UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO,
CONTABILIDADE E CIÊNCIA DA INFORMAÇÃO E
DOCUMENTAÇÃO – FACE
DEPARTAMENTO DE ECONOMIA
MESTRADO EM ECONOMIA
GESTÃO ECONÔMICA DO MEIO AMBIENTE
Avaliação da Compensação Financeira da Indústria do
Petróleo para a Proteção do Meio Ambiente
Autor: Eduardo Toledo Neto
Orientador: Jorge Madeira Nogueira
Abril, 2009
Brasília, DF
Avaliação da Compensação Financeira da Indústria do
Petróleo para a Proteção do Meio Ambiente
Autor: Eduardo Toledo Neto
Orientador: Augusto Ferreira Mendonça
Curso: Gestão Econômica do Meio Ambiente
Área de Concentração: Economia, Energia, Sociedade e Meio Ambiente
Dissertação apresentada ao Departamento de
Economia da Universidade de Brasília como
requisito para obtenção do título de Mestre
em Economia – Gestão Econômica do Meio
Ambiente.
Aprovada por:
______________________________________________
Prof. Augusto Ferreira Mendonça, Ph.D
______________________________________________
Prof. Bernardo Mueller, Ph.D
______________________________________________
Prof. Jorge Madeira Nogueira, Ph.D
______________________________________________
Prof. Paulo César Ribeiro Lima, Ph.D
Brasília, 2009
DF – Brasil
ii
AGRADECIMENTOS
A Deus por ter me capacitado para este esforço de pesquisa e abençoado-me com
a oportunidade de convivência com todas as pessoas a seguir.
Aos meus pais, e em especial, a minha mãe Wilma dos Santos Cruz pela força,
amor, perseverança e dedicação com que me ensinou a percorrer o caminho para
uma vida bem sucedida.
Ao Professor Jorge Madeira Nogueira pela paciência, ensino e atenção a minha
formação de economista desde a graduação, acompanhando-me nos últimos 13
anos de minha vida acadêmica e profissional.
Ao Professor Bernardo Mueller por ser um exemplo e espelho de um pesquisador
e professor bem sucedido pelo seu apego a economia e despertar do pensamento
crítico.
Ao Professor Augusto Mendonça que foi meu professor em análise de projetos
na graduação, e a partir desse momento, instigou-me a aprimorar meus
conhecimentos técnicos por sua perspicácia, dedicação e análise crítica apurada,
enfim, sinto-me honrado da oportunidade de ser seu orientando.
Ao Professor Paulo César por sua integridade, inteligência e defesa permanente
dos interesses do Estado, acima de quaisquer pressões, demonstrando e sendo um
exemplo de caráter e honradez, de modo que me sinto honrado também por sua
presença nesta banca de avaliação de dissertação.
Aos Professores do Centro de Estudos em Economia, Meio Ambiente e
Agricultura.
Ao Marcos e a Waneska pelo carinho e atenção com que sempre me trataram.
Ao Coordenador-Geral de Gestão Orçamentária do Ministério do Meio
Ambiente, Dalton da Silva Castello Branco, pela presteza e atenção no
fornecimento de dados e diálogo profícuo sobre os problemas da compensação
financeira no âmbito daquele ministério.
Aos colegas de mestrado que foram companheiros, participativos e amigos nos
importantes momentos desse aprendizado.
iii
RESUMO
As externalidades geradas pela exploração e produção de petróleo e gás natural devem
ser compensadas à União, aos Estados e Municípios, pela aplicação da compensação
financeira em decorrência dos impactos ambientais gerados e seus efeitos para a
sociedade, criando uma expectativa de preservação do meio ambiente e recuperação dos
danos causados pelas atividades da indústria do petróleo. A compensação financeira foi
analisada em relação à aplicação e destinação dos recursos financeiros no alcance dos
objetivos ambientais estabelecidos pela Lei do Petróleo e do possível papel e
implicações teóricas relacionadas à função de um tributo ambiental na gestão ambiental
do petróleo. Assim, a imposição da compensação financeira às concessionárias de
exploração e produção de petróleo e gás natural não gerou resultados para a preservação
do meio ambiente e mitigação dos danos ambientais, em virtude do uso dos recursos
financeiros em programas não afins e deficiente capacidade institucional do Ministério
do Meio Ambiente para a execução do montante arrecadado. Este estudo conclui que a
compensação financeira da indústria do petróleo assumiu apenas a função de
instrumento de apropriação de renda ricardiana para captura de ganhos extraordinários,
apesar da destinação dos recursos financeiros.
Palavras-chaves: compensação financeira, impactos ambientais da exploração e
produção de petróleo, instrumentos econômicos ambientais, participação especial,
licenciamento ambiental, arquitetura institucional, estrutura organizacional.
iv
ABSTRACT
The generated externalities from petroleum exploration and production can be
compensate to Federal, States and Municipalities by the financial compensation
established in consequence of the environment impacts and your effects to society,
creating an expectation of the environment preservation and damages mitigation caused
for the petroleum industry. The financial compensation was analyzed in case of the
application and destination of financial resources into environmental objectives
established in the Petroleum Law in means of a possible role and theory implications
related to environmental tax instrument on the environmental management of the
petroleum. So, the financial compensation applicated to petroleum and natural gas
exploratories concessionaires didn’t bring results on environmental preservation and
damages mitigated, therefore used of financial resources in different programs and
present deficiency on institutional capacity of the Environment Ministry for the amount
appropriated. This study concludes that financial compensation of the petroleum
industry assumes only a function as a ricardian rent instrument to extraordinary savings
capture instead your destination financial resources.
Key-words: financial compensation, environmental impacts of petroleum exploration
and production, environmental economic instruments, special participation fee,
government
take,
environmental
licensing
organization structure.
v
process,
institutional
architecture,
SUMÁRIO
I. INTRODUÇÃO
01
II. GESTÃO AMBIENTAL DA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO
04
2.1 – Histórico da Gestão Ambiental no Brasil
2.2 – Instrumentos de Gestão Ambiental
2.3 – Gestão Ambiental na Exploração e Produção de Petróleo
III. INSTRUMENTOS DE COMPENSAÇÃO FINANCEIRA
3.1 – Aspectos Gerais das Compensações Financeiras no Brasil
3.2 – Compensação Financeira Extraordinária da Indústria do Petróleo
3.2.1 – Critérios de Cobrança e Distribuição dos Recursos
3.2.2 – Agentes de Governança da Compensação Financeira
3.2.3 – Governança da Compensação Financeira no MMA
3.3 – Compensação Financeira pela Exploração dos Recursos
Minerais (CFEM)
3.4 – Compensação Financeira pela Exploração de Recursos
Hídricos para fins de Geração de Energia Elétrica
IV – ANÁLISE CRÍTICA DA COMPENSAÇÃO FINANCEIRA SOB
A ÓTICA DA GESTÃO ECONÔMICA DO MEIO AMBIENTE
4.1 – Teoria do Bem-estar social
4.2 – Concepção de Políticas Ambientais
4.2.1 – Externalidades e Princípio do Usuário Poluidor
4.2.2 – Duplo Dividendo
4.2.3 – Barganha de Coase
4.3 – Instrumentos de Regulação Ambiental
4.3.1 – Instrumentos de Comando e Controle
4.3.2 – Instrumentos Econômicos
4.3.2.1 – Teoria dos Impostos Ambientais
4.3.2.2 – Licenças Negociáveis
4.4 – Apropriação da Renda Econômica
4.5 – Análise Crítica da Compensação Financeira sob a Ótica da
Gestão Econômica do Meio Ambiente
vi
04
09
12
25
25
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70
75
80
85
V – MODELO BRASILEIRO DE APLICAÇÃO DA
COMPENSAÇÃO FINANCEIRA DA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO
PARA A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE
5.1 - Controle Externo sobre os Recursos da Compensação
Financeira em 2003 e 2005
5.2 – Arranjo Institucional para Operacionalização da
Compensação Financeira da Indústria do Petróleo
5.2.1 – Acordos de Cooperação entre a ANP e o MMA
5.2.2 – Avaliação da Parceria entre a ANP e o MMA na
Institucionalização da Cooperação Técnica
5.3 - Efetividade da Compensação Financeira sobre o desenvolvimento
de Estudos e Projetos de Preservação do Meio Ambiente e
Recuperação de Danos Ambientais
5.3.1 – Avaliação da Execução Orçamentária dos Recursos
da Compensação Financeira
5.3.2 – Efetividade dos Recursos da Compensação Financeira
5.3.2.1 – Efetividade da Compensação Financeira
Aplicada em Fins Autorizados pela Lei do
Petróleo
5.3.2.2 – Distorções da Aplicação da Compensação
Financeira
89
89
92
94
96
101
102
105
105
111
VI – CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES
113
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
116
ANEXOS
123
Anexo 1 – Principais Vazamentos de Petróleo e Gás ocorridos de 1992 a 2001
Anexo 2 – Sumário dos Impactos Ambientais Potenciais na Exploração e
Produção de Petróleo e Gás Natural
Anexo 3 – Compensação Financeira do MMA: Arrecadação
Anexo 4 – Alíquotas por Volume de Produção Trimestral: Primeiro Ano
Anexo 5 – Alíquotas por Volume de Produção Trimestral: Segundo Ano
Anexo 6 – Alíquotas por Volume de Produção Trimestral: Terceiro Ano
Anexo 7 – Alíquotas por Volume de Produção Trimestral: Quarto Ano
Anexo 8 – Relações Interinstitucionais da Governança da Participação Especial
Anexo 9 - Barganha de Coase, Taxa Pigouviana e Reforma no Direito
de Propriedade
Anexo 10 – Ações Orçamentárias: PQA (2000 a 2003)
123
124
vii
127
128
129
130
131
132
133
134
Anexo 11 – Ações Orçamentárias: Programa de Mudanças Climáticas
e Meio Ambiente (2004 a 2005)
Anexo 12 – Ações Orçamentárias: PQA – Procontrole (2005)
Anexo 13 – Ações Orçamentárias: PQA (2006 a 2007)
Anexo 14 – Ações Orçamentárias: PQA (2008)
Anexo 15 – Ações Orçamentárias: PQA (2009)
Anexo 16 – Compensação Financeira do MMA: Arrecadação x Dotação
Orçamentária Autorizada
Anexo 17 – Compensação Financeira do MMA: Dotação Orçamentária
Autorizada x Reserva de Contingência
Anexo 18 – Compensação Financeira do MMA: Fonte de Recursos
Anexo 19 – Ação Orçamentária Específica da Indústria do Petróleo
No Ministério do Meio Ambiente: Dotação Autorizada x Realizada
Anexo 20 – Recursos Executados da Participação Especial no MMA
Anexo 21 – Comparativo da Execução Financeira do MMA - Compensação
Financeira
viii
135
136
137
138
139
140
141
142
143
144
146
ÍNDICE DE TABELAS
Tabela 1 – Tipos de Licença e as atividades autorizadas
20
Tabela 2 – Prazos das Licenças
24
Tabela 3 – Modalidades de Compensação Financeira Aplicadas na
Gestão Ambiental
28
Tabela 4 – Instrumentos de Regulação Ambiental
63
Tabela 5 – Instrumentos Principais de Comando e Controle
66
Tabela 6 - Instrumentos Fiscais para Captura de Renda dos
Setores de Petróleo e Gás
83
Tabela 7 - Distribuição da Ação Orçamentária referente à Indústria
do Petróleo nos Programas/PPA do MMA
97
Tabela 8 – Plano Plurianual e Indicadores do Programa de Qualidade - PQA
98
Tabela 9 - Distribuição dos Produtos referentes à Indústria
do Petróleo nos Programas/PPA do MMA
100
Tabela 10 – Resultados da Aplicação em Fins Autorizados dos Recursos
da Participação Especial pelo MMA
106
ix
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1 – Fluxo da Compensação Financeira destinada ao MMA
30
Figura 2 – Curva de Arrecadação da Compensação Financeira
30
Figura 3 – Arrecadação da CFEM
40
Figura 4 – Distribuição do Pagamento da Compensação Financeira pela
Exploração de Recursos Hídricos
42
Figura 5 – Arrecadação da CFRH – Royalties
43
Figura 6 – Internalização da Externalidade no Custo Privado
54
Figura 7 – Tragédia dos Comuns
55
Figura 8 - Custos Marginais, Danos e Controle de Poluição Ótimo
73
Figura 9 – Representação gráfica dos componentes do
Poder Executivo Federal
93
Figura 10 – Distribuição das Fontes 142, 100, 148
104
Figura 11 – Recursos Executados da Compensação Financeira
107
Figura 12 – Recursos Executados da Compensação Financeira
Em Programas não Autorizados
112
x
ABREVIATURAS
ANP - Agência Nacional Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
AIA - Avaliação de Impactos Ambientais
Conama - Conselho Nacional do Meio Ambiente
CF – Compensação Financeira
CMMD - Comissão Mundial do Meio Ambiente e Desenvolvimento
ELPN - Escritório de Licenciamento das Atividades de Petróleo e Nuclear
EAS – Estudo Ambiental Sísmico
EA – Estudo Ambiental
EVA – Estudo de Viabilidade Ambiental
EIA – Estudo de Impacto Ambiental
FUNAI – Fundação Nacional do Índio
Ibama - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
IBDF - Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal
ICMS – Imposto estadual sobre o valor adicionado
IPHAN – Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
LP - Licença Prévia
LI - Licença de Instalação
LO - Licença de Operação
LPS - Licença de Pesquisa Sísmica
LPper - Licença prévia de perfuração
LPpro - Licença prévia de produção para pesquisa
PCA – Projeto de Controle Ambiental
PPA – Plano Plurianual
PQA – Programa de Qualidade Ambiental
PCH – Pequena Central Hidrelétrica
PCAS – Plano de Controle Ambiental
PEI – Plano de Emergência Individual
xi
Proálcool - Programa Nacional do Álcool
PNMA - Política Nacional do Meio Ambiente
MMA - Ministério do Meio Ambiente
MME – Ministério de Minas e Energia
NEPA - National Environmental Policy Act
OECD – Organization for Economic Cooperation and Development
OEMAS - Órgãos Estaduais de Meio Ambiente
RIAS – Relatório de Impacto Ambiental Sísmico
RCA – Relatório de Controle Ambiental
RIMA – Relatório de Impacto no Meio Ambiente
RAA – Relatório de Avaliação Ambiental
RCA - Relatório de Controle Ambiental
SQA – Secretaria de Mudanças Climáticas e Qualidade Ambiental
SEMA - Secretaria Especial do Meio Ambiente
SISNAMA - Sistema Nacional de Meio Ambiente
SUDEPE - Superintendência do Desenvolvimento da Pesca
SUDHEVEA - Superintendência da Borracha
TCU – Tribunal de Contas da União
TR - Termo de Referência
TAR – Tarifa Atualizada de Referência
UHE – Usina Hidrelétrica de Energia
UNEP - United Nations Environment Programme
xii
I. INTRODUÇÃO
As externalidades geradas pela exploração e produção de petróleo devem ser
compensadas pela aplicação da compensação financeira em decorrência dos impactos
ambientais gerados e seus efeitos para a sociedade, criando uma expectativa de
preservação do meio ambiente, recuperação dos danos causados pelas atividades da
indústria do petróleo e desenvolvimento de estudos em decorrência da gestão ambiental
da indústria do petróleo. No entanto, a concepção de políticas públicas que harmonize a
proteção ambiental ao desenvolvimento econômico requer o uso de instrumentos de
gestão econômica do meio ambiente em consonância com o arcabouço legal de controle
ambiental, a fim de obter maior efetividade no alcance das metas ambientais.
Os processos de exploração, produção, transporte, refino e consumo do petróleo
trazem impactos para o meio ambiente. E os piores danos acontecem durante o
transporte de combustível, com vazamentos, em grande escala, de oleodutos e navios
petroleiros; bem como limpeza dos tanques ou vazamentos na plataforma brasileira e
comprometimento da faixa costeira (Ibama, 2002).
A compensação financeira da indústria do petróleo, para a proteção do meio
ambiente, denominada Participação Especial, foi estabelecida pela Lei nº 9478, de 06 de
agosto de 1997, que criou a Agência Nacional Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
- ANP, correspondendo à contribuição das empresas que detém a concessão de
exploração e produção de petróleo ao Ministério do Meio Ambiente - MMA, no valor
de 10% (dez por cento) decorrente do grande volume de produção ou de grande
rentabilidade da empresa exploradora (concessionária) de petróleo e gás natural.
As participações governamentais podem ser definidas como o preço pago pelo
empreendedor ao governo brasileiro em decorrência da exploração e produção dos
recursos petrolíferos localizados em cada Estado, isto é expresso como um percentual
de fluxo de caixa de um campo produtor de petróleo, e adquire a forma de bônus,
royalties, taxas e outros pagamentos pagos para o governo pelo investidor (Oldianosen,
2005). Nesse sentido, a compensação financeira assume a função de compensar a
União, os Estados e os Municípios pelas externalidades resultantes dos processos de
exploração e produção de petróleo, em percentuais estabelecidos legalmente. Esse
instrumento de compensação financeira pode ser visto como um instrumento de gestão
1
de recursos naturais, com a expectativa de utilização dos recursos financeiros para apoio
e promoção de ações e programas de mitigação dos impactos da indústria petrolífera.
A arrecadação da compensação financeira, pela ANP, destinada ao Ministério do
Meio Ambiente, atingiu um montante financeiro de cerca de R$ 6 bilhões no período de
1999 a setembro de 2009, desde sua aplicação. No mesmo sentido, o crescimento
exponencial dessa fonte extraordinária de recursos, em virtude da função da produção e
do comportamento dos preços internacionais, corrobora para o desempenho vertiginoso
da indústria do petróleo no Produto Interno Bruto do Brasil, que representava, em 2003,
6,91%; em 2004, 8,11%; e em 2007, cerca de 10%; e nesse momento, em 2009, alcança
patamares superiores em decorrência da política de investimentos nos campos
brasileiros já concedidos e parcerias estrangeiras da empresa Petróleos Brasileiros S.A. Petrobrás, e das perspectivas de produção de petróleo e gás na região do pré-sal, nos
campos produtores de Tupi, Iara, Guará e norte do Estado do Espírito Santo.
O desenvolvimento de estudos, os projetos de preservação de meio ambiente e a
recuperação de danos ambientais devem ser realizados por meio de parceria técnica
entre o órgão regulador e o órgão central de meio ambiente, a fim de que a Participação
Especial se constitua em um instrumento de controle ambiental (art.8º da Lei nº
9478/97), devido às boas práticas de conservação e uso racional do petróleo, gás natural,
seus derivados e biocombustíveis e de preservação do meio ambiente.
Segundo Pacheco (2007), os critérios baseados nos lucros, assim como as
participações especiais, apresentam um bom desempenho quanto ao critério de
neutralidade, no entanto, podem apresentar uma relativa dificuldade de gerenciamento,
pois requer um grande conjunto de informações sobre os custos, influenciando no nível
de apropriação dos recursos.
Uma questão relevante pode ser relacionada aos benefícios gerados pela
Participação Especial à sociedade com sua aplicação na preservação do meio ambiente e
recuperação dos danos ambientais da indústria do petróleo. Assim, este estudo objetiva
analisar sob a ótica de Política Pública se o instrumento Participação Especial proposto
na Lei nº 9478/97, que instituiu o modelo de exploração e produção do Petróleo e Gás
Natural no Brasil, está atingindo seus objetivos relacionados à preservação do meio
ambiente e recuperação dos danos ambientais causados pela indústria do petróleo; e se é
um adequado instrumento de controle ambiental.
A hipótese é que a aplicação da Participação Especial como instrumento
econômico para o controle ambiental gera benefícios à sociedade, em razão da aplicação
2
em projetos ou estudos voltados para preservação ambiental, e utilização dos recursos
financeiros na preservação do meio ambiente e recuperação dos danos ambientais
causados pela indústria do petróleo.
Para tanto, o estudo analisará se este instrumento foi estruturado em acordo com
a teoria econômica sobre o assunto e alcance das metas estabelecidas, no que se refere à
eficiência alocativa dos recursos, eficácia de medida, e distribuição equitativa para a
sociedade. Desse modo, como resultado desse estudo, concluiu-se que a compensação
financeira da indústria do petróleo assumiu apenas a função de instrumento de
apropriação de renda ricardiana para captura de ganhos extraordinários, negando-se
semelhante função a um instrumento econômico de gestão ambiental porque não
proporcionou modificação nos padrões de comportamento dos poluidores, e não
apresentou relação entre a aplicação dos recursos e o alcance dos objetivos ou metas
ambientais estabelecidos no programa de governo específico.
O capítulo I – Introdução – apresenta a problemática, as justificativas do tema,
a hipótese, os objetivos e a estrutura do estudo. O capítulo II apresenta o contexto da
pesquisa, tratando da gestão ambiental do petróleo; do licenciamento ambiental e
órgãos envolvidos na exploração e produção, por meio de um diagnóstico da
problemática atual, das licenças, competências e legislações envolvidas. O capítulo III
trata dos instrumentos de compensação financeira aplicados no Brasil, apresentando a
experiência do uso de compensações no Setor Mineral e de Energia Elétrica, e a origem,
os agentes de governança e o panorama atual da compensação financeira da indústria do
petróleo para a proteção do meio ambiente.
O capítulo IV trata da análise crítica sobre a Participação Especial sob a ótica da
gestão econômica do meio ambiente, apoiadas sobre as teorias da poluição e dos
recursos naturais, com enfoque sobre a avaliação da economia ambiental sobre a
implementação de instrumento de política pública, que exerce a função de uma
compensação financeira extraordinária, expondo a concepção de políticas ambientais, as
abordagens teóricas sobre instrumentos de gestão do meio ambiente e apropriação de
renda econômica dos recursos naturais.
O capítulo V apresenta avaliação do arranjo institucional da gestão da
Participação Especial quanto ao nível de institucionalização, e verificação de efetiva
aplicação e efeitos do uso da compensação financeira como instrumento de controle
ambiental, a partir da eficiência de alocação dos recursos, eficácia das metas
programadas e distribuição equitativa dos recursos apropriados. A apropriação da renda
3
econômica do setor petróleo é analisada a partir dos resultados obtidos nos programas e
projetos da Administração Pública Federal, a fim de propor sua aplicação para suporte e
melhoria do processo de Licenciamento Ambiental Federal para indústria do petróleo.
Finalmente, o capítulo VI apresenta as conclusões do estudo e recomendações
sobre temas a serem estudados.
II. GESTÃO AMBIENTAL DA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO
2.1 – Histórico da Gestão Ambiental no Brasil
Com a ocorrência dos dois choques do petróleo, na década de 70, houve a
necessidade de compatibilizar o crescimento econômico com a conservação de recursos
naturais escassos, a partir da mudança com a consideração das características finitas e
não-renováveis dos recursos naturais. Assim, a definição de políticas públicas que
integrem o meio ambiente às tomadas de decisões passou a constituir a principal
preocupação na gestão do meio ambiente.
Segundo Soares de Oliveira et al (2004), o petróleo era visto como um insumo
energético abundante e inesgotável, de baixo custo de extração, e com o encarecimento
abrupto do petróleo e seus efeitos adversos houve contribuição para o incentivo do uso
predatório e conseqüente maior celeridade de esgotamento, de modo que surgiram
condições para reavaliação dos pressupostos dos modelos do crescimento econômico
que empregavam critérios inadequados de valoração dos ativos ambientais. Nesse
sentido, o Brasil, desenvolveu o Programa Nacional do Álcool – Proálcool, adotado
como instrumento de substituição da energia baseada em combustíveis fósseis nãorenováveis por um combustível renovável e bem menos poluente.
Nesse cenário, Philippi et al (2004) considera que a gestão ambiental tem por
objetivo administrar e coordenar, na medida do possível, toda a complexidade de
4
fenômenos ecológicos que interagem com os processos humanos, em nível social,
econômico e cultural. Do mesmo modo, na ótica cientificista cartesiana, a gestão
ambiental objetiva manter o fluxo dinâmico evolutivo dos sistemas naturais, procurando
utilizar os efeitos benéficos dessa evolução para o desenvolvimento sustentável da
espécie humana.
Para tanto, pode-se tratar a gestão ambiental na forma de administração de
recursos naturais, e subdividi-la em duas formas básicas: administração de recursos
naturais e pelo controle da poluição; aquela administração evoluiu a partir dos
conhecimentos das áreas de ciências biológicas, geografia e geologia, utilizando
conhecimentos de exatas, demandando uma forma mínima de regulamentação; e a
administração pelo controle da poluição é calcada no comando e controle, estabelecendo
padrões e metas de controle por meio da aplicação da lei e técnica de modo separado,
em relação ao tratamento da água, ar e solo (Philippi et al, 2004).
Nesse processo de regulamentação inicial da política ambiental, verificou-se que
a construção de uma base de regulação, até a década de 70, foi destinada à proteção do
meio ambiente e recursos naturais, haja vista as regulamentações, promulgadas em
1934, dos códigos florestais, das águas e das minas; mas, pode-se também depreender
que a intensificação dos testes nucleares, construção de usinas, e o decorrente
lançamento dos livros The Limits of the Earth, de autoria de Osborn (1953), e Silent
Spring, de autoria de Rachel Carson (1962), que destacavam os problemas ambientais
do planeta relacionados a crescimento populacional e contaminação química da água e
do solo, respectivamente, contribuíram para evolução da política ambiental brasileira
(Da Cunha et al, 2003).
A criação da Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA – logo após a
realização da Conferência de Estocolmo em 1972, resultou na institucionalização no
âmbito do Ministério do Interior, de um órgão autônomo e diretamente subordinada ao
Ministro de Estado, com orientação voltada para a conservação do meio ambiente e o
uso racional dos recursos naturais (Antunes, 2002). Observa-se que a instituição da
SEMA, em 1973, caracterizou o predomínio de uma ótica corretiva da poluição.
Assim, o processo de materialização do meio ambiente nas políticas públicas
brasileira foi possível a partir da definição do termo meio ambiente e de sua política
específica, com o advento de norma legal dispondo sobre a Política Nacional de Meio
Ambiente, e conceituação do meio ambiente como um conjunto de condições, leis,
influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga, e rege
5
a vida em todas as suas formas, conforme estabelecido no artigo 3º, inciso I, da Lei nº
6938, de 31 de agosto de 1981, destacando-se que a referida definição se restringe ao
meio ambiente natural, não abrangendo amplamente todos os bens jurídicos tutelados.
Na seqüência, houve a criação de órgãos estaduais e locais de controle ambiental
em diversas Unidades da Federação, e com o estabelecimento da Política Nacional do
Meio Ambiente – PNMA – foi possível discriminar mecanismos de formulação e
aplicação da política, levando-se em consideração a múltipla dimensão da problemática
ambiental sob uma concepção articulada e de aplicação descentralizada, em nível
nacional, regional e local; e além do mais, constituiu-se o Sistema Nacional de Meio
Ambiente - SISNAMA (Antunes, 2002).
Entretanto, a instituição do modelo do SISNAMA, estabelecido pela Lei nº
6938/81, foi influenciado pelo modelo estabelecido pelo Ato da Política Nacional para o
Meio Ambiente (National Environmental Policy Act – NEPA), aprovado pelo
Congresso dos Estados Unidos, em 1969, com finalidade de estabelecer uma rede de
agências governamentais, nos diversos níveis da Federação, visando assegurar
mecanismos capazes de, eficientemente, implementar a Política Nacional do Meio
Ambiente (Antunes, 2002).
Com isso, a década de 80 foi marcada pelo predomínio da ótica preventiva, por
meio do estabelecimento da Avaliação de Impactos Ambientais – AIA – que pode ser
caracterizada por uma avaliação sobre qualquer alteração das propriedades físicas,
químicas, e biológicas do meio ambiente causada por qualquer forma de matéria ou
energia, resultante das atividades humanas que diretamente ou indiretamente afetam a
saúde, a segurança e o bem estar da população; as atividades sociais e econômicas; a
biota; as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente; e a qualidade dos recursos
ambientais, conforme Resolução nº 01, art.1 do Conselho Nacional do Meio Ambiente Conama, em 1986.
Ainda na década de 80, a Constituição Federal de 1988 assimilou e ampliou os
princípios da proteção ambiental estabelecidos na legislação ordinária. Também em
1988, como resultado do Programa Nossa Natureza, realizou-se uma primeira
consolidação do aparelho administrativo da gestão ambiental em nível do Governo
Federal, com a criação do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis – Ibama, vinculado ao Ministério do Interior, que reuniu em sua
estrutura, quatro órgãos federais com atuação na área ambiental ou em áreas conexas: a
Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA, o Instituto Brasileiro de
6
Desenvolvimento Florestal – IBDF, a Superintendência do Desenvolvimento da Pesca –
SUDEPE e a Superintendência da Borracha – SUDHEVEA (MMA, 2002).
Vale ressaltar, ainda, que a Constituição Federal de 1988 adotou a concepção do
direito ao ambiente ecologicamente equilibrado como direito social do homem, de
modo que toda atividade econômica deve obedecer ao princípio da ordem econômica,
incluindo-se a defesa do meio ambiente como um dos fundamentos. De acordo com o
art. 225, da CF/88, todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.
Em 1992, a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento, mais conhecida como Eco-92 ou Rio-92, foi de relevante importância
para a consolidação do conceito de desenvolvimento sustentável e conscientização das
agressões ao meio ambiente, embasando todas as Convenções assinadas durante o
evento, salientando-se a Agenda 21 – Compromisso com as Ações Futuras, que
consistia em um conjunto de ações e políticas a ser implantado por todos os países
participantes da conferência, com o fim de promover uma nova política de
desenvolvimento, pautada na responsabilidade ambiental (Antunes, 2002). Assim, o
predomínio de uma ótica integradora visou à implementação do desenvolvimento
sustentável na esfera pública e privada.
A Lei nº 9478/97, que instituiu a ANP, determinou uma política pública alinhada
à proteção do meio ambiente, de forma que os contratos de concessão estabeleceram
obrigação de natureza ambiental aos concessionários, obrigando a adoção de medidas
necessárias para a conservação dos reservatórios e de outros recursos naturais, para a
segurança das pessoas e dos equipamentos e para proteção do meio ambiente. Segundo
Aragão (2005), o órgão regulador desenvolve sua competência regulatória no espaço de
normatização/integração deixado pelos próprios editais de licitação, compreendendo-se
a segurança jurídica do pactuado no contrato de concessão, por meio do art.44 da Lei de
criação da ANP.
Nesse sentido, o conceito de gestão ambiental pode ser compreendido como um
processo de tomada de decisões em direção ao melhor desempenho, a melhor avaliação,
e a melhor aliança entre as expectativas e disponibilidades de adoção da gestão pelo
tomador de decisão, de forma a repercutir positivamente sobre a variável ambiental de
um sistema (Philippi et al, 2004).
7
Segundo Mainon (1999), é possível conceituar gestão ambiental como “um
conjunto de procedimentos para gerir ou administrar uma organização na sua interface
com o meio ambiente. É a forma pela qual a empresa se mobiliza, interna e
externamente, para a conquista da qualidade ambiental desejada”.
A gestão ambiental pode envolver estratégias das organizações, que
pressuponham uma política ambiental, um planejamento ambiental e o gerenciamento
ambiental, em vários níveis de abrangência: municipal, estadual, regional e nacional, o
qual este representa o contexto macro, e em relação ao ambiente organizacional,
considera-se a representação de um contexto micro da gestão (Lanna, 1994 apud
Seiffert, 2007).
Assim, a gestão ambiental combina regulação estatal com incentivos de
mercado, de modo que o Estado assuma o papel de gestor do meio ambiente; e por outro
lado, a gestão ambiental privada está relacionada ao gerenciamento da questão
ambiental por empresas (Viola, 1993 apud Malheiros, 1995).
Alguns aprimoramentos do processo de gestão surgem no intuito de alcançar
maior eficiência, assim como a Gestão Adaptativa (Adaptive Management), que visam
estabelecer procedimentos mais eficientes de monitoramento; e processo de gestão que
procura a integração desses diferentes instrumentos de forma a provocar um avanço nas
práticas realizadas de gestão ambiental, a denominada Gestão Ambiental Integrada
(Ibama, 2002).
Sendo assim, o processo de gestão inclui no âmbito de suas etapas, as atividades
e práticas de previsão, avaliação e acompanhamento, desde o nível mais geral até o
nível mais específico; dessa maneira, as etapas do processo de gestão são constituídas
pelo planejamento, controle e monitoramento. Contudo, no âmbito de implantação do
processo de gestão ambiental integrada é relevante também considerar a questão
ambiental aderente aos aspectos institucionais, e para tanto, observa-se os pontos a
seguir, em conjunto as etapas de gestão (Ibama, 2002):
¾ Forma de estruturação para tratar o meio ambiente;
¾ Fragmentação das políticas;
¾ Estrutura interinstitucional - pode deixar evidente a natureza
fragmentada com que se organiza a administração pública;
¾ Cooperação interagências – estabelecimento de competências e
recursos para incremento da capacidade institucional.
8
2.2 – Instrumentos de Gestão Ambiental
A gestão ambiental na esfera pública depende da implementação de uma política
ambiental, por meio da definição de estratégias, ações, investimentos e providências
institucionais e jurídicas, que proporcionem o alcance da qualidade do meio ambiente,
da conservação da biodiversidade e do desenvolvimento sustentável, sob a meta de
formulação de política, harmonizando a proteção ambiental ao desenvolvimento
econômico. Com isso, a materialização da gestão ambiental ocorre por um conjunto de
ações consoante à política geral do governo e influenciada pelos efeitos das demais
políticas públicas (Phillip et al, 2005 apud Seiffert, 2007).
Seiffert (2007) propõe que o processo de gestão ambiental pública seja
materializado por meio de leis, decretos, portarias e demais regulamentações que
forneçam o arcabouço legal para o controle ambiental; diferentemente do processo de
gestão na esfera privada, que trata da adaptação das organizações a condições mais
exigentes de desempenho ambiental em virtude de pressões de vários agentes do
respectivo processo de gestão.
No âmbito do processo de gestão ambiental pública brasileira, cabe destacar os
instrumentos definidos na Política Nacional do Meio Ambiente estabelecidos pelo art.9º
da Lei nº 6938/81:
I - o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
II - o zoneamento ambiental;
III - a avaliação de impactos ambientais;
IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
V - os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção
de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;
VI - a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público
federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante
interesse ecológico e reservas extrativistas;
VII - o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;
9
VIII - o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa
Ambiental;
IX - as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das
medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental;
X - a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado
anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis - Ibama;
XI - a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigandose o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes;
XII - o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou
utilizadoras dos recursos ambientais;
XIII - instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental,
seguro ambiental e outros.
Os treze instrumentos estabelecidos pela Lei nº 6938/81 compõem grande parte
dos instrumentos utilizados, atualmente, na política ambiental brasileira; no entanto, o
licenciamento ambiental recebe maior foco na gestão ambiental do petróleo, devido ao
seu maior uso frente a outros instrumentos, tais como os instrumentos econômicos, que
são estabelecidos apenas de forma genérica, sem apresentar forma sistemática de uso.
Assim, o processo de licenciamento torna-se elemento fundamental na destinação
alocativa dos recursos da compensação financeira da indústria do petróleo 1 a fim de
possibilitar a recuperação dos danos ambientais causados e melhores condições de
preservação do meio ambiente.
O licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras
podem ser utilizados de forma integrada a outros instrumentos visando proporcionar
suficiente sustentabilidade institucional para o alcance das metas ambientais com maior
efetividade por meio de projetos ou estudos de preservação do meio ambiente e
recuperação dos danos causados pela indústria do petróleo.
Segundo a Resolução Conama nº 237, de 19 de dezembro de 1997, em seu anexo
1, definiu-se o que seja licenciamento ambiental e licença ambiental, logo:
¾ Licenciamento ambiental é “um procedimento administrativo pelo qual o
órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação
1
Conjunto de atividades econômicas relacionadas com a exploração, desenvolvimento, produção, refino,
processamento, transporte, importação e exportação de petróleo, gás natural, outros hidrocarbonetos
fluidos e seus derivados; conforme disposto na Lei nº 9478/97, art.6, inciso XIX.
10
e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou
daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental,
considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas
aplicáveis ao caso”;
¾ Licença ambiental é “ato administrativo pelo qual o órgão ambiental
competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle
ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor; pessoa física
ou jurídica, para localizar; instalar, ampliar e operar empreendimentos ou
atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam
causar degradação ambiental”.
Nesse sentido, o licenciamento compõe-se de uma série de atos encadeados com
vistas à verificação de que certa atividade está conforme os padrões ambientais
permitidos; conduzidos no âmbito do Poder Executivo, e realizado por órgão ambiental
normativamente designado, cabendo destacar que o licenciamento é condicionante da
atividade, e não um impeditivo (Fink et al, 2004).
O órgão competente para licenciar as atividades ou empreendimentos, de
impacto ambiental significativo e de âmbito nacional ou regional, é o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama, órgão da
Administração Federal, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, conforme Resolução Conama nº 237/97.
A regra geral é determinada pela área de influência direta dos impactos,
indicando a esfera de atuação administrativa. Vale ressaltar que existem posições
doutrinárias divergentes quanto ao impacto local/nacional, pois se argumenta que é
razoável a existência de interesse nacional em tudo que possa afetar esses bens, ainda
que estejam localizados no âmbito local ou em um único Município; em contraposição,
outra corrente doutrinária defende que mesmo nos casos de bens da União, se os
impactos diretos são de âmbito local, a competência para licenciar será municipal ou
local (Fink et al, 2004).
Ainda na Resolução Conama nº 237/97, visando a prevenir a degradação do
meio ambiente, tem-se que as licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou
sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou
atividade; desse modo, são estabelecidas as seguintes licenças a serem expedidas:
11
I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento
do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a
viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem
atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento
ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e
projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais
condicionantes, da qual constituem motivo determinante;
III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou
empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças
anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinadas para a
operação.
Conforme disposto na Constituição Federal de 1988 (CF/88), a competência de
licenciamento é atividade a ser exercida pelo Poder Público Estadual, todavia as
autoridades federais somente podem atuar em casos definidos ou supletivamente à
autoridade estadual; no entanto, os municípios, diante de sua autonomia, poderão
complementar, no que couberem, as exigências dos órgãos estaduais para atender a
necessidades locais (Farinha, 2006). Vale ressaltar que, na própria CF/88, em seu art.
23, a maior autonomia atribuída aos municípios caminha ao encontro a iniciativas de
descentralização, todavia sem a modificação de regulamentos federais que redefinam
competências.
Dessa forma, a política ambiental não se deve constituir em obstáculo ao
desenvolvimento, mas sim em um de seus instrumentos, ao proporcionar a gestão
racional dos recursos naturais, os quais constituem a sua base material 2 .
