Estatuto da Cidade
Professora Marli Deon Sette – 2010.2
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Web: www.marli.ladesom.com.br
Obs: Este Material não substitui a bibliografia recomendada
1. Competências urbanísticas
2. Aspectos constitucionais
3. O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) e suas diretrizes gerais
4. Instrumentos de política urbana
5. Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios da Propriedade Urbana
6. Instrumentos Tributários para a Implementação da Política Urbana
7. Desapropriação como instrumento de política urbana
8. Usucapião especial
9. Concessão de uso especial no Estatuto da Cidade
10. Direito de superfície
11. Direito de preempção
12. Outorga onerosa do Direito de construir
13. Transferência do direito de construir
14. Operação urbana consorciada
15. Estudo de impacto de vizinhança
16. Plano Diretor
17. Gestão Democrática da Cidade
18. Improbidade Administrativa
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1. Competências
urbanísticas
Art. 3º do EC.
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a)
b)
c)
d)
e)
A Constituição Federal de 1988 tornou exigência a
formação de um sistema de normas de direito
urbanístico, que deve ser composto por:
normas constitucionais referentes à política urbana;
lei federal de desenvolvimento urbano;
conjunto de normas sobre a política urbana
estabelecidas nas Constituições dos Estados;
lei estadual de política urbana e a legislação
estadual urbanística; e
conjunto de normas municipais referentes à política
urbana estabelecidas nas Leis Orgânicas dos
Municípios, no Plano Diretor e na legislação
municipal urbanística.
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Para tanto, na esfera federal, compete a União
(competência exclusiva) instituir diretrizes para o
desenvolvimento urbano, inclusive habitação,
saneamento básico, transporte urbano, bem como
elaborar e executar planos nacionais e regionais de
ordenação do território e de desenvolvimento
econômico e social (art. 21, IX e XX da CF).
Com base no artigo 24, inciso I, a União, no
âmbito da competência concorrente sobre direito
urbanístico, tem como atribuição estabelecer as
normas gerais de direito urbanístico por meio da
lei federal de desenvolvimento urbano.
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Essa lei deve conter as diretrizes de desenvolvimento
urbano, os objetivos da política urbana nacional, a
regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição
e instituir os instrumentos urbanísticos e o sistema de
gestão desta política.
No entanto, a competência da União limita-se a
instituir normas gerais, não podendo imiscuir-se em
peculiaridades de modo a violar a autonomia dos
estados e municípios.
Para disciplinar o adequado parcelamento urbano a
união criou o Estatuto da Cidade, Lei 10.257/2001 e a
Lei 6.766/1979 (parcelamento do solo urbano).
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Uma das competências dos estados que relacionase com a urbanização, é a competência para criar,
incorporar fundir e desmembrar municípios, após
consulta às populações, por plebiscito realização de
estudo de viabilidade (art. 18, § 4º, CF).
Ademais, aos Estados compete, concorrentemente
com a União, editar lei estadual de política urbana
na ausência de lei federal.
Os Estados podem editar lei estadual de política
urbana, de modo a aplicar essas políticas de forma
integrada com seus Municípios.
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Compete aos estados instituir regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões para integrar a organização, o
planejamento e a execução de funções
públicas de interesse comum (25, § 3º, CF).
Também é dado aos Estados instituir um
sistema de política urbana metropolitana com
organismos e instrumentos próprios, cuja
política deve ser destinada em especial para
as áreas metropolitanas.
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Com relação ao Município, a Constituição
atribui a competência privativa para
legislar sobre assuntos de interesse local,
suplementar a legislação federal e a
estadual no que couber, e promover, no
que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e
controle do uso, parcelamento e da
ocupação do solo urbano, de acordo com
o artigo 30, incisos I, II, e VIII.
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O Município, com base no artigo 182 e no
princípio da preponderância do interesse,
é o principal ente federativo responsável em
promover a política urbana de modo a:
1. ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade;
2. garantir o bem-estar de seus habitantes; e
3. garantir que a propriedade urbana cumpra
sua função social, de acordo com os critérios
e instrumentos estabelecidos no Plano
Diretor, definido constitucionalmente como o
instrumento básico da política urbana.
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É oportuno frisar que os Estados e os
Municípios jamais poderão legislar de
modo a oferecer menos proteção à
pessoa humana em face do meio
ambiente artificial do que a União, na
medida em que compete a esta fixar as
diretrizes gerais.
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2. Aspectos
constitucionais
(Artigos 182, 183 e 225 da CF/88)
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Considerações iniciais
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A Constituição Federal, dispõe em seu
preâmbulo, que a constituinte visa a instituir
um Estado Democrático, destinado a
assegurar o exercício dos direitos
sociais e individuais, a liberdade, a
segurança, o bem-estar, o
desenvolvimento, a igualdade e a
justiça como valores supremos de uma
sociedade fraterna, pluralista e sem
preconceitos, fundada na harmonia social
e comprometida, na ordem interna e
internacional, com a solução pacífica das
controvérsias.
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E, em seus artigos 1º, 2º e 6º trata, entre outros,
de princípios como dignidade da pessoa humana
e cidadania tendo como objetivos
fundamentais construir uma sociedade livre,
justa e solidária; erradicar a pobreza e a
marginalização e reduzir as desigualdades sociais e
regionais e promover o bem de todos, além de
dispor sobre bens que considera vitais para as
pessoas, tais como educação, a saúde, o trabalho,
a moradia, o lazer, a segurança, etc.
Referidas disposições têm ligação direta com a
necessidade de que os cidadão possam ter um
ambiente saudável para viver.
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a)
b)
Assim, é mister que se tenha um ambiente urbano
saudável.
Nesse sentido, a CF/88, em seus artigos 182 e 183
inovou em relação ao tratamento dado à tutela do
ambiente urbano, com vistas a:
Garantir a função social da propriedade; e,
Garantir o bem estar dos habitantes.
Destarte, dispôs que:
“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano,
executada pelo Poder Público municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais
da cidade e garantir o bem- estar de seus
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habitantes”.
Para Garantir a efetividade do disposto no
caput do art. 182, os parágrafos do referido
artigo colocam como obrigatória para cidades
com mais de 20.000 habitantes a existência
de um plano diretor, sendo este o
instrumento
básico
da
política
de
desenvolvimento e de expansão urbana a
garantir a ordenação da cidade com vistas ao
bem-estar social.
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A CF/88, também garante ao Poder Público:
a) O direito à desapropriação de imóveis
urbanos que não se adeqüe às exigências
legais;
b) O uso de vários instrumentos, mediante Lei
específica,
aptos a incentivar o
adequamento do uso do solo urbano, tais
como impostos, parcelamento, edificação
compulsória, etc.
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Por sua vez, o art. 183/CF prevê o
usucapião especial urbano, que se traduz
na possibilidade de alguém adquirir o
domínio de propriedade de área urbana de
até 250 m², quando preenchidos alguns
requisitos, quais sejam:
a) posse sem oposição;
b) utilização para sua moradia ou de sua
família; e
c) não ser proprietário de outro imóvel urbano
ou rural.
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Para Regulamentar os art. 182 e 183 da
CF e estabelecer diretrizes gerais da
política urbana, foi criado o Estatuto da
Cidade – Lei 10.257/2001.
Com tantos cuidados constitucionais,
pergunta-se: Sabendo que a tutela
constitucional é dada àqueles bens
essenciais e fundamentais, porquê a
preocupação tão específica com o
desenvolvimento urbano?
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Antes de respondermos à esta pergunta, vamos
conhecer um pouco daquilo que chamamos “meio
ambiente”.
A CF/88, em seu art. 225, incisos e parágrafos, dedicouse exclusivamente ao tratamento dos bens ambientais,
tratando de regras principiológicas, direitos, obrigações,
instrumentos de defesa, etc, senão vejamos:
“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se
ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo
e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.”
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Mas, o que é meio ambiente? De acordo com a
melhor definição dada pela Lei 6.938/81, in
verbis:
“Art 3º, inciso I - meio ambiente, o conjunto de
condições, leis, influências e interações de
ordem física, química e biológica, que permite,
abriga e rege a vida em todas as suas formas”.
Deste conceito extrai-se os elementos que
compõem o meio ambiente, o que resulta na
seguinte classificação:
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Classificação do meio
ambiente
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Classificação do Meio Ambiente
a) Natural ou Físico: Constituído pelo solo, a água, o ar
atmosférico, a flora, a fauna .Proteção constitucional art. 225 “
caput” forma mediata de proteção, e no e § 1º Incisos I e VII,
forma imediata de proteção.
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b) Meio Ambiente Cultural: São os bens que
traduzem a história de um povo, sua formação,
cultura, enfim os elementos que identificam sua
cidadania, sua forma de vida. Art. 225,
caput,CF/88 – mediata; e, Art. 215 e 216 e incisos
da CF/88 – imediata. Definição de patrimônio
Cultural.
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c) Meio Ambiente do Trabalho: É o lugar onde o ser
humano exerce o seu labuto, independente de ser
num prédio ou em local aberto, como os garis.
Procura-se salvaguardar a saúde, a segurança e o
bem-estar do trabalhador no seu ambiente de
trabalho. Art.200, VII – (imediata); e Art. 200, VIII e
Art. 7º , XXII e XXXIII (mediata).
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d) Meio Ambiente
Artificial: Constituído
pelo espaço urbano.
Consubstanciado no
conjunto de
edificações e dos
equipamentos
públicos. Art. 225,
caput; art. 182 “
caput” e art. 21, XX
(tratam da política
urbana); e Art. 5⁰,
XXIII (função social)
entre outros da CF/88
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Logo, é fácil perceber que o espaço
urbano é tratado como meio ambiente,
mais especificamente como meio
ambiente artificial – que é um ambiente
construído pelo homem, que,
gradativamente ocupa os espaços
naturais, transformando-os em espaços
urbanos artificiais - e, como tal, possui
características peculiares e princípios
distintos dos que regem os outros bens
privados ou públicos.
