ORÇAMENTO CRIANÇA E
ADOLESCENTE
Palestrante: Osmar Dettmer
Integrante do Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do
Adolescente desde 2003.
Integrante do Fórum de Defesa dos Direitos da Criança e do
Adolescente das Entidades Não-Governamentais de Santa Catarina.
DEFINIÇÃO
O orçamento criança e adolescente é um conjunto de ações e
despesas do orçamento público destinadas à proteção e garantia dos
direitos da criança e do adolescente.
A Constituição Federal e o Estatuto da Criança e do Adolescente
colocam meninas e meninos como prioridade absoluta.
Devem estar em primeiro lugar nos programa de educação, de
saúde, de saneamento, de habitação, e ter mecanismos eficientes
para a proteção contra abusos, violência e explorações. Para isso, é
necessário que recursos estejam garantidos nos orçamentos federal,
estadual e municipal
Caso contrário, os direitos dessa parcela da população não sairão,
efetivamente, do papel.
Um breve passeio pela história...
1988 – A nova Constituição, no Artigo 165, estabeleceu importantes
mudanças na legislação orçamentária e a hierarquia dos instrumentos
de planejamento de longo e médio prazos:
- Plano Plurianual de Ação - PPA
- Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
- Lei do Orçamento Anual - LOA
A LRF, aprovada em 2000, pelo Congresso Nacional, introduziu novas
responsabilidades para o administrador público com relação aos
orçamentos da União, dos Estados e Municípios instituindo
mecanismos de transparência fiscal e controle social dos gastos
públicos, como limite de gastos com pessoal, proibição de criar
despesas de duração continuada sem uma fonte segura de receitas,
entre outras.
A Lei introduziu a restrição orçamentária na legislação brasileira e
criou a disciplina fiscal para os três poderes: Executivo, Legislativo e
Judiciário.
Um breve passeio pela história...
2006 – Proposta da Lei de Responsabilidade Fiscal e Social - LRFS
Foi apresentada no dia 03/05/2006, na Comissão de Legislação
Participativa – CLP, por iniciativa do Fórum Brasil de Orçamento
(FBO) e demais organizações sociais.
Esta lei visa discutir o papel do Estado na preocupação com políticas
sociais, não apenas na disciplina fiscal como a LRF.
É importante chamar atenção para o fato de que os prazos orçamentários
podem ser diferentes para Estados e Municípios. Nos exemplos demonstrados
acima, apresenta-se os prazos para União.
Cada esfera de governo tem sua legislação própria, que indica seus
prazos.
Nos Estados podem ser encontrados nas Constituições Estaduais e
nos Municípios, em suas Leis Orgânicas.
Lei do Plano Plurianual de Ação (PPA)
O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um
período de quatro anos.
De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve
conter “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada”.
O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a
Lei Orçamentária Anual.
PRAZOS PPA
Envio da proposta do Executivo para o Legislativo:
Até 31 de agosto do primeiro ano do mandato.
Aprovação da proposta pela Legislativo:
Até 15 de dezembro
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
A LDO
- Estabelece as metas e prioridades para o ano seguinte,
- Orienta a elaboração do Orçamento,
- Dispõe sobre alteração na legislação tributária,
- Estabelece a política de aplicação das agências financeiras de
fomento (SUDENE, CODEVASF).
Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, o órgão central orçamentário
elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os
Ministérios ou Secretarias e as unidades orçamentárias dos poderes
Legislativo e Judiciário.
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
A LRF ampliou o significado e a importância da LDO.
Com a LRF a LDO passa a dispor também sobre:
-Equilíbrio entre receitas e despesas;
-Metas fiscais;
-Riscos fiscais;
-Condições e exigências para transferências de recursos a entidades
públicas e privadas;
-Forma de utilização e montante da reserva de contingência e
integrar a lei orçamentária anual;
-Concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza
tributária da qual decorra renúncia de receita.