2.3 – Gestão Ambiental na Exploração e Produção de Petróleo
As ações relacionadas à gestão ambiental na exploração e produção de petróleo
são, em sua maior parte, dirigidas ao processo de licenciamento ambiental, que
2
TJSP, MS nº 201.205-1, rel. des. Rebouças de Carvalho, j. 27.10.93, v.u.: Ação civil pública. Liminar.
Cassação. Admissibilidade. Ausência de comprovação científica de prejuízo ao meio ambiente que
justifique a concessão de liminar.
12
representa, quase de modo insular, o único instrumento de gestão implementado nesta
etapa inicial da cadeia do petróleo. Assim, com a priorização alocativa dos recursos
financeiros da Participação Especial no processo de licenciamento, pode-se alcançar
uma melhor qualidade ambiental, tal como a redução do impacto e risco dos
vazamentos 3 de petróleo e gás.
Nesse sentido, pode-se observar que as operações de exploração e produção de
petróleo e gás natural apresentam potenciais e variados impactos no meio ambiente, os
quais podem ser evitados, minimizados ou mitigados a fim de melhorar a qualidade
ambiental.
Esses impactos ambientais dependem do estágio do processo, do tamanho e da
complexidade do projeto, da natureza e da sensibilidade do meio ambiente circundante,
da efetividade do planejamento, da prevenção da poluição, e das técnicas de mitigação e
controle. Com isso, as fases iniciais da exploração podem ser caracterizadas pelo
aspecto da transitoriedade, ou seja, são transitórias, compreendidas, a exemplo, por
levantamentos aéreos, pesquisa sísmica, perfuração exploratória, e outros; entretanto, na
perfuração, ocorre a fase mais longa, e somente quando uma descoberta é feita, tem-se
as mudanças na natureza do projeto, considerando a produção de reservas de
hidrocarbonetos, sob um planejamento adequado e controle das operações em cada fase
a fim de mitigar os impactos ambientais (UNEP, 1997).
Entre os tipos de impactos potenciais estão os impactos ao homem, sócioeconômicos e culturais; atmosféricos; aquáticos; terrestres e incidentes na biosfera; os
quais podem ser observados pelo Anexo 2, e devem considerar as escalas geográficas
global, regional e local, adequando-se a percepção e magnitude dos impactos potenciais
que dependerão freqüentemente da interpretação subjetiva do aceitável e do
significante. Sendo assim, a UNEP (1997) definiu os tipos de impactos potenciais que
podem ser observados pelos:
a) Impactos humanos, sócio-econômicos e culturais, que são operações de
exploração e produção, provavelmente, induzidas por mudanças econômicas,
sociais e culturais, e em caso de extensão dessas mudanças, é especificamente
importante para os grupos locais, particularmente para os indígenas que tem suas
tradições de estilo de vida afetados, assim, os impactos chaves são:
3
O Anexo 1 faz referência aos vazamentos de petróleo e gás ocorridos no País no período de 1992 a 2001
(Ibama, 2002).
13
a.1) Mudança no uso do solo;
a.2) Nível da população local;
a.3) Sistemas socioeconômicos para novas oportunidades de emprego, inflação,
renda per capita, diferença de renda e outros;
a.4) Sistemas sócio-culturais de estrutura social, patrimônio organizacional e
cultural, práticas, crenças e mudanças no sistema de valores influenciados por
estrangeiros;
a.5) Disponibilidade de mercadorias e serviços tais como educação, saúde,
combustível, eletricidade, e mercadorias de consumo trazidas para a região;
a.6) Estratégias de planejamento onde conflitos aparecem entre desenvolvimento
e proteção, uso de recursos naturais, recreação, turismo e outros;
a.7) Sistemas de transporte, efeitos sobre o ar, infraestrutura aquática e outros
efeitos associados.
b) Impactos Atmosféricos que têm provocado o enfoque da indústria do petróleo
em procedimentos e tecnologias para minimização de emissões, para tanto é
importante conhecer as fontes e a natureza das emissões e suas contribuições
para os impactos atmosféricos, local e global, de modo que as fontes primárias
de emissões atmosféricas das operações de petróleo e gás são:
b.1) Queima, respiradouros e expurgo de gases;
b.2) Processo de combustão tal como o motor a diesel e turbinas de gás;
b.3) Fugas de gás de operações pesadas e tancagem e perdas de processo de
equipamentos;
b.4) Tráfico de veículo e particulados no ar dos distúrbios no solo durante a
construção;
b.5) Particulados de outras fontes de queima, tais como teste.
c) Impactos Aquáticos podem ser observados pelos líquidos principais da poluição
que resultam das operações de exploração e produção, podem ser apresentados
por:
c.1) Água produzida;
c.2) Fluídos de perfuração e outros químicos;
c.3) Processos, e drenagem de água;
c.4) Esgoto, e poluição sanitária e doméstica;
14
c.5) Derrames e Vazamentos;
c.6) Refrigeração a água;
d) Impactos Terrestres que podem ser verificados por:
d.1) Distúrbios físicos como um resultado da construção;
d.2) Contaminação resultante de vazamentos e derramamentos ou disposição
de lixo;
d.3) Impacto indireto cresce da abertura de acesso e mudanças sociais.
e) Impactos no Ecossistema que são relacionados a fauna e flora, cuja qualidade
ambiental pode ser afetada se não forem devidamente controladas as fontes de
impacto terrestre, atmosféricos e aquáticos, evitando-se a perda de habitats. Se o
controle não for efetivo, os impactos ecológicos cresceriam também de outras
influências diretas de atividades humanas, tais como o fogo e o aumento da caça
e pesca. Adicionalmente, para mudanças no habitat dos animais, é importante
considerar que mudanças no ambiente biológico também afetam a população
local e as populações indígenas.
Em especial, as emergências potenciais devem ser consideradas nas boas
práticas do planejamento de operações de sísmica, de perfuração e de produção,
incorporando medidas de ação proativa para perigos que ameaçarão a população, o meio
ambiente ou a propriedade. Entretanto com um planejamento adequado, desenho de
projeto, implementação dos procedimentos corretos, e treinamento de pessoas, alguns
perigos podem não ocorrer, evitando incidentes tais como (UNEP, 1997):
1) Vazamento de combustível, petróleo, gás, químicos e materiais perigosos;
2) Blowout 4 de gás ou petróleo;
3) Explosões;
4) Fogo;
5) Planta não planejada e eventos de encerramento;
6) Desastres naturais;
4
Fluxo descontrolado de óleo ou gás através de um poço.
15
7) Guerra e sabotagem.
Sendo assim, os procedimentos para o licenciamento ambiental de atividades de
Exploração e Produção Marítima de Petróleo estão regulamentados pelas Resoluções
Conama nº 237/97; nº 23, de 07 de dezembro de 1994; e nº 350, de 20 de agosto de
2004. A Resolução Conama nº 23/94 institui procedimentos específicos para o
licenciamento de atividades relacionadas à exploração e lavra de jazidas de
combustíveis líquidos e gás natural, considerando como atividade de exploração e lavra
de jazidas de combustíveis líquidos e gás natural as seguintes atividades:
¾ Perfuração de poços para identificação das jazidas e suas
extensões;
¾ Produção para pesquisa sobre viabilidade econômica;
¾ Produção efetiva para fins comerciais.
No entanto, aplicam-se as regras gerais constantes na legislação que disciplina o
licenciamento ambiental em nível federal conforme art. 10, da Lei nº 6.938/81,
regulamentado por meio do Decreto nº 99.274, de 06 de junho de 1990, nos assuntos
referentes ao levantamento de dados sísmicos marítimos. Cabe destacar que o
licenciamento ambiental é responsabilidade dos órgãos que compõem o Sistema
Nacional de Meio Ambiente, já que as Secretarias Estaduais de Meio Ambiente
conduzem a grande maioria dos processos de licenciamento, conforme os termos da
Resolução nº 237/97; e o Ibama é responsável pelo trabalho com grandes projetos de
infra-estrutura envolvendo impactos em mais de um Estado e pelas atividades do setor
de petróleo e gás off-shore.
Em mesmo plano, os procedimentos para o licenciamento ambiental de
atividades de sísmica e perfuração estão regulamentados pelas Resoluções Conama nº
237/97, nº 23/94 e nº 350/2004 e demais normas infringentes. No Brasil, o
licenciamento ambiental da atividade sísmica é de responsabilidade do Escritório de
Licenciamento das Atividades de Petróleo e Nuclear do Ibama, denominado
Coordenação Geral de Licenciamento a partir de 14 de março de 2006; exigindo-se a
realização de um Estudo Ambiental, que avalia os impactos ambientais de cada
16
atividade baseado em Termos de Referência 5 -TR- emitidos pelo Ibama, diferenciando
águas rasas e águas profundas, e sugeridas as medidas de controle e monitoramento
(Ibama, 2008a).
As atividades de sísmica marinha causam impacto direto no uso do espaço
marinho, e afetam, especialmente, a população que sobrevive da pesca durante o ano
todo, de forma a associar fenômenos de meso escala, como a produção planctônica e
pesqueira, os quais são aspectos pouco conhecidos e que necessitam de uma avaliação
criteriosa por meio de programas específicos de monitoramento ambiental (Ibama,
2008a).
A Lei nº 9478, de 06 de agosto de 1997, “Lei do Petróleo”, cria a Agência
Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP, entidade integrante da
administração federal indireta, estabelecida como autarquia especial, e vinculada ao
Ministério de Minas e Energia, com finalidade de promover a regulação, contratação e
fiscalização das atividades integrantes da indústria do petróleo, e ainda, estabelece a
competência de fazer cumprir as boas práticas de conservação e uso racional do
petróleo, dos derivados e do gás natural e de preservação do meio ambiente, conforme o
inciso IX, art. 8º, da referida Lei.
A Lei do Petróleo estabelece em seu artigo 1º, inciso IV, que a exploração de
petróleo e gás natural, no Brasil, deve proteger o meio ambiente como um dos
princípios e objetivos da política energética nacional, de modo que as atividades de
exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural serão exercidas por
meio de contratos de concessão, precedidos de licitação; e a outorga da concessão não
dispensa o licenciamento ambiental, conforme o art.10 da Lei nº 6938/81, e a realização
do Estudo Prévio de Impacto Ambiental, revestido de publicidade. Destaca-se que o
processo decisório da ANP não substitui os procedimentos de participação do público
no Estudo Prévio de Impacto Ambiental e no monitoramento e auditoria ambiental
concernentes às atividades da indústria.
Algumas definições técnicas são estabelecidas na Lei do Petróleo, em seus
incisos XV, XVI e XVII, respectivamente:
5
Documento fornecido pelo Ibama ao empreendedor, em que são estabelecidos as diretrizes, o conteúdo
mínimo e a abrangência dos estudos ambientais necessário ao licenciamento da atividade de aquisição de
dados sísmicos, conforme inciso V, art.2º, Resolução nº 350/04.
17
¾ Pesquisa ou Exploração - conjunto de operações coordenadas de extração
de petróleo ou gás natural de uma jazida e de preparo para sua
movimentação;
¾ Lavra ou Produção – conjunto de operações coordenadas de extração de
petróleo ou gás natural de uma jazida e de preparo para sua
movimentação;
¾ Desenvolvimento – conjunto de operações e investimentos destinados a
viabilizar as atividades de produção de um campo de petróleo ou gás.
O contrato de concessão estabelece ao concessionário a obrigação de “adotar,
em todas as suas operações, as medidas necessárias para a conservação dos
reservatórios 6 e de outros recursos naturais, para a segurança das pessoas e dos
equipamentos e para a proteção do meio ambiente”, conforme inciso I, art. 44, da Lei
9478/97.
Ainda em seu art. 44, inciso V, ao concessionário é obrigado a “responsabilizarse civilmente pelos atos de seus propostos e indenizar todos e quaisquer danos
decorrentes das atividades de exploração, desenvolvimento e produção contratadas,
devendo ressarcir à ANP ou à União os ônus que venham a suportar em conseqüência
de eventuais demandas motivadas por atos de responsabilidade do concessionário”.
Adiante, a Lei do Petróleo determina que o concessionário “adote as melhores
práticas da indústria internacional do petróleo e obedeça às normas e procedimentos
técnicos e científicos pertinentes”. Desse modo, o legislador estabeleceu parâmetros de
comportamento, inclusive ambiental, que devem ser exigidos pela ANP, também por
via judicial (Machado, 2002).
As atividades de sísmica, perfuração, e exploração e produção de petróleo e gás
natural requerem as seguintes licenças e autorizações dos Órgãos Estaduais de Meio
Ambiente – OEMAS - e o Ibama, no que couber (Ibama, 2008b):
¾ Licença de Pesquisa Sísmica – LPS – solicitada ao Ibama para a
realização de atividades de aquisição de dados sísmicos marítimos e em
zona de transição, classificando a atividade em três tipos distintos de
sensibilidade ambiental da área, conforme estabelecido pela Resolução
Conama nº 350/2004;
6
Configuração geológica dotada de propriedades específicas, armazenadora de petróleo ou gás,
associados ou não, conforme disposto na Lei nº 9478/97, art.6, inc.X.
18
¾ Licença prévia de perfuração – LPper - sua concessão é exigida a
elaboração do Relatório de Controle Ambiental – RCA e após a
aprovação do RCA, é autorizada a atividade de perfuração;
¾ Licença prévia de produção para pesquisa – LPpro - sua concessão é
exigida a elaboração do Estudo de Viabilidade Ambiental – EVA e, após
a aprovação do EVA é autorizada a atividade de produção para pesquisa
da viabilidade econômica da jazida;
¾ Licença de instalação – LI - sua concessão é exigida a elaboração do
Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto
Ambiental e após a aprovação do Estudo de Impacto Ambiental – EIA com a respectiva realização de Audiência Pública é autorizada a
instalação de novos empreendimentos de produção e escoamento ou, para
sua concessão é exigida a elaboração do Relatório de Avaliação
Ambiental – RAA - e após a aprovação do RAA são autorizadas novas
instalações de produção e escoamento onde já se encontra implantada a
atividade;
¾ Licença de operação – LO – na atividade de exploração e produção
marítima, sua concessão é exigida a elaboração do Projeto de Controle
Ambiental – PCA - e após a aprovação do PCA é autorizado o início da
operação de produção;
¾ Licença de Operação – LO - na atividade sísmica, sua concessão é
exigida a elaboração do Estudo Ambiental – EA - e após a aprovação do
EA é autorizada a atividade de levantamento de dados sísmicos
marítimos.
Vale ressaltar que as licenças podem ser condicionadas, logo, dois grupos de
condicionantes podem ser exigidos: as condicionantes gerais, que compreendem o
conjunto de exigências legais relacionadas ao licenciamento ambiental; e as
condicionantes específicas, que compreendem um conjunto de restrições e exigências
técnicas associadas, particularmente, à atividade que está sendo licenciada, conforme
pode ser visto pela Tabela 1, a seguir. Com isso, a validade da licença ambiental está
condicionada ao cumprimento das condicionantes discriminadas na mesma, que deverão
ser atendidas dentro dos respectivos prazos estabelecidos, e nos demais anexos
constantes do processo que, embora não estejam transcritos no corpo da licença, são
partes integrantes da mesma (Ibama, 2008b).
19
Tabela 1
Tipos de licença e as atividades autorizadas
ATIVIDADE
TIPO DE LICENÇA
ESTUDO AMBIENTAL
APLICÁVEL
FINALIDADE
SÍSMICA(aquisição de dados
sísmicos marítimos e em zona
de transição)
Licença de Pesquisa PCAS – Plano de Controle Autoriza as atividades
Ambiental
de aquisição de dados
Sísmica – LPS
Sísmico;EAS/RIAS–Estudo sísmicos marítimos
Ambiental
Sísmico/Relatório
de
Impacto Ambiental Sismico
PERFURAÇÃO (Programa
Exploratório Mínimo
contratado com a ANP)
de
Controle Autoriza a atividade de
Licença Prévia para Relatório
perfuração.
Perfuração - (LPper) Ambiental - RCA
PRODUÇÃO PARA
PESQUISA
de
Viabilidade Autoriza a realização do
Licença Prévia de Estudo
Teste de Longa Duração
Produção
para Ambiental - EVA
– TLD,
Pesquisa - (LPpro)
(Teste de Longa Duração–TLD,
autorizado pela ANP)
SISTEMAS DE PRODUÇÃO Licença de Instalação Estudo de Impacto
Ambiental e respectivo
E ESCOAMENTO
– (LI)
(Sistema de Produção e
Relatório de Impacto
Escoamento em novo campo ou
Ambiental - EIA/RIMA.
bloco – Plano de
Desenvolvimento aprovado
pela ANP)
Autoriza, após a
aprovação do
EIA/RIMA com a
respectiva realização de
Audiência Pública, a
instalação de sistemas e
unidades necessárias à
produção e ao
escoamento.
Avaliação
SISTEMAS DE PRODUÇÃO Licença de Instalação Relatório de
Ambiental - RAA
E ESCOAMENTO
(LI)
(Áreas onde já se encontra
implantada a atividade)
Autoriza,
após
a
aprovação do RAA, a
instalação de sistemas e
unidades
adicionais
necessários à produção e
ao escoamento.
SISTEMAS DE
EXPLORAÇÃO E
PRODUÇÃO MARÍTIMA
de
Controle Autoriza atividade de
Licença de Operação Projeto
Ambiental -PCA
exploração e produção
(LO)
marítima.
SISTEMAS DE PRODUÇÃO Licença de Operação - Projeto de Controle Autoriza, após o
Ambiental (PCA).
atendimento das
E ESCOAMENTO
(LO)
condicionantes da LI, a
aprovação do PCA, do
PEI e da realização da
vistoria técnica, o início
da operação do
empreendimento.
AQUISIÇÃO DE DADOS
Licença de Operação Estudo Ambiental (EA)
SÍSMICOS(Autorização da
– (LO)
ANP para realização da
atividade de Levantamento de
Dados Sísmicos Marítimos, não
exclusivos)
Autoriza, apos
aprovação do EA, o
inicio da atividade de
levantamento de dados
sísmicos marítimos.
AQUISIÇÃO DE DADOS
Licença de
SÍSMICOS (Contrato de
Operação(LO)
Concessão ANP do Bloco, que
prevê atividades de pesquisa,
compreendendo a Aquisição de
Dados Sísmicos Marítimos,
exclusivos)
Autoriza, apos
aprovação do EA, o
inicio da atividade de
levantamento de dados
sísmicos marítimos.
Estudo Ambiental (EA)
Fonte: Ibama(2008b) modificado pelo autor.
A agilidade e transparência são prejudicadas em decorrência do processo de
licenciamento ambiental brasileiro apresentar limitações, devido a inexistência dos
principais instrumentos de gestão ambiental ou a sua utilização precária, tais como a
base de dados ambientais, a integração entre órgãos, o monitoramento, as
regulamentações e a disponibilização de guias e manuais (Ibama, 2003).
20
No mesmo sentido, o Programa de Mobilização da Indústria Nacional de
Petróleo e Gás Natural – Prominp – foi criado pelo Poder Executivo por meio do
Ministério de Minas e Energia – MME – em 2003, visando compromissar a atuação
integrada entre o Governo e as empresas do Setor do Petróleo, de modo a priorizar a
participação da indústria nacional de bens e serviços nos negócios de petróleo e gás
natural, criando empregos e competências, gerando oportunidades e riquezas para o
Brasil.
Em particular, cabe destacar o projeto IND P&G 08 –Licenciamento Ambiental
das Atividades do Setor de Petróleo e Gás Natural, sob coordenação do MME e do
Instituto Brasileiro de Petróleo, Gás e Biocombustíveis – IBP, cujo objetivo é criar
condições favoráveis à otimização do prazo para obtenção das licenças ambientais
necessárias ao desenvolvimento das atividades do ciclo de petróleo e gás natural,
assegurando a previsibilidade dos investimentos e a dinâmica do setor.
Segundo o MME (2008), de acordo com o relatório final do Prominp, a
efetividade no desenvolvimento das atividades do segmento petróleo e gás natural e o
atendimento das metas do governo apenas serão alcançados se houver uma
harmonização entre as necessidades do setor e a implementação de iniciativas que
atendam aos critérios e aos requerimentos do licenciamento ambiental.
Assim, “o tempo de elaboração e análise de estudos ambientais e alguns trâmites
e procedimentos administrativos, que contribuem para uma excessiva demora no
licenciamento ambiental, são incompatíveis com a dinâmica da atividade, que demanda
elevados investimentos no início do seu desenvolvimento. E atualmente, uma série de
empresas encontra obstáculos para obter o licenciamento ambiental, devido,
notadamente, às dificuldades de superação de passivos, lacunas normativas e carência
de informação sistematizada. Como exemplo, no segmento de exploração e produção de
petróleo, o processo de licenciamento ambiental ocorre no caso-a-caso, gerando uma
enorme repetição de diagnósticos que muito pouco acrescentam à qualidade da análise
técnica” (MME, 2008: p. 11).
Esse quadro descrito é agravado por dificuldades relacionadas à dimensão das
responsabilidades legais envolvidas, rotatividade do corpo técnico e imprevisibilidade
da alocação de recursos para o atendimento a algumas ações essenciais ao processo de
licenciamento (MME, 2008).
21
Logo, é possível verificar que os atores de regulação, formulação e as empresas
do setor, reunidos em estudo por meio do Prominp, acreditam que a integração entre a
indústria de petróleo e gás natural e os órgãos responsáveis pela gestão ambiental no
País é crucial para a construção do consenso sobre os principais desafios para a
construção de um novo modelo de gestão, que permita ao mesmo tempo aperfeiçoar e
agilizar o licenciamento e buscar a melhoria da performance ambiental do setor.
Esses estudos identificaram uma série de necessidades para melhoria do
licenciamento ambiental, tais como as descritas a seguir:
¾ Temas da Agenda Offshore
(i) norma para regulamentar o uso dos fluidos de perfuração, fluidos
complementares e pastas de cimento, o descarte destes e do cascalho associado nas
atividades de exploração e explotação marítima (fase final); (ii) diretrizes para
modelagem de transporte de óleo no mar e suas aplicações aos processos de
licenciamento em exploração e produção (fase final); (iii) padronização para uso de
sondas de perfuração - análise de risco por tipologia; (iv) definição de critérios
distintos de exigência para o licenciamento de perfuração adequados às
especificidades do litoral brasileiro; (v) programa de monitoramento regional; (vi)
norma para futuros descomissionamentos de plataforma;
¾ Temas da Agenda Dutos
(i) desenvolvimento de proposta de Termo de Referência e avaliação de
possibilidade de padronização; (ii) proposição de critérios ambientais para a
definição de traçado; (iii) metodologia de Avaliação de Riscos; (iv) definição sobre
o formato dos dados que devem ser apresentados ao órgão ambiental; (v)
aperfeiçoamento dos critérios para solicitação de estudos etnoecológicos de
comunidades indígenas pela FUNAI; (vi) aperfeiçoamento dos critérios para
solicitação de estudos arqueológicos pelo IPHAN; (vii) articular soluções adequadas
para os processos que requerem anuência municipal; e
¾ Temas da Agenda Onshore
(i) normas aplicadas na elaboração de análise de riscos e planos de emergências para
atividades petrolíferas onshore; (ii) diretrizes para apresentação de projeto de
controle de poluição.
22
Além disso, a inexistência dos principais instrumentos de gestão ambiental ou
sua utilização precária pode ser destacada conjuntamente aos outros relevantes desafios
e dificuldades do licenciamento da sísmica marinha no Brasil, tais como (Ibama, 2003):
¾ A sísmica especulativa brasileira - spec survey - apresenta
característica de sísmica proprietária, ou seja, os impactos são
concentrados em pequenas áreas por períodos mais longos quando
comparados àqueles esperados na sísmica spec, onde o
deslocamento constante do navio por uma área maior reduz a
intensidade dos impactos;
¾ Avaliação dos efeitos cumulativos, ou seja, efeitos das atividades
aliada ao grande volume de operação na área;
¾ Controle e acompanhamento limitados dos projetos ambientais
aprovados nos Estudos Ambientais, ou seja, demanda por novos
licenciamentos limita o acompanhamento dos projetos
ambientais.
A Coordenação Geral de Licenciamento do Ibama adota níveis de exigências
diferenciados em função da área e do período de cada operação, de maneira que a
exigência é maior para águas rasas, pois as medidas mitigadoras e compensatórias são
mais restritivas, implicando área e períodos de exclusão; por outro lado, as atividades de
sísmica em águas mais profundas interferem em ecossistemas sensíveis e áreas de pesca
são menos intensa, requerendo menor grau de exigência para o licenciamento (Ibama,
2003).
As licenças apresentam prazo de validade conforme art.12 da Resolução nº
23/94, podendo o órgão ambiental competente renová-la a pedido do empreendedor.
Nesse sentido, a Resolução nº 237/97, em seu art.14, determina que o Ibama pode
estabelecer prazos diferenciados para a LPper, LPpro, LI e LO, em virtude de
peculiaridades da atividade ou exigências complementares, contados a partir do
protocolo de requerimento em um prazo máximo de 6 meses; excetuando-se os casos
em que houver EIA/RIMA e/ou audiência pública, quando o prazo será de até 12(doze)
meses. No entanto, o empreendedor, em caso de esclarecimentos e complementações
solicitadas pelo órgão ambiental, deve atender no prazo máximo de 4 meses, contados
do recebimento da notificação, permitida sua prorrogação sob certas condições,
conforme art.15 da mesma Resolução.
A atividade pode ser classificada em três tipos distintos, de acordo com a
sensibilidade ambiental da área. O procedimento para Classe 1 estabelece a elaboração
23
de EIA/RIMA e realização de Audiência Pública; a Classe 2 estabelece a elaboração de
EAS/RIAS e, caso necessário, a realização de Reunião Técnica Informativa; a Classe 3
estabelece a elaboração de Informações Complementares e pressupõe a existência de
um Plano de Controle Ambiental de Sísmica – PCAS - aprovado, conforme estabelecido
pela Resolução Conama nº 350/2004.
Em virtude das atividades de aquisição de dados sísmicos marítimos e em zonas
de transição depender da obtenção da LPS, e seu enquadramento das atividades pelo
Ibama segundo a potencialidade de causar significativa degradação ambiental, a
emissão do TR obedecerá ao prazo de 15(quinze) dias úteis, contados da data de
protocolo da solicitação; e atendimento pelo empreendedor de esclarecimentos e
informações complementares, no prazo máximo de 4 (quatro) meses, contados do
recebimento da respectiva notificação, passível de prorrogação justificada acordada e
requerida até 30 (trinta) dias antes de sua expiração.
De acordo com a Tabela 2, a seguir, destacam-se os prazos para cada tipo de
licença com base nas regulamentações infringentes, no entanto, a validade da Licença
Prévia e da Licença de Instalação não poderá ser superior a 5 e 6 anos respectivamente.
Conforme disposto em seu art.18 da Resolução nº 237/97. E em relação à Licença de
Operação, devem-se considerar os planos de controle ambiental, todavia obedecendo ao
intervalo de 4 anos, mínimo, e 10 anos, máximo.
Tabela 2
Prazos das licenças
Tipo da Licença
Licença de Pesquisa Sísmica
(LPS)
Licença Prévia de Perfuração
(LPper)
Mínimo
Máximo
6(seis)meses
12(doze) meses
Estabelecido pelo órgão ambiental de acordo com o cronograma da atividade,
em consonância com a validade do Contrato de Concessão da ANP.
Licença Prévia de Produção para Estabelecido pelo órgão ambiental em consonância com a validade da
Pesquisa (LPpro)
Autorização ANP.
Licença de Instalação (LI)
Estabelecido pelo órgão ambiental de acordo
com cronograma de instalação do
empreendimento ou atividade
6(seis) anos
Licença de Operação (LO)
(*)Produção: Estabelecido pelo órgão
ambiental, de acordo com os projetos de
controle ambiental
10(dez) anos
Sísmica : estabelecido pelo órgão ambiental de acordo com a validade da
Autorização ANP, em consonância com o cronograma da atividade.
Fonte: Ibama(2008b) e Resolução CONAMA nº 350/2004.
A renovação da LO de uma atividade ou empreendimento deverá ser requerida
com antecedência mínima de 120 (cento e vinte) dias da expiração de seu prazo de
24
validade, fixado na respectiva licença, ficando este automaticamente prorrogado até a
manifestação definitiva do órgão ambiental competente, conforme §4º, art. 18, da
referida Resolução.
Na renovação da Licença de Operação de uma atividade ou empreendimento, o
órgão ambiental competente poderá, mediante decisão motivada, aumentar ou diminuir
o seu prazo de validade, após avaliação do desempenho ambiental da atividade ou
empreendimento no período de vigência anterior, respeitados o intervalo limite de
validade.
Ressalta-se que no caso das renovações das demais licenças aplicáveis à
indústria de petróleo, a Coordenação Geral de Licenciamento de Petróleo e Gás –
CGPEG, do Ibama, considera que o prazo acima pode ser flexibilizado em face de
estabelecimento de vigências menores, sendo aceito pedido de renovação com prazo de
até 30 dias antes do vencimento das respectivas licenças (Ibama, 2008a). E a renovação
da LPS deve ser requerida com a antecedência, caso o prazo estabelecido seja
insuficiente para a conclusão da avaliação do pedido de renovação da LPS pelo Ibama,
comunica-se ao empreendedor o prazo necessário para conclusão, bem como o de
prorrogação da validade da LPS, conforme Resolução nº 350/04.
III. INSTRUMENTOS DE COMPENSAÇÃO FINANCEIRA
3.1 – Aspectos Gerais das Compensações Financeiras no Brasil
A tributação não é a única fonte de aporte de recursos ao tesouro público, no
entanto, quando utilizada dentro da legalidade e dos limites de capacidade da sociedade,
é a mais adequada em termos de sustentabilidade em longo prazo; e por isso, a
tributação tem sido a fonte de recursos mais extensivamente adotada pelos Estados
democráticos modernos. O modo de financiamento do Estado evolui à medida que a
própria estrutura política, econômica e social caminha para regimes politicamente
25
democráticos, economicamente auto-sustentáveis, e socialmente mais justos (Viol,
2005: p.03).
Em decorrência dos princípios jurídicos relativos ao meio ambiente, o poder
público deve ser responsabilizado, em cada país, pela preservação do meio ambiente.
Para tanto, há a necessidade de estruturação do serviço público, visando cumprimento
de ações de fiscalização, monitoramento, planejamento, execução de políticas de
natureza pública ou privada, desenvolvimento de pesquisas e estudos técnicos
específicos com quadro técnico próprio. Essas atividades também resultam em despesas
e, conseqüentemente, exigem do Poder Público a edição de normas e práticas para o
custeio da proteção ambiental (Young et al, 1999).
Afirma-se que a tributação constitucional é perfeitamente adequável à gestão
ambiental, desde que a aplicação tenha finalidade extrafiscal, ou seja, visando à
mudança de comportamento do agente poluidor. Com isso, torna-se um consistente e
importante instrumento de gestão econômica do meio ambiente com capacidade de
coibir atividades poluidoras, bem como incentivar as atividades de produção
ambientalmente corretas, e investimentos em novas tecnologias de produção não
poluentes (Deon Sette e Nogueira, 2006).
A administração tributária, especialmente, nos países menos avançados, deve
ampliar sua missão de arrecadação de recursos contemplando as diversas dimensões e
finalidades da tributação, desde o papel cultural e moral até sua relevância para o
alcance do desenvolvimento sustentável, com zelo na percepção da tributação como um
valor adicionado em retorno à própria sociedade (Viol, 2005: p. 21).
Nesse sentido, o uso de instrumentos econômicos na forma de tributos torna-se
alternativa no sentido de suprir recursos financeiros à prestação de serviços públicos
ambientais, e orientação do comportamento dos contribuintes em face ao meio ambiente
(Young et al, 1999).
No Brasil, o emprego da tributação convencional para a preservação dos
recursos naturais pode ser verificado no imposto sobre o valor adicionado, cuja parte da
receita é distribuída de acordo com critérios ambientais. Este mecanismo é um exemplo
de instrumento de baixo custo, que supera as barreiras políticas e é utilizado na
legislação vigente. De modo que a parcela de 25% da receita do imposto estadual sobre
o valor adicionado (ICMS) no Brasil é distribuída entre os municípios, conforme
critérios de origem, de geração e ambientais, objetivando criar uma compensação
26
orçamentária para os municípios, onde há restrições ao uso do solo, que poderiam impor
barreiras ao desenvolvimento de atividades econômicas (Seroa da Motta, 1996: p. 46).
A compensação ambiental 7 é uma forma de indenização de dano potencial ou
efetivo causado por atividades de relevante impacto ao meio ambiente. Assim, pode
atuar como uma forma de conciliar o desenvolvimento sócio-econômico com a
preservação ecológica, operando como um instrumento para o desenvolvimento
sustentável (Geluda & Young, 2004). Por outro lado, a compensação financeira é
caracterizada por não ser ligada aos danos não mitigáveis causados ao meio ambiente,
por não constituir um valor pré-determinado, e por estabelecer uma obrigação
específica.
A compensação financeira é calculada e arrecadada com base em critérios
específicos relativos a cada um dos setores obrigados ao seu pagamento, apresentando
variação em virtude da produção e do número de empresas atuando no setor. No
entanto, percebe-se tendência a aumento da participação das compensações financeiras
nas receitas do Governo Federal, demonstrando o aspecto crucial dessas fontes de
recursos para a gestão ambiental, destinando-se à União, aos Estados e aos Municípios
devido a exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração
de energia elétrica, e de recursos minerais em seus respectivos territórios, plataforma
continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva.
Com relação às fontes de recursos (fontes primárias) existem oito modalidades
de compensações financeiras utilizadas pela Administração Pública dirigidas à
aplicação na gestão ambiental, conforme Portaria SOF 8 nº 9, de 27 de junho de 2001,
atualizadas e discriminadas, a seguir na Tabela 3.
7
Para sucesso da compensação ambiental é essencial que exista um equilíbrio econômico-ambiental,
onde não se estabeleçam valores de compensação que inviabilizem projetos realmente necessários e onde
não se permita um desenvolvimento com grande degradação, mesmo acompanhado de compensação
ecológica (Geluda e Young, 2004).
8
Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
27
TABELA 3 - MODALIDADES DE COMPENSAÇÃO FINANCEIRA APLICADAS
NA GESTÃO AMBIENTAL
COMPENSAÇÕES FINANCEIRAS
Especificação
Utilização de Recursos Hídricos – Itaipu
Utilização de Recursos Hídricos – Demais Empresas
Exploração de Recursos Minerais
Royalties pela Produção de Petróleo ou Gás Natural – em Terra
Royalties pela Produção de Petróleo ou Gás Natural – em Plataforma
Royalties Excedentes pela Produção de Petróleo ou Gás Natural – em Terra
Royalties Excedentes pela Produção de Petróleo ou Gás Natural – em Plataforma
Participação Especial pela Produção de Petróleo ou Gás Natural
Fonte: MPOG(2008)
3.2 – Compensação Financeira Extraordinária da Indústria do Petróleo
A Participação Especial é uma das formas de participações governamentais 9
estabelecida nos contratos de concessão, sob a figura de compensação financeira
extraordinária; com pagamento estabelecido para os casos de grande volume de
produção, ou de grande rentabilidade, de maneira que será aplicada sobre a receita bruta
da produção, deduzidos os royalties, os investimentos na exploração, os custos
operacionais, a depreciação e os tributos previstos na legislação em vigor.
A compensação financeira da indústria do petróleo para o meio ambiente,
estabelecida pela Lei nº 9.478/97, corresponde à contribuição das empresas que detém a
concessão de exploração de petróleo ao MMA, no valor de 10% (dez por cento)
decorrente do grande volume de produção ou de grande rentabilidade da empresa
exploradora (concessionária) de petróleo e gás natural.
O recolhimento da Participação Especial à Secretaria do Tesouro Nacional foi
regulamentado pelo Decreto nº 2705, de 03 de agosto de 1998, e sua utilização é
destinada ao desenvolvimento de estudos e projetos relacionados com a preservação do
9
Art.45 e 50 da Lei nº 9478/97.
28
meio ambiente e recuperação de danos ambientais causados pelas atividades da
indústria do petróleo, desenvolvidos com o apoio técnico da ANP 10 .
A lei de criação da ANP assegura ao MMA condições para a promoção do
desenvolvimento de ações 11 , projetos 12 e programas 13 voltados para a preservação e
conservação do meio ambiente, e dessa forma, os concessionários compensam o Estado
brasileiro pelos danos gerados.
A arrecadação da compensação financeira destinada ao Ministério do Meio
Ambiente, pela ANP, atinge um montante financeiro de cerca de R$ 5.872.742.592,27
(cinco bilhões e oitocentos e setenta e dois milhões e setecentos e quarenta e dois mil e
quinhentos e noventa e dois reais e vinte e sete centavos), no período de 1999 a
setembro de 2009. Nesse sentido, os recursos financeiros apresentaram um crescimento
exponencial da fonte extraordinária de recursos da ordem de 749% entre o ano de 2000
a 2008, em função da produção e do comportamento dos preços internacionais,
conforme pode ser visualizado pelo Anexo 3, e figura 1 a seguir.
10
§ 3º da Lei nº 9478/97.
Ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços) que contribuem para atender ao
objetivo de um programa. Incluem-se também nesse conceito, as transferências obrigatórias ou
voluntárias a outros entes da federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções,
auxílios, contribuições, financiamentos e outros (MPOG, 2008).
12
Projeto é um instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre
para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de Governo (MPOG, 2008).
13
Programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações
que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores
instituídos no plano, visando à solução de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou
demanda da sociedade. Constituindo-se como módulo comum integrador entre o plano e o orçamento
(MPOG, 2008).
11
29
Figura 1
FLUXO DA COMPENSAÇÃO FINANCEIRA DESTINADA AO MMA
Fonte: ANP(2009)
No entanto, vale ressaltar que, apesar, da crise financeira internacional que
atingiu inclusive a indústria do petróleo no segundo semestre de 2008, houve expressivo
crescimento na geração de recursos financeiros por parte da Participação Especial em,
aproximadamente, 48% no ano de 2008 frente a 2007, não sofrendo impactos severos
no ano de 2008, ou seja, não trazendo significativa oscilação inclusive na média de
arrecadação no referido período, conforme pode ser visto pela figura 2, a seguir.