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Características e princípios
ambientais
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Entre as principais características podemos citar:
a) Transidividualidade/metaindividualidade – art. 225
da CF/88;
b) Essencialidade;
c) Indivisibilidade;
d) Quando ocorrem danos são, na maioria das vezes,
irreversíveis ou de difícil reparação;
e) A poluição tem efeitos cumulativos e sinergéticos,
gerando conseqüências imprevisíveis - ex. gases de
efeito estufa provocam alteração de temperatura;
f) Os efeitos não respeitam fronteiras;
g) Suas vítimas não são individualizáveis.
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Por tudo isso, os bens ambientais são chamados
de bens difusos, regidos mormente pelos
seguintes princípios:
a)
Princípio do direito humano fundamental (
arts. 5°, 6 ° e 225 caput, da CF e 2° da lei
6938/81): todos têm o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado. Decorre do primeiro
princípio da Declaração de Estocolmo –
reafirmado pela RIO 92: “Os seres humanos
constituem o centro das preocupações
relacionadas com o desenvolvimento sustentável.
Têm direito a uma vida saudável e produtiva em
harmonia com o meio ambiente”.
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b) Princípio da ubiqüidade: “onipresente”. As questões
ambientais devem ser examinadas em todas as
atividades e políticas. Ex. ordem econômica, urbana, etc.
c) Princípio do Poluidor pagador ( PPP): Imputa a
obrigação de arcar com o custo da poluição. Ex. art..
225, § 3º CF/88 e art. 14 da Lei 6938/81. Tem cunho
preventivo e/ou repressivo.
d)Princípio do usuário pagador: Cobrança pelo uso do
recurso natural (ex. Lei 9433/97, art. 1º, I e II – PNRH).
Ambos c e d, partem do principio que o uso gratuito
causa enriquecimento ilegítimo, onerando a sociedade.
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e) Princípio da prevenção:
obrigação de
evitar o dano ambiental, utilizando medidas
mitigadoras e preventivas ( Art. 225, caput e §
1º, IV – EIA/RIMA. => Risco - medidas
mitigatórias.
f) Princípio da Precaução:
Não havendo
conhecimento suficiente sobre os danos causado
pela atividade, então evita-se exercê- la.
g) Desenvolvimento Sustentável: harmonizar a
dicotomia “crescimento e meio ambiente” com
trade-off eficiente.
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h) Princípio democrático: Assegura aos cidadãos a
possibilidade de participar das políticas públicas
ambientais nas mais diversas esferas: legislativa ex. plebiscito, referendo(art. 14 da CF/88);
administrativa - ex. direito ao estudo prévio de
impacto ambiental (art. 5°, XXXIII, XXXIV e art.
225, IV, CF/88) e processual - ex. ação popular,
ação civil pública, mandado de segurança coletivo.
(art. 129, III, art. 5°, LXX, LXXI, LXXIII; art. 37, §
4° e art. 103 da CF/88).
No caso do EC, os artigos 43 a 45 tratam da gestão
democrática das cidades, com vistas ao exercício da
democracia, cidadania e dignidade da pessoa
humana.
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i) Princípio da Participação: informação
ambiental (art. 225, § 1 inc. IV VI) e
educação ambiental (Art. 225,§1ª, VI ).
j) Princípio do equilíbrio e do limite: devese ter em conta o resultado global,
orientado por parâmetros ditados pela
administracao pública. (art. 225, § 1°, V,
CF/88).
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Após conhecermos a classificação, as características
e os princípios norteadores dos bens ambientais,
voltamos à pergunta: porquê a preocupação tão
específica com o desenvolvimento urbano?
Porque o desenvolvimento urbano ocorre nas áreas
que chamamos de cidade, as quais se inserem
como tuteladas pelo direito ambiental, bem de uso
comum do povo, mas especificamente meio
ambiente artificial.
Mas, o que é cidade?
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Para Benevolo (1997), a cidade se forma
quando as indústrias e os serviços já não são
executados pelas pessoas que cultivam a
terra, mas por outras que não têm esta
obrigação, e que são mantidas pelas
primeiras com o excedente do produto total.
A cidade, desde a pré-história, é formada
fundamentalmente pelos produtos e serviços
que são oferecidos em determinado território
por meio do trabalho de pessoas humanas
mantidas por outras.
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Qual é o motivo que ensejou ao ordenamento
urbano tratamento especial? A imensa e rápida
urbanização pelas quais passou a sociedade brasileira
foi uma das principais questões sociais
experimentadas no país no século XX.
Em 1960, a população urbana representava 44,7% da
população total – contra 55,3% de população rural.
Dez anos depois essa relação se invertera, com
números quase idênticos: 55,9% de população urbana
e 44,1% de população rural. No ano 2000, 81,2% da
população brasileira vivia em cidades (Fiorillo, 2006).
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A urbanização vertiginosa, coincidindo com o
fim de um período de acelerada expansão da
economia brasileira, introduziu no território das
cidades um novo e dramático significado: mais
do que evocar progresso ou desenvolvimento,
elas passam a retratar – e reproduzir – de
forma paradigmática as injustiças e
desigualdades da sociedade.
Noutros países do mundo, as cidades se
desenvolvem com a mesma velocidade ou
ainda mais depressa, levando sempre a
paralelos muito diferentes, com desigualdades
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enormes.
As injustiças e desigualdades se apresentam no
território das cidades sob várias morfologias, todas
elas bastante conhecidas:
a) nas imensas diferenças entre as áreas centrais e
as periféricas das regiões metropolitanas;
b) na ocupação precária do mangue em
contraposição à alta qualidade dos bairros da orla
nas cidades de estuário;
c)
na eterna linha divisória entre o morro e o asfalto;
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d) Nos edifícios projetados, planos
urbanísticos, serviços públicos, ruas,
parques, etc, de um lado e
estabelecimentos irregulares, sem
projetos, sem título, sem serviços básicos
pré- instalados, etc. do outro lado; e
e) Em muitas outras variantes dessa cisão,
presentes em cidades de diferentes
tamanhos, diferentes perfis econômicos
e regiões diversas.
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Hodiernamente, os estabelecimentos
irregulares (marginais), crescem com
muito maior velocidade do que os
regulares, e abriga em muitos países a
maior parte da população.
Essa também é a realidade do Brasil,
marcado pela necessidade de acomodar
176.000.000 de seres humanos, sendo
que em algumas capitais do país existe
mais de 1 milhão de pessoas (Fiorillo,
2006, p. 21 e 23).
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O crescimento da urbanização e a
concentração das populações em grandes
centros urbanos, leva a conflitos com o meio
ambiente, principalmente ao se considerar
as condições de vida das gerações futuras.
Um dos fatores determinantes para o
crescimento de conflitos é o fato de que o
crescimento populacional ocorre de forma
geométrica.
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Nessas concentrações urbanas, algumas
necessidades são iminentes e essenciais,
tais como água, saneamento básico,
transporte, etc., razão porque se faz
necessária a implantação de políticas de
desenvolvimento urbano visando o pleno
desenvolvimento das funções sociais
e econômicas das cidades e a
garantia do bem-estar de seus
habitantes.
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Isso obriga o Brasil a considerar uma
realidade no campo jurídico que tenha
origem em regramento constitucional
com vistas a superar as discriminações
sociais, de forma a garantir a brasileiros
e estrangeiros que aqui residem uma
cidade que corresponda aos benéficos
de um meio ambiente artificial
cientificamente concebido.
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Não é mais aceitável a idéia originária do direito
público e privado em que as cidades programadas
são reservadas para a minoria e, ao mesmo tempo
imposta como modelo inalcançável à maioria.
Com o regramento constitucional, a cidade e suas
duas realidades – estabelecimentos regulares e
irregulares – passa a ter natureza jurídica
ambiental, deixando de ser observada sob o
enfoque de bem privado ou público e passa a ser
estruturada a partir da disciplina jurídica do bem
ambiental, com todos os benefícios e encargos a
ele inerentes.
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Portanto, a partir de 1988, a cidade passa
a obedecer ao comando constitucional no
contexto dos parâmetros jurídicos
adaptado ao final do século XX e início do
XXI, obedecendo à denominada ordem
urbanística.
As bases constitucionais são ditadas de
forma mediata pelo art. 225 da CF/88 e,
De forma imediata pelos art. 182 e 183 da
CF/88, retromencionados.
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a)
b)
c)
O regramento atual vê as cidades não só em função
de seu território, mas também em face de sua:
estrutura econômica (produtos e serviços que criam
destinados a satisfazer as necessidades de consumo
interno e externo);
relações de consumo; e
relações sociais que fundamentam juridicamente o
piso vital mínimo disposto no art. 6o da CF/88 – in
verbis, “São direitos sociais a educação, a saúde, o
trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a
previdência social, a proteção à maternidade e à
infância, a assistência aos desamparados, na forma
desta Constituição”, destacando-se as relações
laborais.
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É nesse contexto jurídico constitucional do
que significa uma cidade, com o conceito
de ordem urbanística, associado à ordem
econômica e social, que nasce o Estatuto
da Cidade – Lei 10.257/2001.
Com ele inverte-se a lógica tradicional de
“adaptar o homem ao território e a
cidade” passando a “condicionar o
território e a cidade à dignidade da
pessoa humana”.
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3. O Estatuto da Cidade
(Lei nº 10.257/2001) e
suas diretrizes gerais
o
o
Artigos 1 e 2 do EC
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O Estatuto da Cidade, Lei 10.257, de 10
de julho de 2001, é uma lei inovadora que
abre possibilidades para o
desenvolvimento de uma política urbana
com a aplicação de instrumentos de
reforma urbana voltados a promover a
inclusão social e territorial nas cidades
brasileiras, considerando os aspectos
urbanos, sociais e políticos de nossas
cidades.
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É uma Lei madura, resultado de experiências e
de participação popular em diversas cidades
brasileiras.
As normas ditadas pelo Estatuto da Cidade são
de ordem pública, de maneira que o
magistrado deve apreciar de ofício qualquer
questão relativa às relações jurídicas
disciplinadas pela Lei.
Também não ocorre a preclusão, e as questões
que dela surgem podem ser decididas a
qualquer tempo.
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O Estatuto da Cidade é a primeira lei federal
destinada especificamente à regulamentação do
Capítulo da Política Urbana da Constituição.
