente, as possibilidades
de desenvolvimento a todos os territórios, uma reorganização consequente das
estruturas e dos serviços públicos, deverá respeitar, nos territórios de baixas
densidades, os princípios da equidade e sustentabilidade.
47. A Estratégia de Reorganização dos Serviços de Atendimento da Administração
Pública, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 55-A/2014, de 15
de Setembro, que centra a sua atenção na melhoria das condições de acesso e na
qualidade do serviço prestado, em detrimento duma lógica de pura racionalidade
e eficiência económica ou da manutenção do serviço público em quaisquer
condições de procura efetiva ou a qualquer custo.
48. A Criação da Plataforma Colaborativa de Estruturas, Equipamentos e Serviços de
Utilização Coletiva GeoEquip, permitindo a gestão descentralizada de informação
e georreferenciação dos serviços da Administração Pública, de molde a dotar o
cidadão (público em geral), de informação pública relativa os equipamentos
coletivos de utilidade pública e dotando a Administração Pública de uma
ferramenta que possibilita o planeamento e a gestão dos seus equipamentos, em
particular a sua adequada racionalização baseada em critérios quantitativos, como
o tempo de acesso e/ou a população servida pelos mesmos.
49. A concretização da Estratégia de Reorganização dos Serviços de Atendimento da
Administração Pública prevista no Programa Aproximar prosseguirá em 2015,
através da criação de “Lojas do Cidadão” ou “Condomínios de Serviços” em todos
os municípios do país. Além destas lojas, está prevista a continuação da instalação
da “rede alargada” de Espaços do Cidadão em todo o território, nos quais os
cidadãos podem utilizar, com apoio, os portais ‘online’ das várias entidades
públicas. Ou ainda a operacionalização das “Unidade Móvel do Cidadão”,
equipadas para prestar um conjunto de serviços públicos de várias entidades e
que se deslocarão periodicamente a zonas de baixa densidade, complementada
com a coordenação com o Programa Portugal Porta-a-Porta numa lógica de
integração de rede física e rede de acessibilidades aos cidadãos.
50. Lançamento do Programa de Capacitação para formar decisores e executores de
políticas públicas locais e o relançamento de uma nova edição dos Programas de
Estágios Profissionais na Administração Pública Local (PEPAL), permitindo a jovens
qualificados à procura do primeiro emprego e iniciar a sua experiência profissional
na administração local, nomeadamente em municípios do Interior, nas áreas do
desenvolvimento económico e da inclusão social.
36
Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
Para além desta medidas, e tendo em vista a criação de uma efetiva igualdade de
oportunidades no acesso a bens e serviços públicos, propõe-se ainda:
51. Definir claramente o nível de serviço universal comum que assegure a
manutenção e uma cobertura adequada das principais funções sociais e de
soberania do Estado em todo o território nacional à escala municipal;
52. Estabelecer limiares mínimos de acessibilidade para cada setor e nível de
serviço, ancorados em critérios e indicadores quantificáveis e verificáveis, e
adequar os modelos de organização às especificidades territoriais, garantindo que
as decisões de encerramento de serviços são sempre avaliadas à luz das do
princípio da equidade social e territorial;
53. Repensar os modelos de organização dos serviços desconcentrados da
administração central e promover a redistribuição de funções e de competências
(back-office) pelas estruturas periféricas, garantindo maior racionalidade na
alocação de recursos e um maior equilíbrio territorial;
54. Promover soluções inovadoras, alternativas à oferta tradicional de serviços
públicos, ao melhor custo, no quadro da solidariedade nacional (unidades e
serviços móveis, centros multisserviços, redes telemáticas, equipamentos
plurifuncionais, etc.), e que garantam a eficiência e a qualidade dos serviços e
melhorem também a acessibilidade dos cidadãos.
VI. A PORTA DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL ABRE POR DENTRO
O Interior do País está confrontado com um conjunto de problemas que conformam o
denominado círculo vicioso das baixas densidades territoriais. Se este círculo vicioso
não for quebrado, esta parcela importante do território nacional corre o risco de vir a
perder a massa crítica e a energia mínima que são necessárias a qualquer estratégia de
desenvolvimento que vise mais largo do que uma qualquer forma de assistencialismo
estatal. Para contrariar as dinâmicas regressivas e afastar do horizonte os cenários
mais pessimistas, os Territórios de Baixa Densidade têm de enfrentar e vencer um
desafio crucial: suster o declínio populacional. O que está em causa não é a reversão
das perdas demográficas mas apenas o abrandamento dos seus ritmos de progressão e
a minimização dos seus impactos territoriais, sociais e económicos.
Nas próximas décadas, o Interior vai continuar a registar saldos naturais e,
provavelmente, migratórios negativos, a deterioração dos índices de envelhecimento e
de dependência jovem ou o ininterrupto despovoamento dos espaços rurais
periféricos. Mas o País e estes territórios não podem deixar de centrar os seus esforços
na tentativa de reter uma parte do seu potencial demográfico e, complementarmente,
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Territórios de Baixa Densidade, Territórios d e de Elevado Potencial
atrair e fixar população, sobretudo mais jovem e instruída. O que pressupõe alterações
substantivas na estratégia de desenvolvimento, abandonando o primado dos
investimentos infraestruturais e do emprego público em favor dos investimentos
reprodutivos que dinamizem atividades produtoras de bens e serviços transacionáveis,
criando e fixando mais-valias, empresas e empregos qualificados.
Os Territórios de Baixa Densidade têm, pois, de privilegiar uma estratégia de
desenvolvimento territorial que estimule a valorização económica dos recursos
endógenos (capacidades empresariais, mão de obra qualificada, recursos financeiros,
saberes e competências específicas) e uma maior interação da economia com o
território. Esta estratégia reclama apostas firmes no reforço da atratividade territorial
e da competitividade urbana, na promoção da capacidade de iniciativa e de
empreendimento, no incentivo à criatividade e à inovação (social, tecnológica ou
organizacional) e na garantia de limiares mínimos de equidade e coesão social e
territorial. Ou ainda na melhoria dos níveis de eficiência coletiva, através da
densificação das redes de cooperação institucional e empresarial e da qualificação dos
dispositivos e das práticas de governança territorial.
Estes territórios precisam de um esforço acrescido de organização, articulação e
coordenação dos atores territoriais que potencie sinergias e agregue vontades em
torno de um projeto de território consistente e coerente. Um projeto que não pode
ser ditado nem pelo voluntarismo solitário de um Estado paternalista, nem pelas
dinâmicas produtivas setoriais ou pelas lógicas económicas e financeiras externas. Pela
simples razão de que, contrariamente a muitas crenças e práticas em voga, a porta do
desenvolvimento abre, no Interior ou noutro qualquer território, por dentro, ainda que
com a ajuda insubstituível e inestimável dos poderes públicos.
Abrir a porta do desenvolvimento nos Territórios de Baixa Densidade é, pois, um dos
grandes desafios que Portugal tem pela frente e que reclama o contributo e o
envolvimento de todos os agentes sociais, económicos e políticos, públicos ou
privados, na construção de um caminho que devolva às populações que aí continuam a
viver e a trabalhar a esperança no futuro. Saibamos estar à altura das nossas
responsabilidades e não defraudemos as suas expectativas.
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