Figura 2
Curva de Arrecadação da Participação Especial
Ministério do Meio Ambiente - 2008
400
(R$ Milhões)
350
300
250
200
150
100
50
0
1T
2T
Trimestres
Fonte: ANP(2009)
30
3T
4T
3.2.1 – Critérios de Cobrança e Distribuição dos Recursos
A distribuição dos recursos deve seguir as proporções estabelecidas pela Lei do
Petróleo, acerca dos montantes financeiros da Participação Especial, de forma que:
¾ 40% (quarenta por cento) ao Ministério de Minas e Energia, sendo 70% (setenta
por cento) para o financiamento de estudos e serviços de geologia e geofísica
aplicados à prospecção de combustíveis fósseis, a serem promovidos pela ANP,
nos termos dos incisos II e III do art. 8o da Lei, e pelo MME, 15% (quinze por
cento) para o custeio dos estudos de planejamento da expansão do sistema
energético e 15% (quinze por cento) para o financiamento de estudos, pesquisas,
projetos, atividades e serviços de levantamentos geológicos básicos no território
nacional; (Redação dada pela lei nº 10.848, de 2004);
¾ 10% (dez por cento) ao Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e
da Amazônia Legal, destinados ao desenvolvimento de estudos e projetos
relacionados com a preservação do meio ambiente e recuperação de danos
ambientais causados pelas atividades da indústria do petróleo;
¾ 40% (quarenta por cento) para o Estado onde ocorrer a produção em terra, ou
confrontante com a plataforma continental onde se realizar a produção;
¾ 10% (dez por cento) para o Município onde ocorrer a produção em terra, ou
confrontante com a plataforma continental onde se realizar a produção.
Após definição das proporções de distribuição, foram estabelecidos os critérios
de pagamento por parte das concessionárias, de acordo com o Dec. nº 2705/98,
efetuando o pagamento do correspondente a cada campo de uma dada área de
concessão, a partir do trimestre em que ocorrer a data de início da respectiva produção.
Assim, a apuração da Participação Especial sobre a produção de petróleo e de
gás natural ocorre pela aplicação de alíquotas progressivas sobre a receita líquida da
produção trimestral de cada campo, considerando-se algumas deduções destacadas na
seção 3.2, de acordo com a localização da lavra, o número de anos de produção, e o
respectivo volume de produção trimestral fiscalizada.
31
A partir da produção inicial do campo de petróleo, a Participação Especial será
apurada conforme os Anexos 4 a 7, estabelecidos com base no referido decreto,
explicitando-se que RLP é a receita líquida da produção trimestral de cada campo, em
reais; e VPF é o volume de produção trimestral fiscalizada de cada campo, em milhares
de metros cúbicos de petróleo equivalente.
No primeiro ano de produção, a lavra ocorre nas áreas situadas em terra, lagos,
rios e ilhas, e quando situada na plataforma continental em profundidade batimétrica
menor ou superior a 400 metros, a apuração da Participação Especial ocorre conforme o
Anexo 4; mantendo-se o mesmo referencial de profundidade batimétrica, no segundo
ano a apuração ocorre conforme o Anexo 5; no terceiro ano, conforme o Anexo 6; e no
quarto ano, conforme o Anexo 7.
Com isso, a agência reguladora, ANP, classificará as áreas de concessão objeto
de licitação segundo os critérios de profundidade batimétrica definidos por meio do
decreto regulamentador. Ressaltando-se que a receita líquida da produção trimestral de
um dado campo, quando negativa, poderá ser compensada no cálculo da Participação
Especial devida do mesmo campo nos trimestres subseqüentes.
Vale ressaltar que em casos de apuração de Participação Especial em campos de
produção que se estendam por duas ou mais áreas de concessão, considera-se como base
a receita líquida da produção e o volume de produção fiscalizada. No entanto, se
atuarem concessionários distintos, o acordo celebrado entre os concessionários para a
individualização da produção, de que trata o art. 27 da Lei nº 9.478, de 1997, definirá a
participação de cada um com respeito ao pagamento da Participação Especial.
Outro aspecto é a distribuição dos percentuais da Participação Especial a um
Estado da Federação confrontante com a plataforma continental, que será aplicada sobre
o montante total pago pelos campos situados entre as linhas de projeção dos limites
territoriais do Estado até a linha de limite da plataforma continental. Entretanto, em
situação que dois ou mais Estados produtores são confrontantes com um mesmo campo
de produção, a cada Estado será associada parte do valor da Participação Especial, parte
esta calculada proporcionalmente à área do campo contida entre as linhas de projeção
dos limites territoriais do estado, sendo o percentual de distribuição aplicado com base
em tal parte.
Do mesmo modo, o percentual da Participação Especial a ser distribuído a um
Município confrontante com a plataforma continental onde ocorrer a produção, incidirá
sobre o valor pago a título de Participação Especial por cada campo situado entre as
32
linhas de projeção dos limites territoriais do Município até a linha de limite da
plataforma continental. E esse percentual é somente sobre a parte do valor da
compensação financeira relativo ao campo associada à unidade da Federação da qual o
Município faz parte.
No caso de dois ou mais Municípios produtores pertencentes a uma mesma
unidade da Federação serem confrontantes com um mesmo campo de produção, será
aplicado apenas uma vez sobre a parte da Participação Especial relativa ao campo
associada à unidade da Federação, sendo o valor assim apurado rateado entre os
Municípios segundo o critério do valor do rateio devido a cada Município, obtido pela
multiplicação do resultado apurado pelo quociente formado entre a área do campo
contida entre as linhas de projeção dos seus limites territoriais e a soma das áreas do
campo contidas entre as linhas de projeção dos limites territoriais de todos os
Municípios confrontantes ao mesmo campo, pertencentes à unidade da Federação.
O valor da Participação Especial será apurado trimestralmente por cada
concessionário, e pago até o último dia útil do mês subseqüente a cada trimestre do ano
civil, cabendo ao concessionário encaminhar à ANP um demonstrativo da apuração, em
formato padronizado pela ANP, acompanhado de documento comprobatório do
pagamento, até o quinto dia útil após a data de pagamento.
Se a data de início da produção de um certo campo não coincidir com o primeiro
dia de um trimestre do ano civil, a Participação Especial devida neste trimestre será
calculada com base no número de dias decorridos entre a data de início de produção do
campo e o último dia do trimestre e, para efeito das apurações subseqüentes da
Participação Especial, o número de anos de produção do campo, referido nos §§ 1º a 4º
do art. 22, passará a ser contado a partir da data de início do próximo trimestre.
3.2.2 – Agentes de Governança da Compensação Financeira
O Estado brasileiro definiu um desenho de regulação para execução dos recursos
financeiros da compensação financeira da indústria do petróleo, visando alcançar as
metas ambientais definidas pela Lei do Petróleo e possibilitar a preservação do meio
ambiente e a recuperação dos danos ambientais causados pelas atividades da indústria.
33
As metas dispostas na Lei nº 9478/97 são de fazer cumprir as boas práticas de
conservação e uso racional do petróleo, dos derivados e do gás natural; de preservação
do meio ambiente; de obrigar o concessionário a adotar, em todas as operações, as
medidas necessárias para conservação dos reservatórios e outros recursos naturais para
segurança das pessoas, dos equipamentos e proteção ambiental.
Para tanto, os Planos Plurianuais, relativos aos exercícios de 2000 a 2009,
estabeleceram metas voltadas à preservação ambiental e recuperação dos danos
causados pela indústria do petróleo com a programação de realização de 240 estudos; de
15.001.038 projetos; de 5 diretrizes; e 6 planos elaborados de prevenção e combate a
danos ambientais causados em decorrência das atividades do petróleo.
Nesse sentido, os processos de coordenação dos agentes públicos em suas várias
esferas de relacionamento são fundamentais para verificação do desempenho
institucional na execução dos recursos financeiros da Participação Especial, sendo que a
integração entre os agentes é fundamental para que boas práticas de governança sejam
seguidas.
Como agentes de governança entendem-se todos os envolvidos direta ou
indiretamente na apropriação, transferência e execução dos recursos financeiros da
compensação financeira apropriada pelo Estado. Cada agente de governança exerce
importante função no modelo de gestão da Participação Especial, conforme o Anexo 8,
sendo eles:
- Ministério de Meio Ambiente – MMA;
- Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis–
Ibama;
- Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis - ANP;
- Ministério de Minas e Energia - MME;
- Secretaria do Tesouro Nacional - STN;
- Banco do Brasil - BB;
- Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG;
- Congresso Nacional;
- Tribunal de Contas da União - TCU; e
- Indústria do Petróleo.
Sendo assim, a competência para execução dos recursos da compensação
financeira foi atribuída à Secretaria de Mudanças Climáticas e Qualidade Ambiental –
SQA – do Ministério do Meio Ambiente, com execução direta para desenvolver estudos
34
e projetos relacionados com a preservação do meio ambiente e recuperação de danos
ambientais causados pelas atividades da indústria do petróleo 14 ; delegando ao
Departamento de Qualidade Ambiental, a gestão da Participação Especial por meio de
uma ação específica 15 . Com isso, o Poder Executivo determinou o locus de gestão dos
recursos da Participação Especial.
No entanto, o Ibama, que é uma autarquia vinculada ao MMA e responsável pela
execução das políticas nacionais de meio ambiente referentes às atribuições federais
permanentes, relativas à preservação, à conservação e ao uso sustentável dos recursos
ambientais e sua fiscalização, monitoramento e controle, segundo diretrizes do MMA,
assume a função de receber recursos financeiros da compensação financeira para
suporte à atividades ligadas a exploração e produção de petróleo.
A ANP, órgão vinculado ao MME, mas não subordinado, é responsável pela
administração de todos os direitos pertencentes à União de exploração e produção de
petróleo e gás natural em território nacional, e relativamente à gestão da Participação
Especial, deve apoiar tecnicamente a execução dos recursos financeiros a fim de
cumprir as boas práticas de conservação, do uso dos recursos naturais e preservação do
meio ambiente.
O MME é órgão do Poder Executivo e é autorizado a remanejar, transferir ou
utilizar os saldos orçamentários do MME, para atender às despesas de estruturação e
manutenção da ANP, utilizando como recursos as dotações orçamentárias destinadas às
atividades finalísticas e administrativas. MME realiza programação orçamentária, nela
incluída a da ANP, conforme as leis orçamentárias anuais, as diretrizes orçamentárias e
os planos plurianuais, inclusive formulando propostas para elaboração dos mesmos
planos voltados para o setor de petróleo, gás natural e biocombustíveis.
A apuração do quantitativo de renda a ser apropriada pelo Estado brasileiro é
exercida pela ANP, e o recolhimento das receitas da compensação financeira é feito à
STN, conforme Decreto nº 2705/98, que também é responsável pela distribuição dos
recursos, alocando-se para o Ministério de Meio Ambiente e mantendo-se as receitas
provenientes de PE na Conta Única do Governo Federal, enquanto não forem destinadas
para as respectivas programações.
O Banco do Brasil é o agente financeiro responsável pelo repasse das receitas
apropriadas da indústria do petróleo a título de Participação Especial, a partir do
14
15
Inc. x, art.14, do Decreto nº 6.101, de 26 de abril de 2007.
Inc.II, art.17, do Decreto nº 6.101, de 26 de abril de 2007.
35
recebimento de arquivo eletrônico da ANP, informando os percentuais e destinatários da
distribuição.
Nesse sentido, o MPOG tem papel significativo no processo regulatório da
Participação Especial, haja vista suas funções de participar na formulação do
planejamento estratégico nacional; de elaborar, acompanhar e avaliar o plano plurianual
de investimentos e dos orçamentos anuais; de viabilizar novas fontes de recursos para os
planos de governo; e de coordenar e gerir os sistemas de planejamento e orçamento
federal, de pessoal civil, de administração de recursos da informação e informática e de
serviços gerais, bem como das ações de organização e modernização administrativa do
Governo Federal.
E, por conseguinte, o Congresso Nacional atua como instância final decisória
dos planos e metas a serem estipuladas para cada ano a partir de sua responsabilidade
por dispor sobre os limites orçamentários para o MME, e autorização orçamentária para
o MMA executar os recursos da compensação financeira, devendo dispor sobre todas as
matérias de competência da União sobre sistema tributário, arrecadação, distribuição de
rendas, plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamento anual; assim como,
também deve fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, ou atos
do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;
No intuito de auxílio às atribuições do Congresso Nacional, o TCU é
responsável pela fiscalização da aplicação dos recursos provenientes da compensação
financeira pela exploração do petróleo, do xisto betuminoso e do gás natural, nos termos
da legislação vigente, conforme previsto no inciso IV do art. 253, do Regimento
Interno; além de julgar contas de pessoa física ou jurídica que envolva recursos públicos
em suas atividades; e de acompanhar a arrecadação de receita a cargo da União e
entidades da administração.
E vale ressaltar que as empresas concessionárias de exploração e produção de
petróleo são representadas, no Anexo 8, pela denominação indústria do petróleo, e entre
elas, destaca-se a empresa líder Petrobrás S.A. (Petróleo Brasileiros S.A), a qual é
responsável por quase 100% dos pagamentos a título de Participação Especial,
excepcionando-se o pagamento em dois campos. O primeiro, Jupira, a Petrobrás
participou com o percentual de 20% de pagamentos até o período de 2006, ficando o
restante, 80%, a cargo da empresa Shell. No segundo campo, Albacora Leste, a
Petrobrás realiza pagamentos da ordem de 90% a partir do 2º semestre de 2006, e a
empresa Repsol fica responsável pelos pagamentos no percentual de 10%.
36
3.2.3 – Governança da Compensação Financeira no MMA
A eficácia do uso dos recursos financeiros da Participação Especial depende do
nível de governança desses recursos, ou seja, a estruturação da governança da
compensação financeira em processos e práticas diz respeito à qualidade do exercício do
poder, em especial em relação aos princípios de responsabilidade, transparência,
coerência, eficiência e eficácia.
A governança na administração pública pode ser relacionada às questões de
gestão das políticas governamentais, do exercício de poder e do controle na sua
aplicação, sob o foco da dimensão operacional, todavia, outros aspectos têm sido
incorporados, assim como a articulação de atores sociais e arranjos institucionais
(Fontes, 2003).
E nesse sentido, os fundamentos normativos da governança pública se
estabelecem por um novo entendimento do Estado como agente de governança; que no
conceito de governança pública justifica uma política de amplitude de atribuições, onde
as instituições públicas não têm mais a obrigação de oferecer em termos exclusivos
todos os serviços públicos. O Estado pode transferir ações para o setor privado, ou agir
em parceria com agentes sociais. Transforma-se, assim, o antigo Estado de serviço em
um moderno Estado co-produtor do bem público, responsável ainda pela produção, e
caracterizado por ser um Estado ativador, que aciona e coordena outros atores a
produzir com ele, tornando-se um Estado cooperativo ao produzir o bem público em
conjunto com outros atores (Kissler et al, 2006).
Inicialmente, cabe destacar a competência do Ministério do Meio Ambiente nos
assuntos relacionados à definição de políticas de meio ambiente e recursos hídricos; de
preservação, conversação e uso sustentável; de integração do meio ambiente e
produção; e de definição de proposições para o estabelecimento de estratégias,
mecanismos e instrumentos econômicos e sociais para melhoria da qualidade,
37
desenvolvendo-as por meio do Plano Plurianual 16 – PPA – um arranjo normativo para
suporte às ações, projetos e programas do MMA no cumprimento de suas atribuições.
Nesse arranjo normativo desenvolvido por meio do PPA, cabe destacar que a
arrecadação e a distribuição dos recursos financeiros são competência da ANP,
assumindo a Secretaria do Tesouro Nacional a responsabilidade pela custódia dos
recursos e repasse, com colaboração do Banco do Brasil, aos agentes executores: União,
Estados e Municípios, de acordo com os critérios já desenvolvidos em seção anterior.
Vale ressaltar que os recursos da “Participação Especial” sob a responsabilidade
do Ministério do Meio Ambiente, no Plano Plurianual 2000/2003, foram alocados no
Programa de Qualidade Ambiental – PQA, especificamente, na ação “estudos/projetos
de preservação ambiental e recuperação de danos causados pela indústria do petróleo” –
definida como Fonte 138.
Em 2001, o orçamento apresentado pelo Ministério do Planejamento e aprovado
pelo Congresso Nacional destinou ao Programa de Qualidade Ambiental apenas R$ 7
milhões na ação específica. Os demais recursos foram distribuídos no orçamento do
Ibama e nas demais Secretarias do MMA. Todavia, à exceção dos recursos da ação
específica, todos os demais foram apropriados em fonte 183, condicionada à
flexibilização da Lei nº 9478/97.
A flexibilização da Lei nº 9478/97 foi proposta por meio de Projeto de Lei do
Poder Executivo nº 3639/2001, que pretendia destinar 25% dos recursos da Participação
Especial para atividades diferentes daquelas estabelecidas na Lei, as quais não
progrediram na Casa Legislativa, em virtude de usos não afins com a destinação
estabelecida em Lei. Atualmente, há uma tendência a flexibilizar a destinação desses
recursos.
3.3 – Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM)
A Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais – CFEM –
foi estabelecida pela Constituição de 1988, em seu Art. 20, § 1º, e é devida aos Estados,
16
O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que estabelece, de forma
regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. (MPOG,
2008).
38
ao Distrito Federal, aos Municípios, e aos órgãos da administração da União, como
contraprestação pela utilização econômica dos recursos minerais em seus respectivos
territórios; cabendo ao Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM a
arrecadação da CFEM, conforme disposto no inciso IX, art.3º da Lei nº 8876, de 02 de
maio de 1994.
As mineradoras devem pagar a compensação financeira em decorrência da
exploração de recursos minerais, para fins de aproveitamento econômico, sendo assim, a
retirada de substâncias minerais da jazida, mina, salina ou outro depósito mineral,
constitui a exploração dos recursos com fim econômico, de acordo com Lei nº 8876/94.
O DNPM (2008) ressalta que o fato gerador é constituído pela transformação
industrial do produto mineral ou mesmo o seu consumo por parte do minerador, e
também, a saída por venda do produto mineral das áreas da jazida, mina, salina ou
outros depósitos minerais; sendo calculada sobre o valor do faturamento líquido, obtido
por ocasião da venda do produto mineral. No entanto, quando não ocorre a venda,
porque o produto mineral é consumido, transformado ou utilizado, pelo próprio
minerador, então se considera como valor, para efeito do cálculo, a soma das despesas
diretas e indiretas ocorridas até o momento da utilização do produto mineral.
As alíquotas aplicadas sobre faturamento líquido para obtenção do valor da
CFEM, variam de acordo com a substância mineral:
¾ Alíquota de 3% para: minério de alumínio, manganês, sal-gema e
e potássio;
¾ Alíquota de 2% para: ferro, fertilizante, carvão e demais
substâncias;
¾ Alíquota de 0,2% para: pedras preciosas, pedras coradas
lapidáveis, carbonatos e metais nobres;
¾ Alíquota de 1% para: ouro.
Os recursos originados da CFEM, não poderão ser aplicados em pagamento de
dívida ou no quadro permanente de pessoal da União, dos Estados, Distrito Federal e
dos municípios; devendo-se as receitas serem aplicadas em projetos, que direta ou
indiretamente revertam em prol da comunidade local, na forma de melhoria da infra-
39
estrutura, da qualidade ambiental, da saúde e educação; de modo que a distribuição da
arrecadação é realizada da seguinte forma:
¾ 12% para a União (DNPM e IBAMA);
¾ 23% para o Estado onde for extraída a substância mineral;
¾ 65% para o Município produtor.
A arrecadação da CFEM apresenta tendência de crescimento parcialmente
equilibrado nos sete períodos avaliados, de forma a resultar em um crescimento
acumulado em 97%, indo de encontro a tendência conjunta de crescimento das receitas
provenientes das compensações financeiras. Ressalta-se que os dados do período de
2007 foram acompanhados apenas até o mês de setembro.
Figura 3
ARRECADAÇÃO DA CFEM
ESTADO DE PERNAMBUCO
R$ Mil
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Período
Curva de Tendência da Arrecadação em Pernambuco
Fonte: DNPM (2008)
Cabe destacar o entendimento que a CFEM é uma receita patrimonial originária
do Estado, constituindo-se em contrapartida à exploração de recursos minerais, os quais
constituem patrimônio da União Federal, e dependem de autorização ou concessão do
Estado. Logo, a jurisprudência afirma o posicionamento da CFEM como um royalty,
devido como ressarcimento pela exploração do patrimônio público, não devendo ser
entendida como uma receita tributária, implicando não possibilidade de aplicação à
CFEM dos princípios que seriam aplicáveis aos tributos (Trzcina, 2001).
40
3.4 – Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Hídricos para Fins
de Geração de Energia Elétrica
A compensação financeira pela utilização dos recursos hídricos para fins de
geração de energia elétrica foi instituída pela Constituição Federal de 1988 e trata-se de
um percentual que as concessionárias de geração hidrelétrica pagam pela utilização de
recursos hídricos; e sua arrecadação e distribuição dos recursos financeiros entre os
beneficiários (União, Estados e Municípios) são realizadas pela Agência Nacional de
Energia Elétrica – Aneel (Aneel, 2008).
A Aneel destina 45% dos recursos aos municípios atingidos pelos reservatórios
das Usinas Hidrelétricas de Energia - UHE's, enquanto que os Estados têm direito a
outros 45%. A União fica com 10% do total. Geradoras caracterizadas como Pequenas
Centrais Hidrelétricas (PCH´s) são dispensadas do pagamento da compensação
financeira, de acordo com a Lei nº 8001, de 13 de março de 1990, Lei nº 9433/97, Lei nº
9984/2000 e Lei nº 9993/2000.
As concessionárias pagam 6,75% do valor da energia produzida a título de
compensação financeira, de maneira que o total a ser pago é calculado segundo uma
fórmula padrão: CF = 6,75% x energia gerada no mês x Tarifa Atualizada de Referência
- TAR 17 . Sendo a distribuição dos 6,75% para os beneficiários, realizada da seguinte
forma:
¾ 45% aos Estados;
¾ 45% aos Municípios;
¾ 3% ao Ministério do Meio Ambiente;
¾ 3% ao Ministério de Minas e Energia;
¾ 4% ao Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico (FNDCT);
¾ 0,75% ao MMA para aplicação na implementação da Política
Nacional de Recursos Hídricos e do Sistema Nacional de
17
A TAR corresponde ao valor de venda da energia destinada ao suprimento das concessionárias de
distribuição de energia elétrica, excluindo-se os encargos setoriais vinculados à geração, os tributos e
empréstimos compulsórios, bem como os custos de transmissão da energia elétrica (Aneel, 2008).
41
Gerenciamento de Recursos Hídricos, conforme art. 22 da Lei nº
9433/97 e Lei no 9.984/2000.
Figura 4
Distribuição do Pagamento da Compensação Financeira pela Exploração de
Recursos Hídricos para Energia Elétrica
Fonte: Aneel (2008)
A estipulação de um preço pode ser fundamental na conscientização dos
usuários de que a água é um recurso finito, e quando é arrecadado gera uma receita que
pode ser utilizada como recurso financeiro para a melhoria da qualidade da própria água
captada (Young et al, 1999).
A distribuição dos recursos da compensação financeira dos recursos hídricos
entre os municípios obedece a dois critérios: o repasse por ganho de energia por
regularização de vazão e o de área inundada por reservatórios de usinas hidrelétricas; “o
primeiro critério deve-se ao fato de que a quantidade total de energia gerada em uma
usina hidrelétrica não se deve somente à água existente em seu próprio reservatório,
parte dessa energia gerada só é possível devido à água represada nos reservatórios de
outras usinas” (Aneel, 2008).
Assim, o coeficiente de repasse representa o percentual da compensação
financeira que permanecerá na usina pagadora e o percentual a ser distribuído entre os
reservatórios de montante. Esse percentual é calculado considerando a diferença entre a
energia gerada pela central hidrelétrica quando todos os reservatórios situados a
montante estão operando a fio d`água, e a energia gerada quando estes reservatórios
42
estão regularizando a vazão. Assim, em decorrência do ganho da energia, a parcela
destinada a cada reservatório é dividida entre seus municípios atingidos na proporção da
área inundada(Aneel, 2008).
Segundo a Aneel (2008), os royalties devidos pela Itaipu Binacional ao Brasil é
equivalente a uma compensação financeira, obedecendo a mesma sistemática de
distribuição dos recursos, entretanto, apresentam regulamentação específica quanto ao
recolhimento. Com respeito à compensação financeira, em outubro de 2006, 151 usinas
hidrelétricas recolheram recursos nesta modalidade.
Dessa forma, verifica-se o elevado crescimento da arrecadação das
compensações financeiras, acumulado em 24%, em consonância com o crescimento
exponencial das demais compensações financeiras sobre a exploração de recursos
minerais e, em especial, sobre o petróleo, gás natural e álcool combustível, mas em
menor intensidade. Em contraposição as outras compensações, a arrecadação de
royalties de Itaipu demonstra uma trajetória de queda, acumulada em -7,2% no referido
período, com projeção de decréscimo ainda em 2008, conforme pode ser verificado pelo
gráfico a seguir.
Figura 5
ARRECADAÇÃO DA CFRH-ROYALTIES
1400000
1200000
R$ Mil
1000000
800000
600000
400000
200000
0
2005
2006
2007
Compensação Financeira
Fonte: Aneel(2008)
43
Royalties
Projeção 2008
IV – ANÁLISE CRÍTICA DA PARTICIPAÇÃO ESPECIAL SOB A ÓTICA
DA GESTÃO ECONÔMICA DO MEIO AMBIENTE
A adoção de uma análise econômica que reconheça as inter-relações entre a
economia e o meio ambiente possibilitou a consideração dos impactos ambientais sobre
o modelo de crescimento econômico, apoiados no conceito de desenvolvimento
sustentável, tornando-se base para avaliação da economia ambiental sobre as políticas
públicas do setor petrolífero.
Nesse sentido, Mueller (1998) destacou que a Comissão Mundial do Meio
Ambiente e Desenvolvimento (CMMD), das Nações Unidas, em 1983, reconheceu que
existem obstáculos de desenvolvimento tecnológico, de organização social, de recursos
ambientais, e da absorção dos impactos da atividade humana, que devem ser superados
para a construção de um novo paradigma. Com isso, o desenvolvimento sustentável foi
tratado “como um processo de mudança no qual a exploração de recursos, a orientação
do desenvolvimento tecnológico e das mudanças institucionais são tornadas
consistentes, tanto como as necessidades do presente como com as do futuro” 18 .
E que o desenvolvimento sustentável seria resultado de uma estratégia composta
pela interseção de conjuntos de alternativas factíveis para assegurar a expansão do bemestar da geração presente que habita os países industrializados; das alternativas factíveis
de elevação do bem-estar da geração atual dos que habitam os países em
desenvolvimento; e das alternativas factíveis para manutenção ou ampliação do bemestar das gerações futuras (Mueller, 1998).
As principais correntes do pensamento da economia ambiental, a economia
ambiental neoclássica e economia da sobrevivência, divergem-se respectivamente por
priorizar alternativas de expansão do bem-estar da geração presente dos países
industrializados, e pelas alternativas de manutenção ou ampliação do bem-estar das
gerações futuras (Mueller, 1998).
Segundo Mueller (1996), a economia ambiental neoclássica é apoiada pela teoria
do balanço dos materiais e da energia, conforme trabalho seminal de Ayres e Kneese
(1969: p.284); ou seja, a matéria e a energia utilizadas pelo sistema econômico
apresentam origem e não desaparecem com o uso nos processos de produção e de
18
CMMD (1987: p. 8-9) apud Mueller (1998).
44
consumo, de forma que retornam ao meio ambiente, nas mesmas quantidades iniciais,
no entanto, qualitativamente modificadas. A adoção da teoria do balanço dos materiais
pela economia ambiental neoclássica exigiu que “o processo econômico fosse
visualizado como ocorrendo na forma de fluxos lineares e não mais circulares”,
admitindo-se que “os materiais e a energia extraídos pelo sistema econômico do sistema
maior passam pelos processos de produção e de consumo e voltam ao ecossistema como
resíduos e rejeitos”, originando-se a poluição (Mueller, 1996).
O princípio do balanço de materiais permite igual tratamento dos problemas
ambientais decorrentes da extração dos recursos naturais e da deposição de resíduos e
rejeitos, no entanto, a principal corrente da economia ambiental neoclássica tratou dois
ramos separadamente e adotados como virtualmente independentes: o da teoria da
poluição, e o das teorias dos recursos naturais (Mueller, 1996).
Assim, a Participação Especial é analisada na ótica da gestão econômica do meio
ambiente, a partir da função exercida de uma compensação financeira extraordinária,
juntamente com as teorias da poluição e dos recursos naturais. Com isso, nesse capítulo,
será apresentada uma revisão de políticas públicas ambientais baseada principalmente
em Baumol e Oates (1988), para contextualizar o referido instrumento sob a ótica
econômica, discutindo posteriormente se o mesmo tem as condições necessárias de
assumir a função de um instrumento de gestão econômica do meio ambiente.
4.1 – Teoria do Bem-Estar Social
A teoria do bem-estar tem se concentrado nos efeitos de mudanças no preço de
mercadorias no bem-estar dos indivíduos para com as mercadorias a serem consumidas,
modificando o fluxo da quantidade e da qualidade dos serviços e recursos ambientais.
Logo, uma mudança na qualidade ambiental pode afetar o bem-estar. Assim, quando se
refere à teoria do bem-estar é relevante ressaltar a importância das preferências
individuais e da demanda por mercadorias (Freeman III, 1994).
A teoria das preferências individuais adota a premissa que cada indivíduo tem
sua própria escolha sobre o consumo de mercadorias e serviços, devendo escolher o
maior nível de bem-estar. E o governo e o meio ambiente fornecem uma variedade de
serviços que asseguram o bem-estar dos indivíduos, incluindo entre eles, ar limpo, água
45
potável e beleza cênica, assumindo-se também a possibilidade de ordenar as alternativas
de acordo com as preferências (Freeman III, 1994).
A função de bem-estar fornece uma forma de somar as diferentes utilidades dos
consumidores, de forma a proporcionar um modo de classificar as diferentes
distribuições de utilidade entre os consumidores. Assim, as preferências dos
consumidores individuais podem ser somadas para elaborar alguns tipos de preferências
sociais (Varian, 2000).
De acordo com Amazonas (2006), postula-se que conforme a abordagem
neoclássica, o “bem-estar é devidamente expresso por meio do ordenamento de
preferências dos indivíduos, e tal ordenamento, por sua vez, se expressa em unidades
monetárias. Uma vez expresso o bem-estar monetariamente, enquanto preferências ou
utilidades, este passa também a constituir uma categoria econômica, e com isso, esta
abordagem utilitarista estabelece pronta e diretamente, por definição, um denominador
comum para a mediação automática entre os valores sociais lato sensu - resumidos a
bem-estar - e os valores econômicos, sendo que nos valores sociais são integradas
também uma expressão subjetiva e monetária dos indivíduos”.
É importante destacar que a definição de função de bem-estar social considera
que a eficiência de Pareto 19 não tem nada a dizer sobre a distribuição de bem-estar entre
os indivíduos; conforme o princípio de Pareto, se fornecer tudo para um único
indivíduo, será eficiente. Dessa maneira, deve-se ter a idéia de distribuição de bemestar, de forma que uma função de agregação ou uma função de bem-estar social
proporcione um modo de classificar as diferentes alocações com base apenas nas
preferências individuais, sendo a mesma uma função crescente da utilidade de cada
indivíduo (Varian, 2000).
Segundo Freeman III (1994), uma das principais questões, relacionada às
mudanças de bem-estar, é relativa ao uso da informação para tomada de decisão sobre
alternativas de políticas públicas, ou seja, qual seria o adequado relacionamento entre o
bem-estar dos indivíduos e o bem-estar social. No entanto, a literatura econômica do
bem-estar estabelece quatro tipos de abordagem para esta questão:
1) Abordagem sobre o critério de Pareto – uma mudança política pode fazer o
indivíduo perder ou ganhar bem-estar, ou seja, toda política impõe custos
19
“Uma situação econômica é dita eficiente de Pareto se não existir nenhuma forma de melhorar a
situação de uma pessoa sem piorar a de outra” (Varian, 2000: p.615).
46
líquidos, pelo menos, para alguns indivíduos, significando que a maioria das
ações públicas do Estado não poderiam ser aceitas sobre este critério;
2) Abordagem sobre a compensação de Kaldor (1939) e Hicks (1939) – sendo
que para Kaldor, aqueles que ganham bem-estar pela política podem
compensar quem perde bem-estar, ou seja, este critério é essencialmente um
potencial aumento de Pareto, desde que a compensação seja paga, quem
perde com a política; e para Hicks (1939) – a pergunta é direcionada a quem
perde bem-estar, ou seja, se aquele que perde com a política poderia
compensar o ganhador de bem-estar, a fim de não implementar a política,
assim, se aceita a compensação, a política é rejeitada de acordo com o
critério de Hicks;
3) Abordagem sobre o critério do bem-estar social proposto por Little (1957),
fazendo referência a preocupação de equidade, assim, questiona-se a política
pelo teste de Kaldor e se resulta em mudança no aumento da distribuição da
renda, ou seja, o critério de Little demonstra preocupação com os efeitos de
distribuição das mudanças na alocação de recursos, mas não resolve a
questão do que constitui um aumento do bem-estar;
4) Abordagem sobre a introdução de critérios de equidade na avaliação das
políticas sociais – o estabelecimento de uma função de bem-estar social que
dê pesos diferentes para as mudanças de bem-estar individuais de acordo
com os relativos merecimentos individuais, no entanto, o principal problema
está na determinação da função de bem-estar ponderada a esses indivíduos.
Pode-se depreender que a economia neoclássica entende o Bem-Estar como
finalidade última das relações econômicas e como fundamento último das grandezas
econômicas - a utilidade. Nesse sentido, o bem-estar é uma categoria não-econômica,
que na visão neoclássica denomina e resume, pela perspectiva do indivíduo, o conjunto
das categorias não-econômicas expressas nos valores sociais em geral (Amazonas,
2006).
No entanto, ocorre grande limitação para se lidar com diversos elementos dos
valores sociais, tais como o meio ambiente e o desenvolvimento sustentável, que não
podem ser adequadamente apreendidos do comportamento individual, em virtude do
tratamento do conjunto mais geral dos valores sociais por meio de categorias
47
pertencentes a um subconjunto específico, qual seja, o dos valores econômicos
subjetivos dos indivíduos. Desse modo, a economia ambiental neoclássica, apoiada
também na teoria neoclássica do bem-estar e dos bens públicos, “apóia-se no conceito
de externalidades e, correspondentemente, de valor ambiental, definido em termos da
utilidade ou preferências que os indivíduos atribuem ou associam, em termos
monetários (sua disposição-a-pagar), aos bens, serviços, amenidades ou desamenidades
ambientais” (Amazonas, 2006).
De acordo com Verholf (1999: p.198), a economia do bem-estar tem uma
inerente tendência a adoção do critério do bem-estar na avaliação dos resultados
econômicos, sobre diferentes formas de intervenção governamental, e entre essas
formas, o critério de Pareto é o mais empregado. Logo, o critério de Pareto classifica
uma política ou uma mudança de política para ser socialmente desejável, com um
resultado de todos ganharem (considerada uma versão fraca), ou pelo menos, um
indivíduo ganha, e outro perde (considerada uma versão forte). As escolhas de políticas
públicas que envolvem ganhadores e perdedores, não se restringem, apenas, ao critério
de Pareto, devido ao seu uso restrito em fornecer base para escolha de alternativas
viáveis; no entanto, em tais casos, aplicam-se o critério de Pareto ou o critério de
compensação sugerido por Kaldor e Hicks a fim de oferecer melhor base para
alternativas viáveis.
4.2 – Concepção das Políticas Ambientais
A economia ambiental trata do estudo dos problemas ambientais com
perspectiva analítica da economia, analisando como os indivíduos, sejam eles
consumidores, firmas ou organizações, tomam decisões sobre o uso dos recursos
naturais. A análise do comportamento ético e moral, a criação de incentivos e a forma
como os indivíduos tomam decisões com conseqüente destruição ambiental são tratados
com o propósito de equilibrar os impactos ambientais e as necessidades humanas
(Field, 1996).
Segundo Field (1996), a economia ambiental tem que desempenhar um papel
importante no desenho das políticas públicas para melhora da qualidade ambiental, no
entanto, esses vários programas e políticas variam significativamente em sua eficiência
48
e efetividade. Alguns programas não sendo custo-efetivos 20 , acabam por ocasionar
enormes gastos financeiros e não geram benefícios equivalentes à qualidade ambiental.
Desse modo, os economistas ambientais devem focar os impactos dos diferentes
enfoques de política econômica, no intuito de verificar se as políticas implementadas
apresentam custo-efetividade; se obtém máxima redução da contaminação ambiental
frente aos gastos financeiros; e se são suficientes em sentido a equilibrar adequadamente
os benefícios e os custos do aumento de qualidade ambiental. Para tanto, o desenho e
análise das políticas constituem uma parte fundamental da economia ambiental (Field,
1996: p. 12-15).
No estudo da regulação da tomada de decisão ambiental, de políticas
econômicas, há uma tendência recente em valorizar a análise econômica no desenho da
política ambiental. A abordagem neoclássica tradicional trata das medidas regulatórias
como um meio de correção das distorções alocativas em um sistema de mercado. Sendo
que esta distorção é corrigida pela internalização do custo externo por meio de um
sistema de tributação sobre a atividade poluidora igualando ao dano marginal social, ou
um sistema de licenças negociáveis que restrinja a poluição agregada para um nível
eficiente, implicando no abatimento de atividades em sentido ao menor custo (Oates e
Portney, 2001: p.2-3).
Assim, a teoria normativa da regulação ambiental emerge de um exercício
analítico envolvendo a maximização do bem-estar social; no entanto, presume-se que o
setor público, que é responsável pelo desenho e implementação de programas sociais
para a proteção do meio ambiente, adote o objetivo único de promover o bem-estar por
completo, ou seja, pelo peso médio das utilidades individuais, de modo que se encontre
um modelo positivo na descrição e determinação atual da política social (Oates e
Portney, 2001: p.3).
Pearce (2000) ressalta que a avaliação de políticas públicas significa decidir se
uma política é boa ou perversa, desejável ou indesejável, aceitável ou inaceitável, sendo
que o bom ou ruim depende do ponto de vista do tomador de decisão, definindo-se a
quem importa a política em direção à meta da população estabelecida. O debate sobre as
técnicas de avaliação das políticas reflete as diferenças de opinião sobre como os
indivíduos tomam decisões, ou como pode confiar nas decisões que são de interesse da
20
Uma política é custo-efetiva se produz o máximo possível de aumento da qualidade ambiental pelos
recursos utilizados, ou, em forma equivalente, é obtida uma determinada quantidade de aumento na
qualidade ambiental sob o menor custo possível (Field, 1995: p. 214).
49
sociedade como um todo. A análise da política apresenta a necessária fixação de um
estrutura para comparação de critérios de uma boa política, projeto ou programa, e as
opções alternativas que são disponibilizadas (Pearce, 2000: p.2-6).