Nele, o plano diretor é tratado como tema central,
ao contrário das leis anteriores, em que ele era
assunto periférico, regulado apenas na sua
interface com outros temas.
Seguindo o modelo já adotado pela Constituição no
§ 4° do art. 182, o Estatuto condiciona a aplicação
de qualquer instrumento urbanístico à existência
prévia do plano diretor e de lei municipal específica.
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O EC dispõe que a propriedade urbana
cumpre sua função social quando
atende às exigências fundamentais de
ordenação da cidade expressas no
plano diretor, assegurando o
atendimento das necessidades dos
cidadãos quanto:
a) à qualidade de vida;
b) à justiça social; e
c) ao desenvolvimento das atividades
econômicas.
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Para tanto, o Estatuto define quais são
as ferramentas que o Poder Público,
especialmente o Município, deve utilizar
para enfrentar os problemas de
desigualdade social e territorial nas
cidades, traçando diretrizes e
instrumentos a serem norteadores e
instrumentalizadores da política urbana.
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Cabe, principalmente ao Município a
aplicação das diretrizes gerais,
adequando-as às realidades locais –
Aplica-se a regra da prevalência do
interesse e as particularidades de um
determinada região.
No entanto, Para a adequação à realidade
local é necessário a instituição de uma
ordem legal própria e específica, tendo
como instrumentos fundamentais as Lei
Orgânica do Município e o Plano Diretor.
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Diretrizes fixadas pelo
Estatuto da Cidade
Art. 2º do EC
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As diretrizes gerais são regras gerais
do direito urbanístico – linhas mestras direcionadas a atuação da União,
Estados e Municípios, sendo que, nos
termos do art. 21, XX CF/88, é
competência exclusiva da União instituir
diretrizes para o desenvolvimento
urbano, inclusive habitação, saneamento
básico e transportes urbanos.
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Entre as diretrizes gerais previstas no artigo 2° do Estatuto
da Cidade, cabe destacar as seguintes:
1.
a)
•
As que garantem o exercício da democracia direta:
A gestão orçamentária participativa – exige que o
poder público garanta a participação dos cidadão na
gestão pública, para poder legitimar-se como fiscalizador
(§ 3 º, art. 4º do EC, fundada na CF/88, arts. 4º, III, f e
art. 74, § 2º do EC).
§ 3º do artigo 4º do EC dispõe que: “ Os instrumentos
previstos neste artigo, que demandam dispêndio de
recursos por parte do Poder Público municipal, devem ser
objeto de controle social, com a garantia da participação
de comunidades, movimentos e entidades da sociedade
civil."
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b)
Gestão democrática da cidade – dispõe sobre a
exigência da realização de audiências e debates
públicos de forma a garantir a participação popular
como requisito obrigatório para a aprovação de
peças orçamentárias (art. 43 a 45 do EC).
Art. 49 do EC “No âmbito municipal, a gestão
orçamentária participativa de que trata a alínea ‘f’
do inciso III do art. 4º desta lei incluirá a realização
de debates, audiências e consultas públicas sobre
as propostas do plano plurianual, da lei de
diretrizes orçamentárias e do orçamento anual,
como condição obrigatória para sua aprovação
pela Câmara Municipal".
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2.
As que garantem a todos os cidadãos o direito a
cidades sustentáveis, entendido como o direito para
as presentes e futuras gerações daquilo que chamamos
de Piso Vital Mínimo (art. 6 da CF/88), ou seja:
a)
à terra urbana: fundamental, na medida que é a
partir do território que todos os demais direitos são
exercidos;
b)
à moradia: Garantia decorrente da CF/88, é o local
destinado a garantir direitos fundamentais como direito
à casa, à vida privada, a organização da família, ou
seja, espaço destinado ao conforto e a intimidade.
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c) ao saneamento ambiental: direito ao
uso de água, a esgoto sanitário, ao ar
atmosférico e sua circulação (dir. antena) e
ao descarte de resíduos;
d) à infra-estrutura urbana: garantia de
instalações que garantam o pleno
desenvolvimento das funções sociais da
cidades como rede de esgoto, energia
elétrica, telefone, televisão, calçadas,
praças, aeroportos, avenidas, ruas,
integração com o Código Nacional de
Trânsito (Lei 9.503/97);
Marli Deon Sette - 2010
63
e) ao transporte: meios necessários para o
exercício da livre circulação – pessoas, veículos,
animais, etc. - e operação de carga e
descarga.
O trânsito, como direito de todos passou a ter
tratamento de direito difuso, com a
prerrogativa da responsabilidade objetiva dos
órgão responsáveis.
Qualquer obra que possa perturbar o trânsito
deve ser precedida de permissão prévia da
entidade de trânsito (é quase um EIA);
Marli Deon Sette - 2010
64
f)
aos serviços públicos: garantia de serviços
eficientes, adequados e seguros de abastecimento
de água, gás canalizado, energia, etc., tudo em
conformidade com o Código de Defesa do
Consumidor (Lei 8.078/90), colocando o Estado
como responsável na cadeia de consumo;
g) ao trabalho: planejamento de atividades
econômicas no município de forma a propiciar o
acesso a todos.
h) ao lazer: salas de cinema, praças, estádios,
piscinas recreativas – meio ambiente cultural.
Marli Deon Sette - 2010
65
i)
A segurança: O art. 144 da CF/88 dispõe
que a segurança pública é dever do
Estado, direito e responsabilidade de
todos, sendo exercida para a preservação
da ordem pública e da incolumidade das
pessoas e do patrimônio e,
o § 8º, do referido artigo da aos
municípios a faculdade de instituir
guardas municipais destinados a proteção
de seus bens, serviços e instalações.
Marli Deon Sette - 2010
66
3. As que dispõem sobre ordenação e
a)
b)
c)
d)
e)
controle do uso do solo, de forma a
evitar:
a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
o parcelamento do solo,
a edificação ou os usos excessivos ou
inadequados em relação à infra-estrutura
urbana;
a retenção especulativa de imóvel urbano,
que resulte na sua subutilização ou não
utilização;
a deterioração das áreas urbanizadas;
Marli Deon Sette - 2010
67
4.
As que dispõem sobre a Justa distribuição dos
benefícios e ônus decorrentes do processo de
urbanização, bem como sobre a recuperação dos
investimentos do Poder Público de que tenha
resultado a valorização de imóveis urbanos.
5.
As que tratam da regularização fundiária e
urbanização de áreas ocupadas por população
de baixa renda mediante o estabelecimento
de normas especiais de:
urbanização,
uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a
situação socioeconômica da população; e
as normas ambientais;
a)
b)
c)
Marli Deon Sette - 2010
68
O Poder Público somente estará
respeitando o Estatuto da Cidade,
quando os instrumentos nele previstos
forem aplicados com a finalidade de
atender às diretrizes gerais previstas
na lei.
Marli Deon Sette - 2010
69
4. Instrumentos de
política urbana
Art. 4o do EC
Marli Deon Sette - 2010
70
O art. 182, § 4º da CF/88 da ao Poder Público
Municipal a faculdade de utilizar-se de
determinados instrumentos para fazer com que o
proprietário do imóvel urbano promova o seu
adequado aproveitamento, assim estabelecendo:
“...§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal,
mediante lei específica para área incluída no
plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do
proprietário do solo urbano não edificado,
subutilizado ou não utilizado, que promova seu
adequado aproveitamento,
sob pena,
sucessivamente, de:
Marli Deon Sette - 2010
71
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e
territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento
mediante títulos da dívida pública de emissão
previamente aprovada pelo Senado Federal,
com prazo de resgate de até dez anos, em
parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenização e os
juros legais”.
Marli Deon Sette - 2010
72
Os instrumentos adotados pelo texto constitucional
têm por característica obrigar o proprietário a um
comportamento positivo de promover uma
destinação concreta para a sua propriedade.
São mecanismos que têm por meta impedir e inibir
o processo de especulação imobiliária nas cidades,
conferindo aos imóveis urbanos ociosos uma
destinação voltada a beneficiar a coletividade.
Por meio deles, o poder público pode interferir na
propriedade toda vez que o proprietário não lhe
garantir a função social.
Marli Deon Sette - 2010
73
a)
b)
c)
Para que o proprietário fique sujeito a aplicação dos
referidos instrumentos, é necessário que estejam
preenchidos os seguintes requisitos (Saulo, 2006):
Que a propriedade urbana que não atende a função
social seja integrante de área definida no Plano
Diretor como sujeita à aplicação dos instrumentos;
Que seja instituído o plano urbanístico local (lei
municipal específica) dispondo sobre as exigências
concretas para a propriedade urbana atender sua
função social, bem como sobre o procedimento e o
prazo para o cumprimento das exigências;
Que haja lei federal (lei federal de desenvolvimento
urbano) dispondo sobre a regulamentação dos
referidos instrumentos .
Marli Deon Sette - 2010
74
O Estatuto da Cidade, instituído como a lei
federal prevista no parágrafo 4º do artigo 182,
estabelece as normas que devem ser
observadas para aplicar os instrumentos
quando a propriedade não cumprir a sua
função social.
Assim, em seu art. 4º relaciona um rol de
instrumentos destinados a assegurar a
efetividade das diretrizes retromencionadas e
estabelece normas que devem ser observadas
para o uso dos referidos instrumentos, os quais
separamos didaticamente da seguinte forma:
Marli Deon Sette - 2010
75
1.
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Instrumentos destinados a garantir que a
propriedade urbana atenda a sua função
social são:
o Plano Diretor;
o parcelamento e edificação compulsória de
áreas e imóveis urbanos;
imposto sobre a propriedade urbana (IPTU)
progressivo no tempo;
a desapropriação para fins de reforma urbana;
o direito de preempção;
a outorga onerosa do direito de construir (solo
criado).
Marli Deon Sette - 2010
76
2. Os Instrumentos de regularização
fundiária são:
a) o usucapião urbano;
b) a concessão de direito real de uso;
c) as zonas especiais de interesse social
(é um produto da luta dos assentamentos irregulares pela
não remoção, pela melhoria das condições urbanísticas e pela
regularização fundiária. A concepção básica do instrumento
das ZEIS é incluir, no zoneamento da cidade, uma categoria
que permita, mediante um plano específico de urbanização, o
estabelecimento de um padrão urbanístico próprio para o
assentamento).
