TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
III – AVALIAÇÃO DA MANIFESTAÇÃO
DO PODER EXECUTIVO
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TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL
AVALIAÇÃO DA MANIFESTAÇÃO DO PODER EXECUTIVO
A exemplo de exercícios anteriores, este Tribunal enviou ao titular do
Poder Executivo versão preliminar do Relatório Analítico sobre as Contas relativas
ao exercício de 2000.
Em resposta, o Secretário de Fazenda e Planejamento encaminhou o
Ofício nº 545/2001-GAB/SEFP, no qual se manifesta sobre diversos pontos do
Relatório e cita providências adotadas pelo Governo para resolver os problemas
apontados.
A seguir, serão transcritas as principais argumentações expostas no
documento enviado pelo Executivo acerca do Relatório preliminar e tecidos os
devidos comentários.
ANÁLISE CONJUNTA DOS ORÇAMENTOS
“O § 4º, art. 149 da Lei Orgânica do Distrito Federal estabelece que a Lei
Orçamentária compreenderá os orçamentos fiscal, de investimento e da
seguridade social. Desta forma, a Lei n.º 2.514/99 não tratou, e nem deveria
tratar, do orçamento de dispêndios das empresas estatais não dependentes, o
qual, inclusive, sequer é apreciado pela Câmara Legislativa, sendo aprovado
através de decreto executivo. A decisão de se examinar, no Relatório Preliminar,
o ‘orçamento de investimento e dispêndios’ não contribui para conferir maior
clareza à análise da prestação de contas do Governador, pelo contrário. Senão
vejamos:
• A receita estimada e a despesa fixada na LOA/2000 alcançaram
R$ 6,8 bilhões nos orçamentos fiscal e da seguridade social e
R$ 339 milhões no orçamento de investimento. Já o capítulo
‘Execução Orçamentária’ do Relatório Preliminar registra o valor de
R$ 8,3 bilhões, exatamente por considerar, na metodologia adotada,
os recursos pertencentes ao orçamento de dispêndios.
• Em decorrência, as análises subsequentes relativas ao crescimento
de receitas e despesas, à frustração de receitas, aos comparativos
entre valores projetados e realizados, assim como às
suplementações aos orçamentos ficaram, em certa medida,
distorcidas.”
Em atenção ao Princípio da Unidade ou da Totalidade do Orçamento, o
Orçamento de Dispêndios das empresas estatais tem sido tradicionalmente
considerado nas análises contidas nos Relatórios Analíticos sobre as Contas do
Governo, não sendo novidade no atual. Também há que considerar o enfoque
adotado desde a Prestação de Contas do exercício de 1998, quando a execução
das despesas orçamentárias passaram a ser enfocadas sob o prisma das funções e
dos programas governamentais, visando privilegiar a avaliação do cumprimento dos
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objetivos e metas estabelecidos pelo Governo local, de acordo com as prioridades
por ele definidas. Nesse sentido, a não-consideração do Orçamento de Dispêndios
retiraria a visão do todo e prejudicaria em parte a avaliação de determinadas áreas
de atuação do Governo, tais como, saneamento, energia, transporte e urbanismo.
Registre, também, que o fato de o Relatório tecer considerações gerais
com base na consolidação da receita e da despesa do Complexo Administrativo do
Distrito Federal, ou seja, incluindo o Orçamento de Dispêndios, não prejudica as
análises relativas "ao crescimento de receitas e despesas, à frustração de receitas,
aos comparativos entre valores projetados e realizados, assim como às
suplementações aos orçamentos", pois as questões pormenorizadas da receita e da
despesa são abordadas separadamente em tópicos destinados especificamente aos
Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social e aos Orçamentos de Investimento e de
Dispêndios. Se há alguma distorção, ela se dá por problemas incorporados aos
próprios Orçamentos, notadamente o de Dispêndios, que reclamam procedimentos
de elaboração e execução mais criteriosos.
Portanto, o entendimento desta Corte é o de que a inclusão do
Orçamento de Dispêndios contribui para conferir maior clareza à análise da
Prestação de Contas.
CRÉDITOS ADICIONAIS
“No que concerne aos créditos adicionais, foram apontados, no capítulo
‘Despesa’, acréscimos aos orçamentos da ordem de R$ 2 bilhões, sendo que,
destes, R$ 900 milhões representam um incremento líquido. Há que se levar em
conta que os recursos incorporados em função de superávit financeiro apurado
em balanço patrimonial não alteram os programas de trabalho do exercício, as
metas estabelecidas ou interferem no equilíbrio das finanças públicas, uma vez
que tais receitas são realizadas no exercício anterior e destinam-se às ações
orçamentárias originais.”