4.2.1 – Externalidades e Princípio do Usuário Pagador
A literatura econômica postula que o problema da poluição tem implicações nas
políticas públicas, de modo que o problema da degradação ambiental é tratado como
uma imposição de custos externos, por agentes econômicos, à sociedade na forma de
poluição. Logo, sem a precificação da poluição com vistas a uma proposta de incentivos
na redução da atividade poluidora, é inevitável o resultado de excesso de demanda na
capacidade de assimilação do meio ambiente (Baumol e Oates, 1988).
A teoria econômica considera quatro falhas de mercado, amplamente
conhecidas, identificadas como bens públicos, externalidades, informação imperfeita e
mercados incompletos. Assim, quando os benefícios e custos ambientais são levados em
consideração, podem existir diferenças entre os valores de mercado e os valores
sociais 21 , denominando-se falhas de mercado 22 , ou seja, recomenda-se a intervenção
pública de forma direta para reorganizar os elementos de maneira a alcançar maior
efetividade (Field, 1996: p.80).
Com base na divergência entre custos privados e sociais, Buchanan e
Stubblebine (1962) afirmam que a externalidade é uma questão central para a crítica
neoclássica da organização do mercado, sendo que a não interferência nos mecanismos
de preço resulta em não realização de algumas transações que seriam benéficas. Com
isso, duas conclusões emergem; primeiramente, as forças de mercado não são capazes
de eliminar as ineficiências, necessitando automaticamente de alguma ação
21
De acordo com a terminologia utilizada por Pigou, pode-se dizer que quando uma externalidade está
presente, há divergência entre custos privados e custos sociais (Dahlman, 1979: p. 141).
22
Na teoria da alocação, pode-se conceituar falha de mercado como a falha de um sistema idealizado de
preços de mercado que sustentem as atividades desejáveis ou impeçam as atividades não desejáveis, tanto
na produção como no consumo. O desejável de uma atividade é avaliado em relação aos valores de
solução para algum problema explícito ou implícito de maximização do bem estar. “In allocation theory,
we mean the failure of a more or less idealized system of price-market institutions to sustain “desirable”
activities or to estop “undesirable” activities(Activities broadly defined, to cover consumption as well as
production). The desirability of an activity, in turn, is evaluated relative to the solution values of some
explicit or implied maximum-welfare problem.” (Bator, 1958: p.351).
50
governamental; e em segundo, uma ação governamental viável é por meio do
estabelecimento de apropriados mercados, onde agentes econômicos levem em conta os
efeitos gerados (Dahlman, 1979: p.141).
No entanto, não é possível especificar nenhuma classe de custos de transação 23
que as externalidades geradas constituem desvios do provável ótimo, e que o conceito
de externalidades de Buchanan e Stubblebine é desprovido de um positivo conteúdo, ou
do contrário, simplesmente constitui uma consideração normativa sobre o papel do
governo e sua habilidade de mercado para estabelecer, mutuamente, trocas de
benefícios. Não é possível apenas demonstrar que o mercado não trata das
externalidades, alguma afirmação necessita de uma presunção que o governo pode fazer
melhor. Com base nisso, pode-se concluir que o conceito de falhas de mercado é
essencialmente uma consideração normativa (Dahlman, 1979: p.143).
Segundo Bator (1958), as condições de equilíbrio que caracterizam um sistema
de mercados competitivos corresponderão exatamente à eficiência de Pareto, que
maximizam tecnologia, dotações iniciais e outros aspectos de uma função de bem-estar
inicial; no entanto, existem muitas coisas que violam esta correspondência, assim como
a informação imperfeita, a inércia, a resistência a mudanças, a inviabilidade de baixo
custo das tributações lump-sum, a incerteza e as expectativas inconsistentes (Bator,
1958: p. 351).
Assim, pode-se afirmar que a correspondência entre a eficiência de Pareto e o
desempenho do mercado relaciona-se com o teorema central da economia do bem-estar,
pelo teorema da dualidade. Existem as inúmeras tentativas, presentes na literatura,
visando à definição de externalidade para indicar as chamadas falhas de mercado;
entretanto, cabe destacar que Bator utilizou, a exemplo, as externalidades técnicas para
indicar economias de escala; e externalidades de bens públicos para indicar bens
públicos (Bator, 1958).
Verhoelf (1999) destaca que o reconhecimento de externalidade como uma
importante forma de falha de mercado, sendo que a sua existência, em um mundo
neoclássico, deriva do preço de mercado de uma alocação de recursos eficiente, ou seja,
eficiente de Pareto; no entanto, com a existência de externalidades, os preços de
mercado não refletem o completo custo ou benefício social, e, por exemplo, tributos ou
subsídios são aplicados para restaurar a eficiência dos mecanismos de mercado.
23
Uma noção usual dos custos de transação por um economista é: uma proporção fixa de algo negociado
desaparece na própria transação (Dahlman, 1979: p. 144).
51
No entanto, Baumol e Oates (1988: pp. 17-18) define externalidade como a
inclusão de variáveis reais na utilidade individual, cujos valores são escolhidos por
outros indivíduos ou governo sem atenção, em particular, para os efeitos no bem-estar
do indivíduo. Nesse sentido, sugere-se que a qualificação como externalidade deve
satisfazer um segundo quesito relacionado ao tomador de decisão, cuja atividade afeta
outros níveis de utilidade nas funções de produção, que não recebe compensação
suficiente para esta atividade equivalente, em valor, para o benefício ou custo resultante
para outros.
Vale ressaltar que a fonte das externalidades é encontrada na ausência de direitos
de propriedade bem definidos (Baumol e Oates, 1988: p. 26); e conseqüentemente, a
teoria das externalidades é aplicada na economia ambiental de forma freqüente, sendo
assim, a qualidade ambiental pode ser considerada um bem público, pois os direitos de
propriedade não são definidos, e portanto, o mercado não existe (Verhoelf, 1999).
As externalidades podem ser positivas ou negativas em decorrência dos efeitos
prejudiciais ou benéficos a terceiros. A externalidade na produção surge quando as
possibilidades de produção de uma empresa são influenciadas pelas escolhas de outra
empresa ou consumidor, de forma que a principal característica da externalidade está na
existência de bens com os quais as pessoas se importam, e que não são vendidos nos
mercados; ou seja, todas as interações entre os agentes econômicos ocorrem por meio
do mercado, e o não conhecimento dos preços de mercado e suas próprias
possibilidades de consumo ou de produção caracterizam a existência da externalidade
(Varian, 2000: pp.612-613).
Nesse sentido, o mecanismo de mercado é capaz de alcançar alocação eficiente
de Pareto na ausência de externalidades, no entanto, se houver externalidades, o
mercado não apresentará necessariamente uma provisão de recursos eficiente de Pareto;
com isso, por meio do sistema legal ou intervenção governamental pode-se “imitar” o
mecanismo de mercado em algum grau e, portanto, obter eficiência de Pareto (Varian,
2000: pp.613). Assim como, no teorema central da moderna economia do bem-estar, as
condições de equilíbrio que caracterizam um sistema de mercado competitivo
corresponderão exatamente ao requerido pela eficiência de Pareto (Bator, 1958: p.351).
Ainda em Varian (2000), os problemas práticos com externalidades geralmente
surgem devido à má definição dos direitos de propriedade, mas se os custos privados e
os custos sociais são divergentes, o mercado apenas pode não ser suficiente para
alcançar a eficiência de Pareto (Varian, 2000: pp.616). Outras características relevantes
52
inerentes à externalidade referem-se ao caráter incidental e involuntário da mesma, que
apesar de incidental, não apresenta internalização dos efeitos; e a falta de controle direto
a um custo nulo sobre as fontes dos efeitos externos, ou seja, incorre-se em custos e
despesas adicionais a fim de eliminar totalmente a externalidade (Contador, 1997:
pp.252-253). Dessa maneira, a intervenção governamental deve estabelecer uma
alocação eficiente dos recursos, isto é, definir direitos de propriedade de modo que os
custos e escassez dos recursos sejam refletidos nos preços.
Vale ressaltar que “as externalidades geram divergências, na margem, entre o
benefício social e o custo social de determinada atividade. Entretanto, a mera existência
de benefícios marginais diferentes de custos sociais não implica necessariamente uma
externalidade. Muitas outras distorções 24 têm implicações semelhantes. Para que exista
uma externalidade é necessário que ela seja transmitida a terceiros diretamente através
das quantidades consumidas ou produzidas e não através dos preços de mercado”
(Contador, 1997: p.258).
Em virtude da indisponibilidade de preço para fornecer incentivos próprios para
redução das atividades poluidoras, o resultado inevitável foi a demanda excessiva na
capacidade de assimilação pelo meio ambiente. E daí, a solução do problema pode ser
pelo estabelecimento de um preço apropriado, nesse caso um imposto, nas atividades
poluidoras, assim como para internalizar o custo social (Baumol e Oates, 1988).
Diante da existência de externalidade presume-se não equilíbrio eficiente, desse
modo, Bellia (1996) ressalta que a inclusão dos custos externos no processo decisório
implica incremento no preço e quantidade menor do produto produzido ou consumido;
de modo que os custos econômicos não são completamente suportados pelos criadores
daqueles custos, em virtude do preço baixo e a quantidade elevada produzida.
Com isso, cita-se o exemplo de uma empresa que reduza o seu nível de poluição,
aumentando seus gastos, em decorrência do benefício social superior, e por outro lado,
verifica-se a não existência de incentivo privado para a empresa alocar recursos
financeiros no controle da poluição. Ou seja, geralmente existe uma produção excessiva
dos bens que causam externalidades negativas. Graficamente, a seguir, pode-se
representar da seguinte forma, como custos marginais sociais excedem os benefícios, a
quantidade “Qe”, nível eficiente de produção, não é atingida, e, por conseguinte, a curva
24
A exemplo de impostos e subsídios diferenciados a fatores e setores de atividade geram divergências
entre benefícios e custos marginais (Contador, 1997: p.262).
53
de oferta do agente econômico não reflete os custos sociais, mas apenas os custos
privados.
Figura 6
Internalização da Externalidade no Custo Privado
Cabe destacar, na relação entre as externalidades públicas e privadas, o
predomínio em sua maior parte de externalidades na forma de bens públicos (Bator,
1958). Nesse caso, a natureza não exclusiva dos bens públicos é importante ser
considerada em direção a aplicar instrumentos que sejam adequados ou apropriados
visando induzir o comportamento ótimo social.
Quando se trata de bens públicos ou bens de propriedade comum 25 , os direitos
são difusos e os custos de transação sobem vertiginosamente. Da mesma forma quando
os direitos de propriedade são indefinidos ou inexistentes, os custos sociais serão
diferentes dos custos privados; logo, quando o direito de propriedade é definido, o uso
dos recursos normalmente requer a contratação e execução de direitos de propriedade, e
se os mesmos forem de baixo custo, os custos sociais e os custos privados tenderão a ser
iguais (Bellia, 1996: pp.87-88).
A propriedade privada não é a única instituição social capaz de incentivar o uso
eficiente dos recursos, sendo que em relação aos bens públicos, se houver um sistema
25
Os bens ambientais são bens de propriedade comum.
54
legal para garantir a observância de regras, pode-se alcançar uma solução efetiva em
termos de custo para prover o uso eficiente do recurso comum. No entanto, em casos de
não regulamentação, o problema do bem comum pode surgir facilmente (Varian, 2000:
pp.628-631).
O problema dos recursos comuns apresenta os benefícios sociais marginais
inferiores aos benefícios privados marginais, de modo que no exemplo clássico
apresentado por Varian (2000) denominado Tragédia dos Comuns: a pesca predatória
dizimou as reservas de bacalhau, hadoque e linguado, e de acordo com um especialista,
os pescadores da Nova Inglaterra estão capturando de 50 a 70% das reservas
disponíveis, mais do que o dobro da quantidade sustentável. Dessa forma, pode ser
compreendida pela existência de um conjunto finito de recursos escassos, cujo acesso
não é restrito. Portanto, exige-se que os pescadores limitem seu tempo no mar e
aumentem a malha de rede, representando-se da seguinte forma (Varian, 2000):
Figura 7
Tragédia dos Comuns
As medidas implicaram na redução substancial no número de barcos da indústria
da pesca, o que foi altamente impopular entre os pescadores, forçando-os a deixar a
indústria; sendo que o valor atual dos lucros seria maior se houvesse uma
regulamentação que impedisse a pesca em excesso, pois o número de peixes por barco
55
diminui à medida que aumentam os barcos. E o número eficiente de barcos de pesca
será inferior ao número ditado pelo equilíbrio de mercado.
Quanto ao princípio do poluidor/usuário pagador, parte-se da constatação da
escassez dos recursos ambientais e o uso dos referidos recursos na produção e no
consumo acarretam a sua redução e degradação; de modo que pela literatura econômica
se o custo da redução dos recursos naturais não for considerado no sistema de preços, o
mercado não será capaz de refletir a escassez, logo, é necessário aplicar políticas
públicas que eliminem a falha de mercado e assegure que os preços dos produtos
reflitam os custos ambientais (Antunes, 2002: p.40).
Segundo Machado (2002), o princípio usuário-pagador contém também o
princípio poluidor-pagador, isto é, aquele que obriga o poluidor a pagar a poluição que
pode ser causada ou que já foi causada. Considera-se também que o uso gratuito dos
recursos naturais tem representado um enriquecimento ilegítimo do usuário, pois a
comunidade que não usa do recurso ou que o utiliza em menor escala fica onerada. O
poluidor que usa gratuitamente o meio ambiente para nele lançar os poluentes invade a
propriedade pessoal de todos os outros que não poluem, confiscando o direito de
propriedade alheia (Machado, 2002: pp.50-52).
O princípio do usuário pagador tem idéia central no pagamento pelo usuário ou
consumidor do bem público pelo bem ou serviço ambiental ou dano que incorre em seu
uso. Teoricamente, uma taxa equivalente pelo uso é cobrada sobre o uso de um bem
ambiental; a exemplo da taxa para visitação de parques nacionais, onde os variados usos
do parque incorrem em taxas diferentes e encargos que asseguram os custos do uso do
bem público (OECD, 1995: p.14).
Em termos ambientais, quem se beneficia direta ou indiretamente do meio
ambiente pagaria um custo relacionado para o nível de benefícios recebidos e seria
encorajado a pagar pela existência do recurso em determinados casos. Similarmente, o
consumo de recursos não renováveis seria regulado com base no usuário pagador
(OECD, 1995: p.14).
Segundo a OECD (1995), em nível internacional, existe a tentativa de estender o
princípio do usuário pagador na distribuição de recursos globais comuns, estimando
“user fees” com base na estimativa do custo de manutenção de vários recursos naturais
de significância global. Em outras palavras, uma tributação do usuário seria baseada em
quanto um indivíduo precisa pagar pela existência de florestas tropicais que produzem
56
oxigênio, fornecendo seqüestro de carbono ou ações como habitats cruciais de
biodiversidade.
Em suma, o princípio do usuário pagador é responsável por internalizar os usos e
danos no custo ambiental, que envolve consumidores pagando diretamente pelo uso de
ativos ambientais bem como nos custos de produção passados por meio do preço dos
produtos. A aplicação do princípio pode contribuir para o aumento da consciência e
responsabilidade por consumidores do preço ou valor dos recursos consumidos.
4.2.2 – Duplo Dividendo
Os instrumentos econômicos podem fornecer um incentivo ao comportamento
ambiental, e em especial, as taxas ou encargos sobre emissões são uma indução
permanente para o abatimento da poluição, desde que o pagamento pelo tributo seja
realizado. Além disso, os tributos também constituem um forte incentivo para mudança
de técnica por meio da pesquisa e desenvolvimento de tecnologia de controle da
poluição mais eficiente, processos de produção limpa e novos produtos não poluidores,
principalmente porque a tecnologia mais eficiente fornece um duplo dividendo em
termos de ganhos com o custo de abatimento da poluição e pagamento de taxas (Barde,
1994).
Segundo Mooij (1999: p.293), a questão das mudanças nos tributos ordinários
sobre a renda em direção a tributos ambientais podem aumentar a qualidade do meio
ambiente e ao mesmo tempo, assegurar a eficiência da tributação como um dispositivo
de aumento da renda, ou seja, denominando-se hipótese do duplo dividendo. Pigou, em
1947, demonstrou que os tributos ambientais são capazes de internalizar as
externalidades negativas associadas às atividades poluidoras, de modo que o nível de
eficiência máximo (first-best) é alcançado quando o tributo ambiental é igualado ao
dano ambiental marginal.
No entanto, de acordo com Parry et al (1999), para que o duplo dividendo atue
simultaneamente na melhoria do meio ambiente e reduza o custo econômico do sistema
tributário é necessário que a renda dos tributos ambientais seja usada para reduzir as
taxas dos tributos pré-existentes que distorcem o mercado de trabalho e de capitais.
57
Mooij (1999) ainda destaca que vários autores argumentam o aumento da
tributação ambiental e o uso de sua arrecadação para corte de tributos distorcidos é
preferível à tributação lump sum como indicada por Pigou, que aumenta o bem-estar
ambos, ou seja, aumenta nos dois dividendos de uma reforma tributária, dividendo
ambiental (green dividend) e dividendo não ambiental (blue dividend). Para tanto, a
literatura atribui três definições para duplo dividendo dispostas a seguir:
¾ Dividendo duplo fraco – alcance do bem-estar por tributação ambiental
sob taxa de tributação de menor distorção proporcionar um bem-estar não
ambiental maior que o ganho da tributação ambiental no modelo lump
sum;
¾ Dividendo duplo forte – ocorre se o bem-estar não ambiental no
equilíbrio após a reforma tributária é maior do que antes da reforma;
¾ Dividendo duplo de emprego – ocorre se o emprego depois da reforma
tributária é maior que antes da referida reforma.
No equilíbrio geral, a exemplo, sob o parâmetro da segunda melhor escolha,
vários tributos existentes podem afetar a distorção entre o benefício social marginal e o
custo de uma commodity. Então a utilização da arrecadação de um novo tributo
ambiental pode diminuir um imposto existente, e, portanto, reduz a distorção na
margem (entre lazer e consumo, por exemplo). É necessária essa redução da
arrecadação da tributação, pois do contrário pode ser pior do que trabalhar com o
modelo lump sum (Metcalf et al, 2004).
Nesse sentido, o tratamento tradicional das atividades ambientalmente danosas
estabelece a tributação corretiva das distorções alocativas, de modo que um tributo
sobre os danos sociais marginais serve para internalizar a externalidade e redistribuir a
atividade econômica de forma eficiente (Baumol e Oates, 1988).
Uma nova tributação ambiental aumenta o custo de produção, e em
conseqüência, aumentam o custo e o preço das mercadorias, reduzindo o emprego.
Portanto, este aumento do custo de vida reduz a quantidade da oferta de mão-de-obra no
mercado de trabalho já distorcido, representando perdas no bem-estar social, no entanto
este bem-estar pode obter ganhos devido a melhoria do meio ambiente. Ou seja,
certamente um tributo ambiental sobre a atividade poluidora opera indiretamente, com
efeito leve no mercado de trabalho, de modo que não pode afetar suficientemente as
decisões do mercado de trabalho. Com isso, embora o efeito na oferta de trabalho seja
58
fraco, os efeitos significativos de bem-estar gerados corrigem na margem as distorções
(Parry e Oates, 2000).
Essas perdas podem ser estabelecidas usando as receitas de arrecadação de
algum programa para reduzir as taxas do mercado de trabalho 26 . Na mesma linha, podese aplicar tarifas e quotas de importação, programas de suporte dos preços agrícolas, e
preço de monopólio em programas e instituições que tiveram os seus custos
aumentados. Assim, aparece a tradicional Análise Custo-Beneficio do equilíbrio parcial
(Parry e Oates, 2000).
Os tributos ambientais trazem significativos benefícios, tal como a receita de
arrecadação que poderia ser usada pelo regulador no aumento do bem-estar social. Nos
países da OCDE, a maioria da arrecadação é realizada por tributos, dos quais, em 1995,
constituía 40% das receitas, sendo que 4% do total das receitas provinham do petróleo
(Polemis, 2000).
Polemis (2000) afirma que o mecanismo de tributação é o mais conhecido
instrumento econômico utilizado, verificando que os tributos ambientais afetam o
emprego, o comércio internacional e a competitividade entre países. A experiência
internacional tem demonstrado que a aplicação dos tributos ambientais reduz o nível de
emissões de atividades perigosas e limitam a poluição aos níveis normais.
4.2.3 – Barganha de Coase
As situações que envolvem ações de empresas que terão efeitos danosos em
outras foram, inicialmente, tratadas pela análise econômica, por Pigou (1932) em The
Economics of Welfare, na forma de divergência entre o produto social e privado da
indústria. A conclusão é que seria desejável fazer que o proprietário da indústria
conceda compensação financeira para os danos causados, ou finalmente, exclua a
indústria da região. No entanto, para Coase isso é inapropriado, e é possível alcançar
resultados mais desejáveis (Coase, 1960: p.1).
O problema da poluição é considerado como de natureza recíproca, ou seja,
segundo Coase, é necessário saber se a empresa poluidora é responsável ou não pelo
26
A existência de duplo dividendo é relacionada com a flexibilidade do Mercado de trabalho. Quando é
relacionado a estrutura de monopólio, a união de comércio tem maior poder em controlar os trabalhadores
(Polemis, 2000).
59
dano causado desde que sem estabelecimento inicial de delimitação de direitos,
existindo sem transações de mercado para transferência ou recombinação dos mesmos.
Mas o resultado final, que maximiza o valor da produção, é independente da posição
legal se o sistema de preço é assumido para funcionar sem custo. Esta proposição é
conhecida por Teorema de Coase (Coase, 1960: p.7).
Coase (1960) foi o primeiro economista a tratar das externalidades sem a
intervenção do Estado, adotando a via da barganha direta entre o poluidor ou emissor e
o receptor da externalidade dentro da mesma empresa. Quando propôs uma nova base
analítica para comparar a habilidade dos diferentes arranjos institucionais em sentido a
alinhar os custos privados e sociais, definindo-se a abordagem dos custos de transação
como mecanismo de alocação dos recursos. Entretanto, laissez-faire é somente uma
solução quando os custos de transação para todos possíveis mecanismos de alocação são
mais altos que os benefícios do abatimento da poluição (Lévêque, 1996).
Assim, o Teorema de Coase ocorre quando “os custos de transação forem
pequenos, a alocação dos recursos não depende de quem tenha os direitos de
propriedade sobre aqueles recursos, ou seja, num universo em que os custos de
transação são nulos, o efeito maximizador de lucros dos indivíduos leva em conta os
efeitos externos” (Bellia, 1996: p.88).
Lévêque (1996) destaca que os custos de transação revelam que a preferência do
bem-estar econômico para intervenção pública é um julgamento de valor implícito. E
para tanto, ressalta também que a economia do bem-estar estabelece que a intervenção
do Estado é necessária para remediar eficientemente as falhas de mercado; e de acordo
com a abordagem dos custos de transação, isso é consistente somente quando:
1) Custos de transação são positivos;
2) Custos de transação administrativos 27 são menores que os custos de
transação dos mecanismos de mercado;
3) Custos de transação administrativos são menores que os benefícios de
abatimento da poluição.
Se os direitos de propriedade forem bem definidos, a troca entre os agentes
resultará em uma alocação eficiente da externalidade, ou seja, dependerá da distribuição
dos direitos de propriedade. Entretanto, em caso de preferências quase-lineares, toda
solução eficiente terá a mesma quantidade de externalidade, ou seja, a quantidade
27
Custos de uso da intervenção pública como um mecanismo de alocação de recursos.
60
eficiente do bem envolvida na externalidade independe da distribuição dos direitos de
propriedade, isto é, o Teorema de Coase (Varian, 2000: p.617).
Coase (1960) argumenta que o problema está em negociar com as ações que tem
efeitos danosos, uma das restrições são aquelas responsáveis pelos danos. O que tem
que ser decidido é se o ganho com a prevenção do dano é maior que a perda que seria
sofrida em outro lugar, resultado da paralisação da ação que produz o dano. Exclui-se a
intervenção governamental na forma de padrões específicos ou arrecadação de tributos
para correção da externalidade, mas defende um papel para o governo em definir e
fortalecer os direitos de propriedade para recursos ambientais e mitigação dos custos de
transação (Coase, 1960: p.11).
Em Quiggin (2001) apud Pincus (2002), John Quiggin propôs um arcabouço
político na Austrália, especificamente na Bacia Murray-Darling, envolvendo três
elementos: taxação do poluidor; criação de novas formas de direito de propriedade
comum, encorajando a barganha de Coase ou internalização; e regulação, auxiliando no
alcance da sustentabilidade.
Primeiramente, Buchanan e Stubblebine (1962) mostrou que a combinação da
tributação Pigouviana 28 e da barganha de Coase 29 , do tipo que Quiggin preconiza, pode
ser inconsistente, sendo que a barganha pode mover a economia para fora da alocação
eficiente de Pareto, a qual seria alcançada por taxação apenas. Outro aspecto distinto
entre Quiggin e Coase está no mundo unilateral e mundo recíproco, aquele concentra
nas externalidades que são unilaterais em sentido físico, e este assume que
externalidades são recíprocas em sentido econômico (Pincus, 2002: p.4).
28
Taxa pigouviana é a taxa estabelecida exatamente igual ao dano marginal ambiental, correspondendo
ao nível social ótimo de poluição. Esta taxa é embutida no preço de custo completo, ajustando o preço de
uma mercadoria precisamente pelo valor de redução no bem-estar social causado pela externalidade
associada a mercadoria. “The tax should be set exactly equal to the marginal environmental damage
corresponding to the socially optimal level of pollution. This tax, known as a Peguvian tax, is the
embodiment of full-cost pricing, adjusting the price of a good precisely by the amount of the reduction in
social welfare caused by the externality associated with the good. The result is not a zero level of
pollution externality but an optimal level: where the marginal benefit from the reduction of pollution
equals its marginal cost; or alternatively the marginal damage (social costs) equals the marginal benefit
from the production of the good” (Panayout, 1994). Em suma, constitui-se no estabelecimento de uma
taxa sobre a emissão de poluentes.
29
Coase reinvidica regular o poluidor, ou indenização do dano contra o poluidor, ou taxação do poluidor,
no entanto, esta última alternativa não necessariamente aumentará a eficiência da alocação dos recursos
(Pincus, 2002). O Teorema de Coase, a partir das críticas a Pigou, propõe a negociação entre a sociedade
e as indústrias poluidoras, a fim de chegar ao ponto ótimo ou equilíbrio de Pareto.
61
Com isso, Pincus (2002) restringe-se ao aspecto da eficiência, não tratando de
considerações sobre distribuição e sustentabilidade, sendo assim, pela análise de Coase
(1960), a solução por meio da barganha triunfaria sobre a taxa pigouviana, entretanto
em alguns casos a esta taxa seria ótima. No Anexo 9, uma atividade em quantidade Q
que a pessoa A decide pode beneficiá-la e prejudicar B, conforme podem ser vistos
pelas avaliações marginais, com MEA medida convencionalmente, e MEB negativa.
Nesse sentido, pode ser observado no Anexo 9 que assumir que nada feito por B
possa ser ofensivo a “A”, este escolherá a quantidade Q1. Com uma taxa pigouviana,
MEA – MEB, a avaliação marginal, após a taxa, torna-se a quantidade Q2,
denominando-se como um equilíbrio independente ajustado. No entanto, Quiggin
(2001) defende que uma mistura de Coase, Taxa Pigouviana e reforma no direito de
propriedade, sendo assim, em Q2 a avaliação marginal privada de A e B são diferentes,
isto é, zero para A; e menos de zero para B; assim, a mudança no direito de propriedade
somente aumenta o clima para a barganha de Coase que se torna menos custosa. O dano
causado a parte B, o poluidor A paga para reduzir de Q para Q3 (Pincus, 2002).
Buchanan e Susbbleline (1962 : p.380) apud Pincus (2002) denominam este
ponto Q3 como o de equilíbrio de Pareto. Dessa maneira, Pincus (2002) destaca que não
há mais ganhos com a barganha, e alternativamente, pode-se determinar que o equilíbrio
de Coase está em menor nível que o equilíbrio sob o regime da Taxa Pigouviana, ou
seja, porque a taxa de renda cai, o movimento de Q2 para Q3 não é uma melhoria de
Pareto. Esse exemplo foi desenvolvido sem assumir uma natureza recíproca das
externalidades, e isto é a segunda distinção crucial, pois a externalidade unilateral
aumenta quando as ações de uma parte geram externalidades afetando outra, mas não
vice-versa (Pincus, 2002).
Dessa forma, visando reduzir a perda social e taxas sobre os poluidores, Quiggin
(2001) pontuou que a instabilidade dos direitos de propriedade encoraja o
arrendamento 30 “rent seeking” objetivando reestabelecer de modo seguro os direitos
para taxas e subsídios. Primeiramente Turning Hayek (1945), e em Quiggin (2001,
p.88) apud Pincus (2002) após, pontuou-se também que a informação econômica requer
direitos de propriedade estabelecidos eficientemente em primeiro plano, visando
detalhamento para o plano central de implementação de taxas pigouvianas que levam
30
O segundo problema que impede que o mercado de energia seja eficiente é o problema conhecido como
proprietário-arredatário, de modo que para o proprietário há pouco incentivo para fazer investimentos
(Jacobs, 1995).
62
em conta os custos de todas possíveis ações e inações de todos os atores. Logo, procurase um simples, mas invariável aumento de eficiência nas políticas, bem como o perfeito
estabelecimento de invariáveis direitos de propriedade 31 (Pincus, 2002).
4.3 – Instrumentos de Regulação Ambiental
Alguns instrumentos são utilizados nas decisões relativas aos problemas de
poluição industrial e urbana — denominados como agenda marrom — sendo esses
instrumentos divididos em dois tipos principais: os instrumentos reguladores, ou
instrumentos do tipo comando e controle, e instrumentos econômicos ou instrumentos
de mercado (Margulis, 1996: p.8).
Blackman e Harrington (1998: pp.1-2) classificam os instrumentos de regulação
ambiental sobre três critérios: (i) se as decisões ditam a redução da poluição ou
simplesmente incentivos financeiros são criados para as empresas abaterem poluição;
(ii) se requerem o monitoramento das emissões pelo regulador; e (iii) se envolvem
investimentos do governo na infra-estrutura na redução ou controle da poluição. Com
base nesses critérios de classificação, os instrumentos de regulação ambiental podem ser
resumidos por Eskeland e Jimmenez (1992) na Tabela 4 a seguir:
Tabela 4 – Instrumentos de Regulação Ambiental
Instrumentos
Incentivos Econômicos
Comando e Controle
Instrumentos de
Governo
Instrumentos Diretos
Instrumentos Indiretos
- Encargos sobre emissões;
- Licenças Negociáveis.
- Padrões de Emissão
- Impostos Ambientais
- Padrões de Tecnologia
- Pavimentação de Rodovias
- Plantas de deposição de Lixo
- Pesquisa e Desenvolvimento
em tecnologias limpas
Fonte: Eskeland e Jimmenez (1992) apud Blackman e Harrington (1998)
Nesse sentido, nos países industrializados, o final da década de 60 e início da
década de 70 foi marcado pela tendência a empregar largamente o controle regulatório,
31
De forma complementar, a tendência que sugere a solução dos problemas esta em um simples
estabelecimento de preços certos, ou na perspectiva de Coase, proporcionar a criação de direitos de
propriedade bem definidos. A experiência tem mostrado que instituições econômicas apropriadas são
essenciais, mas que a complexidade do problema é tal que nenhuma solução política simples é
provavelmente adequada (Quiggin, 2001: p. 90 apud Pincus, 2002).
63
criando novas regulamentações e adaptando as existentes. Essa abordagem foi contrária
à abordagem econômica que defendia o uso de instrumentos econômicos tais como
taxas, encargos e licenças permissíveis. No entanto, os instrumentos de comando e
controle permanecem, atualmente, como os mais usados na política ambiental, todavia
os instrumentos econômicos têm crescido sua importância (Barde, 1994).
O modelo mais freqüente de um instrumento de política ambiental é o comando
e controle 32 , caracterizando a abordagem convencional da regulação do meio ambiente.
Tal instrumento de política tende a forçar as empresas a terem similar participação na
responsabilidade pelo controle da poluição, apesar do custo, algumas vezes por
estabelecer padrão uniforme para empresas, predominando padrões comuns de
tecnologia e desempenho. No entanto, os instrumentos baseados em mercado induzem o
comportamento, ao invés de estabelecer diretivas explícitas de métodos ou controle dos
níveis de poluição (Revesz e Stavins, 2007: p.33). Desse modo, após a definição de
objetivos da política ambiental e metas ambientais, procede-se a análise da escolha entre
instrumentos econômicos e do tradicional comando e controle (Hepburn, 2006: p.228).
A escolha de um instrumento é inerentemente difícil porque envolve critérios de
avaliação de análise de política ambiental, já destacados anteriormente, e que podem ser
aplicados com foco na eficiência econômica, ou seja, agregação de benefícios líquidos
da política ambiental; seu relativo custo-efetividade; e a distribuição de benefícios ou
custos para a sociedade (Goulder e Parry, 2008: p.1).
Segundo Revesz e Stavins (2007: p.32), vários critérios são estabelecidos como
relevantes para escolha de instrumentos de política ambiental, de modo que o critério de
custo-efetividade pode apresentar noção equivalente item 1 através do item 5, ou seja,
alcance da meta(eficácia) por meio de uma melhor tecnologia que proporcione
abatimento da poluição; e, em relação ao critério da distribuição eqüitativa ou equidade,
refere-se ao item 6, demonstrado a seguir:
1) Alcance da meta ou padrão estabelecido pelo instrumento de política;
2) Conformidade do setor privado e fiscalização do cumprimento pelo setor
público sob o mais baixo custo possível;
32
A frase comando e controle é, freqüentemente, utilizada para caracterizar um instrumento convencional
de política ambiental, estabelecendo um padrão uniforme de tecnologia e desempenho. Entretanto, essa
frase apresenta um estigma negativo associado ao seu uso, sugerindo-se descrever essa abordagem de
política de forma mais neutra na denominação de instrumentos prescritivos (Revesz e Stavins, 2007: p.
33).
64
3) Fornecimento ao governo da informação necessária para implementação da
política;
4) Flexibilidade do instrumento em face às mudanças de preferência e
tecnologia;
5) Fornecimento de incentivo dinâmico para pesquisa, desenvolvimento e
adoção de melhor tecnologia no abatimento da poluição;
6) Implementação do instrumento de política resulte em uma distribuição
eqüitativa dos benefícios e custos da proteção ambiental;
7) Viabilidade política do instrumento em termos de sua entrada em vigor e
implementação.
Na teoria econômica, é sugerida que as medidas fiscais podem contribuir para a
eficiência de um programa de controle das externalidades, e além disso, o seu uso
combinado com padrões de qualidade ambiental aceitáveis, evitam, pelo menos, que os
problemas de política ambiental aumentem (Baumol e Oates, 1988: p.159).
Entretanto, Goulder e Parry (2008: p.1) afirmam que a avaliação dos impactos
sobre essas dimensões não é suficiente. Por exemplo, julgar a alternativa em termos de
custo-efetividade apenas, é difícil, sendo que uma avaliação do custo incluiria não
somente os impactos negativos na entidade regulada, mas também o custo de
monitoramento ou fiscalização e impactos de equilíbrio geral fora do setor objeto da
regulação.
4.3.1 – Instrumentos de Comando e Controle
Os instrumentos de comando e controle, de modo simplificado, visam o
cumprimento das normas e padrões estabelecidos, apoiados por meio da regulamentação
direta, acompanhamento de fiscalização e sanção para o não-cumprimento dos
regulamentos (Nogueira e Romilson, 1999: p.3). De forma complementar, o foco da
regulação direta e o controle das políticas ambientais consistem na dependência de
vários tipos de padrões visando a melhora da qualidade do meio ambiente. E,
geralmente, o padrão seria um nível de desempenho aplicado por meio de uma lei, em
que a autoridade governamental fiscaliza qualquer descumprimento do padrão, com
imposição de sanções (Field, 1996: p.244).
65
Segundo Margulis (1996), a base dos sistemas de gestão do meio ambiente, em
âmbito geral nos países, é a regulação por comando e controle, sendo basicamente, “um
conjunto de normas, regras, procedimentos e padrões a serem obedecidos pelos agentes
econômicos de modo a adequar-se a certas metas ambientais, acompanhado de um
conjunto de penalidades previstas para os recalcitrantes”. Nesse sentido, os principais
instrumentos de comando e controle podem ser demonstrados na Tabela 5, a seguir.
Tabela 5 – Instrumentos Principais de Comando e Controle
Instrumentos Reguladores
1. Licenças
1.1 Estudo de Impacto
Ambiental
2. Zoneamento
3. Padrões
3.1 Padrões de Qualidade
Ambiental
3.2 Padrões de Emissão
3.3 Padrões Tecnológicos
3.4 Padrões de
Desempenho
3.5 Padrões de Produto e
Processo
Descrição e Função
São usadas pelos órgãos de controle ambiental para permitir a
instalação de projetos e atividades com certo potencial de
impacto ambiental. Os projetos mais complexos geralmente
requerem a preparação de estudos de impacto ambiental
(EIA), que são avaliações mais abrangentes dos efeitos dos
projetos propostos.
Conjunto de atividades, pesquisas e tarefas técnicas com a
finalidade de avaliar as principais conseqüências ambientais
potenciais de um projeto, visando atender aos regulamentos
de proteção do meio ambiente e, efetivamente, auxiliar na
decisão de implantação (ou não) do projeto Moreira (1993)
apud Sette e Nogueira (2006).
Conjunto de regras de uso da terra empregado principalmente
pelos governos locais a fim de indicar aos agentes
econômicos a localização mais adequada para certas
atividades. Essas regras se baseiam na divisão de um
município (ou outra jurisdição) em distritos ou zonas nos
quais certos usos da terra são (ou não) permitidos.
Instrumento do tipo Comando e Controle de uso mais
freqüente na gestão ambiental em todo o mundo.
Limites máximos de concentração de poluentes no meio
ambiente.
Limites máximos para as concentrações ou quantidades totais
a serem despejados no ambiente por uma fonte de poluição.
Padrões que determinam o uso de tecnologias específicas.
Padrões que especificam, por exemplo, a percentagem de
remoção ou eficiência de um determinado processo.
Limites para a descarga de efluentes por unidade de produção
ou por processo.
Fonte: Adaptado de Margulis (1996) e Nogueira e Romilson (1999).