Marli Deon Sette - 2010
77
3. E, os Instrumentos de gestão
democrática da cidade são:
a) conselhos de política urbana;
b) conferências da cidade;
c) orçamento participativo;
d) audiências públicas;
e) iniciativa popular de projetos de lei; e
f) Referendo popular e plebiscito (art. 1
da CF/88).
Marli Deon Sette - 2010
78
Instrumentos que visam a garantir a integridade
dos atributos ambientais:
a) Planejamento:
a.1. Plano diretor,
a.2. parcelamento e uso do solo,
a.3. o zoneamento ambiental,
a.4. tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano,
a.5. Instituição de Unidades de Conservação.
4.
b)
c)
Estudo Prévio de Impacto Ambiental – EIA e
Estudo Prévio de Impacto de Vizinhança - EIV.
Passaremos agora aMarli
analisar
alguns destes instrumentos.
Deon Sette - 2010
79
5. Parcelamento, Edificação
ou Utilização Compulsórios
da Propriedade Urbana
arts. 5º e 6º do EC
Marli Deon Sette - 2010
80
Parcelamento ou Edificação Compulsórios são
instrumentos urbanísticos a serem utilizados pelo
Poder Público municipal, como forma de obrigar os
proprietários de imóveis urbanos a utilizar
socialmente esses imóveis, de acordo com o
disciplinado no Plano Diretor do Município.
É instrumento da utilização compulsória de áreas que
não cumprem a função social.
Por meio dele o Poder Público municipal condiciona o
proprietário a um comportamento positivo, de
utilizar, de construir, de parcelar, de eliminar a
subutilização, de forma a assegurar o uso social da
propriedade.
Marli Deon Sette - 2010
81
Esta obrigação pode ser:
a)
o parcelamento de uma área urbana subutilizada
(quando o aproveitamento é inferior ao mínimo
definido no Plano Diretor para a propriedade urbana
atender a sua função social) ou não utilizada, com a
qual o proprietário está se beneficiando do processo
de especulação imobiliária; ou
a)
a edificação de uma área urbana não edificada,
visando o uso máximo do potencial construtivo e de
uso da propriedade, provocando uma destinação
social que beneficie a coletividade.
Marli Deon Sette - 2010
82
O Estatuto da Cidade, atendendo ao disposto no
§ 4º do artigo 182 da CF/88, exige Lei específica
- plano urbanístico – para determinar o
parcelamento para área incluída no Plano Diretor,
atribuindo à lei municipal a competência para
definir as condições para o uso do instrumento,
in verbis:
“Art. 5° - Lei municipal específica para área
incluída no Plano Diretor poderá determinar o
parcelamento, a edificação ou a utilização
compulsórios do solo urbano não edificado ou
não utilizado, devendo fixar as condições e os
prazos para implementação da referida
obrigação”.
Marli Deon Sette - 2010
83
a)
b)
c)
d)
Referida lei deve fixar:
a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser
aplicado o parcelamento, edificação ou utilização
compulsória, considerando a existência de infraestrutura e de demanda para utilização na forma do
art. 5° e 6°;
as exigências concretas para a propriedade
urbana atender sua função social, estabelecendo
um critério geral para identificar se uma propriedade
urbana se enquadra na categoria de propriedade
subutilizada, não utilizada, não edificada.
o procedimento; e
o prazo para o cumprimento da obrigação de
parcelar edificar ou utilizar.
Marli Deon Sette - 2010
84
Requisitos para a Aplicação do Instrumento:
Para o Poder Público municipal aplicar o parcelamento,
edificação ou utilização compulsória, é necessário que
o plano urbanístico local tenha especificado:
a) quais formas de uso, de ocupação; e
b) quais atividades a área urbana delimitada no Plano
Diretor deve conter para atender os objetivos da
política urbana, do pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade, de garantir condições dignas para
seus habitantes e do cumprimento da função social da
propriedade.
Ex. em uma determinada área em que tem um galpão
fechado, bastaria o Poder Público determinar que
fosse utilizado como centro comunitário.
Marli Deon Sette - 2010
85
Prazos - A lei municipal específica - plano
urbanístico local - deve fixar os prazos para o
cumprimento da obrigação, sendo:
a)
Nunca inferior a 1 ano para protocolo do
projeto no órgão competente;
b)
Nunca inferir a 2 anos, a partir da aprovação
do projeto, para iniciar as obras do
empreendimento.
c)
Quando se tratar de subutilizaçao, a Lei
municipal fixa o prazo livremente.
Marli Deon Sette - 2010
86
Esses prazos devem ser contados a partir da data
da notificação feita pelo poder público ao
proprietário, a qual deve ser averbada no Registro
de Imóveis para garantir efeito erga omnes.
Em caso de transferência do imóvel por ato inter
vivos ou causa mortis, posterior à data da
notificação, transferem-se as obrigações de
parcelamento, edificação ou utilização, sem
interrupção de quaisquer prazos.
Depois de 3 tentativas frustradas de notificação, é
possível citar por edital.
No caso de descumprimento destes prazos o
Município poderá aplicar o IPTU progressivo no
tempo.
Marli Deon Sette - 2010
87
As obrigações decorrentes do art. 5o do EC, podem
ser realizadas por meio de consórcio imobiliário,
que é uma forma de viabilização de planos de
urbanização ou edificação por meio da qual o
proprietário transfere ao Poder Público municipal seu
imóvel e, após a realização das obras, recebe, como
pagamento, unidades imobiliárias devidamente
urbanizadas ou edificadas, num valor correspondente
ao valor do imóvel antes da execução da obra.
Objetivo: forma de viabilização financeira do
aproveitamento do imóvel.
Esta faculdade do Poder Público poderá ser exercida
mediante requerimento da parte interessada.
Marli Deon Sette - 2010
88
6. Instrumentos Tributários
para a Implementação da
Política Urbana
art. 7º do EC
Marli Deon Sette - 2010
89
O art. 7º, institui o tributo ambiental, criado com
a finalidade de ser destinado a viabilização real
das funções sociais das cidades.
“Art. 7o Em caso de descumprimento das
condições e dos prazos previstos na forma do
caput do art. 5o desta Lei, ou não sendo
cumpridas as etapas previstas no § 5o do art. 5o
desta Lei, o Município procederá à aplicação do
imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a
majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos
consecutivos”.
Marli Deon Sette - 2010
90
O IPTU progressivo no tempo poderá ser aplicado
como medida coercitiva à observância das regras
urbanísticas, bastando para sua incidência, por
exemplo, o mau uso do imóvel. Não se entenda
aqui coerção como sanção. Na verdade o IPTU
progressivo, como tributo ambiental que é, tem
objetivo claro no sentido de incentivar à mudança
de comportamento dos agentes econômicos, mas a
estes cabe a decisão de pagar o tributo ou adaptarse às regras urbanísticas. Se fosse sanção não daria
essa flexibilidade, e, sim, viria em forma de
proibição sujeita à multa ou outra pena.
Marli Deon Sette - 2010
91
A majoração da alíquota poderá ser aplicada
pelo prazo de cinco anos consecutivos.
O Valor da alíquota a ser aplicada a cada ano
será fixado em Lei Municipal específica, não
podendo exceder a duas vezes o valor do ano
anterior.
A alíquota máxima que poderá ser aplicada é
de 15% do valor do lançamento fiscal do
imóvel, até que o proprietário cumpra com a
obrigação.
Marli Deon Sette - 2010
92
A progressividade do imposto predial territorial
urbano pode ser:
Fiscal: CF/88, artigos 145, § 1º; 150, II e 156, §
1º, em que sua aplicação é independente da
ocorrência dos pressupostos estabelecidos no art.
182, § 4º.
Extrafiscal: O IPTU progressivo no tempo, como
instrumento coercitivo, pressupõe que o
proprietário de imóvel urbano não cumpra o prazo
da obrigação, de parcelar ou edificar nos termos do
plano urbanístico local. Este relaciona-se com o art.
Marli Deon Sette - 2010
93
A finalidade do poder público municipal na
utilização do IPTU progressivo no tempo
não é a arrecadação fiscal, mas sim a
de induzir o proprietário do imóvel urbano
a cumprir com a obrigação estabelecida no
plano urbanístico local, de parcelar ou
edificar, ou seja, de utilizar a propriedade
urbana de forma a atender sua função
social – mudar o comportamento do
agente econômico.
Marli Deon Sette - 2010
94
No caso de a obrigação de parcelar, edificar ou
utilizar não ser atendida em cinco anos, o
Município manterá a cobrança pela alíquota
máxima, até que se cumpra a referida obrigação,
ficando garantida, alternativamente, a
prerrogativa de desapropriar o imóvel para fins
de reforma urbana.
É proibida a concessão de isenções ou de anistia
relativas à tributação progressiva para os
proprietários dos imóveis que não estão
cumprindo com a obrigação de dar uma
destinação social Marli
à propriedade
urbana.
Deon Sette - 2010
95
7. Desapropriação como
instrumento de política
urbana
art. 8º do EC
(e § 4º do artigo 182 da CF/88)
Marli Deon Sette - 2010
96
O poder público municipal poderá efetuar essa
desapropriação no caso do proprietário deixar de
cumprir com a obrigação de conferir uma
destinação social à sua propriedade urbana, nos
termos e prazos estabelecidos no plano urbanístico
local, após o término do prazo máximo de 5 anos
da aplicação do IPTU progressivo no tempo.
O pagamento da indenização será efetuado por
meio de títulos da dívida pública, resgatados no
prazo de até dez anos, em prestações anuais,
iguais e sucessivas, assegurados o valor real da
indenização e os juros legais de seis por cento ao
ano.
Marli Deon Sette - 2010
97
Os títulos dados em pagamento, não podem
ser utilizados para pagamento de tributos e
tarifas públicas.
Essa forma de pagamento contraria o
disposto no art. 5º, inciso XXIV – prévia e
justa indenização em dinheiro.