Prazos LDO
Envio da proposta do Executivo para o Legislativo:
Até 15 de abril
Aprovação da proposta pelo Legislativo:
Até 30 de junho
LEI ORÇAMENTÁRIO ANUAL (LOA)
O governo define no Projeto de Lei Orçamentária Anual, as
prioridades contidas no PPA e na LDO e as metas que deverão ser
atingidas naquele ano.
A LOA disciplina todas as ações do governo. É dividida em Orçamento
Fiscal, da Seguridade Social e de Investimentos das Empresas
Estatais.
O Legislativo discute a proposta enviada pelo Executivo, faz as
modificações que julgar necessárias através de emendas e, por fim,
vota o projeto. Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo
Chefe do Executivo e se transforma em Lei.
PRAZOS LOA
Envio da proposta do Executivo para o Legislativo:
Até 31 de agosto
Aprovação da proposta pelo Legislativo:
Até 15 de dezembro
Papel de cada Poder
Executivo: Elaboração, Execução e Controle Interno.
Legislativo: Apreciação, Aprovação e Controle Externo (com auxílio
do TC).
Judiciário: Julgamento de irregularidades aferidas no controle.
Ministério Público: Quando provocado, realiza investigação e abre
processo para incriminar os responsáveis por irregularidades.
Controle Social
Exercido pela sociedade para controle das ações governamentais,
efetua-se no exercício da vontade autônoma da coletividade ao
participar do processo de planejamento e execução das políticas
públicas e na avaliação de seus resultados.
A Participação no Ciclo Orçamentário
Na campanha eleitoral.
Na negociação do PPA, da LDO e da LOA.
No monitoramento da execução orçamentária.
No controle dos conselhos e fundos.
Momentos em que a Sociedade Civil pode Intervir
no Ciclo Orçamentário
No Executivo: Quando da Elaboração, Execução e Fiscalização;
No Legislativo: Quando da Discussão, Aprovação e Fiscalização.
Incidência Política
Por incidência política entende-se o conjunto de ações de natureza
política, distintas e articuladas, que são efetivadas em determinadas
situações em defesa de direitos coletivos e com a intenção de
provocar mudanças de posição/opinião, aliança e adesão a
proposições de movimentos sociais.
Diz respeito a uma ação política de garantia e defesa de direitos em
um sentido público que tem origem na sociedade civil organizada e
não no Estado.
A incidência política sustenta-se em métodos argumentativos e ações
de sensibilização, de construção de alianças e de negociações com os
poderes do Estado e da sociedade.
Diz respeito a uma ação política de garantia e defesa de direitos em
um sentido público que tem origem na sociedade civil organizada e
não no Estado.
A incidência política sustenta-se em métodos argumentativos e ações de
sensibilização, de construção de alianças e de negociações com os poderes
do Estado e da sociedade.
Incidência Política X Controle Social
Incidência política e Controle Social são conceitos que caminham no
mesmo rumo:
Incidência política pensa ações de formulação de legislação e de
políticas públicas além do acompanhamento e fiscalização de sua
implementação.
Controle Social volta-se mais para o acompanhamento e fiscalização
de políticas públicas.
O Controle Social vem sendo usado para traduzir a ação de controle
da sociedade civil organizada sobre as ações do Estado,
particularmente do Executivo.
O controle social implica o acompanhamento e a fiscalização das
políticas públicas implementadas pelos diversos níveis de governo
(federal, estadual e municipal), principalmente no que tange à
aplicação dos recursos públicos.
Incidência Política X Controle Social
No âmbito do Estado, o termo Incidência política refere-se a ações
voltadas para o Legislativo, Executivo e Judiciário.
Para além do Estado, o termo Incidência política refere-se também
a ações voltadas para a sociedade, a exemplo da Incidência política
junto à mídia.
O conceito de Controle Social refere-se ao acompanhamento e
fiscalização das ações de Governo, ou seja, do Executivo enquanto
um dos poderes do Estado.
Conselhos e Fundos: O Controle Social Direto
Os conselhos e fundos são instituições que se destinam ao controle
direito da definição e do cumprimento do programa de trabalho
previsto no orçamento.
