MINISTÉRIO PÚBLICO DO TRABALHO
PROCURADORIA-GERAL
CÂMARA DE COORDENAÇÃO E REVISÃO
PROCESSO PGT/CCR/9945/2009
Interessados: Valdomiro Peixoto Valente; Advocacia Carvalho e
Câmara; Sindicato dos Empregados em Empresas de Seguros
Privados e Capitais e de Agentes Autônomos de Seguros Privados
e de Crédito do Estado do Rio de Janeiro
Assunto: Irregularidade administrativa e/ou financeira
Os atos que importem em malversação ou dilapidação do patrimônio
das associações ou entidades sindicais, por estarem equiparados ao
crime de peculato (art. 552, CLT) e serem possíveis de acarretar a
destituição de diretores ou de membro de conselho (alínea (c), artigo 553,
CLT), afetando a representatividade disposta no inciso III, artigo 8º, da
Constituição da República, assim como por atraírem a aplicação das
disposições sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos por atos
de improbidade (Artigo 1º, § único, c/c artigo 7º, Lei nº 8.429, de 2 de junho de
1992), são de interesse público tutelável pelo parquet trabalhista.
Relatório
A
proposta
de
voto
da
Exma.
Relatora,
apostilhada
às
folhas 792/794, relatando que “o presente feito originou-se de
denúncia do Sr.Valdomiro Peixoto Valente, diretor do Sindicato
dos Securitários do Estado do Rio de Janeiro, na qual relata a
prática de diversas irregularidades no âmbito do Sindicato dos
Securitários
do
irregularidade
extraordinária,
Estado
na
que
do
Rio
de
convocação
referendou
Janeiro,
de
os
a
saber:
assembléia
atos
do
a)
geral
Presidente
da
entidade sindical; b) contratação irregular de escritório de
advocacia, o qual pertence ao próprio Presidente do sindicato;
c)
o
referido
escritório
assumiu
mais
de
300
processos
do
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sindicato, a despeito da existência de advogados empregados;
d) existência de um depósito de R$ 1.500.000,00 (um milhão e
meio de reais) na conta do Presidente do sindicato, situação
até
então
não
esclarecida”
(fl.792-v),
tem
seu
núcleo
de
fundamentação externado no seguinte excerto, verbatim:
“Como bem fundamentado pelo douto órgão oficiante às fls. 771/775,
a exordial retrata apenas questões interna corporis da entidade
sindical, não se justificando a atuação do MPT em questões
administrativas e financeiras do sindicato, em respeito ao princípio
constitucional da liberdade sindical. Peço vênia para transcrever
trecho da promoção de arquivamento, pela clareza das argumentações
expendidas pelo Procurador oficiante (fl.774): Conquanto a Carta
Constitucional disponha que é vedada a intervenção do Poder Público na
organização sindical, isto não significa que as entidades sindicais e seus dirigentes
não possam ser investigados pela possível prática de atos ilícitos que importem lesão
aos direitos fundamentais do indivíduo trabalhador associado e aos princípios da
legalidade e da democracia que devem nortear a organização de qualquer entidade
associativa pública ou privada, estando as mesmas sujeitas à suspensão de suas
atividades ou dissolvição por decisão judicial, nos termos do inciso XIX do art. 5º da
Magna Carta. Todavia, as entidades sindicais são pessoas jurídicas de direito
privado, que gozam de autonomia administrativa e financeira, sendo mantidas por
contribuições de seus associados, cuja relação é regida pelo respectivo Estatuto.
Diante desse balizamento jurídico em que se constata o confronto entre o princípio
da liberdade sindical e a atuação do Poder Público na defesa da ordem jurídica e do
regime democrático, entendo que a atuação do Ministério Público do Trabalho, em
relação às atividades sindicais, deve se limitar à garantia da democracia interna da
entidade sindical, não lhe cabendo intervir para fiscalizar a gestão administrativa e
financeira das entidades sindicais, cujos estatutos prevêem os órgãos competentes
para tal mister. Assim, não cabe ao Ministério Público do Trabalho substituir-se ao
associado para a defesa de interesses meramente patrimoniais de entidade de direito
privado. Não há, in casu, campo para atuação deste Ministério Público
do Trabalho e o recurso administrativo apresentado pelo denunciante
apenas reitera os termos da denúncia, não havendo qualquer
informação nova a justificar a atuação do Parquet laboral.”
(sem negrito no original).
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Voto Divergente
Inicialmente, registre-se, com a devida venia, que não é
de
todo
aconselhável
preconizar,
consoante
conclusão
do
ilustre Procurador oficiante, perfilhada pela nobre Relatora,
que “a atuação do Ministério Público do Trabalho, em relação
às
atividades
democracia
sindicais,
interna
na
deve
entidade
se
limitar
sindical,
à
garantia
não
lhe
da
cabendo
intervir para fiscalizar a gestão administrativa e financeira
das
entidades
sindicais,
cujos
estatutos
prevêem
os
órgãos
competentes para tal mister”.