Porém, por se tratar instrumento aplicado
como sanção por descumprimento da
finalidade de dar destinação social ao imóvel,
entende-se que merece tratamento
Marli Deon Sette - 2010
98
diferenciado.
Cálculo do valor: é a base de cálculo do IPTU,
descontado o montante incorporado em função de
obras realizadas pelo poder público.
Isso nem sempre coincide com o valor imobiliário de
mercado.
Defende-se que isso permite que se trate com
isonomia os proprietários de imóveis que dão
destinação social e os que não dão, além de
promover a justa distribuição de benefícios e ônus da
atividade urbanística e recuperar para a coletividade a
valorização que se originou pela ação do poder
público.
Marli Deon Sette - 2010
99
No entanto, o Poder Público municipal, fica
obrigado a proceder ao adequado aproveitamento
do imóvel no prazo máximo de 5 anos, contado a
partir da sua incorporação ao patrimônio público,
de forma a concretizar a destinação social prevista.
Isso pode ser feito diretamente ou por meio de
alienação ou concessão a terceiros, respeitado o
processo licitatório.
Aquele que adquirir imóvel nessas condições passa
a ter a obrigação anteriormente imposta pelo Poder
Público.
Marli Deon Sette - 2010
100
8. Usucapião especial
Art. 9º ao 14 do EC e 183
CF/88.
Marli Deon Sette - 2010
101
O usucapião urbano também chamado
usucapião ambiental - instrumento de
regularização fundiária de áreas urbanas privadas,
adotado na Constituição Federal pelo artigo 183 é objeto de regulamentação do Estatuto da Cidade
que reconhece o direito ao domínio àquele que
possuir como sua área ou edificação urbana de até
250 m², por 5 anos ininterruptamente e sem
oposição, utilizando-a para a sua moradia ou de
sua família desde que não seja proprietário de
outro imóvel urbano ou rural.
O título pode ser concedido a homem, mulher ou a
ambos, independentemente o estado civil.
Marli Deon Sette - 2010
102
a)
b)
c)
d)
e)
Requisitos para que seja reconhecido o direito ao
domínio:
tratar-se de área urbana privada;
possuir como sua área ou edificação urbana de até
250 m²;
por 5 anos ininterruptamente e sem oposição;
utilizando-a para a sua moradia ou de sua família;
não ser proprietário de outro imóvel urbano ou
rural.
É vedado o reconhecimento deste direito a mesma
pessoa mais de uma vez.
Marli Deon Sette - 2010
103
É possível reconhecer o direito do usucapião urbano
coletivamente, mediante sentença judicial que servirá
de título para o registro no Cartório de Imóveis.
Na sentença, o juiz atribuirá fração ideal de terreno
para cada possuidor, independentemente da dimensão
do terreno que cada um ocupe, salvo acordo escrito
entre os condôminos, dispondo diversamente.
O condomínio especial coletivo é indivisível, não sendo
passível de extinção salvo deliberação favorável
tomada por no mínimo 2/3 dos condôminos no caso de
execução de urbanização posterior à constituição do
condomínio.
Marli Deon Sette - 2010
104
a)
b)
São legitimados para promover ação coletiva de usucapião
urbano:
Os possuidores, individualmente, em litisconsorte ou em
estado de composse (posse comum ou coletiva); e
A associação de moradores da comunidade, regularmente
constituída com personalidade jurídica.
O possuidor pode, para o fim de contagem de prazo,
acrescentar sua posse à de seu antecessor, contanto que
ambas sejam contínuas.
O legitimado passivo é o proprietário privado, ficando
sobrestada qualquer outra ação petitória ou possessória na
pendência de decisão em ação de usucapião especial urbana.
O público não é passível de ser usucapido (art. 183, § 3º e
Marli Deon Sette - 2010
105
191 CF/88).
Esse direito coletivo, trata-se de tutela de
direito individual homogêneo, decorrentes de
origem comum, em que o MP atua
obrigatoriamente como custus legis, além de
ser legitimado para propor a ação ambiental
metaindividual.
O registro das sentenças do usucapião urbano
altera o artigo 167, inciso I, da lei n° 6.015/73
que dispõe sobre os registros públicos,
possibilitando o registro independente do
parcelamento e da edificação estar
regularizada (artigo 55 do EC).
Marli Deon Sette - 2010
106
Sucessão: é possível, desde que o
herdeiro já resida no imóvel por ocasião
da abertura da sucessão.
Todas essas benesses têm como objetivo
assegurar o domínio de áreas urbanas
àqueles que habitam os denominados
“estabelecimentos irregulares”,
transformando os bairros espontâneos em
realidades jurídicas.
Marli Deon Sette - 2010
107
9. Concessão de uso
especial no Estatuto da
Cidade
(CF/88, art. 183, § 1º e Medida
Provisória 2.220/2001)
Marli Deon Sette - 2010
108
Garantido pela CF/88 - art. 183, § 1º - o
direito à concessão de uso especial foi
vetado em sua redação original, artigos
15 a 20 do EC, pelos motivos
empossados na Mensagem nº
730/2001.
Para tratar do assunto foi editada a MP
2.220/2001, antes da vigência da EC nº
32, que editou novas regras a respeito
das MPs, restringindo seu uso.
Marli Deon Sette - 2010
109
Na medida em que é vetada a aquisição
do domínio pleno sobre as terras
públicas por meio de usucapião, art.
183, § 3º da CF/88, a concessão de
direito especial de uso para fins de
moradia é o instrumento hábil para a
regularização fundiária das terras
públicas informalmente ocupadas pela
população de baixa-renda.
Marli Deon Sette - 2010
110
Pela redação da MP 2.220/2001 ficou instituído
que aquele que, até 30 de junho de 2001,
possuiu como seu, por 5 anos, ininterruptamente
e sem oposição, até 250 m² de imóvel público
situado em área urbana, utilizando-o para sua
moradia ou de sua família, tem o direito à
concessão de uso especial para fins de moradia
em relação ao bem objeto da posse, desde que
não seja proprietário ou concessionário, a
qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural.
Referido direito é conferido ao homem ou à
mulher, ou a ambos, independentemente do
estado civil.
Marli Deon Sette - 2010
111
a)
b)
c)
d)
Requisitos para ter direito ao uso especial:
Ter possuído como seu, até 30 de junho de 2001,
por 5 anos, ininterruptamente e sem oposição;
até 250 m² de imóvel público situado em área
urbana;
utilizar para sua moradia ou de sua família;
não ser proprietário ou concessionário, a qualquer
título, de outro imóvel urbano ou rural.
É vedado o reconhecimento deste direito a mesma
pessoa mais de uma vez.
O possuidor pode, para o fim de contagem de
prazo, acrescentar sua posse à de seu antecessor,
contanto que ambas sejam contínuas.
Marli Deon Sette - 2010
112
É possível a concessão de uso especial para fins
de moradia de forma coletiva, quando os imóveis
sejam maiores do que 250 m² por população de
baixa renda, em que não é possível identificar os
terrenos ocupados por possuidor, preenchidos os
demais requisitos.
A fração máxima de cada possuidor será de 250
m².
Será atribuída igual fração ideal de terreno a
cada possuidor, salvo hipótese de acordo escrito
dispondo diversamente.
Marli Deon Sette - 2010
113
O Poder Público garantirá ao possuidor o exercício do
direito de uso especial em outro local quando a
ocupação acarretar risco à vida ou à saúde dos
ocupantes.
a)
b)
c)
d)
e)
Ao Poder Público é facultado assegurar o exercício do
direito de uso especial em outro local na hipótese de
ocupação de imóvel:
de uso comum do povo;
destinado a projeto de urbanização;
de interesse da defesa nacional, da preservação
ambiental e da proteção dos ecossistemas naturais;
reservado à construção de represas e obras congêneres;
situado em via de comunicação.
Marli Deon Sette - 2010
114
Obtenção do título - pode dar-se de duas
formas, a saber:
a) por via administrativa (no prazo máximo de 1
ano) e,
b) em caso de recusa ou omissão deste, pela via
judicial, mediante sentença.
O título, obtido tanto por via administrativa,
quanto judicial, serve para efeito de registro
no cartório de registro de imóveis,
podendo ser transferido por ato inter vivos ou
causa mortis, além de ser um direito real,
podendo gerar ações.
Marli Deon Sette - 2010
115
Para obtenção o interessado deve
protocolar um requerimento no órgão
detentor do imóvel.
Quando o bem imóvel for da União ou dos
Estados, o requerente deve juntar ao
pedido de concessão de uso especial para
fins de moradia uma certidão expedida pelo
Poder Público municipal, atestando a
localização do imóvel em área urbana e a
sua destinação para moradia do ocupante
ou de sua família.
Marli Deon Sette - 2010
116
A concessão de direito de uso não
produz o efeito de gerar uma
propriedade imobiliária separada, como
direito real autônomo.
O morador não será dono do imóvel. O
título de propriedade continua em poder
da administração pública, que concede
ao ocupante o direito de usar o bem.
Marli Deon Sette - 2010
117
Nos casos de programas e projetos habitacionais de
interesse social, desenvolvidos por órgãos ou
entidades da Administração Pública com atuação
específica nessa área, os contratos de concessão
de direito real de uso de imóveis públicos:
a) terão caráter de escritura pública, não se aplicando
o disposto no inciso II do art. 134 do Código Civil, e
b) constituirão título de aceitação obrigatória em
garantia de contratos de financiamentos
habitacionais.
Marli Deon Sette - 2010
118
O direito à concessão de uso especial para fins de
moradia extingue-se, devendo ser averbada no
cartório de registro de imóveis, por meio de
declaração do Poder Público concedente, no caso
de:
I - o concessionário dar ao imóvel destinação diversa
da moradia para si ou para sua família; ou
II - o concessionário adquirir a propriedade ou a
concessão de uso de outro imóvel urbano ou
rural.
Marli Deon Sette - 2010
119
Destinação comercial: é novidade inserida
pela MP 2.220/2201 que faculta ao poder
público, preenchidos os mesmos requisitos
retromencionados para moradia, dar
autorização de uso especial para uso com
finalidade comercial, sendo a autorização
conferida de forma gratuita.