Field (1996: p.251) ressalta que os padrões são populares em virtude da aparente
simplicidade; dos objetivos específicos claros; da consonância com a atitude mental e
ética de combate à poluição ambiental e ao comportamento ilegal. A lógica utilizada
para analisar o conceito de eficiência econômica conduz a estabelecer um padrão,
66
representando o nível eficiente de emissões, de forma a equilibrar os danos e os custos
de redução, ou seja, equilibrar as trocas entre os danos que resultam em uma qualidade
do meio ambiente abaixo do padrão e os altos custos necessários para manter a
qualidade conforme o padrão estabelecido.
A redução das emissões para um padrão imposto representa a empresa ou
indivíduo o pagamento anual de uma quantidade equivalente aos custos de redução, que
podem ser denominados custos de execução em decorrência do padrão estabelecido
(Field, 1996: p. 245).
No entanto, Revesz e Stavins (2007: p. 33) ressaltam que comparativamente a
instrumentos baseados em mercado, a abordagem convencional da regulação do meio
ambiente, caracterizada pelo uso do instrumento de comando e controle, permite,
relativamente, pequena flexibilidade no alcance das metas. Tal instrumento de política
tende a forçar as firmas a empreender similar divisão de responsabilidades no controle
da poluição, algumas vezes estabelecendo padrões uniformes para as firmas, que apesar
do custo, predominam sobre tecnologia e desempenho baseados em padrões.
A regulação por comando e controle requer empresas ou indivíduos cumpram os
padrões específicos, tais como tecnologia e desempenho. A regulação por comando e
controle deveria ser preferível quando o regulador tem uma boa qualidade de
informação, quando o risco de falha do governo é baixo e quando o objetivo da política
ambiental é melhor alcançado pela imposição de requerimentos similares a diferentes
empresas e indivíduos (Hepburn, 2006).
Entretanto, a eficácia dos instrumentos de comando e controle depende do
funcionamento alinhado entre os papéis regulador e policial dos governos, isto é, o
sucesso da política depende da capacidade do órgão de controle ambiental em assegurar
o cumprimento legal, por meio da conformidade com os padrões estabelecidos e
imposição de sanções aos infratores, e do poder político que o setor tiver para resistir às
eventuais ações legais movidas pelos agentes econômicos, contestando suas iniciativas
(Margulis, 1996: p.5).
Os instrumentos de comando e controle não trazem, fundamentalmente,
preocupação com os efeitos econômicos ou custos incorridos para alcance de
determinado nível de controle; de maneira que a adoção de determinado padrão pode
trazer eficiência ou ineficiência a algumas firmas, criando um problema de distribuição.
A exemplo, um programa que requeira uma redução uniforme das emissões de todas as
firmas não leva em consideração as iniciativas alternativas de indústrias individuais;
67
assim, o resultado ambiental pode ser obtido a menores custos, deixando certa margem
de negociação entre firmas: aquelas que tiverem custos marginais de controle mais altos
pagariam às firmas com custos menores para que estas controlem suas emissões em
maior nível (Margulis, 1996: p.5).
Dessa forma, Baumol e Oates (1988: p.159) sugere o uso de padrões para
fixação de metas para qualidade ambiental, juntamente com medidas fiscais e outros
instrumentos complementares utilizados para alcance da meta fixada.
4.3.2 – Instrumentos Econômicos
A tomada de decisão ou as preferências individuais de um agente econômico são
escolhidas em decorrência do preço de um recurso ambiental ou de seus custos
incorridos e associados ao preço, implicando seu uso com base na variação no preço.
Segundo Nogueira e Romilson (1999: p.5), os instrumentos econômicos 33 de gestão
ambiental procuram alcançar metas ambientais por meio de incentivos e desincentivos
via sistema de preços.
Um instrumento econômico pode ser considerado como um instrumento que
aumenta a eficiência econômica, utilizando a exemplo, instrumentos baseados em
mercado, processo de reformas e análises econômicas como base para formulação de
políticas mais eficiente. Tais mecanismos podem possibilitar o alcance de resultados
ambientais em menor custo que os instrumentos de regulação direta (Hahn, 1999).
Revesz e Stavins (2007) ressaltam que os instrumentos orientados a mercado podem
induzir o comportamento, ao invés de estabelecer diretivas explícitas de métodos ou
controle dos níveis de poluição, descrevendo-se esses instrumentos como proveito das
forças de mercado, conhecidos como “harnessing market forces”.
Os instrumentos orientados a mercado se baseiam nas forças do mercado e nas
mudanças dos preços relativos para modificar o comportamento de poluidores e dos
usuários de recursos tanto públicos quanto privados, de modo que internalizem em suas
decisões a consideração de aspectos ambientais de maneira socialmente desejável.
Pode-se atuar de forma alternativa ou complementar às regras de comando e controle,
contribuindo para a implementação de políticas ambientais mais eficazes e eficientes,
33
Denominados também de instrumentos baseados em mercado ou orientados a mercado.
68
baseando-se, em sua maior parte, no Princípio do Usuário/Poluidor Pagador (Margulis,
1996: p. 6).
O uso de instrumentos baseados em mercado – principalmente a tributação sobre
a poluição e as licenças negociáveis – é preferível aos instrumentos de comando e
controle, que podem ser o estabelecimento de padrões que requerem o uso de
tecnologias específicas, ou os padrões de desempenho que prescrevam a quantidade
máxima de poluição que uma fonte individual pode emitir. Em teoria, os instrumentos
baseados em mercado são custo-efetivos, sendo que podem minimizar os custos
agregados do alcance de um nível de proteção ambiental desejado, e fornecer incentivos
dinâmicos para a adoção e difusão da tecnologia de controle melhor e mais acessível.
Apesar dessas vantagens, entretanto, tem sido usado menos freqüente que os
instrumentos de comando e controle (Stavins, 2004a: p.9).
Margulis (1996) ressalta alguns traços desejáveis apresentados pelos
instrumentos orientados a mercado, quando assegura uma fonte adicional de recursos
para os governos financiarem programas ambientais; e requerem informações menos
detalhadas dos órgãos de controle ambiental sobre cada empresa, e menos meios
destinados a obter diferentes níveis de controle. Por outro lado, cabe destacar também
algumas limitações desse instrumento, relacionadas ao comportamento do poluidor,
quando há persistência no processo de poluição. Ainda que a racionalidade econômica
imediata sugira uma estratégia diferente, os instrumentos orientados a mercado
apresentam resultados menos previsíveis que a regulamentação direta; e além disso, no
caso de sanções na forma de multa por poluição abaixo do nível adequado, os
poluidores poderão preferir o pagamento das multas à criação de controles adequados:
isto aumentaria a receita do governo, mas não traz qualquer melhoria às condições
ambientais.
Em Field (1996: p.272), a comparação entre impostos com um padrão de
emissões demonstrou que uma firma com um padrão tem os mesmos custos totais de
redução que um sistema tributário, pois não paga pelos serviços ambientais, enquanto
sob impostos tem que pagar por este serviço. Assim, as empresas preferirão padrão ao
invés de impostos sobre emissões, e somente por meio de instrumentos econômicos será
possível atingir um nível de redução da degradação ambiental eficiente.
Existem dois casos de não recomendação de aplicação de instrumentos
orientados a mercado, sendo eles: situações de alto risco ou de monopólio. Na primeira
hipótese, cita-se o exemplo das usinas nucleares, não interessando aos governos e à
69
sociedade dar aos poluidores a escolha de preferirem um incentivo econômico, de forma
que é necessária a obrigação de cumprimento de regulamentações diretas e específicas.
Na segunda hipótese, em caso de monopólio, a regulamentação direta também é
preferível porque as despesas adicionais com controle ambiental irão aumentar os
preços dos produtos, levando-os à direção contrária ao socialmente desejável (Margulis,
1996: p.9).
Nogueira e Romilson (1999) destacaram em seu estudo, que o processo de
escolha de instrumentos e de tomada de decisões de políticas públicas não é ideal ao uso
eficiente de fundos públicos escassos, de modo que a gestão ambiental brasileira deixa a
desejar quanto à eficiência na aplicação dos recursos públicos disponíveis, em virtude
dos restritos instrumentos de persuasão (educação ambiental) e de comando e controle
(EIA, licenciamento, zoneamento e controle direto) utilizado; demonstrando que a
gestão ambiental brasileira alcança, ao final dos anos noventa, o patamar que norteamericanos e europeus alcançaram na década de setenta.
Ainda, vale ressaltar que os instrumentos econômicos são praticamente
inexistentes no cenário da nossa política pública ambiental, exceto pelo uso das multas,
no entanto, eles apresentam utilização distorcida, pois se transformaram em fonte de
incremento da receita de órgãos ambientais e deixaram de ser uma maneira de reduzir a
degradação ambiental. Assim, a crença generalizada na ilimitada disponibilidade de
recursos financeiros para a conservação ambiental pode ser enumerada como uma
possível causa para essa permanência brasileira na “pré-história” da gestão ambiental;
sendo que contribui para a ausência de preocupações sobre eficácia, eficiência e
eqüidade na política ambiental. Portanto, se critérios de seleção de instrumentos estão
ausentes, a situação não é muito diferente para o uso de procedimentos decisórios
(Nogueira e Romilson, 1999).
4.3.2.1 – Teoria dos Impostos Ambientais
O imposto pigouviano serve para internalizar os custos externos emitidos por
uma firma, e impostos a outros (Baumol e Oates, 1988: p.22). Pigou (1920) considera
que um sistema de encargos sobre a poluição é caracterizado pela taxa ou tributo sobre
o montante de poluição que a firma ou a fonte gerou; sendo que o desafio está em
estabelecer uma taxa apropriada, pois pela eficiência social, a taxa deveria ser
70
estabelecida igual ao benefício marginal de abater a poluição no nível de eficiência de
abatimento (Pigou, 1920 apud Stavins, 2004b).
A procura pelo preço ótimo da externalidade, tanto para mercadorias públicas
quanto privadas, sob assimetria de informação, requer um nível de preço para vítima ou
consumidor, e um diferente nível de preço para o produtor ou fornecedor; devido a não
existência de precificação em mercado. Pode-se satisfazer a assimetria existente, desde
que o comprador ou produtor pague uma determinada quantia de dólares pela
mercadoria, e o vendedor deve receber a mesma quantia em dólares. No entanto, é
necessário qualificar as atribuições comuns das externalidades para as falhas existentes,
em virtude da definição de preço para o recurso ou serviço. Assim, não é necessário um
preço ordenado, mas um instrumento fiscal com o tratamento básico da assimetria, ou
seja, por um imposto ou subsídio pigouviano (Baumol e Oates, 1988).
No âmbito do tratamento das vítimas ou consumidores afetados pelas
externalidades, alguns autores argúem que para compensar as vítimas pelos danos que
as mesmas absorvem; e para outros, as vítimas devem pagar uma tributação para induzir
a um comportamento ótimo; com isso, pode-se afirmar que essa política, em geral, é
compatível com a eficiência econômica (Baumol e Oates, 1988).
Ainda em Baumol e Oates (1988), destaca-se um caso básico em que a vítima
pode ser compensada, ou não tributada se o objetivo é alcançar o ótimo de Pareto. O
nível dos danos próprios fornece incentivo para vítimas adotem níveis eficientes de
atividades em defesa do meio ambiente. Nenhum pagamento, ou taxação de vítimas
será, em geral, liderado por comportamento ineficiente afetado pela externalidade. Essa
proposição é válida, exceto para a instância em que a vítíma está em uma posição de
transferência para outra vitima.
As principais formas dos tributos do ponto de vista ambiental podem ser
resumidas da seguinte forma por Opschoor e Voss (1989) apud Markandya (1994):
¾ Encargos sobre efluentes e encargos administrativos – cobrados em face
das atividades públicas de controle, autorização, registro e fiscalização,
inclusive quanto às descargas poluente líquidas, aéreas ou sonoras;
¾ Encargos de usuário – cobrados pelos custos de tratamento de
esgotamento público;
¾ Encargos sobre produtos – cobrados sobre o preço de preço de produtos
poluentes; e
71
¾ Diferenciação de taxas – diferentes taxas são aplicadas para desencorajar
as atividades poluidoras.
Ainda pode-se estabelecer como forma de tributo ambiental, o Sistema de
Depósito Reembolsável, o qual realiza a cobrança de uma taxa sobre o produto no ponto
de compra, de modo que quando a poluição é evitada pelo retorno do produto, ou de
seus componentes poluidores, ocorre reembolso da cobrança efetuada. Esse instrumento
econômico tem sido mais freqüentemente usado por vasilhames de bebida, baterias e
embalagens (OECD, 1997). Os subsídios premiam o comportamento ambientalmente
positivo e os impostos desestimulam o comportamento por incremento no custo, e por
outro lado aumenta o ingresso de recursos financeiros para o governo. Os instrumentos
econômicos
(mecanismos
de
mercado)
são
desenhados
para
as
atividades
ambientalmente nocivas e que sejam menos atrativas por resultar em maior custo, para
tanto, pode-se usar o sistema de preços para alcançar metas ambientais (Jacobs, 1995).
O princípio poluidor/usuário pagador é somente um princípio, no entanto, para
implementá-lo, é necessário o uso de políticas que incluam regulamentações, padrões e
instrumentos econômicos (Barde, 1994). Nesse sentido, a implementação da tributação
ambiental avaliará dois aspectos, sendo, em primeiro plano, se o valor cobrado altera o
comportamento do poluidor/usuário pagador; e em segundo plano, se há relação entre a
aplicação dos recursos provenientes por meio da tributação ambiental e seus efeitos no
alcance dos objetivos ou metas ambientais estabelecidas.
Os instrumentos econômicos podem ser compreendidos como uma forma de
converter, literalmente, fatores externos do dano ambiental em internos, por isso são
freqüentemente associados na teoria econômica ao valor monetário do dano externo
causado, tendo-se a possibilidade de aplicação nas diferentes etapas do processo
produtivo: extração, manejo dos recursos, os insumos de produção, a descarga e
disposição de lixo e o consumo (Jacobs, 1995).
Vale ressaltar que os economistas tratam as espécies tributárias de modo
genérico, designando os tributos ambientais como taxas, ecotaxação, taxas verdes ou
taxas pigouvianas (Deon Sette e Nogueira, 2006).
Um dos métodos principais é um imposto pelo uso de recursos naturais, com o
que se agrava a extração, colheita a importação do recurso. O imposto fixa a taxa que
reduz a extração ao nível sustentável. Ao elevar o preço de todos os bens produzidos
com o recurso, este instrumento estimula um menor e mais eficiente uso, a conservação
72
e, sempre que seja possível, a reciclagem. No Reino Unido, existem impostos para
algumas matérias primais, tais como o petróleo, sendo possível aplicar a outros
combustíveis fósseis e metais escassos (Jacobs, 1995).
Diante da ausência de regulação, o meio ambiente é usado ou degradado
excessivamente, isto é, o ponto onde os custos de redução da degradação são menores
que os benefícios em termos de melhoria do meio ambiente, conforme pode ser visto na
figura 8, com o exemplo da poluição do ar devido aos vários usos de combustíveis
fósseis. O custo de abatimento é representado por MAC, e a medida do custo do dano
marginal causado pelas emissões é representada por MD, de modo que na ausência de
controle, pagaria para manter emissões no nível AO, porque é o nível em que não há
custos incorridos para abatimento, ponto em que em que o custo marginal de abatimento
é muito pequeno, representado pela área ABC (Panayotou, 1994).
Figura 8: Custos Marginais, Danos e Controle de Poluição Ótimo
Ilustração gráfica: Panayotou (1994)
O nível ótimo de emissões é dado por OE, que é o ponto em que o custo de
abatimento marginal e o dano marginal são iguais. O aumento de emissões a partir deste
ponto implicaria danos maiores para o meio ambiente e economia nos custos de
abatimento; e um decréscimo em emissões implicaria custo de abatimento em excesso
do dano reduzido. O nível ótimo pode ser alcançado pela imposição de um taxa de EE*
por unidade de emissões. Com tal taxa, cada poluidor reduzirá emissões para o nível
73
MAC igual a EE*, com isso, torna-se incentivo contínuo para reduzir emissões pela
economia no gasto da taxa (Panayotou, 1994).
O marco neoclássico geralmente argumenta que os impostos sobre a renda e os
gastos reduzem a eficiência econômica, alterando as decisões que de outro modo as
empresas e as famílias poderiam tomar. Em contraste, os impostos ambientais
melhoram a eficiência, posto que convertem em internos, fatores que do contrário
seriam externos. Em conseqüência, o ingresso dos recursos financeiros tem um impacto
benéfico não, isoladamente, quando se gastam, mas quando também se arrecada;
todavia Jacobs (1995) também ressalta que é imprudente depender de arrecadação de
uma atividade que se quer reduzir.
Pode-se ainda ponderar que os tributos ambientais têm a finalidade de suprir
recursos financeiros à prestação de serviços públicos, visando o custeio de atividades
governamentais; entretanto, os tributos também podem ser empregados na orientação
dos contribuintes para setores mais produtivos e/ou mais adequados ao interesse
público. Portanto, a tributação fiscal deve desempenhar papel secundário tendo em vista
a extrafiscalidade do tributo ambiental em modificar o comportamento do usuário ou
poluidor pagador (Deon Sette e Nogueira, 2006: p.2).
Todavia, alguns setores apresentam demanda inelástica a preços. Os produtores
(poluidores) transferem o valor do tributo para os preços e, conseqüentemente, para o
consumidor, não tendo incentivo algum para mudar comportamento, de fato o benefício
da arrecadação tributária pode-se tornar negativo para o meio ambiente em
determinados setores (Deon Sette e Nogueira, 2006: p.6).
Por outro lado, além da possibilidade de imposição de uma taxa pigouviana,
assim como demonstrado anteriormente nesse estudo, a internalização de uma
externalidade pode adquirir um nível eficiente pelo estabelecimento de um mercado de
licenças negociáveis de poluição ou pela taxação sobre as emissões de poluição, de
modo a proporcionar um aumento de bem-estar.
A OCDE destaca que do ponto de vista do poluidor não há apenas internalização
de custos pela aplicação princípio poluidor/usuário pagador, de forma que poluidor seria
subsidiado para adotar medidas de controle da poluição; sendo que em cada caso, os
custos ambientais seriam pagos pela coletividade (tax payers), e sob outro sistema seria
o pagamento direto pelas vítimas aos poluidores para não poluírem. Nesses casos os
custos são internalizados, mas não pelo poluidor, e sim pelas vítimas da poluição,
denominando-se "victim-pays-principle" (Barde, 1994).
74
A tributação ambiental pode provocar uma reação imediata e modificadora dos
padrões de comportamento considerados ultrapassados. A utilização adequada de
instrumentos econômicos de controle e preservação ambiental, a exemplo da tributação
ambiental, torna possível implementar uma política efetiva do princípio do
poluidor/usuário pagador com a utilização de espécies tributárias, quer para aferir
recursos aos órgãos ambientais, quer para alcançar uma conscientização e alteração de
comportamento por parte dos contribuintes em face ao meio ambiente (Young et al,
1999).
4.3.2.2 – Licenças Negociáveis
A criação de um mercado para a poluição pode permitir aos agentes comprar ou
vender direitos ou cotas de poluição, já existentes ou potenciais, e transferir riscos
associados a danos ambientais para terceiros. Com isso, Perman (1999) também faz
referência sobre a possibilidade de criação de um mercado de direitos de propriedade, e
no referido caso, o direito a poluir sob um sistema de licenças negociáveis.
Assim, a alocação de cotas ou direitos de emissão cria um mercado de direito
para poluir, e a emissão de poluentes requer a compra de licenças de poluentes, de modo
que a redução ou manutenção do nível de poluição ocorre em virtude do aumento no
preço das licenças; e Macfee (2006) ressalta a possibilidade das licenças negociáveis
representarem um híbrido de um sistema de cota e um sistema de taxa pigouviana,
sendo que a cota é determinada pela quantidade total de poluição e oferta de direitos de
poluição, mas a compra dos direitos de poluição pode atuar como uma taxação sobre a
poluição, ou seja, uma tributação cujo nível é determinado pela cota de oferta e
demanda.
Em Perman (1999: pp. 311-313), pode-se observar que a implementação das
licenças negociáveis pode envolver alguns aspectos, tais como uma decisão da
quantidade de poluentes permitida, medida em unidades de poluição; uma regra que não
permita emitir acima do nível permitido; uma escolha para a autoridade de controle em
como a quantidade total de licenças de poluição negociáveis pode ser inicialmente
75
alocados entre o potencial de poluição; e uma garantia que as licenças de poluição pode
ser livremente negociadas entre as empresas em qualquer preço acordado para o
comércio.
Com respeito à relação entre licenças negociáveis e demais instrumentos,
existem algumas diferenciações entre intervenções que podem ser destacadas, tais
como, comparativamente, à tributação, as licenças referem-se à quantidade ao invés de
atuar sobre os preços como os tributos, os quais apresentam elevada dificuldade em
determinar e manter o seu valor de forma a garantir a sua eficácia ambiental e eficiência
econômica; e em comparação às cotas e padrões estabelecidos nos instrumentos de
comando e controle, verificam-se vantagem daquela em possibilitar negociação entre
agentes e as demais intervenções não possibilitam (Perman, 1999).
Perman (1999) ressalta, ainda, que os incentivos econômicos proporcionados
podem reduzir a quantidade de poluição ser houver uma premiação por ganhos de
tributação. Desse modo, esse ganho por meio da tributação é considerado inflexível e há
inerentemente forte resistência para mudanças na taxa de tributação, enquanto
mudanças nas licenças não apresentam fortes resistências. Com isso, se o preço ou a
quantidade sofrerem mudanças, novas informações ou conseqüências de incerteza são
trazidas, tornando-se socialmente menos desejáveis e politicamente menos atrativos.
Mas na questão do comprometimento, é necessário que os padrões ambientais
estabelecidos possam variar.
Com isso, podem ser destacadas algumas diferenças, existentes a longo prazo,
entre as licenças negociáveis e a tributação ambiental, verificadas a partir do modelo de
distribuição das licenças negociáveis com ou sem cobrança aos agentes (Perman, 1999:
p. 319):
- Os tributos ambientais e as licenças negociáveis podem alcançar metas
ambientais em custos mínimos, em contraposição, a instrumentos de regulação por
comando e controle;
- Os custos associados com monitoramento, gestão e comprometimento
institucional (enforcing compliance) são bastante diferentes para cada instrumento, e
podem afetar o nível de custo mínimo alcançado para alcance de determinada meta
ambiental;
- O emprego da tecnologia como instrumento de controle da poluição prevalece
em virtude dos custos relativamente baixos de regulação dos níveis de produção da
poluição;
76
- Existe uma dependência da informação pelo tomador de decisão política, ou
seja, se há conhecimento do custo de abatimento, então a autoridade de controle pode
determinar que o nível de tributação das emissões necessário para alcançar a situação
desejada, sendo assim, a introdução de um tributo é completamente dependente do nível
de poluição desejável, no entanto para as licenças negociáveis, a autoridade pública
estabelece o nível de licenças emitidas, e o comércio no mercado das licenças caminha
para um preço de licença que pode perfeitamente ser previsível pelo tomador de decisão
política.
Nessa direção, as empresas tendem a pagar altos preços para compra de licenças,
em face dos altos custos de abatimento de poluição aos níveis esperados; de modo que
se o preço da licença for suficientemente alto para exceder os custos marginais de
abatimento da poluição, eles seriam escolhidos para venda preferível a compra de
licenças, ou seja, se os referidos custos forem menores que o preço da licença, abate-se
a poluição e vendem-se as licenças aos poluidores com maiores custos. Entretanto, em
equilíbrio marginal, os custos de abatimento serão igualados entre todas as empresas,
assegurando alcançar custos mínimos, assim como os tributos sobre emissões (Perman,
1999: p.314).
Macfee (2006) também destaca que o aumento do preço das licenças diminui o
nível de poluição, e que a maior vantagem do sistema de licenças negociáveis está em
criar a oportunidade de trocas eficientes – um potencial poluidor pode comprar licenças
de um outro, deixando o montante total de poluição constante. Assim, faz referência à
vantagem de compra de licenças negociáveis por grupos ambientalistas, não permitindo
a poluição, e criando uma externalidade positiva por esses atores, desde que dependa da
redução da poluição de outros.
Ainda Macfee (2006) ressalta que as licenças negociáveis oferecem vantagens
frente a tributação na medida que é eficiente o uso da poluição, sem precisar estimar o
custos sociais diretos da poluição; assim, valorável quando a estratégia é estabelecida
para uma quantidade equivalente a quantidade corrente, e então gradualmente reduz a
quantidade dos efeitos da poluição. O preço da licença pode ser um instrumento usual
de avaliação do tempo apropriado para reduzir a quantidade da cota de poluição, desde
que os altos preços das licenças, relativamente ao provável custo marginal externo,
sugerem que a quantidade da cota é muito baixa, enquanto os baixos preços sugerem
que a quantidade é muito extensa e estariam reduzidos os efeitos da poluição.
77
De qualquer maneira, o meio ambiente estará recebendo somente a carga de
emissão desejada e os custos para que isso seja feito serão minimizados, via este
mercado de licenças. Caso uma empresa emita ilegalmente, ou seja, polua mais do que
sua licença para poluir, pesadas multas deveriam incidir sobre esta firma,
desencorajando a referida prática (Macfee, 2006).
Logo, com a compra de licenças do governo, as firmas se envolvem em uma
nova responsabilidade financeira, ocorrendo transferência de renda do setor privado
para o setor público, e assumindo a função de uma fonte não real de custo de
abatimento. Com isso, Perman (1999) também ressalta que o sistema de licenças
negociáveis terá efeitos idênticos na produção e poluição, assim como uma tributação
ótima ou um sistema de subsídios, e será idêntico em termos de custo-efetividade.
Além disso, Macfee (2006) destaca que a tributação pode gerar um desenho
eficiente e dinâmico de incentivos no comportamento da indústria ou empresa, de modo
que uma empresa tem incentivo para desenvolver uma nova tecnologia para abatimento
de emissões se o total dos custos de desenvolvimento e aplicação da tecnologia são
menores do que o valor presente dos ganhos acumulados ao longo da vida da empresa.
Em Almeida (1998: p. 57), são definidas algumas formas de regulamentar a
comercialização das licenças de poluição:
a) Política de compensação (offset policy): em áreas consideradas sujas34 admite-se
a entrada de novos empreendimentos poluidores ou expansão dos antigos desde
que adquiram créditos de redução de emissões de firmas já existentes na área, e
com isso, ao invés da adoção de comando e controle rígido impondo barreiras à
entrada de novas firmas, proporciona-se melhoria na qualidade ambiental local;
b) Política da bolha (bubble policy): trata de múltiplos pontos de emissão (que
lançam o mesmo poluente) de uma planta poluidora existente em determinada
área como se estivessem envoltos numa bolha. O que se controla é o total de
emissões de cada poluente lançado na bolha. Assim, controla-se o total de
emissões de cada poluente, analisando o respeito ao total permitido, e em caso
de não alcance ao padrão fixado, pode-se compensar por emissões de licenças
negociáveis de pontos mais limpos, possibilitando-se também a comercialização
de permissões de emissão negociáveis entre diferentes poluidores;
34
Áreas onde a qualidade do ar não atende aos padrões ambientais.
78
c) Política de emissão líquida (netting policy): permite às firmas já existentes, que
queiram promover alguma reestruturação ou expansão, escapar dos controles
mais rigorosos que incidem sobre novas fontes poluidoras, desde que o aumento
líquido das emissões seja descontado em créditos de redução de emissões
obtidos em outros pontos da planta;
d) Câmara de compensação de emissões (emissions banking): permite que as
firmas estoquem créditos de redução de emissões para uso futuro nas políticas
de compensação, da bolha, de emissão líquida ou vendê-los para terceiros.
No desenho de um sistema de licenças negociáveis, Ledyard et al (1993) ressalta
que dois fatores, em maior parte, devem ser levados em consideração: a organização do
mercado e a viabilidade política. De modo que, visando a organização do mercado,
torne-se necessária a implementação de uma instituição para comercializar as licenças,
com garantias políticas de redistribuição das receitas e retorno vinculado para as firmas,
a exemplo, sugere que as agências reguladoras vendessem as licenças e mantivessem a
receita.
Assim, procura-se um sistema de licenças negociáveis que seja viável
politicamente e economicamente eficiente, de maneira que, anteriormente, necessite da
proteção das significativas redistribuições da oferta; e depois torne-se um processo de
comércio estável e medida de controle do monopólio (Ledyard et al, 1993).
Hahn e Noll (1983) 35 apud Ledyard et al (1993) fez referência que a alocação de
direitos poderia não ser uma boa alocação em virtude do comportamento monopolístico,
devido a significativa participação nos direitos de um participante. Entretanto, se poucas
negociações ocorrem por causa do insuficiente número de compradores e vendedores,
em decorrência, os preços tornam-se voláteis e não há determinação de compradores e
vendedores capazes de fazer escolhas eficientes quanto ao planejamento de
procedimentos de abatimento. Com isso, Ledyar et al (1993) ressalta a necessidade de
participação de muitos compradores e vendedores, participando ativamente no mercado,
para ajudar a alcançar preços estáveis e evitar problemas associados ao incipiente
mercado.
35
Hahn, R. and R. Noll, 1983, Barriers to Implementing Tradeable Air Pollution Permits: Problems of
Regulatory Interactions, Yale Journal on Regulation 1, 63-91.
79
No entanto, em relação ao problema da manipulação de exclusão (exclusionary
manipulation) no mercado de direitos a poluir, Oates (1981) 36 apud Misiolek e Elder
(1989) argumenta que há pouca razão para suspeitar que os direitos de poluir serão mais
suscetíveis para monopolização que outros; e que não existe caminho que force as
firmas existentes a deixarem um mercado quando as licenças são inicialmente
distribuídas livremente de taxas; e mesmo que firmas estejam monopolizando o
comércio de licenças em uma região, isto não preveniria a movimentação de
competidores para outras regiões (Misiolek e Elder, 1989: p.9).
Por outro lado, os estudos recentes têm demonstrado que pequenas firmas, às
vezes, encontram padrão de controle específico da fonte de poluição mais difícil e caro
do que rivais de maior porte; e algumas firmas demonstram desenho de localização com
redução substancial dos custos associados em virtude da proximidade para com os
recursos naturais ou mercado de produtos (Misiolek e Elder, 1989: p.9).
Perman (1999) destaca que a aplicação dos recursos é o principal aspecto ligado
à distribuição ou equidade do uso dos recursos, e com relação à distribuição, sua
ocorrência pode se dar em grupos adversos afetados pela mudança política. Entretanto,
em caso de compensação paga aos indivíduos ou grupos que apresentam incidência
excessiva da tributação, o meio de compensação estaria desenhado para não alterar o
comportamento, e com isso, as propriedades eficientes do instrumento serão
adversamente afetadas, ou seja, o emprego de uma compensação lump sum estaria sendo
usado.
Dessa forma, Macfee (2006) conclui que o cumprimento do programa de
controle da poluição depende das circunstâncias locais e detalhamento dos instrumentos
usados; dos efeitos de longo-prazo de um instrumento, dependendo principalmente dos
resultados líquidos no tamanho da indústria; e dos incentivos dinâmicos gerados pelo
instrumento.
4.4 – Apropriação da Renda Econômica
A renda de recursos naturais teve sua origem nos princípios de Ricardo, em
1819, e a revisão da teoria da renda do recurso natural passaria por um mapeamento de
36
W. E. Oates, Corrective taxes and auctions of rights in the control of externalities: Some further
thoughts, Public Finance Quart. 9, 471-478 (1981).
80
qual renda pode ser apropriada, e uma definição do valor de parte da renda presente nas
políticas estabelecidas entre as Comunidades, Estados e Territórios para um
determinado número de indústrias primárias (Rodgers et al, 2007). No entanto, Phillips
(2008) destaca que o corpo maior da literatura trata das variações dos arranjos de
política fiscal em petróleo e gás nos países produtores, e o foco está na diferença entre
países desenvolvidos e em desenvolvimento.
Freqüentemente se argúi que os recursos naturais, tais como os depósitos
minerais, pesca selvagem e floresta nativa, pertencem à comunidade e, dessa forma,
como são considerados ativos públicos, o uso desses recursos para ganhos privados
deve render um retorno para a sociedade. Assim, vários mecanismos de tributação têm
sido desenvolvidos e adotados para assegurarem que o acesso dado para os recursos
naturais forneçam um retorno para a sociedade (Rodgers et al, 2007).
Hotelling (1931) apud Postali et al (2005) foi um dos pioneiros na pesquisa da
renda dos recursos naturais, estabelecendo a Teoria de Hotelling, segundo a qual o valor
unitário da reserva é dado pela diferença entre o preço e o custo marginal de extração,
ou seja, o valor sombra deve crescer à taxa de juros com vistas a evitar oportunidades de
arbitragem. O princípio de Hotelling estabelece que qualquer desequilíbrio na relação
produz trajetórias de extração sub-ótimas. Se a taxa de crescimento do valor sombra for
maior (menor) que a taxa de juros, o produtor deve reduzir (aumentar) a taxa de
extração, para maximizar o valor presente esperado de seus lucros (Postali et al, 2005).
A renda do recurso natural pode ser definida como a renda dos recursos referente
a um excesso de lucro, ou lucro fora do normal, acima do nível ganho em um mercado
competitivo. Renda de recurso é equivalente a diferença entre receita e custos, incluindo
um retorno de capital competitivo (Rodgers et al, 2007).
Assim, a renda do recurso mineral seria a renda econômica gerada pela produção
de petróleo e gás, compreendida pela diferença líquida entre o preço da commoditie de
petróleo e gás menos todo custo de produção (custos de exploração, desenvolvimento,
operação, capital e transporte), incluindo uma permissão para retorno normal do capital
empregado(lucro), mais royalties, tributos e taxas. Portanto, a renda econômica é a
renda líquida gerada de uma produção de petróleo e gás (Parkland Institute, 1999 apud
Phillips, 2008).
81
Já em artigo de Garnaut e Clunies-Ross (1975) 37 foi proposto que um tributo
sobre a renda do recurso fosse baseado na renda realizada, e sua aplicação destinada a
projetos de recursos naturais de países em desenvolvimento, de modo que o benefício
econômico de tais projetos permanecessem dentro do país (Rodgers et al, 2007).
Nesse sentido, afirma-se que existe correlação entre os termos fiscais e as
condições geológicas e econômicas, ou seja, a correlação é mais forte em nível regional
do que a global. Assim, enquanto companhias competem globalmente, governos
parecem competir regionalmente (Khelil, 1995).
Logo, em relação à competitividade no mercado internacional dos campos de
exploração, geralmente, o preço de um campo é a renda de petróleo apropriada pelo
Estado, isto é, entre 40% a 85% do fluxo de caixa de um campo de petróleo são
apropriados pelo Estado. Assim, o governo compete por atração de investimentos, mas a
competição principalmente é regional, e desse modo, alguns países ou campos de
petróleo são considerados não competitivos em nível global (Khelil, 1995).
Segundo Phillips (2008), a Noruega tem um regime político que permite a
captura em maior nível de receita do petróleo e gás. Comparativamente à Noruega, a
renda capturada pelo governo de Alberta é considerada baixa. Nesse sentido, apesar dos
objetivos econômicos similares dos governos em apropriar maior renda possível de uma
exploração de petróleo e gás, destaca-se a expectativa que a política de produção do
petróleo seja similar entre os diversos Estados.
Em média, o sistema fiscal pode se tornar potencialmente lucrativo a um campo
de petróleo não econômico, devido à oferta de melhores condições fiscais; todavia,
embora a produção mundial de petróleo tenha significativa possibilidade de aumento, as
participações governamentais têm declinado, e muitos países têm diferenciados termos
fiscais oferecidos para refletir suas próprias condições econômicas e geológicas
diferentes (Khelil, 1995).
Com isso, as modalidades de tributos para a extração dos benefícios
governamentais variam bastante, classificando-se em três tipos básicos, segundo a
condicionalidade ou não dos pagamentos e a base de incidência: i) o bônus fixo; ii) os
royalties; e iii) o imposto sobre a renda do recurso. Em particular, a renda do recurso
pode ser decomposta em uma parcela de excedente do produtor, tal qual nos moldes
clássicos da microeconomia, e em uma parcela de custo de uso, ou renda de Hotelling,
37
Artigo “Uncertainty, risk aversion and the taxing of natural resource projects”, 1975.
82
decorrente da limitação física do seu estoque na natureza, de modo que o uso do recurso
no presente torna indisponível para utilização futura. Na prática, entretanto, é difícil
mensurar que parcela da renda corresponde a um ou outro componente, mas deve-se
destacar que a extração da renda de Hotelling não produz distorções na alocação de
recursos (Postali, 2002).
Sendo que a renda econômica é simplesmente definida como a diferença entre o
valor de um recurso e o seu custo de produção, permitido para uma taxa normal de
retorno do investimento (Taylor et al, 2004 apud Phillips, 2008), existem vários
instrumentos de política fiscal que um governo pode empregar para captura da receita
de um setor petrolífero e gás, assim como pode ser verificado na Tabela 6, a seguir.
Tabela 6: Instrumentos Fiscais para Captura de Renda dos Setores de Petróleo e Gás
Regime de Tributos/Royalty – associação entre tributos e royalties envolveria três níveis:
Um instrumento de política atrativo para o governo do ponto de vista de geração
Royalties
de receita ocorre quando a produção tão logo comece. Eles asseguram um
pagamento mínimo para a extração de minerais por uma companhia.
Comumente, por níveis específicos(baseados no volume) ou ad valorem níveis(
baseados no valor).
Trata da mesma forma todas as companhias, tais como companhias de petróleo e
Imposto de
gás, conjuntos, e demais tipologias de companhias. Muitos países fornecem um
Renda(income tax)
incentivo para exploração e desenvolvimento por permitir a recuperação dos
custos de exploração imediatamente e permitir acelerar a recuperação de custos
de desenvolvimento.
Um tributo somente imposto se o fluxo de caixa acumulado de um projeto é
Imposto sobre a
positivo. É usualmente associado com royalties e tributos sobre lucro
Renda do
padrão(standard profit taxes).
Recurso(Resource
Rent Tax-RRT)
Repartição da Produção(Production Sharing) – a propriedade dos recursos permanece com o
estado e a companhia de petróleo e gás é contratada para extração e desenvolvimento do recurso,
sendo remunerada por um percentual da produção.
Ações do Estado(State Equity)- o governo diretamente recebe participação na forma de ações de
um projeto. Isto pode ocorrer de várias formas, sendo motivado por um desejo de dividir em caso
de um upside de um projeto ou interesse não econômico, tal como o nacionalista.
Tributos Indiretos (Indirect Taxes) – Envolve a imposição de tributos indiretos que podem ocorrer de
três formas:
Fornece uma adicional fonte de receita para governos. Isenções de taxas são
Taxas de
altamente atrativas para investidores em virtude de aumentar o rendimento de
Importação(Import
projetos econômicos.
