38ª. ASSEMBLÉIA NACIONAL DA ASSEMAE
SANEAMENTO AMBIENTAL:
NOVAS FORMAS DE GESTÃO PÚBLICA
Salvador, 25 a 30 de mio de 2008.
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A POSSIBILIDADE DE IMPLANTAÇÃO DE AGÊNCIA
REGULADORA DE SANEAMENTO MUNICIPAL
Alex Figueiredo dos Reis1
Carlos Roberto Cavagioni Filho
(1) Currículo: Advogado – Universidade Paulista (2000); Lato Sensu em Direito
Tributário - Pontifícia Universidade Católica de Campinas (2002); Mestrando em
Direito Constitucional - UNIFIEO (2008); Atualização em Direito Ambiental Pontifícia Universidade Católica de Campinas (2007); Assessor Jurídico (cargo atual).
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PALAVRAS-CHAVE: AGÊNCIA, REGULADORA, SANEAMENTO, MUNICIPAL.
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1. INTRODUÇÃO
Trata-se o presente estudo a respeito da determinação legal de criação
da Agência Reguladora Municipal, conforme disposição emanada da Lei
Federal nº 11.445, de 05 de janeiro de 2007, que trouxe ao ordenamento
jurídico pátrio novos princípios e novas diretrizes a serem seguidas a respeito
da Política de Saneamento Básico a ser seguida em nosso país e dispôs
sobre a necessidade de sua implantação.
Assim, temos como objetivo trazer uma análise do impacto desta nova
determinação legal, resumindo conclusivamente o entendimento acerca da
nova Lei Federal frente as atribuições das empresas de saneamento
perante sua atuação no setor de saneamento básico, trazendo a baila
questões atinentes as atribuições concedidas, frente à legislação vigente,
apresentando uma análise jurídica a respeito do assunto, tecendo
comentários com relação a nova legislação, apresentando sugestões de
incorporação aos Regulamentos das empresas de saneamento de novas
determinações e exigências a luz da Lei Federal nº 11.445/2007, que instituiu
a Política Nacional de Saneamento Básico e concedeu novas atribuições e
poderes às empresas de saneamento em todo o país.
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2. OBJETIVO
Analisar a viabilidade e necessidade de implantação de uma Agência
Reguladora de Saneamento Municipal, frente a legislação existente,
verificando-se os seus parâmetros de atuação.
3. METODOLOGIA
Primeiramente, faz-se necessário mencionar os artigos e os princípios
inseridos na Lei Federal nº 11.445 e a Constituição Federal de 1988.
O Artigo 11, Inciso III, § 3º, da Lei Federal 11.445, de 05 de janeiro de
2007, inicia a menção da necessidade de existência da Agência Reguladora,
numa forma preparatória:
“Art. 11. São condições de validade
dos contratos que tenham por objeto a
prestação de serviços públicos de
saneamento básico:
...
III - a existência de normas de
regulação que prevejam os meios para o
cumprimento das diretrizes desta Lei,
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incluindo a designação da entidade de
regulação e de fiscalização;
...
§ 3o Os contratos não poderão
conter cláusulas que prejudiquem as
atividades de regulação e de fiscalização
ou o acesso às informações sobre os
serviços contratados.”
O Artigo 12 da supracitada Lei Federal, ratifica a necessidade
de criação de uma agência reguladora, principalmente na ocorrência
de prestação de serviços de saneamento básico em outros
municípios:
“Art.
12.
Nos
serviços
públicos de saneamento básico
em que mais de um prestador
execute atividade interdependente
com outra, a relação entre elas
deverá ser regulada por contrato e
haverá
encarregada
entidade
das
única
funções
de
regulação e de fiscalização.
E segue ainda ditando o mínimo que esta agência deverá ditar
de normas que deverão ser seguidas, ratificado pelo artigo 20:
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“§ 1o A entidade de regulação
definirá, pelo menos:
I
- as normas técnicas
relativas à qualidade, quantidade e
regularidade dos serviços prestados aos
usuários e entre os diferentes prestadores
envolvidos;
II - as normas econômicas e
financeiras relativas às tarifas, aos
subsídios e aos pagamentos por serviços
prestados aos usuários e entre os
diferentes prestadores envolvidos;
III - a garantia de pagamento de
serviços prestados entre os diferentes
prestadores dos serviços;
IV - os mecanismos de pagamento
de diferenças relativas a inadimplemento
dos usuários, perdas comerciais e físicas
e outros créditos devidos, quando for o
caso;
V - o sistema contábil específico
para os prestadores que atuem em mais
de um Município.