Sucessão: é possível tanto no uso para
moradia, quanto no uso para comércio ,
desde que o herdeiro já resida no imóvel por
ocasião da abertura da sucessão.
Marli Deon Sette - 2010
120
A MP 2.220/2201, além de completar o EC,
também contribuiu com a criação do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Urbano –
CNDU – órgão deliberativo e consultivo,
integrante da estrutura da Presidência da
República com competência para, entre outros,
propor instrumentos, avaliar a implementação de
políticas, propor edição de normas, etc, sempre
ligadas ao direito urbanístico.
Também cabe ao CNDU promover a cooperação
entre os entes federados entre si e com a
sociedade civil.
Marli Deon Sette - 2010
121
10. Direito de superfície
(art. 21 a 24 do EC e 1.369
a 1.377 do CC)
Marli Deon Sette - 2010
122
Abolido, no Brasil desde 1.864, o direito de superfície
retorna agora por meio do EC, que dispõe que “o
proprietário urbano poderá conceder a outrem o direito
de superfície do seu terreno, por tempo determinado ou
indeterminado, mediante escritura pública registrada no
cartório de registro de imóveis”.
Segundo o Professor Ricardo Pereira Lira trata-se o
direito de superfície de um " direito real autônomo,
temporário ou perpétuo, de fazer e manter construção
ou plantação sobre ou sob o solo alheio; é a propriedade
- separada do solo - dessa construção ou plantação,
bem como é a propriedade decorrente da aquisição feita
ao dono do solo de construção ou plantação já
existente".
Marli Deon Sette - 2010
123
O sentido jurídico tradicional, proveniente do direito
romano, denota que superfície não é o solo que
está em contato com o espaço atmosférico, mas
sim, o que emerge dele – abrangendo o direito de
se utilizar do solo, subsolo e espaço aéreo.
Por meio do direito de superfície, nascem dois
direitos reais distintos e autônomos: a construção
(edilícia) ou plantação (rústica, agrária, agrícola ou
vegetal) do superficiário e o solo do proprietário.
Por meio dele, é atribuído ao superficiário o
domínio útil, ficando o dono do solo com o domínio
direto.
Marli Deon Sette - 2010
124
Ou seja, o direito de superfície é um instituto que
permite que o proprietário de um imóvel urbano
possa transferir para outras pessoas o direito de
superficie de seu terreno.
Isto permite ao morador (particular ou poder
público)usufruir do solo, subsolo, espaço aéreo de
uma determinada área, sem que seja transferida a
propriedade do terreno.
Aquilo que for construído pelo superficiário torna-se
sua propriedade. Mas, isto não significa que ele
tenha direito ao solo, e, sim, que tem direito apenas
àquilo que for construído por ele.
Marli Deon Sette - 2010
125
Ex: Tício tem o domínio de um terreno e
decide concede a Caio o direito de superfície
para que construa ali uma edificação.
O terreno continua de Tício e,
A edificação será de Caio.
É utilizado em várias situações, por ex.:
a) Para fins de cancelamento de débitos
tributários;
b) Conceder à Prefeitura para fins de construção
de habitação recebendo em troca
transferência do direito de construir; etc.
Marli Deon Sette - 2010
126
a)
b)
c)
d)
Espécies de direito de superfície:
Direito de superfície simples/puro: é aquele
desprovido de qualquer peculiaridade que o
individualize.
Direito de superfície social: aquele destinado a
solucionar o problema de escassez de moradia das
classes menos favorecidas. É o mais relevante para
os objetivos visados pelo EC.
Direito de superfície "ad aedificandum" e " ad
plantandum": é o direito de superfície constituído
com finalidade específica de construir ou plantar préestabelecida.
Direito de superfície por cisão: é aquele que
incide sobre terreno já edificado ou plantado.
Marli Deon Sette - 2010
127
a)
b)
c)
d)
e)
Características da concessão da propriedade
superficiária:
Pode ser gratuito ou oneroso;
Por tempo determinado ou indeterminado;
É um direito transferível a terceiros, nos
termos do contrato original;
Transmite-se aos herdeiros;
É um direito resolúvel, já que, uma vez
cessada a concessão, o titular do domínio
pleno adquire a res superficiaria,
independentemente de indenização se não foi
convencionado diferentemente.
Marli Deon Sette - 2010
128
O superficiário responde integralmente pelos
encargos e tributos que incidirem sobre a
propriedade superficiária, arcando, ainda,
proporcionalmente à sua parcela de ocupação
efetiva, com os encargos e tributos sobre a área
objeto da concessão do direito de superfície,
salvo disposição em contrário do contrato
respectivo.
Em caso de alienação do terreno, ou do direito
de superfície, o superficiário e o proprietário,
respectivamente, terão direito de preferência,
em igualdade de condições à oferta de terceiros.
Marli Deon Sette - 2010
129
O direito de superfície se extingue:
a) pelo advento do termo;
b) pelo descumprimento das obrigações
contratuais assumidas pelo
superficiário.
c) Também pode se extinguir antes do
advento do termo se o superficiário
der ao terreno destinação diversa
daquela para a qual foi concedida.
Marli Deon Sette - 2010
130
O Direito de superfície está de acordo com as
novas exigências sociais, e como tal pode servir
como importante instrumento de transformação
da propriedade.
Ou seja, pode servir como ferramenta eficaz para
atenuar a crise habitacional que se instala nos
grandes centros urbanos do nosso país,
possibilitando às autoridades a imediata
aplicação de uma política urbana eficaz, tendo
em vista a desnecessidade da aplicação de
recursos financeiros diretos por parte da
esfera pública.
Marli Deon Sette - 2010
131
a)
b)
Além dos benefícios diretos alcançados, como
moradia com direito real, existem ainda os
indiretos, tais como:
o fomento de novos empregos na área de
construção e posteriormente no setor de serviços e
comércio,
influenciar no crescimento ordenado da cidade,
com os efeitos colaterais da diminuição da miséria
e violência, na construção de uma sociedade mais
justa.
Ou seja, é uma nova política social da propriedade,
que visa a atender sobremaneira o princípio da
dignidade humana aplicando o princípio da função
social da propriedade em atendimento ao interesse
social.
Marli Deon Sette - 2010
132
Existe o chamado direito de Sobrelevação? (figura do
Direito de Laje, nas favelas do Rio de Janeiro).
Na Itália e no direito Suíço existe esta possibilidade, pois
a superfície passa a ser de propriedade do superficiário e
este pode conceder outro direito de superfície sobre seu
direito de superfície.
Em nossa doutrina relativa à propriedade horizontal,
afirma-se que não se pode admitir propriedades distintas
superpostas sem a propriedade indivisa do solo por parte
de todos os proprietários distintos. No entanto, é uma
realidade presente em muitos locais, como, por ex. nas
favelas do Rio De Janeiro.
Marli Deon Sette - 2010
133
11. Direito de preempção
art. 26 a 27 do EC
Marli Deon Sette - 2010
134
O direito de preempção confere ao Poder Público
municipal preferência para aquisição de imóvel
urbano objeto de alienação onerosa entre
particulares.
Referido direito é exercido em áreas delimitadas
por meio de Lei municipal,baseada no plano
diretor por prazo não superior a 5 anos, renovável
após o decurso do primeiro ano de vigência.
A área deverá ser enquadrada numa das
finalidades relacionadas como passíveis do
exercício do direito de preferência.
Marli Deon Sette - 2010
135
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
O direito de preempção será exercido sempre que o
Poder Público necessitar de áreas para:
regularização fundiária;
execução de programas e projetos habitacionais de
interesse social;
constituição de reserva fundiária;
ordenamento e direcionamento da expansão urbana;
implantação de equipamentos urbanos e
comunitários;
criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;
criação de unidades de conservação ou proteção de
outras áreas de interesse ambiental;
proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou
paisagístico.
Marli Deon Sette - 2010
136
O proprietário deverá notificar sua intenção
de alienar o imóvel, anexando proposta da
compra por terceiro interessado na aquisição
do imóvel (preço, prazo e validade) para que
o Município, no prazo máximo de 30 dias,
manifeste por escrito seu interesse em
comprá-lo.
A notificação e a intenção de compra
deverão ser publicadas.
Marli Deon Sette - 2010
137
Se o município silenciar, o proprietário
poderá realizar a venda ao terceiro. No
entanto, esta fica vinculada à proposta
apresentada ao Poder Público, sendo
nula de pleno direito se feita de forma
diversa.
Em ocorrendo a nulidade, o Poder
Público poderá adquirir o imóvel pelo
valor de base de cálculo do IPTU ou da
proposta apresentada (pagamento em
dinheiro).
Marli Deon Sette - 2010
138
12. Outorga onerosa do
Direito de construir
Art. 28 a 31 do EC
Marli Deon Sette - 2010
139
A outorga onerosa do direito de construir,
é instrumento que amplia o direito de
construir, que poderá ser exercido acima
do coeficiente de aproveitamento básico
adotado, bem como permite a alteração
do uso do solo, sempre mediante
contrapartida.
Coeficiente (relação entre área edificável e
área de terreno): Pode ser igual em toda a
área urbana ou distinta conforme as
especificidades da zona urbana.
Marli Deon Sette - 2010
140
O plano diretor definirá os limites
máximos a serem atingidos pelos
coeficientes de aproveitamento,
considerando:
a) a proporcionalidade entre a infra-
estrutura existente; e
b) o aumento de densidade esperada em
cada área.
Marli Deon Sette - 2010
141
Lei municipal específica estabelecerá as
condições a serem observadas para a
outorga onerosa do direito de construir
e de alteração de uso, determinando:
a) a fórmula de cálculo para a cobrança;
b)os casos passíveis de isenção do
pagamento da outorga;
c) a contrapartida do beneficiário.
Marli Deon Sette - 2010
142
Os valores arrecadados com a outorga
onerosa do direito de construir e com a
permissão de alteração do uso do solo
devem ser utilizados para dar
efetividade aos diferentes objetivos
descritos nos incisos I a VIII do art. 26
do EC, em decorrência do direito de
preempção.