Duties)
Tributo sobre o
Valor
Adicionado(Valueadded tax)
Export Duties(Taxa
de Exportação)
Muitos países fornecem isenções de VAT para bens de capital importados e
algumas vezes para importações para extração de petróleo e gás.
Geralmente não é arrecadado sobre o petróleo e gás, como algumas isenções
(p.e. Russia).
Outros Pagamentos Não-Tributados(Other Non-Tax Payments) – Existem frequentemente menos
importância e permitiria incluir licença, renda, ou garantias de arrendamento.
Fonte: Sunley, Baunsgaard, e Simard (2003) apud Phillips (2008).
83
A teoria econômica atribui a limitação física do recurso à idéia de que a extração
presente impossibilita que as gerações futuras usufruam dos benefícios provenientes da
exploração do recurso natural, trazendo à tona questões de justiça intergeracional e
eqüidade, em direção a estabelecer um fim adequado para renda de Hotelling, a fim de
não prejudicar os futuros consumidores (Postali, 2002).
Nesse sentido, Hartwick (1977, p. 972-974) 38 apud Postali (2002) identificou as
condições teóricas envolvendo a renda proveniente dos recursos à sustentabilidade
econômica. Assim, “ele considerou o fato estilizado de um país com apenas um recurso
não-renovável e sem fontes de recursos para investimento que não a renda dele obtida,
não existindo poupança de outros setores industriais. Hartwick demonstrou que mesmo
um país nessa situação-limite é capaz de manter um nível de consumo per capita
constante indefinidamente, desde que invista uma certa porção da renda mineral total
em capital reprodutível físico e humano. Esse resultado ficou conhecido na literatura
como Regra de Hartwick”.
Logo, a renda de Hotelling pode ser compreendida como a parcela da renda total
que a Regra de Hartwick diz que deve ser investida para sustentar o consumo, e a outra
parcela, correspondente ao excedente do produtor, pode ser consumida. Desse modo, o
resultado de Hartwick pode ser entendido como o nível de investimento mínimo
necessário para evitar a queda do padrão de vida da população, resultante da crescente
escassez do recurso não-renovável; ao contrário do estabelecimento de um nível ótimo
de investimento compatível com os objetivos desenvolvimentistas (Postali, 2002).
Com isso, a atuação do governo como um regulador benevolente visa reverter as
rendas auferidas em benefício da sociedade, praticando uma justiça intergeracional
adequada; assim, o recurso extraído estará disponível às gerações futuras, se a União
investir a renda mineral em bens de capital que garantam o padrão de vida das
sociedades futuras, caminhando de encontro a regra de Hartwick (Postali, 2002). Dessa
forma, tanto a renda mineral quanto a renda econômica, obtidas em virtude da
exploração do petróleo e gás natural, podem ser aplicadas no incremento da qualidade
de vida das gerações futuras, de modo a praticar a justiça intergeracional.
38
Hartwick, J. M. Intergenerational equity and the investing of rents from exhaustible resources.
American Economic Review, v. 67, n. 5, dezembro de 1977.
84
4.5 - Análise Crítica da Compensação Financeira sob a Ótica da Gestão
Econômica do Meio Ambiente
A Participação Especial recebe a denominação de compensação financeira
extraordinária, exercendo a função de compensar a União, Estados e Municípios pelas
externalidades resultantes dos processos de exploração e produção de petróleo e gás
natural, em percentuais estabelecidos legalmente. No âmbito federal, destina-se o
percentual de 10%(dez por cento) da renda apropriada ao Ministério do Meio Ambiente,
constituindo-se na forma de uma participação governamental na renda gerada pela
exploração e produção de petróleo.
Em decorrência dos processos de exploração e produção trazerem grandes riscos
e danos para o meio ambiente, destina-se determinada parcela de renda apropriada para
a proteção ambiental; de modo que a Participação Especial represente o preço ou tributo
pago pelo concessionário sob percentuais incidentes no fluxo de caixa do campo, ou
seja, alíquotas progressivas, deduzindo-se as demais despesas, inversões, tributos e
custos operacionais envolvidos.
Desse modo, a renda apropriada é vinculada à aplicação no desenvolvimento de
estudos e projetos relacionados com a preservação do meio ambiente e recuperação de
danos ambientais causados pelas atividades da indústria do petróleo, desenvolvidos com
o apoio técnico da ANP 39 , proporcionando que os investidores ou concessionários
compensem o Estado Brasileiro pelos danos gerados.
Com a tendência ampla de emprego do controle regulatório nos países
industrializados, predominando o uso de instrumentos econômicos (Barde, 1994); a
literatura econômica apresentou o problema da degradação ambiental como um custo
externo imposto por agentes econômicos à sociedade, normalmente na forma de
poluição, não obstante as implicações de estabelecimento de políticas públicas (Baumol
et al, 1998). Do mesmo modo, essa agregação da poluição no meio ambiente à estrutura
de custo na tomada de decisão de produção e consumo contribui para melhoria
ambiental em virtude da redução da demanda por produtos danosos ao meio ambiente,
isto é, induz-se a modificação do comportamento do poluidor ou usuário do bem
público (OECD, 2006). E a implementação do princípio do poluidor/usuário pagador
39
§ 3º da Lei nº 9478/97.
85
requer o uso de políticas que incluam regulamentações, padrões e instrumentos
econômicos (Barde, 1994).
Dessa forma, a implementação de um tributo ambiental, em particular levando
em consideração a Participação Especial, pode ser avaliada por dois planos, no primeiro
plano, se o valor cobrado modifica o comportamento do usuário pagador; e em segundo
plano, se há relação entre a aplicação dos recursos provenientes no alcance dos
objetivos ou metas ambientais estabelecidas por meio da tributação ambiental.
Por outro lado, segundo Postali (2002), o principal objetivo da compensação
financeira extraordinária é permitir ao governo obter uma parcela maior de renda dos
projetos mais lucrativos. Essa modalidade de participação do governo possui fortes
semelhanças com o que se convencionou denominar imposto sobre a renda do recurso,
de forma a estabelecer um tributo destinado a projeto de lucratividade elevada,
identificados por meio volume produzido. Esse imposto apresenta efeitos de
neutralidade desejáveis do ponto de vista da otimização do nível de investimentos,
devido a incidência restrita da parcela do faturamento, a qual excede os custos de
produção, não sendo capaz de inviabilizar um projeto lucrativo em sua ausência, embora
modifique a distribuição de riscos entre o Estado e o concessionário.
Os pagamentos ao governo podem ser classificados, a título de direito de
participação, em dois conjuntos básicos: os pagamentos incondicionais e os
condicionais, de forma que os pagamentos incondicionais são obrigatórios e
independem dos resultados do investimento; a exemplo, tem-se o bônus de assinatura
(pagamento realizado no ato de assinatura do contrato de concessão), o leilão de direitos
de exploração e a taxa fixa - pedágio de acesso (Postali, 2002).
Em relação aos pagamentos condicionais, pode-se estabelecer sua decorrência
em virtude dos resultados do investimento ou do nível de produção; a exemplo, cite-se
os royalties (porcentagem sobre o valor da produção), o imposto sobre o lucro e o
imposto sobre a renda do recurso 40 . Verifica-se que a distinção entre pagamentos
condicionais e incondicionais não ocorre em relação à temporalidade da obrigação, ou
seja, antes ou durante a vida do projeto, mas ocorre relacionada à sua dependência ou
40
O imposto sobre a renda do recurso foi proposto por Garnaut e Clunies-Ross (1975) como uma pequena
distorção (e pontencialmente mais estável) significando uma taxação sobre a renda mineral, distinta da
forma de royalty geralmente usada. O imposto sobre a renda do recurso é uma taxa sobre o fluxo de caixa
líquido de um projeto mineral, sendo que períodos de fluxo de caixa negativo são carregados adiante por
taxas de juros e são deduzidos contra um fluxo de caixa positivo no cálculo da garantia do tributo (Smith,
1999).
86
não dos parâmetros resultantes do investimento, logo, o pagamento incondicional pode
ser realizado ao longo do tempo (Postali, 2002).
Segundo Leal e Serra (2002), as participações especiais assumem a função de
captura de ganhos extraordinários, funcionando como um imposto adicional sobre os
lucros excepcionais advindos da exploração de jazidas com elevados patamares de
produção. Nessa direção, as participações especiais só devem ser pagas em casos de
lucratividade elevada, segundo uma tabela de alíquotas progressivas incidentes sobre o
volume medido de produção (Postali, 2002).
Se o ritmo de exploração das jazidas não pode ser guiado pelo mercado, deve,
pois, buscar outra racionalidade. Um dilema ético é imposto sobre a decisão do ritmo de
extração dos recursos não renováveis: decidir qual valor a geração futura concederá às
políticas de preservação, e, em especial, à preservação dos recursos não renováveis
(Serra, 2005).
Então, a gestão efetiva da exploração de determinados recursos não renováveis é
proposta por conta da limitação física (Hotelling, 1931). Logo, compensa-se a depleção
natural pela imposição de royalty, nesse sentido, a Renda de Hotelling ressalta a
compensação das próximas gerações, promovendo assim a justiça intergeracional.
Entretanto, a diferenciação entre o conceito de renda econômica e renda mineral
deve-se à condição de disponibilidade finita do recurso, gerando, desta forma, um custo
de oportunidade, uma vez que a depleção das reservas reduz a disponibilidade do
recurso para gerações futuras. Ligada, ainda, à existência deste custo de oportunidade, a
renda mineral é um resultado necessário da atividade de exploração, diferente da renda
econômica, só existe quando há excesso de receita total sobre os custos de produção
(Serra e Patrão, 2003).
Com respeito ao royalty, a Regra de Hotelling postula o royalty como
mecanismo de regulação da taxa de exploração do recurso mineral, sob propriedade
privada das jazidas. Assim, quando ocorresse uma elevação nas expectativas dos
proprietários privados de ganhos futuros com a estocagem do recurso mineral
inexplorado, a alíquota do royalty - paga pelas companhias aos proprietários - tenderia a
subir, demovendo-os desta posição especulativa. O royalty, neste contexto institucional
de propriedade privada das jazidas, está associado à idéia de um preço cobrado pelos
proprietários das jazidas, capaz de compensá-los de ganhos futuros com a estocagem
especulativa de um bem não renovável (Serra, 2005).
87
Assim, em decorrência do recurso ser não renovável, a sua extração presente
implica na impossibilidade de uma extração futura. Tal fato gera um custo de
oportunidade que deve ser considerado, pois diante da finitude do seu estoque, há uma
tendência de elevação nos preços com o decorrer do tempo.
Para Solow (1974), que desenvolveu um modelo de acumulação de capital que
considera a finitude dos recursos naturais, ressaltando que a eqüidade intergeracional é
garantida, quando se assume que o padrão de consumo de cada geração se mantém
constante. Além disso, a sustentabilidade do padrão de consumo ao longo das gerações
depende de estoques iniciais de capital e de recursos naturais bastante grandes (Solow,
1974).
Hartwick (1977, p.972) apud Serra (2005) recomendou que as rendas geradas
por recursos não renováveis fossem investidas em acumulação de bens de capital. A
idéia é que a geração atual deixe para a futura o capital reprodutível, suficientemente
para que seja mantido um padrão de vida satisfatório. Segundo Hartwick, é possível
manter um nível de consumo per capita constante no decorrer do tempo e garantir a
eqüidade entre gerações. Para isso, a geração atual deve converter parte da renda gerada
(renda de Hotelling) pela extração de recursos não renováveis em máquinas e trabalho.
É a transferência de estoque de recursos não renováveis em estoques de capital
reprodutível (Serra, 2005).
Assim, a tributação do petróleo e gás natural foi concebida com objetivo de
permitir ao Estado apropriar-se das rendas diferenciais que alguns produtores têm em
razão dos menores custos, por estarem bem situados e possuírem as melhores reservas.
Portanto, o objetivo dessas imposições é essencialmente fiscal, ou seja, “capturar” as
rendas excedentes para benefício da sociedade como um todo (Dutra e Cecchi, 1998
apud Pacheco, 2007).
Nesse sentido, a partir da diferenciação entre renda econômica e renda mineral,
confirma-se o caráter extraordinário da Participação Especial, consubstanciando-se em
uma renda ricardiana ou adicional, que incorre sua aplicação quando há excesso de
produção em determinado campo petrolífero. No entanto, a Participação Especial não
assume o papel de um tributo ambiental, quando vincula sua renda a preservação do
meio ambiente e recuperação dos danos ambientais causados pela indústria do petróleo,
porque não provoca reação imediata e modificadora dos padrões de comportamento; e
também não apresenta relação entre a aplicação dos recursos e o alcance dos objetivos
ou metas ambientais, estabelecidas por meio da tributação ambiental.
88
Desse modo, a Participação Especial apenas cumpre a função de instrumento de
apropriação de renda ricardiana, ou seja, aplicado quando há excesso de receita total
sobre os custos de produção, em virtude da incapacidade do mercado em ajustar a
exploração ótima dos recursos naturais, de forma que, também não atende às políticas
efetivas de proteção ambiental como compensação intergeracional pela não aplicação
efetiva da renda auferida, beneficiando toda a sociedade.
V – MODELO BRASILEIRO DE APLICAÇÃO DA COMPENSAÇÃO
FINANCEIRA DA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO PARA A PROTEÇÃO DO
MEIO AMBIENTE
A compensação financeira pode exercer o papel de um instrumento de apoio e
promoção de ações e programas de mitigação dos impactos ambientais da indústria do
petróleo; no entanto, para consecução dos objetivos estabelecidos na Lei do Petróleo são
necessárias suficiente capacidade institucional, fiscalização e controle dos mecanismos
de execução dos recursos financeiros apropriados, e fixação de condições de
institucionalização da gestão para o cumprimento efetivo das determinações legais de
preservar e recuperar os danos ambientais gerados pela exploração e produção de
petróleo e gás natural.
5.1 Controle Externo sobre os Recursos Originários de Participação Especial
em 2003 e 2005
A Constituição Federal de 1988 conferiu ao Tribunal de Contas da União – TCU
- o papel de auxiliar o Congresso Nacional no exercício do controle externo, em
especial, exercendo as competências constitucionais privativas de julgar as contas dos
administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos; fiscalizar
a aplicação de recursos da União repassados aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios; e aplicar sanções e determinar a correção de ilegalidades e irregularidades
em atos e contratos.
89
Em 2003, o TCU fundamentou decisão, Acórdão nº 787, acerca da aplicação dos
recursos originários de Participação Especial na exploração do petróleo, a cargo do
Ministério do Meio Ambiente, em decorrência do disposto no inc. II, § 2º, art.50, da Lei
nº 9.478/97, auditando o Ibama e a ANP.
As ações de controle externo revelaram que o Ibama não teve estrutura para
emissão de licenças ambientais para licitação dos blocos de exploração de petróleo e,
em função do desaparelhamento do órgão ambiental federal, a ANP contratou
consultores para emissão de pareceres sobre os pedidos de licença ambiental, que foram
colocados à disposição do Ibama, em que pese a tarefa ser de competência daquela
autarquia federal (TCU, 2003).
O controle externo determinou que a ANP e o Ibama adotassem mecanismos de
cooperação robustos e sistemáticos, inclusive com os órgãos seccionais (estaduais) e
locais (municipais), a fim de integrar as ações de implementação da política energética
nacional à ambiental; haja vista que os recursos repassados ao MMA estão vinculados a
um objeto determinado, e que as reservas relativas deveriam ser utilizadas somente no
objeto vinculado, determinado pela legislação. A solução para o problema estrutural
identificado passa pela utilização dos recursos vinculados a fins específicos da Lei do
Petróleo (TCU, 2003).
Em 2005, o TCU emitiu o Acórdão nº 1665 acerca dos recursos originários de
Participação Especial na exploração e produção do petróleo, a cargo do MMA, em
virtude da não-utilização em programas específicos relativos à indústria do petróleo, e
da utilização de dotação orçamentária em programas desvinculados do setor do petróleo,
determinando ao Ministério do Meio Ambiente e ao Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão – MPOG - o cumprimento da legislação.
Esta decisão ocorreu em razão do Programa de Qualidade Ambiental, do
Ministério do Meio Ambiente, especificadamente na Ação Orçamentária "Fomento a
Projetos de Preservação Ambiental e a Recuperação de Danos Ambientais Causados
pela Indústria do Petróleo", não utilizar os recursos da compensação financeira no
exercício de 2003, registrando o patamar ZERO de execução (TCU, 2004).
A avaliação de controle externo realizada pelo TCU estabeleceu algumas causas
e efeitos das evidências detectadas em auditoria da situação de execução dos recursos
originários da Participação Especial, entre as causas, a ausência de mão-de-obra se
configurou em um obstáculo para tornar viável a aplicação da compensação financeira,
cujo objetivo é permitir o desenvolvimento sustentável da indústria petrolífera; e nessa
90
direção, as dificuldades enfrentadas pelo Ibama, ou seja, a carência de pessoal e baixa
qualidade dos documentos técnicos apresentados pelos postulantes às licenças,
implicaram prejuízo das atividades que deveriam subsidiar o trabalho da ANP (TCU,
2005).
Vale ressaltar que o controle externo identificou desconhecimento, por parte dos
setores técnicos do Ibama e do MMA, da existência dos recursos da Participação
Especial e da necessária e obrigatória vinculação deles aos programas relacionados com
a indústria do petróleo (TCU, 2005).
De acordo com o Tribunal de Contas da União (2005), o MMA e o Ibama não
têm estrutura técnica competente para lidar com a totalidade dos recursos repassados
pela indústria do petróleo, a título da Participação Especial. Existe também significativa
dependência do MMA dos recursos apropriados; com base nisso, o controle externo
sugeriu, inclusive, a criação hipotética do Ministério do Meio Ambiente do Petróleo,
haja vista o montante arrecadado.
O TCU destaca que a significativa carência de recursos humanos, no escritório
do Ibama no Rio de Janeiro, foi suprida pela contratação de “funcionários” pagos pela
ANP, sendo os mesmos encarregados da emissão de pareceres a respeito da licença
ambiental de blocos a serem licitados (TCU, 2005).
Em seguida, o TCU explicita que a legislação não foi cumprida devido ao
descumprimento da determinação de estabelecer estrutura institucional na área
ambiental. Os recursos destinados às atividades de prevenção de acidentes e
desenvolvimento sustentável da indústria do petróleo foram utilizados em outros fins,
diversos dos determinados pelos legisladores. Conseqüentemente, verifica-se a
dificuldade de englobar todos os aspectos ambientais da produção petrolífera (TCU,
2005).
Dessa forma, o controle externo determinou ao MMA (Unidades Gestoras:
Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos – SQA e Ibama) que
seja desenvolvida parceria junto à ANP para elaboração de estudos e projetos
relacionados com a preservação do meio ambiente e recuperação de danos ambientais
causados pelas atividades da indústria do petróleo. E, ainda, determinou que fossem
aplicados os recursos decorrentes da Participação Especial exclusivamente em
programas, ações e projetos específicos.
91
5.2 Arranjo Institucional para Operacionalização da Compensação Financeira
da Indústria do Petróleo
As mudanças institucionais ocorridas no fim da década de 90 trouxeram
modificações em uma série de elementos constitutivos, tais como atores, funções, regras
e mecanismos de coordenação. Estas mudanças foram provocadas pela Lei do Petróleo
com a quebra do monopólio do petróleo implicando redefinição de papéis
organizacionais e das relações de poder no desenho de apropriação da renda do petróleo
pelo Estado brasileiro. Com isso, o marco regulatório do Petróleo, estabelecido pela Lei
nº 9478/97 estabeleceu um modelo de gestão da compensação financeira da indústria do
petróleo centrado no Ministério do Meio Ambiente, com apoio técnico, em parceria, da
ANP, para execução dos recursos financeiros.
Uma instituição pode ser vista como um sistema aberto, com uma missão
determinada, um modelo de gestão, uma estrutura organizacional, um processo de
planejamento e controle, e um sistema de informações, que se inter-relacionam visando
à eficácia; o modelo de gestão é compreendido pelos princípios de administração que
influenciam o processo decisório, a estrutura organizacional e o sistema de informações;
e após a definição desses princípios, basta o delineamento de sua estrutura
organizacional coerentemente com seu processo de decisão (Cheng et al, 1989).
Um modelo de organização de estruturas do Poder Executivo Federal pode
agrupar e classificar os órgãos e as unidades administrativas internas das organizações
em cinco componentes básicos, de acordo com suas competências institucionais: Alta
Administração; Assessoria; Suporte administrativo; Linha Gerencial e Nível Técnico, os
quais são organizados em dois eixos principais, sendo eles, o Eixo dos Sistemas de
Trabalho, representado pela integração horizontal dos componentes Nível Técnico,
Assessoria e Suporte-Operacional; e o Eixo do Sistema de Liderança, representado pela
integração vertical dos componentes Alta Administração e Linha Gerencial, assim como
pode ser visto pela figura 9, a seguir (Pires,2006).
92
Figura 9
Fonte: Pires(2006)
A Alta Administração pode ser constituída por um conjunto de autoridades
públicas investidas de autoridade política, isto é, por pessoas investidas nos cargos em
comissão de direção de mais alto nível na hierarquia interna do órgão e entidade, com
papel de liderar e coordenar as demais partes da estrutura e exercer a autoridade política
nas “relações de fronteira”, interagindo com o ambiente externo em nível institucional.
Dessa maneira, a Alta Administração é decorrente de um modelo de governança que
pode ser singular ou colegiado, com o comando e decisão em cada nível hierárquico sob
uma única autoridade pública (Pires, 2006).
Essas considerações permitem compreender que a estrutura constitui item
essencial de um arranjo mais abrangente, que é o modelo de gestão, e, portanto,
qualquer tentativa de otimização organizacional impõe não apenas o redesenho da
estrutura, mas também mudanças em outros elementos do modelo de gestão (Martins et
al, 2006)
Assim, o modelo de governança da compensação financeira da indústria do
petróleo, empregado atualmente, pode ser caracterizado por uma Alta Administração
Singular, que é representada pelo Ministério do Meio Ambiente, concentrando sob esta
instituição o processo decisório e o comando de execução direta dos recursos destinados
ao meio ambiente; no entanto, existe descumprimento do modelo de governança à
determinação da Lei do Petróleo quando estabelece que a execução deve contar com o
apoio técnico da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, assim
93
como, ainda em 2009, ocorre descumprimento das determinações do Tribunal de Contas
da União, exaradas em 2003 e 2005, visando a efetivação da parceria técnica entre o
MMA e a ANP.
O Estado brasileiro delimitou o universo institucional do Ministério do Meio
Ambiente a partir do Dec. nº 6.101/2007, que define sua estrutura regimental, suas
competências de estabelecimento de políticas, proposição de estratégias, mecanismos e
instrumentos, em caráter geral, e definições de atribuições de órgão, em especial, ao
órgão específico singular, que é a Secretaria de Qualidade Ambiental nos
Assentamentos Humanos - SQA, de modo a constituir o marco legal que define
instrumentos, instâncias e papéis que compõem o MMA, relativamente aos recursos da
compensação financeira.
5.2.1 – Acordos de Cooperação Técnica entre a ANP e o MMA
A Diretoria Colegiada 41 da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e
Biocombustíveis autorizou, em 2000, a celebração de Acordo de Cooperação Técnica
entre a Agência e o Ministério do Meio Ambiente, com vistas à conjugação de esforços
para implementação de uma Agenda Ambiental para a indústria do petróleo,
compreendendo os segmentos de exploração, produção, processamento, refino e
transporte de petróleo e gás natural; e gerenciamento da execução dos Programas e
Projetos da Agenda Ambiental no âmbito do Acordo.
Esse Acordo de Cooperação Técnica para implementação de uma agenda
ambiental no segmento de petróleo e derivados ocorreu por intermédio da execução de
programas e projetos definidos conforme as seguintes linhas temáticas:
I – Análise da legislação atual visando formular novas propostas para a gestão
ambiental das atividades relacionadas com a indústria do petróleo;
II - Elaboração de plano nacional de meio ambiente para a indústria de petróleo;
III - Normalização ambiental das atividades petrolíferas;
IV - Licenciamento ambiental;
41
Reunião de Diretoria nº 135, de 12 de setembro de 2000, concedeu autorização por meio do Processo nº
48610.007620/2000-26 – RD nº 559/2000.
94
V - Aplicação dos instrumentos de controle e de gestão ambiental às atividades e aos
impactos ambientais da Indústria de Petróleo;
VI - Recuperação dos danos ambientais causados pela indústria de petróleo e
derivados;
VII - Avaliação e gestão de risco e sensibilidade ambiental;
VIII - Desenvolvimento de planos de contingência individuais para derrame de óleo;
IX - Fortalecimento institucional dos órgãos de meio ambiente para o controle
ambiental das atividades da indústria de petróleo;
X - Elaboração e disponibilização da informação ambiental referente às atividades da
indústria de petróleo;
XI - Formação e capacitação de recursos humanos para atuar pela área ambiental
junto à indústria de petróleo;
XII - Desenvolvimento de estudos ambientais relacionados às atividades da indústria
de petróleo;
XIII - Fomento ao uso de tecnologias ambientalmente adequadas para a gestão e
destinação de resíduos gerados pela indústria do petróleo;
XIV - Desenvolver estudos e projetos relacionados com a preservação do meio
ambiente nas áreas de influência das atividades da indústria do petróleo;
XV - Elaboração de planos de operação a serem adotados pela indústria do petróleo
em ambientes sensíveis;
XVI – Estudos para enquadramento das atividades petrolíferas no ordenamento dos
espaços e recursos naturais, em áreas sensíveis ou de risco.
Os programas e projetos da Agenda Ambiental tiveram sua execução gerenciada,
no MMA, pela Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos 42 , e na
ANP, pelo Diretor Eloi Fernández y Fernández.
Por fim, cabe destacar que a supervisão e avaliação das atividades executadas,
no âmbito do Acordo de Cooperação Técnica, foram estabelecidas por meio de uma
Comissão de Supervisão, instituída no âmbito do Ministério do Meio Ambiente,
constituída por representantes da SQA, Ministério de Minas e Energia, Agência
Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis e o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – Ibama.
Em março de 2002, a ANP e o Ibama celebraram o Acordo de Cooperação e
Apoio Técnico-científico “visando o acompanhamento de projetos, a realização de
consultas mútuas para análise de documentos e elaboração de regulamentos, a
42
Titulação da SQA no período de 2000 no Ministério do Meio Ambiente.
95
elaboração dos termos de referência de auditorias ambientais e dos procedimentos de
realização conjunta das inspeções, vistorias e fiscalização com o objetivo de tornar mais
eficientes e eficazes o planejamento, a gestão institucional e o controle ambiental das
atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural”.
O Acordo de Cooperação e Apoio Técnico-científico para as atividades de
exploração e produção de petróleo e gás natural ocorreu pela consecução das seguintes
metas:
I – Apoio técnico a fórum de discussão temática de temas apontados pelo
“Workshop sobre Termos de Referência para Estudos Ambientais”;
II – Definição e implementação de procedimentos e ferramentas para
acompanhamento do processo de licenciamento ambiental dos empreendimentos do
setor de petróleo e gás natural em tramitação no Ibama;
III – Elaboração de termos de referência para realização de auditorias ambientais em
plataformas e suas instalações de apoio, em conformidade com a Lei nº 9966/2000;
IV – Elaboração de procedimentos para realização conjunta, pelo Ibama e ANP, de
inspeções, vistorias e fiscalização de instalações de exploração e produção de
petróleo e gás natural;
V – Elaboração de pareceres referentes aos aspectos ambientais dos projetos e
atividades realizados nas áreas de concessão definidas pela ANP;
VI – Levantamento, validação, sistematização e geo-referenciamento de dados
ambientais das bacias sedimentares marítimas.
5.2.2 – Avaliação da Parceria entre a ANP e o MMA na Institucionalização da
Cooperação Técnica
Inicialmente, cabe destacar que os componentes do desenho de um programa,
tais como, seu objetivo, ações, metas, produtos e serviços devem ser consistentes entre
si e adequados qualitativamente para atender à demanda ou resolver o problema que lhe
deu origem. Dessa maneira, a avaliação da execução da compensação verificou que o
modelo de governança da compensação financeira apresentou um processo de
gerenciamento da execução centralizado e isolado no Ministério do Meio Ambiente,
descumprindo as determinações da Lei do Petróleo e os princípios como os da
transversalidade e integração da ação ambiental às políticas setoriais; de modo a
96
comprometer a efetivação da parceria entre a ANP e o MMA, e a estrutura
organizacional suficiente para a institucionalização da compensação financeira com
vistas a proporcionar o alcance da preservação ambiental e recuperação dos danos
ambientais causados pela indústria do petróleo.
A supervisão e avaliação das atividades executadas, no âmbito do Acordo de
Cooperação Técnica, estabelecidas por meio de uma Comissão de Supervisão, foram
prejudicadas em decorrência do descumprimento pelo MMA dos termos do acordo
compactuado com a ANP, em 2000. Assim como houve exorbitância na cooperação,
quando na carência de recursos humanos pelo Ibama, a ANP promoveu a contratação de
“funcionários” para emissão de pareceres a respeito da licença ambiental de blocos a
serem licitados pela própria ANP. Logo, na ausência de resultados e supervisão desses
órgãos, este estudo realiza a avaliação da parceria por meio da institucionalização da
cooperação técnica no âmbito do MMA, verificando sua consistência e adequação.
Assim, em relação à gestão programática e estrutura organizacional 43 da SQA,
vale ressaltar que a execução dos recursos ocorreu sob a forma de “estudos voltados à
preservação ambiental e recuperação de danos causados pela indústria do petróleo”, no
período de 2000; e após esse período, especificadamente entre 2001 e 2003, houve a
constituição de nova ação orçamentária identificada por “Fomento a Projetos”, sob a
forma de gestão descentralizada por meio de celebração de convênios, contratos e
consultorias com instituições de pesquisa e empresas especializadas, conforme pode ser
verificado pelo Anexo 10, e Tabela 7 a seguir (MPOG, 2009).
Tabela 7 - Distribuição da Ação Orçamentária referente a Indústria do Petróleo nos Programas/PPA do MMA
Período
Programa do Plano Plurianual
Ação Orçamentária
Gestão
2000
Programa de Qualidade Ambiental
Estudos voltados para indústria do petróleo
SQA
2001 a 2003
Programa de Qualidade Ambiental
Fomento a Projetos para indústria do petróleo
SQA
2004
Programa de Mudanças Climáticas e Meio Ambiente
SQA
2005
Programa de Qualidade Ambiental - Procontrole
SQA
2006
Programa de Qualidade Ambiental
Preservação e Recuperação dos Danos Ambientais *
SQA
2007
Programa de Qualidade Ambiental
Preservação e Recuperação dos Danos Ambientais para indústria do petróleo SMCQ
2008
Programa de Qualidade Ambiental
Prevenção e Combate a Danos Ambientais causados pela indústria do petróleo SMCQ
2009
Programa de Qualidade Ambiental
Prevenção e Combate a Danos Ambientais causados pela indústria do petróleo SMCQ
Fonte: MMA/SPOA (2007)
MPOG (2009)
Obs: * Ação de âmbito geral, ou seja, não foi destinada apenas a indústria do petróleo
43
A Estrutura Organizacional é o conjunto ordenado de responsabilidades, autoridades, comunicações e
decisões das unidades organizacionais de uma empresa (Oliveira, 2000 apud Perotti, 2004).
97
A execução dos recursos da Participação Especial foi atribuída ao Programa de
Qualidade Ambiental – PQA - até o período de 2003, que objetivava promover a
melhoria da qualidade do meio ambiente, aprimorando o monitoramento e o controle
ambiental, sendo os principais resultados do PQA, a implantação do Centro de
Licenciamento Ambiental Federal; o desenvolvimento do Sistema de Informações sobre
o Licenciamento Ambiental; e a publicação do Perfil Nacional da Gestão de Substâncias
Químicas.
No entanto, o Programa de Qualidade Ambiental foi descontinuado durante dois
exercícios, retornando, em 2007, com o objetivo de promover a melhoria da qualidade
ambiental por meio do fortalecimento dos instrumentos de gestão, do controle dos riscos
e da melhoria do atendimento às emergências decorrentes de substâncias perigosas e
resíduos industriais, do controle de gases com a finalidade de proteção da camada de
ozônio, e do sistema climático global. Assim, verificou-se que na avaliação de alcance
do Programa, sob a ótica dos três indicadores constantes de cada PPA, não foram
abrangidas, de forma objetiva, as ações e metas definidas para os recursos da
compensação financeira, como pode ser visto na tabela 8, a seguir.
Tabela 8 - Plano Plurianual e Indicadores do Programa de Qualidade Ambiental – PQA
Plano
Plurianual
Indicadores do PQA
(inclusive Programas Sucessores)
Prazo médio para concessão de licenciamento ambiental
PPA
Consumo de substâncias destruidoras de ozônio
2000-2003
Taxa de disposição adequada de resíduos industriais
PPA
2004-2007
Consumo Nacional de Substâncias que destroem a
camada de ozônio
Número de Empreendimentos de Infra-estrutura sem
licença de Operação
Número de episódios de violação do padrão diário de
qualidade do ar p/ os parâmetros de MP e Ozônio.
Previsto
Apuração
PPA Final
60 dias
PPA Final
90 dias
4000 ton
3500 ton
99%
Não
apurado
478 ton
300 ton
50 und
380 und
Não
apurado
1908 und
Fonte: MPOG (2009)
Também em 2004, os recursos da ação orçamentária direcionados aos danos
causados pela indústria do petróleo foram descontinuados, tendo em vista que o
98
Programa de Mudanças Climáticas e Meio Ambiente, que sucedeu ao PQA, não
direcionou os recursos, desconstituindo a gestão da compensação financeira, conforme
Tabela 7 acima e Anexo 11.
Houve uma pulverização de assuntos no Programa de Mudanças Climáticas e
Meio Ambiente, sucessor do PQA, tais como os temas relacionados às inspeções
veiculares, redução de gases do efeito estufa e transporte urbano.
Já os assuntos
relacionados ao licenciamento ambiental, a gestão ambiental e ao Programa Nacional do
Meio Ambiente II – PNMA II - foram transferidos para outro programa. A criação do
Programa de Prevenção de Riscos e Combate às Emergências Ambientais indicou mais
uma vez a descontinuidade da aplicação dos recursos do petróleo, tendo em vista que o
mesmo sucedeu o PQA nos temas relacionados à prevenção e planos de prevenção e
resposta às emergências, e impactos ambientais, bem como o Programa Viver sem
Contaminação ficou responsável pelos estudos e projetos referentes a agrotóxicos,
fiscalização de poluentes; acrescente-se que as demais ações não foram continuadas
(MPOG, 2009).
A falta de prioridade continuou no período de 2005, pois o Programa de
Qualidade Ambiental – Procontrole - objetivou a redução dos impactos de atividades
potencialmente poluidoras ou degradadoras do meio ambiente (MPOG, 2009); e da
mesma forma, não apresentou ação orçamentária direcionada aos danos causados pela
indústria do petróleo, evidenciando o descontrole da gestão dos recursos arrecadados
pela compensação financeira, ver Anexos 11 e 12 e Tabela 7 acima.
Em 2006, o PQA caminha em retorno à concepção inicial do programa
encerrado em 2003, ver Anexo 13 e Tabela 7 acima, mantendo-se, ainda sem a titulação
de ação orçamentária direcionada aos objetivos ambientais definidos na Lei do Petróleo,
mas estabeleceu algumas atividades consoantes à gestão ambiental do petróleo, tais
como o fortalecimento do processo de licenciamento ambiental, delimitação de áreas
marinhas ecologicamente sensíveis, recuperação dos danos ambientais, de maneira
genérica, e estruturação de sistemas estaduais de prevenção, preparação e resposta a
emergências ambientais.
No exercício seguinte, ou seja, em 2007, o PQA novamente modifica sua ação
orçamentária para a forma de “Preservação e recuperação de danos ambientais causados
pela indústria do petróleo”, porém com as mesmas atividades definidas para 2006, ver
Anexo 13 e Tabela 7 acima.
99
Tratando-se do exercício de 2008, a constatação é de que o PQA manteve a
ação orçamentária da indústria do petróleo, conforme o exercício de 2007, porém
realizando novas modificações, mas alterando a prioridade da política em sentido às
Mudanças Climáticas, após extinguir ações relacionadas a esta problemática nos
exercícios de 2006 e 2007, conforme pode ser verificado pelo Anexo 14, e mantendo-se
mesma configuração organizacional inclusive para o período de 2009, observado pelo
Anexo 15 e Tabela 7 acima.
As ações orçamentárias são operações que resultam em produtos 44 , de modo a
contribuir no atendimento dos objetivos de um programa. Nessa direção, como cada
ação deve ter um único produto, cabe destacar que durante os dez anos de gestão da
SQA, por meio de ações orçamentárias do PPA houve o estabelecimento de quatro
produtos ou resultados, que evidenciam a significativa oscilação na gestão prioritária
dos recursos vinculados da compensação financeira nos fins específicos estabelecidos
pela Lei do Petróleo, conforme pode ser visualizado na Tabela 9, a seguir.
Em 2000, os produtos definidos foram “estudos voltados à preservação
ambiental e recuperação dos danos causados pela indústria do petróleo”; durante o
período de 2001 a 2003, esses produtos foram alterados para “projetos realizados”; e
novamente alterados em 2006 e 2007, para “diretriz padronizada”. Finalmente, em
2008 e 2009, o produto da aplicação dos recursos da Participação Especial foi “plano
elaborado”.
Tabela 9 - Distribuição dos Produtos referentes a Indústria do Petróleo nos Programas/PPA do MMA
Período
Ação Orçamentária
2000
Estudos voltados para indústria do petróleo
2001 a 2003
Fomento a Projetos para indústria do petróleo
2004
2005
2006
Preservação e Recuperação dos Danos Ambientais *
2007
Preservação e Recuperação dos Danos Ambientais para indústria do petróleo
2008
Prevenção e Combate a Danos Ambientais causados pela indústria do petróleo
2009
Prevenção e Combate a Danos Ambientais causados pela indústria do petróleo
Produto
Gestão
Estudo Efetuado
Projeto Realizado
Diretriz Padronizada
Diretriz Padronizada
Plano Elaborado
Plano Elaborado
SQA
SQA
SQA
SQA
SQA
SMCQ
SMCQ
SMCQ
Fonte: MMA/SPOA (2007)
MPOG (2009)
Obs: * Ação de âmbito geral, ou seja, não foi destinada apenas à indústria do petróleo.
44
Produto é o bem ou serviço que resulta da ação, destinado ao público-alvo ou o investimento para a
produção deste bem ou serviço. Em situações especiais, expressa a quantidade de beneficiários atendidos
pela ação (MPOG, 2008).