Quanto o artigo 8º da Constituição da República, único a
tratar
da
matéria,
ainda
que
estritamente
pelo
ângulo
da
organização sindical e não da sua administração financeira no
que diz respeito ao custeio público, melhor exegese contém o
entendimento
externado
(PGT/CCR/104/2008),
pelo
Procurador
Luercy
Lino
Lopes
quando assevera que “não se pode falar em
intervenção ou interferência do Poder Público no sindicato,
seja profissional ou patronal. Todavia, isso não quer dizer
que o sindicato esteja imune à ação estatal, notadamente do
Ministério Público e do Poder Judiciário”.
O
entendimento
Ministério
Público
Apreciação
Prévia
procedimento
citado
do
Trabalho,
(PRT/10ª
administrativo
ACP/0383-2008-003-10-00-6),
está
longe
como
Região,
atualmente
de
se
ser
escoteiro
no
pode
constatar
da
Representação
objeto
de
ação
nº
civil
138/2008,
pública
–
subscrita pela Procuradora do Trabalho
Adriane S. Machado, que, em face de denúncia, dentre outras
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irregularidades, de percepção por dirigentes de Confederação
de
trabalhadores,
superiores
aos
a
pagos
título
às
de
ajuda
autoridades
de
custo,
máximas
do
de
valores
executivo,
procedeu à seguinte análise da legislação, que ora se pede
venia para incorporar ao presente fundamento, ipsis verbis:
“De início dada a natureza jurídica tributária da contribuição sindical,
que compõe a receita das confederações instituída por lei e obrigatória
a toda a categoria, o que se depreende do disposto nos artigos 8º, IV e
149, da CF e 217, I do CTN1. Dispõe o Decreto-lei 200, em seu artigo
183, que: ‘Art. 183. As entidades e organizações em geral, dotadas de
personalidade jurídica de direito privado, que recebem contribuições
para fiscais e prestam serviços de interesse público ou social, estão
sujeitas à fiscalização do Estado nos termos e condições estabelecidas
na legislação pertinente a cada uma.’ Por outro lado, o art. 549 da
CLT determina que a receita dos sindicatos, federações e
confederações poderá ser aplicada apenas na forma prevista nos
respectivos orçamentos anuais e obedecidas as disposições
estabelecidas na lei e nos seus estatutos. (...) CLT. Art. 521 – ‘São
condições para o funcionamento do Sindicato: a) gratuidade no
exercício dos cargos eletivos. Parágrafo único. Quando, para o
exercício de mandato, tiver o associado de sindicato de empregados,
de trabalhadores autônomos ou de profissionais liberais de ser afastar
do seu trabalho, poderá ser-lhe arbitrada pela assembléia geral uma
gratificação nunca excedente da importância de sua remuneração na
profissão respectiva’.”
Corpo normativo que estaria incompleto sem a indicação do
artigo 552 da Consolidação das Leis do Trabalho, que dispõe,
ad litteram:
“Os atos que importem em malversação ou dilapidação do patrimônio
das associações ou entidades sindicais ficam equiparados ao crime de
peculato, julgado e punido na conformidade da legislação penal.”
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No mesmo estalão observe-se a ação civil pública ajuizada
em Maceió pelo Procurador Luciano Arlindo Carlesso (RMPT, março
de 2009),
em face de dois sindicatos e 13 sindicalistas, sendo
três deles componentes do Conselho Fiscal, obtendo-se sentença
com o seguinte ditado, ipsis verbis:
“3.2) Da ilegitimidade ativa ad causam. Sustentam os réus que o
Ministério Público do Trabalho não teria legitimidade para a
propositura da presente ação civil pública, uma vez que ao Poder
Público é vedada sua interferência na organização sindical, sendo
meridiana a intenção do autor de interferir e intervir na organização do
sindicato réu, o que é defeso pela Constituição de 1988. Alegam que o
Ministério Público do Trabalho não se insere no rol de pessoas e
entidades legitimadas para propor e responder as ações sobre
representação sindical na Justiça do Trabalho. Ponderam que a
legitimidade do MPT para ajuizar ações civis públicas é pertinente
apenas aos direitos sociais dos trabalhadores, assim compreendidos
como aqueles assegurados pelos 34 incisos do art. 7º da Constituição
Federal em face dos seus empregadores, o que não se coaduna com a
situação que se apresenta, já que o objeto da presente ação diz respeito
a questões de economia dos sindicatos, sua autonomia e
administração. Particularmente, a defesa da ré Viação Dois Irmãos
Ltda argüi a ilegitimidade do Ministério Público para intervenção em
sistema empresarial, regulamentado por empresa de capital social
fechado, com relação aos contratos de trabalho legítimos celebrados.