Marli Deon Sette - 2010
143
13. Transferência do
direito de construir
Art. 35 do EC
Marli Deon Sette - 2010
144
a)
b)
c)
Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá
autorizar o proprietário de imóvel urbano, privado
ou público, a exercer em outro local, ou alienar,
mediante escritura pública, o direito de construir
previsto no plano diretor ou em legislação
urbanística dele decorrente, quando o referido
imóvel for considerado necessário para fins de:
implantação de equipamentos urbanos e
comunitários;
preservação, quando o imóvel for considerado de
interesse histórico, ambiental, paisagístico, social
ou cultural;
servir a programas de regularização fundiária,
urbanização de áreas ocupadas por população de
baixa renda e habitação de interesse social.
Marli Deon Sette - 2010
145
Objetivo: viabilizar a preservação de imóveis ou
áreas de importante valor histórico ou ambiental.
A idéia é permitir que os proprietários de imóveis
a serem preservados sejam compensados pelo
fato de que em seus imóveis o coeficiente ou
densidade básicos estabelecidos para o território
urbano não pode ser atingido sob pena de
comprometer o objetivo da preservação de
imóveis de interesse histórico, paisagístico ou
ambiental ou então por serem necessários para
regularização fundiária e programas de habitação
de interesse social.
Marli Deon Sette - 2010
146
Com o uso do instrumento, o proprietário de um
imóvel sobre o qual incide um interesse público de
preservação (ambiental, patrimônio histórico,
cultural, paisagístico e arquitetônico) ou ainda um
imóvel que esteja ocupado por uma favela que se
quer urbanizar, pode utilizar em outro imóvel, ou
vender, a diferença entre a área construída do
imóvel preservado e o total de área construída
atribuída ao terreno pelo coeficiente de
aproveitamento básico.
a)
b)
Verifica-se que o proprietário pode:
exercer o direito de construir em outro território, ou
Alienar referido direito de construir a terceiros.
Marli Deon Sette - 2010
147
A transferência somente será permitida se
o proprietário participar de algum
programa de preservação elaborado em
conjunto com o poder público ou
elaborado pelo setor privado e aprovado
pelo ente técnico responsável.
Também poderá se utilizar do instrumento
o proprietário que doar ao poder públicos
imóvel, ou parte dele, para as finalidades
previstas neste tópico.
Marli Deon Sette - 2010
148
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Cabe ao Poder Público:
Definir claramente as condições de
transferência;
Ter uma listagem ou cadastro dos imóveis
com potencial para aplicação do instrumento;
Estabelecer critérios de transferência (preço,
etc.);
Mediar as negociações dos particulares;
Formular planos de preservação para que as
metas sejam executadas;
Acompanhar e monitorar os imóveis
preservados.
Marli Deon Sette - 2010
149
Um aspecto interessante sobre este instrumento refere-se à
concorrência dele com a venda do solo criado (outorga
onerosa) . Observa-se que nos casos onde ambos convivem, há
clara preferência do mercado pelo solo criado, que possibilita
mudanças de uso e não apenas potencial construtivo.
Além disso, a concorrência se torna mais desleal se
considerarmos que, no caso do solo criado, vende-se o
potencial declaradamente abaixo da sua avaliação no mercado
imobiliário, para atrair os empreendedores.
Uma estratégia proposta para enfrentar essa questão seria a
promoção de uma associação entre os dois instrumentos,
introduzindo a preservação do imóvel como uma das
destinações da contrapartida do solo criado.
Marli Deon Sette - 2010
150
14. Operação urbana
consorciada
Art. 32 a 34
Marli Deon Sette - 2010
151
O EC dispõe que Lei municipal poderá autorizar
áreas para aplicação de operações consorciadas,
que se entende como um conjunto de intervenções
e medidas coordenadas pelo Poder Público
municipal, com a participação dos proprietários,
moradores, usuários permanentes e
investidores privados, com o objetivo de alcançar
em uma área transformações urbanísticas
estruturais, melhorias sociais e a valorização
ambiental.
As operações urbanas consorciadas constituem um
tipo especial de intervenção urbanística voltada para
a transformação estrutural de um setor da cidade.
Marli Deon Sette - 2010
152
As operações urbanas consorciadas são definições
específicas para um certa área da cidade que se quer
transformar, que prevêem o uso e ocupação distintas
das regras gerais que incidem sobre a cidade e que
podem ser implantadas com a participação dos
proprietários, moradores, usuários e investidores
privados, onde se poderá:
a)
modificar índices e características de parcelamento, uso
e ocupação do solo e subsolo e alterar normas edilícias,
considerado o impacto ambiental delas decorrente;
b)
Proceder a regularização de construções, reformas ou
ampliações executadas em desacordo com a legislação
vigente.
Marli Deon Sette - 2010
153
Em suma, as operações urbanas articulam um
conjunto de intervenções, coordenadas pela
prefeitura e definidas em lei municipal, em que
se recortam da ordenação geral do uso e
ocupação do solo um conjunto de quadras e se
definem para estas um projeto de estrutura
fundiária, potencial imobiliário, formas de
ocupação do solo e distribuição de usos distintas
da situação presente deste setor e das regras
gerais de uso e ocupação do solo vigentes para
este.
As intervenções podem se dar por meio de obras
públicas e/ou privadas.
Marli Deon Sette - 2010
154
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
O plano que dispõe sobre as operações deverá
conter, no mínimo:
definição da área a ser atingida;
programa básico de ocupação da área;
programa de atendimento econômico e social para
a população diretamente afetada pela operação;
finalidades da operação;
estudo prévio de impacto de vizinhança;
contrapartida a ser exigida dos proprietários,
usuários permanentes e investidores privados.
forma de controle da operação, obrigatoriamente
compartilhado com representação da sociedade
civil.
Marli Deon Sette - 2010
155
Essas medidas visam a evitar que operações sejam
usadas somente para “liberações de índices” ou para
valorização imobiliária, que implique em expulsão de
moradores de menor renda.
A Lei especifica que tratar do assunto, poderá prever a
emissão de certificados de potencial adicional –
CEPAC - de construção a serem alienados em leilão ou
utilizados como pagamento nas obras da própria
operação. Referidos certificados são conversíveis em
direito de construir apenas na área delimitada pela
operação, servindo como pagamento de construção
que supere os padrões vigentes antes da lei especifica
que estabeleceu novos padrões na área consorciada.
Marli Deon Sette - 2010
156
Os CEPAC se configuram em instrumentos
ligados a ordem econômica constitucional
(art. 170, VI – principio ambiental da ordem
econômica) com nítida função ambiental.
Os recursos advindos da contrapartida são
vinculados à própria operação consorciada.
Qualquer licença ou autorização concedida
pelo Poder Público em desacordo com o
definido na operação consorciada será nula.
Marli Deon Sette - 2010
157
15. Estudo de impacto de
vizinhança
Art. 36 a 38 do EC
Marli Deon Sette - 2010
158
O Estudo de impacto de vizinhança – EIV é
um estudo prévio necessário para obtenção
de licenças ou autorizações de construção
ampliação ou funcionamento, cabendo ao
poder público a sua exigência.
Trata-se de um conjunto de estudos
preliminares sócio-econômico-ambiental, que
apresenta relatório, planos de recuperação,
projeto de controle, diagnóstico ambiental,
análise preliminar de risco, etc.
Marli Deon Sette - 2010
159
Exigência: Embora o EC diga que lei municipal
definirá os empreendimentos que dele
necessitam, aplica-se, na verdade, a regra do
EIA (Estudo de Impacto Ambiental - Art. 225,
§1º, IV da CF/88 e Lei 6938/81, PNMA, art. 10)
em que se exige para todos os empreendimentos
que potencialmente podem causar significativo
impacto ambiental (= dano = alteração adversa
dos atributos do meio ambiente + degradação da
qualidade ambiental).
Objetivo: tutela da qualidade de vida da
população residente na área e no seu entorno.
Marli Deon Sette - 2010
160
Trata-se de instrumento preventivo, que
contempla os efeitos positivo e negativos, diretos
e indiretos referentes a determinado
empreendimento.
Por meio dele se apura as possíveis condições em
que o ambiente ficará, caso o empreendimentos
seja realizado e se propõe medidas mitigadoras.
A todos os documentos integrantes do EIV deve
ser dado publicidade, além do que, devem ficar a
disposição de interessados.
Marli Deon Sette - 2010
161
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
O EIV não substituí o EIA, e, naquele se
analisam, no mínimo:
adensamento populacional;
equipamentos urbanos e comunitários;
uso e ocupação do solo;
valorização imobiliária;
geração de tráfego e demanda por transporte
público;
ventilação e iluminação;
paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.
Os custos do EIV são suportados pelo
empreendedor. Marli Deon Sette - 2010
162
16. Plano Diretor
Art. 39 a 42 do EC
Marli Deon Sette - 2010
163
A política de desenvolvimento urbano é
traçada pelo plano diretor, que é criado
por lei municipal e dispõe sobre
diretrizes e estratégias para o
desenvolvimento urbano e econômico
das cidades e orienta os investimentos
públicos.
O plano diretor é o instrumento básico
da política de desenvolvimento e
expansão urbana.
Marli Deon Sette - 2010
164
O conceito de plano diretor adotado pela
Constituição é o de um plano urbanístico
auto-aplicável.
A ele é reservada a definição da função
social da propriedade e a delimitação das
áreas subutilizadas, sujeitas a parcelamento
e edificação compulsórios, utilização extrafiscal do IPTU e desapropriação com
pagamento em títulos da dívida pública (§§
2º e 4º do art. 182).
Marli Deon Sette - 2010
165
Por meio dele é criado um sistema de
planejamento e gestão da cidade, que
engloba o município como um todo,
determinando quais serão as políticas
públicas a serem desenvolvidas nos próximos
10 anos (prazo em que ele deve ser revisto)
em todas as áreas da administração pública.
É o Plano diretor quem delimita critérios de
zoneamentos de áreas industriais, comerciais
e residenciais com vistas a integrar as
necessidades de todas as camadas da
população.