100
Resumindo, criada nos anos 90, como conseqüência das reformas orientadas
para o mercado, com a flexibilização do monopólio do petróleo, a compensação
financeira vem sendo paga pela indústria do petróleo sem que se consolide um modelo
institucional para a sua apropriação pelo Estado Brasileiro. As empresas recolhem
recursos que deveriam ser dirigidos para a formulação de políticas públicas de
prevenção e mitigação dos danos ambientais, mas decorridos 10 anos ainda persistem
indefinições e uma paralisia decorrente da falta de definição de parâmetros essenciais a
sua aplicação: competências e forma de relacionamento com os ministérios nas suas
áreas de atuação, controle social e autonomias de gestão, especialmente em relação ao
orçamento, execução financeira e procedimentos administrativos.
Essas deficiências e a reduzida capacidade técnica dos próprios ministérios
responsáveis pela definição das políticas nos seus setores de atuação caminham pari
passu com a fragilidade institucional, acarretando impactos desfavoráveis ao
desempenho e a credibilidade da compensação financeira. Evidência nesse sentido são
os elevadíssimos recursos transferidos pelas empresas para a União e não repassados
para o Ministério do Meio Ambiente.
A arquitetura institucional de apoio ao uso da Participação Especial no MMA é
fundamental para o êxito das ações de interesse ambiental, logo suas condições de
institucionalização, desenho organizacional e sua inter-relação com os demais atores do
processo de execução são cruciais para o alcance dos objetivos ambientais definidos
pela Lei do Petróleo, a qual estabelece a proteção do meio ambiente e conservação de
energia como balizamento da política nacional para o aproveitamento racional das
fontes de energia, e concebe a Participação Especial como meio para cumprimento das
bases e metas da política formulada.
5.3 Efetividade da Compensação Financeira sobre o Desenvolvimento de
Estudos e Projetos de Preservação do Meio Ambiente e Recuperação de Danos
Ambientais
A análise da efetividade na gestão da participação pelo Ministério do Meio
Ambiente concentrou-se na ação orçamentária “Fomento a Projetos de Preservação
101
Ambiental e a Recuperação de Danos Causados pela Indústria do Petróleo”, que é o
objeto vinculado ao montante de recursos relativo à compensação financeira,
desconsiderando-se o período de 2001 e 2002, os quais foram objeto de desvinculação
de despesas por meio da Lei nº 10.261, de 12 de julho de 2001 45 . Apenas,
em
2003,
houve a separação das fontes de recursos com a origem dos recursos das compensações
financeiras. Nos anos anteriores, a fonte 138 representava a cota-parte das
compensações financeiras englobando os recursos referentes às diversas origens
definidas pelas Leis nºs 7.990/1989, 8.001/1990 e 9.433/1997 (Recursos Hídricos,
Itaipu Royalties e Recursos Minerais), incluindo, inclusive, os recursos da compensação
financeira da indústria do petróleo.
Assim, a efetividade da compensação financeira no desenvolvimento de estudos
e projetos, relacionados com a preservação do meio ambiente e recuperação de danos
ambientais causados pelas atividades da indústria do petróleo, pode ser avaliada com
base nas ações de controle externo, no período de 2003 e 2005, realizadas pelo Tribunal
de Contas da União, e pela análise da aplicação dos recursos financeiros arrecadados
pelo Estado sob a ação orçamentária “Fomento a Projetos de Preservação Ambiental e a
Recuperação de Danos Causados pela Indústria do Petróleo” – nº 2271 - de competência
do Programa Qualidade Ambiental – nº 0501 do Plano Plurianual do MMA, baseadas
no orçamento e relatórios de avaliação do MPOG sobre o PQA. De modo que na
avaliação da execução da compensação financeira, seja possível verificar a adequação e
suficiência dos recursos alocados, a pertinência e eficácia da estratégia de
implementação, assim como os reflexos ao modelo gerencial e da estrutura
organizacional sobre o desempenho da gestão da compensação financeira.
5.3.1 – Avaliação da Execução Orçamentária dos Recursos da Compensação
Financeira
Inicialmente, cabe destacar que as dotações orçamentárias autorizadas para a
compensação financeira da exploração e produção de petróleo e gás natural não davam
cobertura ao montante de recursos arrecadados por meio da Participação Especial até o
45
Essa lei desvinculou despesas, entidades e fundos até 70% dos referidos recursos, mas manteve as
vinculações aos respectivos Ministérios; e Medida Provisória nº 2.214/2001, que estendeu a
desvinculação até o exercício de 2002.
102
período de 2003, demonstrando que as determinações legais quanto à aplicação dos
recursos da compensação financeira e vinculação de receita na arrecadação dos recursos
não foram cumpridas desde a fase de planejamento governamental; no entanto, nos
períodos posteriores houve ajuste das dotações orçamentárias 46 em sentido a fornecer
cobertura ao fluxo de arrecadação da Participação Especial, partindo de uma dotação
orçamentária de 55% do montante total arrecadado em 2003 e alcançando 87% em
2008, conforme pode ser visto pelo Anexo 16.
Todavia, verificou-se que o mecanismo técnico de elevação do nível da dotação
orçamentária para cobertura dos recursos arrecadados não implicou na execução direta
para os fins determinados pela Lei do Petróleo, devido às alocações orçamentárias
elevadas efetuadas à reserva de contingência 47 . Ou seja, a significativa alocação dos
recursos da compensação financeira nessa natureza de despesa, a exemplo dos
percentuais de 97%, em 2006, e 99% nos períodos de 2007 e 2008, conforme pode ser
verificado pelo Anexo 17, descumpriu a necessária e obrigatória vinculação dessa
tipologia de fonte de recursos.
Somente no exercício de 2003, os recursos repassados ao MMA corresponderam
a cerca de um terço da dotação total autorizada no orçamento e a 57% do montante total
de despesas executadas pelo referido ministério (TCU, 2004). Assim, a significativa
dependência pelo MMA dos recursos advindos de compensações financeiras da
exploração e produção do petróleo e gás natural que representava 31% em 2004 na
dotação orçamentária, alcançou 37% em 2006, e alcançou patamar de cerca de 40% nos
46
Detalhamento da despesa incluído no orçamento público, sob a forma de item do programa de trabalho
de uma unidade orçamentária, para atender a um determinado fim (Câmara dos Deputados, 2007).
47
Inicialmente a reserva de contingência constitui um instrumento de administração orçamentária que
serve de fonte compensatória na abertura de créditos adicionais para reforçar dotações insuficientemente
previstas, destinando-se ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos, e eventos fiscais
imprevisto, cujos montantes e utilização são estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Ou seja,
constitui Grupo de natureza de despesa (Categoria Econômica 9 – art.8º da Portaria Interministerial
SOF/STN nº 163) que apresenta classificação institucional como órgão orçamentário do Sistema de
Planejamento e de Orçamento Federal, agrupando-se o volume de recursos com o objetivo de atender o
disposto no art. 14 da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2008, que estabelece sua constituição por no
mínimo 2% da receita corrente líquida e 1% na LOA do exercício de 2008, sendo pelo menos metade da
Reserva considera como despesa primária para efeito de apuração de resultado fiscal (MPOG, 2008).
Não será considerada na regra descrita acima, a eventual reserva à conta de receitas próprias e
vinculadas; para atender programação ou necessidade específica; para atender expansão de despesa
obrigatória de caráter continuado não considerada na estimativa do projeto de lei orçamentário; para
compensar medida de desoneração de receita não considera na estimativa do projeto de lei orçamentária;
e para dotações autorizadas à conta dos 15% do valor do royalty do Ministério da Marinha quando a lavra
ocorrer na plataforma continental, acrescido de 15%, podendo o excedente constituir reserva de
contingência a que se refere a não consideração de reservas de receitas próprias e vinculadas (MPOG,
2008).
103
exercícios de 2008 e 2009, conforme pode ser visto pela Figura 10 a seguir, e pelo
Anexo 18.
Figura 10
DISTRIBUIÇÃO DAS FONTES 142, 100 e 148
Orçamento - MMA
45,0%
40,0%
35,0%
30,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
2004
2005
2006
2007
Participação Especial
2008
2009
Recursos ordinários
Operações de crédito externo
Fonte: MPOG (2009)
De modo paralelo, a política de gestão orçamentário-financeira executada pelo
MMA também apresentou significativo decréscimo no uso de recursos provenientes de
Operações de Crédito Externo, representando uma redução de endividamento em
aproximadamente 83%; mas, por outro lado, ressalta-se que os recursos ordinários, que
representam a fonte de recursos para os gastos correntes, apresentam percentual
reduzido frente ao percentual da Participação Especial, excetuando-se o exercício de
2007.
Esta assertiva pode significar indícios de uso dos recursos da Participação
Especial como fonte de recursos correntes no MMA, em divergência com as despesas e
aplicação determinadas à compensação financeira da indústria do petróleo, conforme
pode ser visto pela figura 10 acima.
Vale ressaltar que o PPA apresenta conteúdo estratégico, e quando delineia
objetivos não programados para atender problemas de curto-prazo, pode ser
transformado, primordialmente, em instrumento voltado para a solução de dificuldades
conjunturais; e para tanto é necessário conservar a predominância do conteúdo
estratégico do Plano Plurianual, com rigorosa seleção dos problemas que devem ser
enfrentados, permitindo que ele se volte para a construção do futuro desejado (Tristão,
104
2002). Em consonância a ideologia original do PPA, o legislador estabeleceu a
Participação Especial e sua destinação à preservação ambiental e recuperação de danos
ambientais causados pela indústria do petróleo.
O Programa de Qualidade Ambiental – PQA – inicialmente, agregava ações que
visavam acompanhar e promover a solução dos problemas gerados nos grandes centros
urbanos (Agenda Marrom) pela ocupação ou crescimento desordenado. Para tanto, sua
principal ferramenta é a aplicação de recursos em atividades vinculadas aos
instrumentos de gestão ambiental vigentes, visando ao controle ambiental para melhoria
e manutenção da qualidade ambiental do País refletida nos resultados alcançados e na
contribuição para a proteção do meio ambiente (MPOG, 2009).
5.3.2 –Efetividade dos Recursos da Compensação Financeira
Em decorrência da desvinculação dos recursos da compensação financeira da
indústria do petróleo nos exercícios de 2001 e 2002, e devido a separação das fontes de
recursos, ou melhor, especificação das fontes de recursos ser realizada apenas do
exercício de 2003 em diante, quando a compensação financeira deixou de ser incluída
na fonte 138, denominada “Cota-parte das compensações financeiras”, e passou a ser
isolada sob a especificação orçamentária e financeira na fonte 142, denominada
“Compensações Financeiras pela Exploração de Petróleo ou Gás Natural”; a aplicação
dos recursos da Participação Especial apenas pode ser integralmente avaliada quanto a
sua aplicação em fins não autorizados somente após o exercício de 2003.
5.3.2.1 – Efetividade da Compensação Financeira Aplicada em Fins
Autorizados pela Lei do Petróleo
A avaliação dos recursos aplicados por meio da ação orçamentária “Fomento a
Projetos de Preservação Ambiental e a Recuperação de Danos Causados pela Indústria
do Petróleo”, do PQA, não fica prejudicada pela junção de fontes de recursos diversas
105
em única especificação, nos exercícios de 2001 e 2002, tendo em vista que é a ação
objeto vinculada à destinação dos recursos da compensação financeira.
Nos dez anos de execução dos recursos analisados, foi possível verificar que
apenas R$ 34.898.564 foram executados frente aos R$ 5.872.742.592 arrecadados no
período, ou seja, executou-se apenas 0,59% dos recursos da compensação financeira
nos fins autorizados pela Lei do Petróleo, conforme pode ser verificado na Tabela 10 a
seguir.
Tabela 10 - Resultados da Aplicação em Fins Autorizados dos Recursos da
Participação Especial pelo MMA
Período
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Resultados gerados e a serem gerados (2009)
Produto
Gerado
Agenda Ambiental entre o MMA e a ANP para Sem
desenvolvimento de programas e projetos em 16 registro
linhas temáticas do segmento de exploração,
produção, processamento, refino e transporte de
petróleo.
Desenvolvimento
e
disponibilização
de 26 projetos
alternativas tecnológicas viáveis, preventivas e realizados
emergenciais, à fiscalização por parte de outros
órgãos envolvidos; ações emergenciais de atuação
em acidentes ambientais; planos para adequação
das indústrias de petróleo à legislação ambiental
vigente; recuperação de áreas degradadas pela
indústria de petróleo e estudos relativos aos riscos
ambientais da indústria petroquímica.
Apoio do desenvolvimento e disponibilização de 4
alternativas tecnológicas viáveis que possibilitem Projetos
ações de recuperação de áreas degradadas pela apoiados
indústria do petróleo.
Os projetos apoiados não utilizaram recursos da Não houve
compensação financeira.
projetos
apoiados
A recuperação dos danos ambientais causados
Sem
pela indústria do petróleo não foi contemplada.
produto
específico
Recursos
Executados
R$ 8.206.772
Recursos
Arrecadados
R$ 134.410.529
R$ 11.630.043
R$ 172.204.736
R$
13.950.000
R$ 215.018.161
R$ 0
R$ 499.780.671
Sem definição R$ 527.197.711
de
ação
orçamentária
específica.
A recuperação dos danos ambientais causados
Sem
Sem definição R$ 696.699.760
pela indústria do petróleo não foi contemplada.
produto
de
ação
específico
orçamentária
específica.
1
Diretriz
Descentralização de recursos para o Ibama para
R$ 470.129
R$ 883.999.081
estruturação do órgão para atuação na prevenção, Padroniza-da
no controle e na fiscalização da poluição causada
por lançamento de óleo.
Diretriz R$ 246.678
Realização de proposta de consolidação do Plano 1
R$ 746.256.288
Padroniza-da
106
1
Plano R$ 393.264
Elaborado
R$ 1.171.078.900
Em
processo
R$ 809.713.662
R$ 1.678
Posição: 31/09/2009
Fonte: MPOG (2009)
Obs: * Os resultados de 2009 são referentes aos 1º, 2º e 3º trimestres de execução.
A aplicação dos recursos da compensação financeira apresentou uma execução
média de 29% do montante autorizado na Ação 2271 – “Fomento a projetos / estudos
voltados à preservação ambiental e à recuperação de danos causados pela indústria do
petróleo” – todavia, cabe destacar que a significativa queda dos recursos autorizados,
que, no ano 2000, foram estabelecidos em patamar de R$ 60 a 70 milhões, e atualmente,
chega ao patamar apenas de autorização de gasto, ou seja, de cerca de R$ 800 mil, em
2009, evidenciando a contraditória política de planejamento de uso da compensação
financeira, que representa a utilização de apenas 0,49% dos recursos da compensação
financeira arrecadados da indústria do petróleo, conforme pode ser visualizado na figura
11 a seguir.
Figura 11
RECURSOS EXECUTADOS DA COMPENSAÇÃO FINANCEIRA
Ação "Fomento a Projetos de Preservação Ambiental e a Recuperação de
Danos Causados pela Indústria do Petróleo - 2271
120
80.000
70.000
100
100 %
97 %
60.000
80
50.000
60
40.000
43 %
30.000
40
20.000
10.000
20 %
13 %
20
18 %
0%
0%
0%
0%
0
0
2000
2001
2002
Autorizado
2003
2004
Realizado
2005
2006
2007
2008
Percentual Realizado/Autorizado
Fonte: MMA/SPOA (2007)
MPOG (2009)
107
2009
(%)
2009*
(R$ mil )
2008
Nacional de Contingência (PNC), mediante
minuta de Decreto, sem uma redação conclusiva
das instituições envolvidas que são o MMA, o
IBAMA e o Comando da Marinha, do Ministério
da Defesa (MD).
Desenvolvimento de estratégia nacional para
preservação ambiental frente à poluição
decorrente das atividades da indústria do petróleo.
Desenvolvimento de estratégia nacional para
preservação ambiental frente à poluição
decorrente das atividades da indústria do petróleo.
Inicialmente, em 2000, houve o estabelecimento do seguinte produto “estudos
voltados à preservação do meio ambiente e recuperação dos danos ambientais causados
pela indústria do petróleo”, não existindo registro dos produtos realizados, apesar do
dispêndio de R$ 8.206.772, e previsão de 240 estudos a serem produzidos; e
posteriormente, em 2002, foram aplicados R$ 13.950.000, estabelecendo-se como
produto o “apoio a cerca de 15 milhões de projetos”, que resultaram no apoio de apenas
4 projetos, conforme pode ser visto pela Tabela 10, acima, e Anexo 19. Dessa forma,
verifica-se uma completa falta de planejamento, e de racionalidade na aplicação e
fixação de metas a serem alcançadas pelos recursos da compensação financeira.
Apesar da ação orçamentária, em 2003, objetivar apoio ao desenvolvimento e a
disponibilização de alternativas tecnológicas viáveis para suporte a ações de
recuperação de áreas degradadas pela indústria do petróleo, sob a forma de gestão
descentralizada por meio de celebração de convênios, contratos e consultorias com
instituições de pesquisa e empresas especializadas; foram estabelecidos objetivos
específicos de disponibilização de recursos para projetos que visem à revisão e ao
acompanhamento da legislação atual de petróleo; sistematização e disponibilização de
informações ambientais referentes à indústria do petróleo; desenvolvimento de estudos
ambientais, à preservação do meio ambiente nas áreas de influência das atividades da
indústria de petróleo e ao enquadramento das atividades petrolíferas no ordenamento
dos espaços e dos recursos naturais; fortalecimento institucional dos órgãos de meio
ambiente; definição de diretrizes, acompanhamento e apoio à elaboração e à
implementação de projetos; e desenvolvimento de planos de contingência, emergência
individual para derramamento de óleo (MPOG, 2009). Entretanto, o montante
executado de R$ 1.986.929,00 não utilizou os recursos da compensação financeira,
sendo financiados exclusivamente por recursos da Contribuição de Intervenção no
Domínio Econômico – CIDE, demonstrando novamente, a carência de planejamento e
irracionalidade administrativa na execução dos recursos.
Em adição, além dos recorrentes problemas já relacionados, nos exercícios de
2004 e 2005, não foram estabelecidas ações orçamentárias específicas para utilização
dos recursos da compensação financeira. Desse modo, foi possível verificar que o fluxo
dos recursos financeiros destinados ao programa continuaria em tendência decrescente,
haja vista a estrutura programática não aderente ao fortalecimento da capacidade
108
institucional para execução dos recursos, bem como estabelecimento de projetos
alinhados a Lei do Petróleo.
O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão destacou alguns aspectos
sobre o PQA que prejudicam seu bom andamento, sendo eles:
¾ O programa não apresenta grau de controle social, a sociedade participa,
de maneira geral, por meio dos Conselhos Estaduais e Municipais de
Meio Ambiente, no entanto, as características do programa não prevêem
a participação de conselhos ou comissões (MPOG, 2009);
¾ A recomendação de melhoraria no relacionamento do PQA com alguns
órgãos executores, para fins de realização de uma avaliação adequada, a
fim de atender a necessidade informacional de adoção de gerenciamento
com base na troca de informações (MPOG, 2009).
Nesse sentido, no exercício de 2007, a ação 2271 buscou realizar as mesmas
atividades definidas para 2006 e com o monitoramento por meio de Sistema de
Informações de Incidentes de Derramamento, que foi inadequado e inconsistente para
com o produto ou resultado quantitativo programado, que era “Diretriz Padronizada”.
Ou seja, ficaram prejudicadas quaisquer avaliações de progresso ou monitoramento dos
resultados do PQA com relação aos recursos da compensação financeira, devido ao
modelo de gestão não estar alinhado com o processo de monitoramento, avaliação e
coordenação das ações e projetos executados.
Cabe destacar que os resultados ambientais declarados demonstraram que:
¾ O firmamento de uma agenda ambiental, em 2000, entre a ANP e o
MMA, não implicou realização de projetos em sua decorrência,
demonstrando a falta de mecanismos de coordenação e de iniciativa
institucional na execução dos recursos da compensação financeira;
¾ Os 26 projetos realizados, em 2001, abrangeram desenvolvimento e
disponibilização de alternativas tecnológicas, ações emergenciais de
atuação em acidentes ambientais, planos para adequação das indústrias
do petróleo á legislação vigente, recuperação de áreas degradadas e
estudos relativos aos riscos ambientais da indústria petroquímica;
109
¾ Os 4 projetos realizados, em 2002, abrangeram o desenvolvimento e
disponibilização de alternativas tecnológicas viáveis que possibilitem
ações de recuperação de áreas degradadas pela indústria do petróleo;
¾ Não houve produtos apoiados, em 2003, com os recursos da
compensação financeira;
¾ Não houve ação orçamentária específica, em 2004 e 2005, para suporte a
execução dos recursos da compensação financeira;
¾ Houve descentralização de recursos da compensação financeira para o
Ibama, em 2006, para estruturação do órgão para atuação na prevenção,
no controle e na fiscalização da poluição causada por lançamento de
óleo, todavia a destinação de recursos visando aumento da capacidade
institucional não apresentou aderência ao produto diretriz padronizada
fixado, e seu resultado ambiental de preservar o meio ambiente e reduzir
os danos ambientais não foi atingido;
¾ A realização de proposta de consolidação do Plano Nacional de
Contingência (PNC), em 2007, mediante minuta de Decreto, sem
articulação com os atores envolvidos, não apresentou relação com o
produto diretriz padronizada, demonstrando inócuo resultado ambiental
apenas pela proposição de um plano nacional sem participação de todos
atores envolvidos;
¾ A realização de um Plano Elaborado, em 2008, para o desenvolvimento
de uma estratégia nacional para preservação ambiental frente à poluição
decorrente das atividades da indústria do petróleo, não gera resultados
ambientais efetivos, os quais após 9 anos já deveriam ter passado da fase
de planejamento;
¾ Em 2009, ocorre similar produção a 2008, registrando-se até esta data, a
não execução dos recursos da compensação financeira destinados a
produção de “Planos”.
Portanto, foi possível verificar que não houve estratégia de implementação
estabelecida, e muito menos, alcance custo-efetivo dos objetivos da ação objeto de
execução da compensação financeira. E de modo adicional, os reflexos de um
insuficiente modelo gerencial e a incapacidade institucional de execução dos recursos
110
comprometeram a geração de resultados ambientais para a sociedade brasileira
provenientes da apropriação de renda do petróleo.
5.3.2.2 – Distorções da Aplicação da Compensação Financeira
A desvinculação dos recursos da compensação financeira da indústria do
petróleo, ocorrida nos exercícios de 2001 e 2002, não permitiu o acompanhamento
preciso de sua dotação e execução às outras ações orçamentárias não vinculadas aos fins
autorizados pela Lei do Petróleo, em virtude da inclusão da compensação financeira na
fonte 138, “Cota-parte das compensações financeiras”, de forma conjunta a outras
fontes de recursos tais como compensações financeiras provenientes de recursos
hídricos, de recursos minerais, e royalties de Itaipu.
Após 2003, a compensação financeira, fonte 142, foi aplicada em fins não
autorizados pela Lei do Petróleo, implicando dotação orçamentária à conta de diversos
programas não relacionados à indústria do petróleo, com evidência concreta de uso
indevido dos recursos em programas não afins, ao invés da aplicação em programas
diretamente relacionados à preservação ambiental e recuperação dos danos ambientais
causados pelo processo de exploração e produção de petróleo e gás natural.
Também existiu uma pulverização dos recursos maior no período inicial da
aplicação, a exemplo, pode-se observar, na figura 12 a seguir, que nos períodos de 2004
a 2006, os recursos foram destinados indevidamente a 64 programas, ou seja, houve
descumprimento de sua destinação vinculada e obrigatória, realizando sua
desvinculação sem algum permissivo legal, como o existente nos períodos de 2001 e
2002.
111
Figura 12
30
30%
25
25%
20
20%
15
15%
10
10%
5
5%
0
(%)
(Und)
Distribuição dos Recursos Executados da Compensação Financeira
PQA e Programas não Autorizados
0%
2004
2005
Programas não autorizados
2006
2007
2008
2009
Relação Destinação de Recursos PQA/Recursos Programas não autorizados
Fonte: MMA/SPOA (2007)
MPOG (2009)
As aplicações não autorizadas da compensação financeira revelaram que, no
exercício de 2004, foram distribuídos recursos para 22 programas do MMA, todavia, o
Programa de Qualidade Ambiental não recebeu nenhum recurso nesse exercício; sendo
que nos períodos posteriores, foi possível observar uma melhoria na participação do
PQA frente aos demais programas não autorizados para aplicação da compensação
financeira, alcançando 25%, em 2007, e com nova oscilação negativa para 14%, em
2008, com pode ser verificado pela figura 12 acima, e Anexo 20.
As distorções existentes na aplicação da compensação financeira evidenciam
que, no período de 2001 a setembro de 2009, 7,58% dos recursos apropriados foram
pagos sem autorização legal, e apenas 0,51%, foram pagos em fins autorizados pela Lei
do Petróleo, conforme pode ser visto pelo Anexo 21.
Em suma, a execução da Participação Especial carece de amadurecimento na
qualidade do gasto, cumprimento da autorização legal, e apresentação de resultados para
que sejam condizentes com as determinações da Lei do Petróleo quanto à proteção do
meio ambiente. Esses aspectos são cruciais para que não perdurem as dificuldades ou
descomprometimentos na gestão e no monitoramento das ações e programas, assim
como na instituição.
112
VI. CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES
A Lei do Petróleo estabeleceu a criação da ANP e assegurou ao MMA condições
para a promoção do desenvolvimento de ações, projetos e programas voltados para a
preservação e conservação do meio ambiente, considerando os impactos ambientais e
riscos potenciais relacionados às atividades de exploração e produção da indústria do
petróleo, ou seja, os investidores ou concessionários compensam o Estado brasileiro
pelos danos gerados.
Segundo o Tribunal de Contas da União, poder-se-ia até criar hipoteticamente
um Ministério do Meio Ambiente do Petróleo com os recursos repassados, pois a
arrecadação da compensação financeira atingiu um montante financeiro de cerca de R$
5 bilhões em oito anos de arrecadação.
O modus operandi da arquitetura organizacional estabelecida e o nível de
institucionalização da gestão da compensação financeira no MMA são variáveis cruciais
para o êxito da política ambiental definida pela Lei do Petróleo. Desse modo, o modelo
de governança não apresentou continuidade no desenho organizacional do Programa de
Qualidade Ambiental - PQA ou arranjo institucional responsável pelos recursos da
Participação Especial, evidenciando a não institucionalização da gestão, já que oito anos
de gestão resultaram em três modificações de produtos, de forma a não permitir
planejamento e controle das ações ou atividades e influenciar negativamente no
resultado ambiental, ocasionando o insucesso de uma política ambiental no suporte às
atividades da indústria do petróleo.
A aplicação da compensação financeira no desenvolvimento de estudos e
projetos não foi efetiva na proteção ambiental e não gerou resultados diretos à indústria
do petróleo, em razão da insignificante aplicação ou utilização dos recursos apropriados;
do descontrole de produtos e metas realizados; e do desvio de finalidade na aplicação
dos recursos, a exemplo de gastos administrativos em planos de saúde e auxílio
alimentação.
Este estudo concluiu que a compensação financeira da indústria do petróleo
assumiu a função de instrumento de apropriação de renda ricardiana para captura de
ganhos extraordinários, negando-se semelhante função a um tributo ambiental, apesar
da vinculação de renda à preservação do meio ambiente e recuperação dos danos
113
ambientais, porque não proporcionou modificação nos padrões de comportamento dos
poluidores, e não apresentou relação entre a aplicação dos recursos e o alcance dos
objetivos ou metas ambientais estabelecidos no programa de governo específico.
A compensação financeira é uma fonte de recursos já estabelecida, segura e
concreta que poderá oferecer suporte as atividades institucionais dos órgãos ambientais
e no apoio à gestão ambiental do país, como por exemplo: melhoria ao processo de
licenciamento ambiental e montagem de um sistema de informações ambientais com um
arranjo organizacional integrado, a fim de proporcionar melhores condições de atração
de investimentos exploratórios, tendo em vista os anseios dos investidores por órgãos
responsáveis pelas políticas de meio ambiente capacitados e com estrutura suficiente
para assegurar os investimentos e o ritmo de crescimento do setor do petróleo.
A construção de um novo modelo de viabilidade ambiental prévia às outorgas de
blocos exploratórios deve buscar um aperfeiçoamento do licenciamento ambiental, por
meio da padronização, harmonização e inclusão de articulação de procedimentos entre
os atores governamentais envolvidos. Por outro lado, é necessária uma base de dados
integrada, relacionando as informações socioambientais das bacias sedimentares
brasileiras, que atualmente não existe, e dificulta a evolução do processo de
licenciamento ambiental e a gestão ambiental de seus ecossistemas.
A interação de bancos de dados que compatibilize bases de informação em
formatos diversos de armazenamento permitirá o cruzamento dos dados, a geração de
mapas e relatórios, o controle de redundâncias, o acesso rápido e o compartilhamento
das informações como elemento de base para o planejamento setorial e conseqüente
aprimoramento do licenciamento ambiental.
Além disso, os recursos da Participação Especial poderiam financiar o
desenvolvimento de mecanismos técnicos e institucionais entre os setores de petróleo e
meio ambiente para acesso aos sistemas de informação existentes no setor de petróleo e
gás natural e no Sistema Nacional de Informações sobre Meio Ambiente – Sinima,
visando o desenvolvimento e a implantação de políticas públicas, a agilização do
licenciamento e a gestão ambiental com o objetivo de subsidiar o planejamento das
outorgas de blocos exploratórios e o licenciamento ambiental das atividades de petróleo
e gás natural.
A integração formal do instrumento de compensação financeira da indústria do
petróleo ao licenciamento ambiental proporcionaria efetividade à proteção do meio
ambiente, a curto-prazo, obtendo, entre outras, maior agilidade nas atividades
114
ambientais relacionadas à indústria do petróleo. A implementação da compensação
financeira deveria ser conduzida pelos órgãos responsáveis, no âmbito de um processo
de articulação interinstitucional que estabeleça mecanismos de discussão e integração,
tais como Comitês Técnicos institucionais, que facilitem o processo de tomada de
decisão operacional.
A Lei do Petróleo possibilitou ao País condições efetivas de competição por
investimentos, nas ofertas de blocos exploratórios, na exploração e nos investimentos
das concessionárias privadas e públicas, mediante a modelagem de operações que
agregam a variável ambiental ao seu desenho, isto é, o alcance de um maior grau de
competitividade em comparação aos demais países produtores de petróleo. A
atratividade do investimento pode ser decorrente de uma contrapartida oferecida como a
garantia de um processo ágil e transparente do licenciamento das atividades da indústria
do petróleo, demonstrando a integração das políticas ambiental e energética.
Por outro lado, o Estado brasileiro apropria o montante de 10% da renda do
petróleo, a título de Participação Especial, vinculando sua apropriação à destinação para
estudos e projetos de preservação do meio ambiente e recuperação dos danos ambientais
causados pela indústria do petróleo, todavia a não contrapartida aos projetos ambientais
do setor compromete a principal motivação de recolhimento desta receita da renda do
petróleo, logo, recomenda-se a devolução dos valores financeiros na forma de
benefícios sociais e econômicos ou subsídios para melhoria da infra-estrutura do País.
Nesse sentido, este estudo recomenda a extensão de avaliações de eficácia,
eficiência e efetividade dos recursos financeiros apropriados em decorrência das
atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural destinados ao
financiamento de estudos e serviços de geologia e geofísica; de planejamento da
expansão do sistema energético; dos projetos, atividades e serviços de levantamento
geológicos; e da parcela do montante da Participação Especial destinado a Estados e
Municípios, confrontantes e não confrontantes.
115
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http://www.aneel.gov.br>. Acesso em: 06.mai. 2008.
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Economia – ANPEC. Anais do XXXIV Encontro Nacional de Economia. 2006.
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122
ANEXOS
ANEXO 1
PRINCIPAIS VAZAMENTOS DE PETRÓLEO OCORRIDOS DE 1992 A 2001
Data
Quantidade(mil litros)
jul/92
mai/94
mar/97
jul/97
ago/97
out/98
ago/99
ago/99
ago/99
nov/99
jan/00
jan/00
fev/00
mar/00
mar/00
jun/00
jul/00
jul/00
jul/00
set/00
nov/00
jan/01
fev/01
abr/01
abr/01
mai/01
mai/01
jun/01
ago/01
ago/01
set/01
out/01
out/01
10
2700
2800
2
1500
3
3
3m
1
1300
0,2
0,5
18
7,25
0,38
4000
60
20
4
86
150
4
30
35
200
0,715
0,15
392
Descrição
Vazamento de óleo - rio cubatão
Vazamento de óleo - litoral norte
Vazamento de óleo combustível - Baía de Guanabara
Vazamento de FLO - rio cubatão
Vazamento de óleo combustível - Ilha do Governador
Vazamento de óleo combustível - rio alambari
Vazamento de óleo combustível - oleoduto Reman Amazonas
Vazamento de nafta - Repar Curitiba
Vazamento de óleo combustível - rio negro - Reman Amazonas
Vazamento de óleo e água sanitária - rio negro - rio siriri
Vazamento de óleo combustível - Baía de Guanabara
Vazamento de óleo diluente - Cubatão/São Bernado
Vazamento de óleo - refinaria de São José dos Campos
Vazamento de óleo cru - Tramandaí
Vazamento de óleo - canal de São Sebastião
Vazamento de combustível - Ilha d'água - Baía de Guanabara
Vazamento de óleo - rio barigui e Iguaçu
Vazamento de combustível - Trem da ALL - ponta grossa
Vazamento de combustível - Trem da ALL - ponta grossa
Vazamento de combustível - Trem da ALL - morretes
Vazamento de óleo - cargueiro - São Sebastião e Ilhabela
Vazamento de combustível - Arquipélago de Galápagos
Vazamento de óleo diesel - Córrego Caninana
Vazamento de óleo - rios do Padre e Pintos
Vazamento de óleo - rios Passaúna
Vazamento de óleo diesel - APA de Campo Grande
Vazamento de óleo - Barueri
Vazamento de GLP - Rodovia Castelo Branco - SP
Vazamento de óleo - Buraquinho e balneário Costa do Sauípe
Vazamento de petróleo - Baía de Ilha de Grande
Vazamento de Gás Natural - Salvador
Vazamento de óleo - São Francisco do Sul
Vazamento de nafta - Baía de Paranaguá
Fonte: Ibama(2002)
123
ANEXO 2: SUMÁRIO DOS IMPACTOS AMBIENTAIS POTENCIAIS NA EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO DE
PETRÓLEO E GÁS NATURAL
ATIVIDADE
Levantamento Aéreo Operações Sísmicas
(onshore) Operações Sísmicas
(offshore) Exploração e Perfuração (onshore) FONTE IMPACTO POTENCIAL Aeronave Barulho
Equipamento Barulho
Sísmico Campos de Barulho/Luz
Base Acesso/preparo da terra Linha corte Acesso/preparo da terra Equipamento Barulho
Sísmico Operações Emissões e Marítimas Descargas Interferência
Estradas Acesso
Preparação do Local Campo e Operações Preparo da Terra Descarga de emissões de Resíduos COMPONENTE COMENTÁRIOS
AFETADO H/At/B
Distúrbios para vida selvagem e humanos (considerada a sazionalidade) H/At/B
Buraco de perfuração, fontes acústicas (vibrações e explosões), Distúrbios para vida selvagem e humanos (considerada a sazionalidade) H/At/B
Distúrbios para o meio ambiente local, baixo nível de barulho e luzes das atividades do campo H/At/B/Aq/T
Imigração de trabalho, Possibilidade de Erosões, mudanças hidrológicas, risco de fogo, vazamentos, e conflito do uso do solo H/B/Aq/T
Retirada de vegetação, influxo através de acesso a novas rotas, mudanças na drenagem e superfície hidrológica B
Fontes acústicas, distúrbios para os organismos marinhos (necessitaria evitar áreas sensíveis e considerar a sazonalidade) At/Aq/T
Emissões atmosféricas de equipamentos marinhos, descargas para o oceano: vazamentos, detritos e resíduos sólidos H
Interação com outros usuários de recursos (pesca)
H/At/B/Aq/T
Erosões, Emissões, vibração e barulho do equipamentos em movimento na terra, distúrbios para a população local e vida selvagem, secundários impactos relacionados com o influxo através de acesso a novas rotas H/At/B/Aq/T
Retirada de vegetação e parte superior da terra, vibração e emissões de veículos, selecionar local adequado para minimizar possível impacto H/At/B/Aq/T
Descarga de líquidos, vazamentos , derramamentos, distúrbios para vida selvagem, barulho, emissões de equipamentos e transporte, água de lavagem, contaminação do solo, disposição de lixo sanitário H – Humano, Socio‐economico e Cultural; T – Terrestre; Aq – Aquático; At – Atmosfera; B – Biosfera Fonte: UNEP (1997) ‐ Adaptado pelo Autor 124
ANEXO 2: SUMÁRIO DOS IMPACTOS AMBIENTAIS POTENCIAIS NA EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO DE
PETRÓLEO E GÁS NATURAL
(CONTINUAÇÃO)
ATIVIDADE
FONTE
IMPACTO POTENCIAL Socio‐
econômico e cultural Preparo da terra Interações
COMPONENTE COMENTÁRIOS
AFETADO Exploração e H
Conflitos de uso do solo, distúrbios e interferência para a população Perfuração (onshre) local, considerações especiais requeridas por nativos e populações indígenas, interação entre força de trabalho e população local Descomi‐
H/B/Aq/T
Controle apropriado durante a construção e operações e cuidado com o ssionamento descomissionamento depois de remover riscos de impacto/longo prazo Exploratório e Seleção de H/B/Aq
Sensibilidade em relação a biota, uso do recurso, importância cultural, perfuração (offshore) Local sazonalidade, e impactos secundários da infraestrutura e porto Operações
Descarga de H/At/B/Aq/T
Emissões de equipamentos, barulho, distúrbios para outros usuários de Emissões de recursos marinhos, efeitos de navios e helicópteros no homem, Resíduos descarga para oceano: vazamento, derramamentos, lama, detritos Descomi‐
Preparo da B/Aq
Controle adequado durante operações e descomissionamento ssionamento terra removendo risco de impactos a longo‐prazo, infraestrutura, sedimentos Desenvolvimento e Estradas Acesso
H/B/Aq/T
Barreiras para a movimentação da vida selvagem, e Por longo‐prazo, Produção (onshore) requer acesso para facilidades de ocupação, retirada de vegetação Preparação de Preparo da H/At/B/Aq/T
Ocupação requer permanentes facilidades, perda de habitat, uso da Local Terra terra, atividades de construção, barulho, vibração, emissões de equip. Operações
Descarga de H/At/B/Aq/T
Ocupação de locais por longo‐prazo e permanente produção facilita o Emissões de aumento potencial de impactos, aumenta demanda por infraestrutura Resíduos para fornecimento de água, detritos, e potenciais efeitos sobre a biota Socio‐
H
Presença permanente de facilidades e força de trabalho, aumento da econômico e demanda por infraestrutura local, impactos sócio‐econômicos e cultural culturais (emprego, educação, saúde e outros serviços ) H – Humano, Socio‐economico e Cultural; T – Terrestre; Aq – Aquático; At – Atmosfera; B – Biosfera Fonte: UNEP (1997) ‐ Adaptado pelo Autor 125
ANEXO 2: SUMÁRIO DOS IMPACTOS AMBIENTAIS POTENCIAIS NA EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO DE
PETRÓLEO E GÁS NATURAL
(CONTINUAÇÃO)
ATIVIDADE
Desenvolvimento e Produção (offshore) FONTE
Seleção de Local Operações
IMPACTO POTENCIAL Interações
Descarga de Emissões de Resíduos COMPONENTE COMENTÁRIOS
AFETADO H/B/Aq
Seleção de local por longo‐prazo se baseia sobre aspectos de sensibilidade biológica e sócio‐econômica e distúrbios míninos, risco de impacto para sensibilidade de espécies, conflitos de recursos , acesso, impactos sobre a infraestrutura portuária local H/At/B/Aq/T
Efeitos crônicos de descargas na biota, sedimentos e qualidade da água, impacto da perfuração e descargas de lama, água utilizada na produção, drenagem, detritos, resíduos sólidos sanitários e de cozinha, vazamentos e derramamentos, emissões de planta de produção e impacto na qualidade do ar, barulho e impacto das luzes da queima H
Perda de acesso e interações do uso de recursos, porto local, interações da comunidade relacionadas as funções de oferta e suporte, Socio‐
econômico e cultural H – Humano, Socio‐economico e Cultural; T – Terrestre; Aq – Aquático; At – Atmosfera; B – Biosfera Fonte: UNEP (1997) ‐ Adaptado pelo Autor 126
ANEXO 3
COMPENSAÇÃO FINANCEIRA DO MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE - PARTICIPAÇÃO ESPECIAL
ARRECADAÇÃO
R$
Beneficiário
MMA
Taxa de Crescimento
1999*
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
16.383.093 134.410.529 172.204.736 215.018.161 499.780.671 527.197.711 696.699.760 883.999.081
28,12%
24,86%
132,44%
5,49%
Fonte: ANP
Obs: * Exercício referente ao quarto trimestre de arrecadação de 1999.