§ 2o O contrato a ser celebrado
entre os prestadores de serviços a que se
refere o caput deste artigo deverá conter
cláusulas que estabeleçam pelo menos:
I - as
contratados;
atividades
ou
insumos
II - as condições e garantias
recíprocas de fornecimento e de acesso
às atividades ou insumos;
III - o prazo de vigência, compatível
com as necessidades de amortização de
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investimentos, e as hipóteses de sua
prorrogação;
IV - os procedimentos para a
implantação, ampliação, melhoria e
gestão operacional das atividades;
V - as regras para a fixação, o
reajuste e a revisão das taxas, tarifas e
outros preços públicos aplicáveis ao
contrato;
VI - as condições e garantias de
pagamento;
VII - os direitos e deveres subrogados ou os que autorizam a subrogação;
VIII - as hipóteses de extinção,
inadmitida a alteração e a rescisão
administrativas unilaterais;
IX - as penalidades a que estão
sujeitas as partes em caso de
inadimplemento;
X - a designação do órgão ou
entidade responsável pela regulação e
fiscalização das atividades ou insumos
contratados.
§ 3o Inclui-se entre as garantias
previstas no inciso VI do § 2o deste artigo
a obrigação do contratante de destacar,
nos documentos de cobrança aos
usuários, o valor da remuneração dos
serviços prestados pelo contratado e de
realizar a respectiva arrecadação e
entrega dos valores arrecadados.
§ 4o No caso de execução
mediante concessão de atividades
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interdependentes a que se refere o caput
deste artigo, deverão constar do
correspondente edital de licitação as
regras e os valores das tarifas e outros
preços públicos a serem pagos aos
demais prestadores, bem como a
obrigação e a forma de pagamento.
Art. 20. (VETADO).
Parágrafo único.
Incumbe à
entidade reguladora e fiscalizadora dos
serviços a verificação do cumprimento
dos planos de saneamento por parte dos
prestadores de serviços, na forma das
disposições legais, regulamentares e
contratuais.”
Diante destas regras impostas pela legislação federal, deve-se
observar que para que as empresas de saneamento possam possa prestar
serviços em outros municípios brasileiros não abrangidos pela sua
competência delegada é estritamente necessário a criação da agência
reguladora com o objeto de acompanhar e fiscalizar os serviços prestados.
Corroborando este entendimento, faz-se necessário ainda mencionar
que todo o Capítulo V da Lei Federal supracitada (arts. 21 a 27) trata tão
exclusivamente da Regulação dos Serviços de Saneamento Básico.
Inclusive, os parágrafos 1º e 4º do artigo 38 da norma federal tratam da
revisão tarifária, que poderá ser periódica (anual) ou extraordinária (quando
da ocorrência de fatos relevantes não previstos no contrato e que alterem o
equilíbrio econômico-financeiro), o qual submete a entidade reguladora sua
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apreciação e provocar sua discussão com os titulares do serviço de
saneamento básico, os usuários e os prestadores de serviços, cabendo
ressaltar que a definição de saneamento básico se encontra no artigo 1º da
Lei Federal.
O Parágrafo 2º trata inclusive que os investimentos realizados, os
valores amortizados, a depreciação e os respectivos saldos serão
anualmente auditados e certificados pela entidade reguladora.
Ademais, o Artigo 45 do diploma legal estabelece que norma da
entidade reguladora também poderá autorizar ou não que a edificação
permanente urbana esteja conectada as redes pública de abastecimento de
água e de esgotamento sanitário.
O Artigo 45, da Lei Federal nº 11.445, de 05 de janeiro de 2007,
dispõe que:
“Art.
45.
Ressalvadas
as
disposições em contrário das normas do
titular, da entidade de regulação e de
meio
ambiente,
toda
edificação
permanente urbana será conectada às
redes públicas de abastecimento de água
e de esgotamento sanitário disponíveis e
sujeita ao pagamento das tarifas e de
outros preços públicos decorrentes da
conexão e do uso desses serviços.
§ 1o Na ausência de redes públicas
de saneamento básico, serão admitidas
soluções individuais de abastecimento de
água e de afastamento e destinação final
dos esgotos sanitários, observadas as
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normas editadas pela entidade reguladora
e pelos órgãos responsáveis pelas
políticas ambiental, sanitária e de
recursos hídricos.