Marli Deon Sette - 2010
166
A participação popular deve ser garantida pela
administração no processo de elaboração do
plano diretor e na fiscalização de sua
implementação, em que devem ser
promovidas:
a) audiências públicas e debates com a
participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da
comunidade;
b) publicidade quanto aos documentos e
informações produzidos;
c) acesso de qualquer interessado aos
documentos e informações
produzidos.
Marli Deon Sette - 2010
167
a)
b)
c)
d)
e)
Nos termos do EC, o plano diretor é obrigatório
para cidades:
com mais de 20.000 habitantes (182, § 1º CF/88);
integrantes de regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas;
onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os
instrumentos constitucionalmente, quais sejam: o
parcelamento ou edificação compulsórios; IPTU
progressivo e a desapropriação com pagamento
mediante títulos da dívida pública;
integrantes de áreas de especial interesse turístico;
inseridas na área de influência de
empreendimentos ou atividades com significativo
impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
Marli Deon Sette - 2010
168
O plano diretor deverá conter no
mínimo:
a) a delimitação das áreas urbanas onde
poderá ser aplicado o parcelamento,
edificação ou utilização compulsórios,
considerando a existência de infraestrutura e de demanda para sua
utilização, nos termos do EC;
b) sistema de acompanhamento e
controle.
Marli Deon Sette - 2010
169
c) Também deverá conter disposições sobre:
1. Direito de preempção;
2. Fixação de áreas com coeficiente superior
ao de aproveitamento básico – outorga
onerosa do direito de construir;
3. Fixar áreas nas quais poderá ser permitida
alteração de uso de solo, mediante
contrapartida do beneficiário;
4. Delimitar áreas para aplicação de operações
consorciadas;
5. Prever disposições concernentes à
transferência do direito de construir.
Marli Deon Sette - 2010
170
a)
b)
c)
d)
Para que o plano diretor cumpra sua
função constitucional, deve harmonizar
as diferentes regras jurídicas de meio
ambiente:
cultural;
artificial;
do trabalho; e
Natural, de forma a assegurar a
brasileiros e estrangeiros que aqui
residam o trinômio vida-trabalhoconsumo, com dignidade.
Marli Deon Sette - 2010
171
Prazos: Os municípios com mais de
20.000 habitantes ou integrantes de
regiões metropolitanas e aglomerações
urbanas tiveram um prazo de 05 anos para
a implementação do plano diretor, que
venceu em 10/10/2006.
No caso de cidades com mais de 500.000
habitantes, deve ser elaborado um plano
de transporte urbano integrado,
compatível com o plano diretor ou nele
inserido.
Marli Deon Sette - 2010
172
Aplicam-se ao Distrito Federal e ao
Governador do Distrito Federal as
disposições do EC relativas,
respectivamente, a Município e a
Prefeito.
Marli Deon Sette - 2010
173
17. Gestão Democrática da
Cidade
Art. 43 a 45
Marli Deon Sette - 2010
174
O Estatuto da cidade incorpora a gestão democrática
como uma diretriz geral da política urbana, por meio
do inciso II do artigo 2° e estabelece um capítulo
específico (artigos 43 a 45).
A idéia é que para reverter o quadro da
desigualdade social, o controle da Administração
Pública, da gestão das políticas públicas, da
destinação e utilização dos recursos públicos, de
medidas que priorizem investimentos na área social,
deve ser efetuado pelas instituições que
representam o cidadão, com base no sistema da
democracia representativa, ou de forma direta com
base no sistema da democracia participativa ou
direta.
Marli Deon Sette - 2010
175
Assim, a tendência autoritária da
Administração Pública, em sobrepor os seus
atos ao consentimento do cidadão, é
substituída por novos modelos de gestão do
interesse público, em que o papel do
cidadão é valorizado como colaborador, cogestor, prestador e fiscalizador das
atividades da Administração Pública.
Marli Deon Sette - 2010
176
Essa exigência do EC rompe com a
superada visão administrativa de
disciplinar as cidades a partir do
regramento imposto tão-somente pelo
poder público.
Funda-se nos princípios da dignidade da
pessoa humana, bem como no principio
da cidadania, proporcionando,
diretamente, o exercício da cidadania.
Marli Deon Sette - 2010
177
a)
b)
c)
d)
Com vistas a garantir a gestão democrática, o EC
dispõe que devem ser utilizados os seguintes
instrumentos:
órgãos colegiados de política urbana, nos níveis
nacional, estadual e municipal ( pode ser
composto pelo Poder Público, proprietários,
moradores, usuários e os investidores privados e
o MP);
debates, audiências e consultas públicas;
conferências sobre assuntos de interesse urbano,
nos níveis nacional, estadual e municipal;
iniciativa popular de projeto de lei e de planos,
programas e projetos de desenvolvimento
urbano.
Marli Deon Sette - 2010
178
No âmbito municipal, a gestão orçamentária
participativa inclui a realização de debates,
audiências e consultas públicas sobre as propostas
do plano plurianual, da lei de diretrizes
orçamentárias e do orçamento anual, como
condição obrigatória para sua aprovação pela
Câmara Municipal.
O fundamento para a instituição deste instrumento
é o de controle das finanças públicas.
A não realização de audiências e consultas públicas
no processo de aprovação da lei do orçamento
municipal resulta na inconstitucionalidade da lei.
Marli Deon Sette - 2010
179
18. Improbidade
administrativa – art. 52
do EC
Marli Deon Sette - 2010
180
Sem prejuízo da punição de outros agentes
públicos envolvidos e da aplicação de outras
sanções cabíveis, o Prefeito incorre em
improbidade administrativa, nos termos da Lei
8.429/92, quando:
a)
deixar de proceder, no prazo de cinco anos, o
adequado aproveitamento do imóvel incorporado
ao patrimônio público, conforme o disposto no §
4o do art. 8o do EC;
b)
utilizar áreas obtidas por meio do direito de
preempção em desacordo com o disposto no art.
26 desta Lei; Marli Deon Sette - 2010
181
c)
d)
e)
f)
g)
aplicar os recursos auferidos com a outorga onerosa
do direito de construir e de alteração de uso fora dos
casos do exercício da preempção;
aplicar os recursos auferidos com operações
consorciadas em outros locais que não o do consórcio;
impedir ou deixar de garantir a participação popular e
a publicidade;
deixar de tomar as providências necessárias para
garantir a observância do disposto no § 3o do art. 40
(EIV) e no art. 50 (implementar PD) do EC;
adquirir imóvel objeto de direito de preempção, pelo
valor da proposta apresentada, se este for,
comprovadamente, superior ao de mercado.
Marli Deon Sette - 2010
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Também foi acrescido ao art. 1º e 4º da Lei
7.347/85, o direito ao uso da Ação Civil
Púclica em caso de dano que cause prejuízo à
ordem urbanística, bem como o uso da ação
cautelar para evitar o dano ao meio ambiente,
consumidor, ordem urbanística, etc.
A idéia é responsabilizar os agentes públicos e
privados responsáveis pelo uso indevido dos
instrumentos de política urbana que acarrete
lesão as funções sociais da cidade e ao direito
às cidades sustentáveis.
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No entanto, há outro instrumento que pode ser
utilizado para evitar a aplicações de sanções,
servindo para reparar o dano de forma voluntária e
extrajudicial, trata do TAC – termo de ajustamento
de conduta.
O TAC visa a colocar um plano de ajustamento da
conduta danosa, bem como à correção dos danos
já causados, podendo ser obtido preliminarmente a
qualquer demanda, por iniciativa do infrator, ou
durante o inquérito civil, que é o momento em que
o MP faz as investigações para obter provas para a
propositura da ACP.
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Além disso existem diretrizes, na Lei 9.605/98,
para responsabilizar os sujeitos – pessoas
físicas ou jurídicas, publicas ou privadas - que
cometam infração administrativa (art. 70 a 76)
ou crime ambiental (demais artigos), muitos
deles diretamente relacionados à ordem
urbanística.
Ex.
art. 15, f (agravante),
Art. 42 (fogo por balões),
art. 54, § 2º, I (poluição),
art. 62 a 65 (crimes contra o ordenamento
urbano).
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Considerações Finais
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a)
b)
Em face do que foi exposto, segundo Victor
Carvalho Pinto, podemos chegar ao conceito de
propriedade urbanística, cujas características
principais são as seguintes:
a propriedade tradicional traduzia-se
simplesmente no plano horizontal. Daí a
necessidade de se precisar com clareza os
confrontantes na hora da transmissão dos
respectivos títulos.
A propriedade urbanística atual apresenta uma
terceira dimensão. É uma propriedade que
poderíamos dizer cúbica, ou seja, o proprietário
só pode construir acima e abaixo do solo de
acordo com o plano urbanístico. Assim:
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1.
A altura e a profundidade passam a constituir
valores intrínsecos dessa propriedade.
2.
a propriedade urbanística é teleológica, quer
dizer, o plano determina o uso que se pode dar
ao terreno – residencial, comercial, etc. – ou
ainda o número de habitações que podem ser
construídas.
3.
a propriedade urbanística possui, também um
caráter temporal. Isto significa que o seu
conteúdo é dado pelo plano e, como o plano é
mutável, segue-se que também ela é mutável.
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4.
a propriedade urbanística implica também em obrigações
de fazer, podendo, inclusive, constranger o proprietário a
edificar, sob pena de ser expropriado pelo Poder Público;
5.
A propriedade urbanística é uma propriedade formal, isto
é, recebe a sua forma do Plano de Desenvolvimento
Urbano. Assim, é indispensável que o título de propriedade
caracterize também as determinações que o plano
estabelece para a zona em que se localiza e, finalmente;
6.
a propriedade urbanística está intimamente vinculada aos
serviços públicos, que a servem, de tal forma que o seu
proprietário é obrigado a custeá-los, ainda que deles não
se utilize, como por exemplo a caixa-d’água” .
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Pesquisas no Capítulo 10 – Seção 10.1 do livro:
DEON SETTE, MARLI T. Direito
ambiental. Coordenadores: Marcelo
Magalhães Peixoto e Sérgio Augusto
Zampol Pavani. Coleção Didática
jurídica, São Paulo: MP Ed., 2009, p. 2122. ISBN 978-85-97898-023-8.
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