Os Fundos são contas orçamentárias especiais, criados por lei, com o
objetivo de promover o controle da entrada de recursos para
determinada finalidade e a sua saída pra determinando fim.
Fundos dos Direitos - FIA
Art. 260 do ECA – Fundos Estaduais, Municipais e Nacional
Mediante legislações próprias, Estados e Municípios têm criado
fundos estaduais e municipais. Os recursos que constituem a receita
dos fundos decorrem de fontes governamentais e de contribuições de
pessoas físicas e jurídicas (doações).
As contribuições de pessoas físicas e jurídicas para os fundos
(nacional, estaduais e municipais) podem ser deduzidas do importo
de renda devido, na declaração do importo sobre a renda (pessoas
físicas) e do imposto de renda devido na apuração mensal das
pessoas jurídicas.
Pessoas Físicas – É permitida a dedução de até 6% do imposto
devido apurado.
Pessoas Jurídicas – O limite máximo de dedução do importo de
renda devido na apuração mensal correspondente ao total das
doações efetuadas no mês é fixado em 1%.
LEI DO PLANO PLURIANUAL DE AÇÕES (PPA)
O Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um
período de quatro anos.
De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve
conter “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para
as relativas aos programas de duração continuada”.
O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a
Lei Orçamentária Anual.
Lei de Revisão do PPA
A lei do PPA deve trazer artigo prevendo qualquer alteração ou
exclusão de programas constantes do Plano Plurianual, assim como a
inclusão de novo programa.
A lei de Revisão do PPA deve ser proposto pelo Poder Executivo, por
meio de projeto de lei de revisão anual ou projeto de lei específico.
Objetivos:
Adequação de denominação ou do objetivo;
Modificação do público-alvo, dos seus indicadores ou dos seus
índices;
A inclusão ou exclusão de ações orçamentárias;
Alteração do tipo, do título, do produto, da unidade de medida e das
metas das ações orçamentárias;
Alteração dos valores estimados para cada ação, no período do Plano
Plurianual, respeitada a respectiva regionalização.
Lei do Plano Plurianual (PPA)
O programa é o instrumento de organização da ação governamental
com vistas ao enfrentamento de um problema ou uma demanda da
sociedade.
O programa articula um conjunto coerente de ações necessárias e
suficientes para enfrentar o problema, de modo a superar ou evitar
as causas identificadas.
O programa é a unidade central do PPA.
FORMULAÇÃO DE PROGRAMAS - PPA
Ter como objetivo dar solução a um problema ou o atendimento de
uma demanda da Sociedade.
Ter seu objetivo de forma clara, permitindo mensurar os resultados
de sua atuação sobre o público-alvo. Os resultados podem ser
medidos por meio do acompanhamento dos indicadores (préestabelecidos) de cada programa.
Possuir compatibilidade com a previsão de dispêndios e a
disponibilidade de recursos no horizonte em questão (4 anos),
conforme o cenário macro-econômico.
Atributos de Programas - PPA
Órgão Responsável – Órgão responsável pelo gerenciamento do
programa, mesmo quando o programa for integrado por ações
desenvolvidas por mais de um órgão (programa multissetorial).
Unidade Responsável – Unidade responsável pela gestão do
programa, de realização do gasto público.
Denominação – Comunicação ao público, em uma palavra ou frasesíntese, da compreensão direta dos propósitos do programa. Poder
ser um nome fantasia.
Problema – É uma situação indesejável declarada por uma
autoridade como evitável ou uma necessidade não atendida,
identificada na sociedade. Deve ser formulado como condição
negativa.
Atributos de Programas - PPA
Objetivo – Expressa a busca de um resultado, descrevendo a
finalidade do programa com conclusão e precisão, sempre
mensurável por um indicador. O objetivo deverá ser iniciado por um
verbo no infinitivo.
Público-Alvo – especifica os segmentos da sociedade aos quais o
programa se destina e que se beneficiam direta e legitimamente com
sua execução. São:
Grupos de pessoas;
Comunidades (Índios e Quilombolas);
Instituições ou setores que serão atingidos diretamente pelos
resultados do programa.