§ 2o A instalação hidráulica predial
ligada à rede pública de abastecimento de
água não poderá ser também alimentada
por outras fontes.
Cingindo a tal raciocínio, nota-se que a referida lei federal não
deixou claro de quem seria a titularidade da prestação de serviços de
saneamento: Estadual ou Municipal e também não fez menção à
questão da Agência Reguladora ser estadual ou municipal.
Porém, nos artigos 3º inciso VI, Art. 11 parágrafo 4º, Art. 13 e o
Capítulo
III,
que
aborda
exclusivamente
sobre
a
prestação
regionalizada de serviços públicos de saneamento básico em seus
artigos 14, 15 (atenção especial ao parágrafo único) e corroborando o
artigo 16, deixa claro o entendimento de que o município também
poderia ser o titular dos serviços de saneamento básico.
A própria questão do Licenciamento Ambiental, de titularidade
atualmente do Estado, vem sendo discutida e já há entendimentos de
que o Município também pode exercê-la, onde num atual momento o
que se vem definindo são exatamente os seus limites.
Diante disto, como a Questão do Licenciamento Ambiental e o
Saneamento Básico são questões muito correlatas e caminham no
sentido de convergência de interesses, qual seja o Meio Ambiente,
nada mais justo do que se ter entendimentos semelhantes ao se tratar
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destes assunto de interesse prioritário da população local, ou seja, de
se tratá-los na esfera municipal.
Assim trata o artigo 16 da lei federal:
“Art. 16. A prestação regionalizada
de serviços públicos de saneamento
básico poderá ser realizada por:
I - órgão, autarquia, fundação de
direito
público,
consórcio
público,
empresa pública ou sociedade de
economia mista estadual, do Distrito
Federal, ou municipal, na forma da
legislação;
II - empresa a que se tenham
concedido os serviços.
Veja-se que se a Lei mencionou claramente a realização do
serviço de saneamento básico por empresa de economia mista
municipal, deixa claro também que a titularidade pode ser exercida
pelo Município, deixando-se claro que a titularidade argüida pelos
estados como de sua exclusividade não deve prosperar.
Desta maneira, verifica-se que o Município passa a ter papel
preponderante na instituição de uma Agência Reguladora Municipal,
para a gestão de seus serviços de saneamento, podendo inclusive
caso seja a este órgão delegado por lei, ser também o responsável
pela questão de licenças ambientais que já vem sendo delegadas aos
municípios.
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4. CONCLUSÃO
Demonstrado está assim a correlação entre a disposição
contida em nossa Legislação Federal nº 11.445/2007 e o dispositivo
constante em nossa lei municipal que instituiu a prestação de serviços
de saneamento básico por uma sociedade de economia mista
municipal, ou seja, o Município passou a exercer a titularidade da
prestação do serviço.
Concluí-se, portanto, que a Lei Federal delegou competência para o
órgão ou empresa responsável pelo saneamento básico à formulação dos
direitos e deveres inerentes a política de saneamento básico, podendo esta
ser municipal ou estadual, com a necessidade de instituição de uma Agência
Reguladora que poderá ser no âmbito estadual ou municipal, conforme a
forma da titularidade exercida por cada ente da federação, respeitando-se
portanto o Princípio Constitucional da Autonomia dos entes da Federação.
Diante do acima exposto, pode-se concluir que é possível e legal a
criação de uma Agência Reguladora Municipal, o que viria a contribuir cada
vez mais com a melhoria na prestação do serviço de Saneamento Básico em
nossos municípios e nas Regiões Metropolitanas existentes em nosso país.
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5. REFERÊNCIAS
•
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988;
•
LEI FEDERAL 11.445, DE 05 DE JANEIRO DE 2007;
•
CÓDIGO CIVIL BRASILEIRO, LEI Nº 10.406, DE 10 DE JANEIRO DE 2002;
•
MAURANO,
ADRIANA.
A
FUNÇÃO
NORMATIVA
DAS
AGÊNCIAS
REGULADORAS NO BRASIL E O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE.
•
ANTUNES, PAULO DE BESSA. DIREITO AMBIENTAL. ED. LUMEN JURIS. RJ.
•
ALVES, ALAÔR CAFFÉ. SANEAMENTO BÁSICO. ED. EDIPRO. SP
•
MACHADO, PAULO AFFONSO LEME. DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO.
ED. MALHEIROS. SP.