** Exercício referente ao primeiro, segundo e terceiro trimestres de arrecadação de 2009.
127
32,15%
26,88%
2007
2008
746.256.288 1.171.078.900
-15,58%
56,93%
2009**
TOTAL
809.713.662 5.872.742.592
ANEXO 4: ALÍQUOTAS POR VOLUME DE PRODUÇÃO TRIMESTRAL
PRIMEIRO ANO
Volume de Produção Trimestral Fiscalizada (em milhares de metros cúbicos de
petróleo equivalente)
Até 450
Acima de 450 até 900
Acima de 900 até 1.350
Acima de 1.350 até 1.800
Acima de 1.800 ate 2.250
Acima de 2.250
Volume de Produção Trimestral Fiscalizada (em milhares de metros cúbicos de
petróleo equivalente)
Até 900
Acima de 900 até 1.350
Acima de 1.350 até 1.800
Acima de 1.800 até 2.250
Acima de 2.250 até 2.700
Acima de 2.700
Volume de Produção Trimestral Fiscalizada (em milhares de metros cúbicos de
petróleo equivalente)
Até 1.350
Acima de 1.350 até 1.800
Acima de 1.800 até 2.250
Acima de 2.250 até 2.700
Acima de 2.700 até 3.150
Acima de 3.150
128
Parcela a deduzir da Receita Líquida Trimestral
(em reais)
450xRLP÷VPF
675xRLP÷VPF
900x RLP÷VPF
360÷0,35xRLP÷VPF
1.181,25xRLP÷VPF
Parcela a deduzir da Receita Líquida Trimestral
(em reais)
900xRLP÷VPF
1.125xRLP÷VPF
1.350xRLP÷VPF
517,5÷0,35xRLP÷VPF
1.631,25xRLP÷VPF
Parcela a deduzir da Receita Líquida Trimestral
(em reais)
1.350xRLP÷VPF
1.575xRLP÷VPF
1.800xRLP÷VPF
675÷0,35xRLP÷VPF
2.081,25xRLP÷VPF
Alíquota (em %)
isento
10
20
30
35
40
Alíquota (em %)
isento
10
20
30
35
40
Alíquota (em %)
isento
10
20
30
35
40
ANEXO 5: ALÍQUOTAS POR VOLUME DE PRODUÇÃO TRIMESTRAL
SEGUNDO ANO
Volume de Produção Trimestral Fiscalizada (em milhares de metros cúbicos de
petróleo equivalente)
Até 350
Acima de 350 até 800
Acima de 800 até 1.250
Acima de 1.250 até 1.700
Acima de 1.700 até 2.150
Acima de 2.150
Volume de Produção Trimestral Fiscalizada (em milhares de metros cúbicos de
petróleo equivalente)
Até 750
Acima de 750 até 1.200
Acima de 1.200 até 1.650
Acima de 1.650 até 2.100
Acima de 2.100 até 2.550
Acima de 2.550
Volume de Produção Trimestral Fiscalizada (em milhares de metros cúbicos de
petróleo equivalente)
Até 1.050
Acima de 1.050 até 1.500
Acima de 1.500 até 1.950
Acima de 1.950 até 2.400
Acima de 2.400 até 2.850
Acima de até 2.850
129
Parcela a deduzir da Receita Líquida Trimestral
(em reais)
350 x RLP÷VPF
575xRLP÷VPF
800xRLP÷VPF
325÷0,35xRLP÷VPF
1.081,25xRLP÷VPF
Parcela a deduzir da Receita Líquida Trimestral
(em reais)
750xRLP÷VPF
975xRLP÷VPF
1.200xRLP÷VPF
465÷0,35xRLP÷VPF
1.481,25xRLP÷VPF
Parcela a deduzir da Receita Líquida Trimestral
(em reais)
1.050xRLP÷VPF
1.275xRLP÷VPF
1.500xRLP÷VPF
570÷0,35xRLP÷VPF
1.781,25xRLP÷VPF
Alíquota (em %)
isento
10
20
30
35
40
Alíquota (em %)
isento
10
20
30
35
40
Alíquota (em %)
isento
10
20
30
35
40
ANEXO 6: ALÍQUOTAS POR VOLUME DE PRODUÇÃO TRIMESTRAL
TERCEIRO ANO
Volume de Produção Trimestral Fiscalizada (em milhares de metros cúbicos de
petróleo equivalente)
Até 250
Acima de 250 até 700
Acima de 700 até 1.150
Acima de 1.150 até 1.600
Acima de 1.600 até 2.050
Acima de 2.050
Volume de Produção Trimestral Fiscalizada (em milhares de metros cúbicos de
petróleo equivalente)
Até 500
Acima de 500 até 950
Acima de 950 até 1.400
Acima de 1.400 até 1.850
Acima de 1.850 até 2.300
Acima de 2.300
Volume de Produção Trimestral Fiscalizada (em milhares de metros cúbicos de
petróleo equivalente)
Até 750
Acima de 750 até 1.200
Acima de 1.200 até 1.650
Acima de 1.650 até 2.100
Acima de 2.100 até 2.550
Acima de 2.550
130
Parcela a deduzir da Receita Líquida Trimestral
(em reais)
250xRIP÷VPF
475xRLP÷VPF
700xRLP÷VPF
290÷0,35xRLP÷VPF
981,25xRLP÷VPF
Parcela a deduzir da Receita Líquida Trimestral
(em reais)
500xRLP÷VPF
775xRLP÷VPF
950xRLP÷VPF
377,5÷0,35xRLP÷VPF
1.231,25xRLP÷VPF
Parcela a deduzir da Receita Líquida Trimestral
(em reais)
750xRLP÷VPF
975xRLP÷VPF
1.200xRLP÷VPF
465÷0,35xRLP÷VPF
1.481,25xRLP÷VPF
Alíquota (em %)
isento
10
20
30
35
40
Alíquota (em %)
isento
10
20
30
35
40
Alíquota (em %)
isento
10
20
30
35
40
ANEXO 7: ALÍQUOTAS POR VOLUME DE PRODUÇÃO TRIMESTRAL
QUARTO ANO
Volume de Produção Trimestral Fiscalizada (em milhares de metros cúbicos de
petróleo equivalente)
Até 150
Acima de 150 até 600
Acima de 600 até 1.050
Acima de 1.050 até 1.500
Acima de 1.500 até 1.950
Acima de 1.950
Volume de Produção Trimestral Fiscalizada (em milhares de metros cúbicos de
petróleo equivalente)
Até 300
Acima de 300 até 750
Acima de 750 até 1.200
Acima de 1.200 até 1.650
Acima de 1.650 até 2.100
Acima de 2.100
Volume de Produção Trimestral Fiscalizada (em milhares de metros cúbicos de
petróleo equivalente)
Até 450
Acima de 450 até 900
Acima de 900 até 1.350
Acima de 1.350 até 1.800
Acima de 1.800 até 2.250
Acima 2.250
131
Parcela a deduzir da Receita Líquida Trimestral
(em reais)
150xRLP÷VPF
375xRLP÷VPF
600xRLP÷VPF
255÷0,35xRLP÷VPF
881,25xRLP÷VPF
Parcela a deduzir da Receita Líquida Trimestral
(em reais)
300xRLP÷VPF
525xRLP÷VPF
750xRLP÷VPF
307,5÷0,35xRLP÷VPF
1.031,25xRLP÷VPF
Parcela a deduzir da Receita Líquida Trimestral
(em reais)
45OxRLP÷VPF
675xRLP÷VPF
900xRLP÷VPF
360÷0,35xRLP÷VPF
1.181,25xRLP÷VPF
Alíquota (em %)
isento
10
20
30
35
40
Alíquota (em %)
isento
10
20
30
35
40
Alíquota (em %)
isento
10
20
30
35
40
ANEXO 8: RELAÇÕES INTERINSTITUCIONAIS DA GOVERNANÇA DA PARTICIPAÇÃO ESPECIAL
Banco do
Brasil
STN
MMA
Ibama
Indústria do Petróleo
ANP
TCU
Congresso Nacional
Ministério do
Planejamento
MME
132
ANEXO 9
Barganha de Coase, Taxa Pigouviana e Reforma no Direito de Propriedade
Ilustração gráfica: Pincus(2002) adaptada de Buchanan and Stubblebine (1962)
133
ANEXO 10
AÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
PROGRAMA DE QUALIDADE
AMBIENTAL - PQA
APERFEIÇOAMENTO DO SISTEMA FEDERAL DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
APOIO A IMPLANTAÇÃO DA REDE DE RECIFES ARTIFICIAIS
CONTROLE DE AGROTÓXICOS
CONTROLE DA POLUIÇÃO POR DERRAMAMENTO DE ÓLEO E RECUPERAÇÃO AMBIENTAL DA BAÍA DE GUANABARA E DEMAIS ECOSSISTEMAS AFETADOS
DESENVOLVIMENTO DE TECNOLOGIA AMBIENTAL ALTERNATIVA
DIFUSÃO DE TECNOLOGIAS DE CONTROLE AMBIENTAL
ELABORAÇÃO DO PERFIL NACIONAL DE SUBSTÂNCIAS QUÍMICAS
ESTUDOS PARA DESENVOLVIMENTO DE INDICADORES AMBIENTAIS
ESTUDO PARA A MELHORIA DA GESTÃO AMBIENTAL DOS TRANSPORTES URBANOS
ESTUDO PARA DESENVOLVIMENTO DE INSTRUMENTOS AUXILIARES DE GESTÃO AMBIENTAL
ESTUDOS SOBRE AS RELAÇÕES ENTRE O MEIO AMBIENTE E O COMÉRCIO
ESTUDOS SOBRE AS RELAÇÕES ENTRE O MEIO AMBIENTE E O SETOR PRODUTIVO
ESTUDO SOBRE O RECOLHIMENTO E A DESTINAÇÃO ADEQUADA DE EMBALAGENS DE AGROTÓXICOS
ESTUDOS VOLTADOS À PRESERVAÇÃO AMBIENTAL E À RECUPERAÇÃO DE DANOS CAUSADOS PELA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO
FISCALIZAÇÃO DA POLUIÇÃO E DA DEGRADAÇÃO AMBIENTAL
FOMENTO A PROJETOS DE CONTROLE AMBIENTAL, ORDENAMENTO TERRITORIAL E DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO
FOMENTO A PROJETOS DE GESTÃO INTEGRADA DOS ATIVOS AMBIENTAIS - PNMA II
FOMENTO A PROJETOS DE MELHORIA DA QUALIDADE DO AR E PROTEÇÃO DA ATMOSFERA
FOMENTO A PROJETOS DE MONITORAMENTO E CONTROLE DOS IMPACTOS AMBIENTAIS
FOMENTO A PROJETOS DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL E A RECUPERAÇÃO DE DANOS CAUSADOS PELA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO
IMPLANTAÇÃO DE OBSERVATÓRIO PARA MONITORAMENTO AMBIENTAL
IMPLANTAÇÃO DE SISTEMA DE INFORMAÇÃO AMBIENTAL GEORREFERENCIADA
IMPLANTAÇÃO DE SISTEMA DE RESPOSTA E CONTROLE DE ACIDENTES COM DERRAME DE ÓLEO
IMPLANTAÇÃO DE CENTROS REGIONAIS DE VIGILÃNCIA AMBIENTAL NA AMAZÔNIA
INSERÇÃO DA VARIÁVEL AMBIENTAL NAS POLÍTICAS, PROGRAMAS E PROJETOS DE REGULAÇÃO DO USO DO SOLO URBANO
INSERÇÃO DE DIRETRIZES AMBIENTAIS NA CONCESSÃO DE CRÉDITOS OFICIAIS PARA INVESTIMENTOS EM ÁREAS URBANAS E RURAIS
INSTITUIÇÃO DE INSTRUM. ECONÔMICOS PARA INCENTIVO À MUDANÇA DE PADRÕES DE PRODUÇÃO E CONSUMO NAS ÁREAS URBANAS E RURAIS E AO USO D
LEVANTAMENTO E CONSOLIDAÇÃO DE DADOS E INFORMAÇÕES SOBRE A QUALIDADE DO MEIO AMBIENTE
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
MONITORAMENTO E CONTROLE DA POLUIÇÃO AMBIENTAL
MONITORAMENTO E CONTROLE DE SUBSTÂNCIAS E RESÍDUOS PERIGOSOS
NORMAS DE ESTÍMULO PARA INCORPORAÇÃO DE SISTEMA DE GESTÃO AMBIENTAL PELAS EMPRESAS (ISO 14000)
NORMAS E CRITÉRIOS PARA O LICENCIAMENTO DE ATIVIDADES EFETIVA OU POTENCIALMENTE POLUIDORA
NORMAS E PADRÕES RELATIVOS AO CONTROLE E A MANUTENÇÃO DA QUALIDADE DO MEIO AMBIENTE
NORMAS PARA CONTROLE AMBIENTAL DE SUBSTÂNCIAS QUÍMICAS, INCLUSIVE OS POLUENTES ORGÂNICOS PERSISTENTES
PROMOÇÃO DA GESTÃO AMBIENTAL NAS EMPRESAS
Fonte: Planejamento (2007)
134
2001 a 2003
2001 a 2002
2002 a 2003
2000 a 2002
2000 a 2003
2000 a 2002
2001 a 2003
2000 a 2002
2001 a 2003
2001 a 2003
2000 a 2001
2002 a 2003
2001 a 2003
2000
2000 a 2003
2000 a 2002
2000 a 2003
2000 a 2003
2003
2001 a 2003
2000 a 2003
2000 a 2003
2000 a 2003
2001 a 2003
2000 a 2002
2000 a 2002
2000 a 2002
2000 a 2003
2000 a 2003
2000 a 2003
2000 a 2001
2000 a 2002
2000 a 2002
2000 a 2002
2000 a 2002
2001 a 2003
ANEXO 11
AÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
PROGRAMA DE MUDANÇAS
CLIMÁTICAS E MEIO AMBIENTE
APOIO AS INSPEÇÕES TÉCNICAS VEICULARES
APOIO A PROJETOS DE REDUÇÃO E ABSORÇÃO DE GASES DO EFEITO ESTUFA
APOIO A PROJETOS-PILOTO DE GESTÃO AMBIENTAL DO TRANSPORTE PÚBLICO URBANO
GESTÃO E ADMINISTRAÇAÕ DO PROGRAMA
ELABORAÇÃO DE RELATÓRIO ANUAL SOBRE A QUALIDADE DO MEIO AMBIENTE NO ÂMBITO DA AGENDA MARROM
ELABORAÇÃO DE INVENTÁRIO DE POLUENTES DO AR E DA ÁGUA
FOMENTO A PROJETOS DE DESENVOLVIMENTO DE ESTUDOS SOBRE A AÇÃO CLIMÁTICA
Fonte: Planejamento (2007)
135
2004
2004 a 2005
2004
2004 a 2005
2004
2004
2004
ANEXO 12
AÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
PROGRAMA DE QUALIDADE
AMBIENTAL - PROCONTROLE
MODERNIZAÇÃO DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
APOIO AS INSPEÇÕES TÉCNICAS VEICULARES
APOIO A PROJETOS-PILOTO DE GESTÃO AMBIENTAL DO TRANSPORTE URBANO
GESTÃO E ADMINISTRAÇAÕ DO PROGRAMA
FISCALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES DEGRADADORAS, POLUENTES E CONTAMINANTES
LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL
CAPACITAÇÃO PARA O CONTROLE DA POLUIÇÃO ATMOSFÉRICA
2005
2005
2005
2005
2005
2005
2005
Fonte: Planejamento (2007)
136
ANEXO 13
AÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
PROGRAMA DE QUALIDADE
AMBIENTAL - PQA
PREVENÇÃO DA CONTAMINAÇÃO AMBIENTAL E GERENCIAMENTO DE SUBSTÂNCIAS PERIGOSAS
MODERNIZAÇÃO DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
IMPLANTAÇÃO DO CENTRO DE MONITORAMENTO AMBIENTAL
APOIO A ESTRUTURAÇÃO DOS SISTEMAS ESTADUAIS DE PREVENÇÃO, PREPARAÇÃO E RESPOSTA RÁPIDA A EMERGÊNCIAS AMBIENTA
FOMENTO A PROJETOS DE MELHORIA DA QUALIDADE AMBIENTAL
MONITORAMENTO DA QUALIDADE AMBIENTAL
CAPACITAÇÃO PARA QUALIDADE AMBIENTAL
PRESERVAÇÃO E RECUPERAÇÃO DE DANOS AMBIENTAIS
GESTÃO E ADMINISTRAÇÃO DO PROGRAMA
FOMENTO A PROJETOS DE GERENCIAMENTO E DISPOSIÇÃO DE RESÍDUOS INDUSTRIAIS E PERIGOSOS
CONTROLE DE AGROTÓXICOS E OUTRAS SUBSTÂNCIAS QUÍMICAS
FISCALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES DEGRADADORAS, POLUENTES E CONTAMINANTES
DELIMITAÇAÕ DAS ÁREAS MARINHAS ECOLOGICAMENTE SENSÍVEIS
LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL
PRESERVAÇÃO E RECUPERAÇÃO DE DANOS AMBIENTAIS CAUSADOS PELA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO
PROMOÇÃO DA PROTEÇÃO DA ATMOSFERA
CONTROLE DE PRODUTOS, SUBSTÂNCIAS QUÍMICAS E RESÍDUOS PERIGOSOS
2006 a 2007
2006 a 2007
2006
2006 a 2007
2006 a 2007
2006
2006 a 2007
2006
2006 a 2007
2006 a 2007
2006
2006 a 2007
2006 a 2007
2006 a 2007
2007
2007
2007
Fonte: Planejamento (2007)
137
ANEXO 14
AÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
PROGRAMA DE QUALIDADE
AMBIENTAL - PQA
2008
MONITORAMENTO DA RECUPERAÇÃO DA BACIA CARBONÍFERA DE SANTA CATARINA
2008
PREVENÇÃO DA CONTAMINAÇÃO AMBIENTAL E GERENCIAMENTO DE SUBSTÂNCIAS PERIGOSAS
2008
AVALIAÇÃO DA PERICULOSIDADE E CONTROLE DOS PRODUTOS, SUBSTÂNCIAS QUÍMICAS E RESÍDUOS PERIGOSOS
2008
PREVENÇÃO E COMBATE A DANOS AMBIENTAIS CAUSADOS PELA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO
2008
APOIO A ESTRUTURAÇÃO DOS SISTEMAS ESTADUAIS DE PREVENÇÃO, PREPARAÇÃO E RESPOSTA RÁPIDA A EMERGÊNC
2008
FOMENTO A PROJETOS DE MELHORIA DA QUALIDADE AMBIENTAL
2008
CAPACITAÇÃO PARA QUALIDADE AMBIENTAL
2008
GESTÃO E ADMINISTRAÇÃO DO PROGRAMA
2008
FOMENTO A PROJETOS DE GERENCIAMENTO E DISPOSIÇÃO DE RESÍDUOS INDUSTRIAIS E PERIGOSOS
2008
FISCALIZAÇÃO DAS ATIVIDADES DEGRADADORAS, POLUENTES E CONTAMINANTES
2008
DELIMITAÇAÕ DAS ÁREAS MARINHAS ECOLOGICAMENTE SENSÍVEIS
2008
LICENCIAMENTO AMBIENTAL FEDERAL
2008
APERFEIÇOAMENTO DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
2008
PROMOÇÃO DA PROTEÇÃO DA ATMOSFERA
2008
ELABORAÇÃO DO PLANO NACIONAL DE ENFRENTAMENTO DAS MUDANÇAS CLIMÁTICAS
2008
Fonte: Planejamento (2007)
138
ANEXO 15
AÇÕES ORÇAMENTÁRIAS
MONITORAMENTO DA RECUPERAÇÃO DA BACIA CARBONÍFERA DE SANTA CATARINA
PREVENÇÃO DA CONTAMINAÇÃO AMBIENTAL E GERENCIAMENTO DE SUBSTÂNCIAS PERIGOSAS
PREVENÇÃO E COMBATE A DANOS AMBIENTAIS CAUSADOS PELA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO
APOIO A ESTRUTURAÇÃO DOS SISTEMAS ESTADUAIS DE PREVENÇÃO, PREPARAÇÃO E RESPOSTA RÁPIDA A EMERGÊNCIAS AMBIENTAIS COM PRODUTOS PERIGOSOS - P2R2
FOMENTO A PROJETOS DE MELHORIA DA QUALIDADE AMBIENTAL
CAPACITAÇÃO PARA QUALIDADE AMBIENTAL
GESTÃO E ADMINISTRAÇÃO DO PROGRAMA
DELIMITAÇAÕ DAS ÁREAS MARINHAS ECOLOGICAMENTE SENSÍVEIS A ÓLEO
APERFEIÇOAMENTO DO PROCESSO DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL
PROMOÇÃO DA PROTEÇÃO DA ATMOSFERA
ELABORAÇÃO DO PLANO NACIONAL SOBRE MUDANÇAS CLIMÁTICAS
Fonte: Planejamento (2009)
139
PROGRAMA DE QUALIDADE
AMBIENTAL - PQA
2009
2009
2009
2009
2009
2009
2009
2009
2009
2009
2009
ANEXO 16
COMPENSAÇÃO FINANCEIRA DO MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE - PARTICIPAÇÃO ESPECIAL
Arrecadação x Dotação Orçamentária Autorizada
Beneficiário
MMA
Cobertura da Arrecadação
2003
Arrecadação
Dotação*
499.780.671 272.893.321
55%
2004
Arrecadação Dotação
527.197.711 507.940.184
2005
Arrecadação
Dotação
696.699.760 761.022.502
96%
109%
Fonte: ANP / Planejamento
SPOA/MMA
* TCU
140
2006
Arrecadação
Dotação
883.999.081 756.517.303
86%
2007
Arrecadação
Dotação
746.256.288
933.052.032
125%
R$
2008
Arrecadação Dotação
1.171.078.900 1.021.171.035
87%
ANEXO 17
COMPENSAÇÃO FINANCEIRA DO MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE - PARTICIPAÇÃO ESPECIAL
Dotação Orçamentária Autorizada x Reserva de Contigência
R$
Beneficiário
ODC
MMA
RES/DOTAÇÃO AUTORIZADA
Fonte: Planejamento(2007)
SPOA/MMA
Descrição da Nomeclatura:
2004
INV
RES
ODC
2005
INV
RES
2006
INV
ODC
96.469.220 36.000.789 375.470.175 124.156.652 15.635.494 621.230.356 23.651.551
73,9%
RES
2.069.411 730.796.341
81,6%
96,6%
ODC - Outras Despesas Correntes
INV - Investimento
RES - Reserva de Contigência
141
ODC
2007
INV
RES
ODC
2008
INV
RES
ODC
2009
INV
RES
6.358.295 1.287.268 925.406.469 9.513.470 531.508 1.119.074.848 2.402.621 90.000 1.389.030.846
99,2%
99,1%
99,8%
ANEXO 18
FONTES DE RECURSOS DO MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE
R$
FONTE
Compensações financeiras da exploração de petróleo e gás natural
Recursos ordinários
CIDE
Recursos de concessões e permissões
Recursos de Outorga de Direitos de Uso de Recursos Hídricos
Compensação financeira da utilização de recursos minerais
Contribuição social sobre Lucro Líquido das Pessoas Jurídicas
Contribuição para financiamento da seguridade social
Compensaçção financeira da utilização de recursos hídricos
Taxas e multas pelo poder de polícia
Doações internacionais
Recursos próprios não financeiros
Contribuição patronal para o plano de seguridade social do servidor público
Contribuição do servidor para o plano de seguridade social do servidor público
Recursos hídricos concedidos
Operações de crédito externo em moeda
Restituição de recursos de convênios e congêneres
Recursos de convênios
Recursos próprios financeiros
Recursos condicionados - Ordinários
Outras
TOTAL
2004
2005
478.928.775
258.299.600
6.918.641
40.161.429
125.241.676
53.005.663
66.537.704
89.255.881
17.556.943
17.556.943
15.000.000
35.009.431
12.500.000
296.295.557
5.251.102
760.231.502
684.411.908
33.692.477
139.461.510
77.251.672
95.792.587
65.286.259
82.541.770
48.853.294
14.834.076
40.888.388
6.500.000
166.305
86.996.764
1.517.519.345
2.136.908.512
Fonte: Planejamento(2007)
142
PERÍODO
2006
820.999.999
715.333.779
174.496.408
107.244.954
98.989.624
93.162.548
90.939.624
46.694.219
33.212.604
14.648.188
3.800.000
303.927
2.199.825.874
2007
933.052.032
1.115.946.602
2.112.943
13.623.192
2008
2009
1.107.513
185.185.865
128.162.657
68.337.274
89.601.677
98.297.260
63.173.331
27.000.000
16.000.801
470.000
299.259
-
1.129.119.826
1.007.375.771
418.000
7.249.200
28.183.063
1.237.994
12.238.665
56.313.166
198.512.363
166.574.636
92.688.698
77.961.479
104.039.873
61.133.553
28.183.063
9.883.485
265
224.975
338.397.103
-
1.391.523.467
1.253.537.810
7.249.200
34.897.716
1.489.993
2.742.370.406
2.764.438.000
3.532.621.461
25.962.629
210.711.790
240.458.204
37.976.000
71.737.953
154.090.809
87.545.733
15.197.268
242.889
ANEXO 19
AÇÃO ORÇAMENTÁRIA ESPECÍFICA DA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO NO MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE
FOMENTO A PROJETOS DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL E RECUPERAÇÃO DE DANOS CAUSADOS PELA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO
Obs: Exercício de 2000 - ESTUDOS VOLTADOS À PRESERVAÇÃO AMBIENTAL E À RECUPERAÇÃO DE DANOS CAUSADOS PELA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO
Exercício de 2006 - PRESERVAÇÃO E RECUPERAÇÃO DE DANOS AMBIENTAIS ( de âmbito geral )
Exercício de 2007 - PRESERVAÇÃO E RECUPERAÇÃO DE DANOS AMBIENTAIS CAUSADOS PELA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO
Exercício de 2008 - PREVENÇÃO E COMBATE A DANOS AMBIENTAIS CAUSADOS PELA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO
Exercício de 2009 - PREVENÇÃO E COMBATE A DANOS AMBIENTAIS CAUSADOS PELA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO
Dotação Orçamentária Autorizada x Realizado
AÇÃO ORÇAMENTÁRIA
2000 2
2001 2
2002 2
2003 * 2
2004 3
2005 3
2006 4
2007 4
2008 5
Dotação Realizado1 Dotação Realizado1 Dotação Realizado1 Dotação Realizado1 Dotação Realizado Dotação Realizado Dotação Realizado Dotação Realizado Dotação Realizado
FOMENTO A PROJETOS - IND. PETROLEO 64.000.000 8.206.772 12.000.000
Produto Realizado
240
Sem registro
26
Realizado/Dotação
Meta realizada/ Meta programada
13%
Sem registro
11.630.043 70.000.000
26
15.000.010
97%
100%
13.950.000 2.486.929
1.002
4
20%
0,0%
1.986.929
2
80%
0,2%
-
-
-
-
-
-
-
-
Posição: 23/jul/2009
Fonte: Planejamento(2007)
SPOA/MMA
Obs: * Os recursos executados foram provenientes da Fonte de Recursos CIDE - Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico, não foram recursos da compensação financeira executados neste ano.
1
Realizado = Liquidado.
2
Período de 2001 a 2003, o produto foi definido por Projeto Realizado (und)
3
Período de 2004 e 2005 não houve continuidade na ação orçamentária específica para a Indústria do Petróleo
4
Em 2006 e 2007, o produto foi definido por Diretriz padronizada (und)
5
Em 2008 e 2009, o produto foi definido por Plano Elaborado (und)
143
470.129
2
470.129 1.400.000
2
3
100%
100%
246.678
1
18%
906.000
3
393.264
1
43%
2009 5
Dotação
Realizado
863.495
3
R$
TOTAL
Dotação Realizado
1.678 152.126.553
0
0,2%
36.885.493
ANEXO 20
RECURSOS EXECUTADOS DA PARTICIPAÇÃO ESPECIAL NO MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE
PROGRAMAS DE GOVERNO NO MMA
2004
Agenda 21
Agenda 21 - FNMA
Amazônia Sustentável
Amazônia Sustentável - SDS
Amazônia Sustentável - FNMA
Amazônia Sustentável - IBAMA
APOIO ADMINISTRATIVO
Áreas Protegidas do Brasil - FNMA
Áreas Protegidas do Brasil -SBF
Áreas Protegidas do Brasil-IBAMA
Ciência, Tecnologia e Inovação para a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior
Comunidades Tradicionais
Comunidades Tradicionais - IBAMA
Comunidades Tradicionais - FNMA
Comunidades Tradicionais - ICM
Combate à Desertificação
Conservação e Recuperação dos Biomas Brasileiros
Conservação e Recuperação dos Biomas Brasileiros - FNMA
Conservação e Recuperação dos Biomas Brasileiros - ICM
Conservação e Uso Sustentável de Recursos - FNMA
Conservação e Uso Sustentável de Recursos Genéticos
Conservação e Uso Sustentável de Recursos Genéticos - IBAMA
Conservação e Uso Sustentável de Recursos Genéticos - JBRJ
Conservação e Uso Sustentável de Recursos Genéticos - FNMA
Conservação e Uso Sustentável de Recursos Genéticos - ICM
Conservação, Uso Racional e Qualidade das Águas
Conservação, Uso Sustentável e Recuperação da Biodiversidade
Conservação, Uso Sustentável e Recuperação da Biodiversidade - SDS
Conservação, Uso Sustentável e Recuperação da Biodiversidade - FNMA
Conservação, Uso Sustentável e Recuperação da Biodiversidade - IBAMA
Conservação, Uso Sustentável e Recuperação da Biodiversidade - JBRJ
Conservação e Uso Sustentável da Biodiversidade e dos Recursos Genéticos
Conservação e Uso Sustentável da Biodiversidade e dos Recursos Genéticos - ICM
Conservação, Uso Racional e Qualidade das Águas
Delimitação das Áreas Marinhas Ecologicamente Sensíveis
Desenvolvimento Sustentável do Pantanal
517.053
769.349
1.220.000
1.025.072
1.219.127
1.281.864
493.889
2008
2009
751.195
962.678
771.741
377.299
526.655
1.845.783
162.442
125.615
1.094.406
2.673.379
6.906.886
2.039.754
156.554
310.448
4.592.865
285.000
310.000
53.024
980.276
551.396
2.411.928
121.100
417.239
1.490.388
88.454
2.196.985
477.931
660.000
1.900.647
5.089.014
216.220
17.643
705.016
81.326
100.000
3.673.770
544.417
1.920.741
107.220
6.627.704
231.184
1.337.628
293.436
52.000
150.236
193.600
144
RECURSOS EXECUTADOS
2005
2006
2007
1.181.052
83.854
ANEXO 20 – Continuação
PROGRAMAS DE GOVERNO NO MMA
2004
Educação Ambiental para Sociedades
Educação Ambiental para Sociedades Sustentáveis
Educação Ambiental para Sociedades Sustentáveis - FNMA
Educação Ambiental para Sociedades Sustentáveis - IBAMA
Educação Ambiental para Sociedades Sustentáveis - JBRJ
Gestão da Participação em Organismos Internacionais
Gestão da Participação em Organismos Internacionais - SRH
Gestão da Participação em Organismos Internacionais - IBAMA
Gestão da Participação em Organismos Internacionais - SECEX
Gestão da Política de Meio Ambiente
Gestão da Política de Meio Ambiente - SECEX
Gestão da Política de Meio Ambiente - SDS
Gestão da Política de Meio Ambiente - IBAMA
Gestão da Política de Meio Ambiente - ICM
Litoral Brasileiro Sustentável
Mudanças Climáticas e Meio Ambiente
Nacional de Florestas
Nacional de Florestas - IBAMA
Prevenção de Riscos e Combate às Emergências Ambientais - IBAMA
Prevenção de Riscos e Combate às Emergências Ambientais - SQA
Prevenção e Combate ao Desmatamento, Queimadas e Incêndios Florestais - FLORESCER
Prevenção e Combate ao Desmatamento, Queimadas e Incêndios Florestais - FLORESCER / IBAMA
Proambiente - FNMA
Proambiente-SCA
Proambiente-SDS
Proantar
Proteção de Terras Indígenas, Gestão Territorial e Etnodesenvolvimento
Proteção de Terras Indígenas, Gestão Territorial e Etnodesenvolvimento - SDS
Proteção de Terras Indígenas, Gestão Territorial e Etnodesenvolvimento - FNMA
Qualidade Ambiental
Qualidade Ambiental - Procontrole
Qualidade Ambiental - IBAMA
Qualidade Ambiental - Procontrole - IBAMA
Recursos Pesqueiros Sustentáveis
Recursos Pesqueiros Sustentáveis - IBAMA
Recursos Pesqueiros Sustentáveis - ICM
Resíduos Sólidos Urbanos
Resíduos Sólidos Urbanos - FNMA
Revitalização de Bacias Hidrográficas em Situação de Vulnerabilidde e Degradação Ambiental
Revitalização de Bacias Hidrográficas em Situação de Vulnerabilidde e Degradação Ambiental - SRH
Viver sem Contaminação
Zoneamento Ecológico-econômico
Zoneamento Ecológico-econômico - SDS
TOTAL EXECUTADO DA PARTICIPAÇÃO ESPECIAL
COMPARATIVO ENTRE A EXECUÇÃO DO PQA VERSUS DEMAIS PROGRAMAS
367.850
929.979
RECURSOS EXECUT ADOS
2005
2006
2007
2.984.713
455.198
47.389
1.377.821
432.756
2008
2009
136.325
10.000
1.770.000
420.995
99.000
898.532
484.105
35.200
18.070.367
527.559
1.680.290
165.281
62.883
661.360
323.336
3.411.484
2.148.764
3.758.579
230.073
125.600
29.682.450
492.815
500.000
1.087.241
612.739
368.500
344.511
16.151.172
956.692
47.100
20.351.697
360.086
2.271.979
10.813
39.408
2.707.840
510.000
100.000
870.979
6.592
491.222
60.663
255.174
23.804
474.625
1.803.258
246.678
749.802
46.042
16.000
193.578
1.404.192
350.000
379.743
460.370
1.230.104
1.331.316
10.774.812
372.557
399.393
353.300
971.612
11.100
340.251
19.433
266.485
119.957
2.048.724
60.120.377
116.717.812
24.941.416
1.019.897
5.607.375
249.853
0%
2%
7%
25%
14%
18%
Fonte: SPOA /MMA
Obs:
1
Os recursos da Participação Especial são alocados como despesas correntes e investimentos, excluídos desse acompanhamento a reserva de contingência
145
ANEXO 21
Comparativo da Execução Financeira do MMA - Compensação Financeira
R$
Execução Financeira
Execução dos Recursos da Compensação Financeira (Fins Autorizados)
Execução dos Recursos da Compensação Financeira (Total)
Execução dos Recursos do MMA
Arrecadação da Compensação Financeira
Relação Total Compensação Financeira/Execução MMA
Relação Compensação Financeira Fins Autorizados/Execução MMA
Relação Compensação Financeira Fins Autorizados/Arrecadação
Relação Total Compensação Financeira/Arrecadação
2001
11.630.043
83.468.541
1.208.040.816
172.204.736
6,91%
0,96%
6,75%
48,47%
2002
2003
13.950.000
55.555.971
968.056.164
215.018.161
50.744.002
878.821.508
499.780.671
5,74%
1,44%
6,49%
25,84%
5,77%
‐
‐
10,15%
Fonte: Planejamento (2009)
146
2004
60.120.377
1.103.640.509
527.197.711
5,45%
‐
‐
11,40%
2005
116.717.812
1.148.998.028
696.699.760
10,16%
‐
‐
16,75%
2006
470.129
24.941.416
1.320.518.981
883.999.081
1,89%
0,04%
0,05%
2,82%
2007
246.678
1.019.897
1.468.599.888
746.256.288
0,07%
0,02%
0,03%
0,14%
2008
393.264
5.607.375
1.546.607.476
1.171.078.900
0,36%
0,03%
0,03%
0,48%
2009
1.678
249.853
820.758.599
346.834.734
0,03%
0,00%
0,00%
0,07%
TOTAL
26.691.792
398.425.244,18
10.464.041.969
5.259.070.043
3,81%
0,26%
0,51%
7,58%