Justificativa – descrição do problema que o programa tem por
objetivo enfrentar.
Atributos de Programas - PPA
Tipos de Programas
No PPA 2008-2011, os Programas são classificados em dois tipos:
Finalista: Resultam em bens e serviços ofertados diretamente à
sociedade, cujos resultados sejam passíveis de mensuração.
Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais
Voltados aos serviços típicos de Estado, ao planejamento, à
formulação de políticas setoriais, à coordenação, à avaliação ou ao
controle dos programas finalísticos, resultando em bens ou serviços
ofertados ao próprio Estado, podendo ser composto inclusive por
despesas de natureza tipicamente administrativa.
Horizonte Temporal – Estabelece o período de vigência do
programa, podendo ser contínuo ou temporário.
No caso de programa temporário serão informados o mês e ano de
inicio e de término previstos, e o seu valor global estimado.
Atributos de Programas - PPA
No caso de programa contínuo serão informados o mês e ano
previsto de início e a data de término acompanha o período do PPA.
Indicador – instrumento capaz de medir o desempenho do
programa.
Deve ser passível de aferição e coerente com o objetivo estabelecido,
ser sensível à contribuição das principais ações e apurável em tempo
oportuno.
O indicador permite, conforme o caso, mensurar:
Eficácia – medida da relação entre os recursos efetivamente
utilizados para a realização de uma meta para um projeto, atividade
ou programa frente a padrões estabelecidos;
Eficiência – medida do grau de atingimento das metas fixadas para
um determinado projeto, atividade ou programa em relação ao
previsto.
Efetividade – É a medida do grau de atingimento dos objetivos que
orientaram a constituição de um determinado Programa, tendo como
referência os impactos na sociedade.
Atributos de Ações - PPA
Ex: Reduzir o analfabetismo no Pais.
Indicador: “Taxa de analfabetismo”
Cálculo: relação percentual entre a população não-alfabetizada e a
população total.
Fonte: IBGE
Unidade de medida: pessoas (unidade)
Atenção!
Para cada programa finalístico é obrigatório haver ao menos um
indicador. Para os programas de apoio às políticas e áreas especiais a
presença de indicadores é facultativa.
Ação – Estratégia de Implementação do Programa.
Operação da qual resulta um produto (bem ou serviço) que contribui
para atender aos objetivos de um programa.
Atributos de Ações - PPA
Incluem-se também no conceito de ação as transferências
obrigatórias ou voluntárias a outros entes da Federação e a pessoas
físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções, auxílios,
contribuições, doações, etc, e os financiamentos.
Título – Forma pela qual a ação será identificada pela sociedade e
será apresentada no PPA, LDO e LOA. Expressa, em linguagem clara,
o objeto da ação.
Finalidade – Expressa o objetivo a ser alcançado pela ação, ou seja,
por que esta ação é desenvolvida.
Produto – Bem ou serviço que resulta de ação, destinado ao
público-alvo. Em situações especiais, expressa a quantidade de
beneficiários atendidos pela ação. Para cada ação deve haver um só
produto.
Unidade de Medida – Padrão selecionado para mensurar a
produção do bem ou serviço.
TIPOS DE AÇÕES - PPA
Projeto – Gera um bem ou serviço à administração pública limitado
no tempo para alcançar o objetivo de um programa.
Atividade – Gera um bem ou serviço que se realizam de modo
contínuo e permanente para alcançar o objetivo de um programa.
Operação Especial – Não gera um bem ou serviço à administração
pública (pagamento Inativos, transferências, contribuição a
organismos internacionais.
Formas de Implementação - PPA
Direta – Ação executada diretamente ou sob contratação pela
unidade responsável.
Descentralizada – Atividades ou projetos executados por outro ente
da federação em que ocorra transferência de recursos (Estados,
Distrito Federal ou Municípios).
Linhas de Crédito – Ação realizada mediante empréstimo de
recursos aos beneficiários da ação.