Não lhes assiste razão. O Ministério Público do Trabalho, que integra
o Ministério Público da União, tem múltiplas atribuições de suas
obrigações institucionais dispostas na Constituição Federal de 1988 e
na Lei Complementar n. 75/93. Daí a legitimidade plena do MPT, que
abrange as matérias de competência da Justiça do Trabalho, cabendo
ao Parquet atuar igualmente em questões sindicais em todos os seus
aspectos, e não apenas no que diz respeito aos direitos sociais dos
trabalhadores. O Ministério Público é instituição permanente e
essencial à função jurisdicional do Estado, atua dentro dos limites
constitucionais e legais que lhe são atribuídos, incluindo a
possibilidade de provocar a tutela jurisdicional para coibir
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supostas irregularidades e ilegalidades praticadas no âmbito dos
Sindicatos réus, o que não significa interferência e intervenção
pelo Poder Público nas organizações sindicais vedadas pelo art. 8º,
I, da Constituição Federal.” (sem negrito no original)
Para evitar que venham à tona debates estéreis, quanto à
competência da Justiça do Trabalho e atribuição do Ministério
Público do Trabalho na titularidade de ação de improbidade,
ou, como querem alguns, ações civis públicas (Rcl 2.138/Distrito
Federal)
para
ressarcimento
da
entidade
sindical,
basta
a
menção, mutatis mutandi, ao despacho proferido pelo Ministro
Gilmar
Mendes
na
Reclamação
6.237-6
indeferindo
a
liminar
requerida, ipsis litteris:
“Embora cause estranheza o fato da Justiça do Trabalho se considerar
competente para processar e julgar ação de improbidade
administrativa contra dirigentes de Sociedade de Economia Mista por
violação ao artigo 37, II, da Constituição, em um primeiro exame, a
decisão reclamada não parece afrontar qualquer decisão desta Corte
Suprema capaz de ensejar a propositura de Reclamação”
Retornando ao dispositivo constitucional citado, a melhor
doutrina assenta a correta dimensão da liberdade assegurada
aos sindicatos,
“O artigo 8º, Caput e inciso I, declara que o Estado está proibido de
intervir, por qualquer forma , na vida sindical. É de se entender essa
norma, entretanto, como vedação – e o final do inciso I apóia esse
entendimento – de ingerência do Poder Público na organização
sindical ou no funcionamento da entidade de classe. Não pode o
preceito constitucional significar, obviamente, que o sindicato se
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subtraia às regras legais que sejam adotadas para discipliná-lo, as
quais como excluir a possibilidade de medias judiciais que reprimam
vícios e erros das administrações dos sindicatos.” (RUSSOMANO, Mozart
Victor. Princípios gerais de direito sindical. Rio de Janeiro: Forense, 1995, fls.
73/74)
Desde estas considerações é que a Câmara assentou, em
apreciação
recente
(processo
PGT/CCR/104/2008)
que
deve
haver,
(contra, em representação apontando eventuais irregularidades nas eleições
sindicais,
o
precedente
Pereira Coelho),
PGT/CSMPT/06312/2007,
Conselheiro
Jeferson
Luiz
em tese, a intervenção do parquet trabalhista
nas seguintes hipóteses:
- representação apresentada por membros da categoria em face da
diretoria do sindicato por prática atentatória à democracia interna;
- representação por membros da categoria por ausência de
representatividade;
- representação formulada por integrantes da categoria de
improbidade praticada por membros da Diretoria (Conflito de
Competência – Ação de Improbidade Administrativa – Afastamento da Diretoria –
Reflexo na Representação Sindical – Competência da Justiça do Trabalho /CC nº
59.549 – MA - 2006/0048965-6, Relatora Ministra Eliana Calmon).
A proposta de voto não tem a ingenuidade de desconhecer
que, mesmo quando a representação é formulada por membros da
categoria,
corre-se
instrumentalização
do
sindicais
se
que
representatividade.
o
risco
parquet
de
uma
trabalhista
antagonizam
na
tentativa
por
de
correntes
disputa
pela
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O risco existe, e não se nega que é difícil encontrar o
ponto
ótimo
entre
a
omissão
e
a
intromissão;
contudo
é
necessário reconhecer que esse não é o único tema árduo que os
membros
do
ministério
público
do
trabalho
enfrentam
diuturnamente e, ainda que o fosse, difícil não é sinônimo de
impossível.
Em adminículo, quanto ao argumento esgrimido na promoção
de arquivamento (“não cabe ao Ministério Público do Trabalho substituirse
ao
associado
para
a
defesa
entidade de direito privado”),
de
interesses
meramente
patrimoniais
de
que parece indicar ao requerente, em
caso de discordância com a atuação sindical, o próprio acesso
ao
Judiciário,
cumpre
destacar
a
orientação
assentada
no
PGT/CCR/753/2008, litteratim:
“Feita a observação, a primeira consideração que a bem elaborada
fundamentação desenvolvida na promoção de arquivamento ora em
exame provoca é a de que também aqueles que exercem o Poder
Executivo no Brasil – Estado Democrático de Direito - em seus três
níveis, são escolhidos de forma democrática pela maioria dos
eleitores, tal circunstância, porém, não autoriza que indigitadas
autoridades incorram em improbidade administrativa. A segunda
consideração é a de que é possível não se estar de acordo com os
gastos suntuosos realizados por algumas diretorias sindicais – como a
aquisição de aviões executivos ou de prédios de luxo, assim como a
domesticação da classe operária por meios de shows com cachês
milionários - contudo o Estado, incluindo os membros do Ministério
Público do Trabalho, não está autorizado a fazer a glosa dessas
despesas ou interferir no modelo eleito pelas diretorias sindicais para
‘organizar sua gestão’. Coisa diversa é afastar do controle estatal a má
utilização da contribuição sindical legal, de indiscutível natureza parafiscal, espécie do gênero ‘contribuição social’ (artigo 149,
Constituição da República), sob o argumento, não convincente, de que
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é tarefa incompatível com a finalidade do parquet trabalhista frustrar o
uso irregular da receita sindical de gênero tributário. Esta afinidade do
agir ministerial persiste exatamente por, ainda, ‘não se ter expungido
do sistema sindical’ brasileiro a malfada contribuição sindical’
(fl.306), atraindo a aplicação das disposições sobre as sanções
aplicáveis aos agentes públicos por atos de improbidade que, quando
ensejarem enriquecimento ilícito, devem ser representados ao
Ministério Público (artigo 7º, Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992).
Ademais, por um lado, soa algo artificial que, em se tratando de
improbidade praticada por membro da diretoria, os ‘problemas de
ordem financeira interna corporis’ venham a ser solucionados
exatamente ‘pela pessoa jurídica do Sindicato’ (fl.309) que é dirigida
pelos mesmos membros cuja falta é imputada, por outro, se o
sindicato é uma associação de trabalhadores para se opor ao
poder desproporcional do capital frente ao trabalhador isolado,
não é razoável ter a expectativa de que esse mesmo trabalhador
isolado possa fazer frente ao poder organicamente materializado,
e expressado pela diretoria, na forma sindical. A terceira e última,
mas não por falta de importância, já que tem assento diretamente nos
artigos 1º e 127 da Constituição da República – o primeiro que obsta a
existência, num Estado democrático de direito, de um ente com
funções públicas delegadas e conduzido de forma autoritária, o
segundo que dá incumbência ao Ministério Público do Trabalho de
defender o regime democrático – é que não se pode negar ao
Ministério Público a atribuição, ao menos no limite da sua atuação, de
investigar se o estatuto do Sindicato prevê meios eficientes de controle
e punição, pelo ‘corpo social’, para os que fraudarem ‘a sistemática
financeira’.” (sem negrito no original)
Por último, em recente decisão em conflito negativo de
atribuições entre membros do Ministério Público Federal (PR/RJ)
e do parquet trabalhista (Processo nº MPF/PGR 1.00.000.000718/200997),
o Procurador-Geral do Trabalho conheceu do conflito para
reconhecer a atribuição “do Ministério Público do Trabalho da
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1ª
Região
(PRT
1ª/RJ)
para
adoção
das
providências
que
considerar cabíveis”.
Conclusão
Por
esses
provimento
fundamentos,
do
recurso
a
proposta
administrativo
de
e
voto
é
pelo
conseqüente
não
homologação da promoção de arquivamento, com devolução dos
autos à origem para prosseguimento, como se entender de
direito, deixando de designar membro específico para atuação
(inciso
II,
artigo
10,
da
Resolução
nº
69/2007),
em
respeito
à
autonomia organizacional da Regional, preservando-se, porém, o
caráter de designação deste ato, ainda que abstrata, que será
individualizada
no
membro
a
quem
couber
oficiar
no
procedimento segundo os parâmetros regionais, determinando-se,
por
fim,
Coordenação
75/93),
em
atenção
e
Revisão
à
função
(inciso
I,
integrativa
artigo
103,
Lei
da
Câmara
Complementar
de
nº
que se dê conhecimento desta deliberação, se aprovada,
à Coordenadoria Nacional da Liberdade Sindical - CONALIS.
Brasília, 29 de setembro de 2009.
Rogério Rodriguez Fernandez Filho
SubProcurador-Geral do Trabalho