Não procedem as alegações apresentadas. De início, constou no
Relatório, capítulo 3.6.2 – Despesa, que as suplementações orçamentárias elevaram
a despesa inicialmente fixada para o Complexo Administrativo do Distrito Federal de
R$ 8,3 bilhões para R$ 9,2 bilhões, correspondendo a um acréscimo de R$ 900
milhões, e não de R$ 2 bilhões, tal como alegado. Há sim, em outro contexto
abordado no Relatório, tópico 3.6.2.1.1 – Alterações Orçamentárias, uma referência,
em tabela, ao montante de R$ 2,1 bilhões de créditos adicionais abertos no
exercício, o que não se pode confundir com montante acrescido ao Orçamento, vez
que não se considerou, naqueles valores, os cancelamentos de créditos
orçamentários, pois não era o caso.
Necessário ressaltar também que os recursos incorporados em função
de superávit financeiro, apurado em balanço patrimonial, alteram a despesa fixada
para os respectivos programas de trabalho, e as metas neles estabelecidas e podem
interferir no equilíbrio das finanças públicas do exercício se a abertura do crédito
adicional ultrapassar o limite relativo ao superávit apurado no balanço patrimonial.
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Tanto é assim que as suplementações ao orçamento com base nessa fonte de
recurso devem atender a limites estabelecidos na legislação pertinente, tal como o
verificado no inciso III do art. 10 da Lei distrital nº 2.428/1999 – LDO/2000.
APLICAÇÃO INDEVIDA DE RECURSOS ORIUNDOS DE TAXA
“Em relação ao destaque dado à aplicação de recursos provenientes da
cobrança de taxas em despesas estranhas aos serviços para os quais foram
criadas, cabe tecer algumas considerações. Mesmo reconhecendo a infringência
ao disposto no § 4º, art. 125 da Lei Orgânica do Distrito Federal, cumpre
esclarecer que tal procedimento a)visou, tão somente, atender a necessidades
prementes de ajuste nas dotações; b) não comprometeu a execução dos
projetos e atividades programados; c) não promoveu desequilíbrio das contas
públicas; e d) não gerou prejuízo ao erário, ficando caracterizado que, além de
boa fé, houve a intenção da boa gestão, neste caso representada pela adequada
e tempestiva recomposição orçamentária. Ademais, vale salientar que, em
cumprimento às determinações dessa Corte, os orçamentos vigentes já atentam
para a vinculação de taxas com seus respectivos fatos geradores e a proposta
orçamentária de 2002 contemplará fontes específicas para cada taxa instituída
pelo Código Tributário local, alterado pela Lei Complementar n.º 336, de 06 de
novembro de 2000.”
As argumentações oferecidas não afastam a ilegalidade detectada,
reconhecida pelo próprio Secretário, o que, por si só, justifica a ressalva.
O exame da existência de codificação apropriada para as taxas criadas
por meio da Lei Complementar nº 336, de 6.11.2000, e da correspondente aplicação
dos recursos auferidos com sua cobrança deverá ser oportunamente efetuado
quando dos trabalhos de acompanhamento da execução orçamentária relativa ao
exercício de 2002.
PRECATÓRIOS JUDICIAIS
“No que tange à contabilização, inclusão nos orçamentos e ao pagamento de
precatórios judiciais, foi constituído, pelo Decreto n.º 22.034/2001, grupo de
trabalho com o objetivo de aprofundar o entendimento da questão, visando
examinar a aplicabilidade da Emenda Constitucional n.º 30, promover a adoção
de medidas para adequar e uniformizar a lista de precatórios, haja vista a
incorporação pela Administração Centralizada dos passivos das extintas
fundações, e propor soluções para o pagamento dos mesmos. Acredita-se que
os resultados dos trabalhos serão fundamentais para evitar a repetição das
distorções apontadas no parecer prévio.”
A norma referida anteriormente foi considerada quando da elaboração
do presente Relatório. Também tratam do assunto o Decreto nº 20.980, de 27 de
janeiro de 2000, que instituiu comissão para examinar os precatórios devidos e
propor soluções de pagamento, e a Portaria nº 52, de 9 de agosto de 2000, da
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Procuradoria Geral do DF, que constituiu grupo de trabalho com a finalidade de
elaborar relatório sobre a situação dos precatórios da administração direta e indireta
do Distrito Federal.
Sobre o primeiro, não se tem notícia do resultado. Quanto à Portaria, a
Procuradoria Geral, atendendo solicitação da Presidência desta Corte, encaminhou
o Relatório Final da Comissão, mas seu conteúdo se restringiu a levantamento dos
débitos pendentes dos órgãos e entidades.
Nem os Decretos nem a Portaria especificaram itens que deveriam ser
avaliados pelos grupos de trabalho. Entende-se que as conclusões expostas no
Relatório preliminar, referentes a contabilização, inclusão nos orçamentos,
pagamentos, controles existentes e outros esclarecimentos sobre os precatórios do
Distrito Federal, permanecem inalteradas, bem assim que, tal como exposto no
corpo do Relatório, merecem abordagem mediante auditoria específica a ser
realizada oportunamente por este Tribunal.
AUSÊNCIA
EFICÁCIA
DE
PRONUNCIAMENTO QUANTO
À
EFICIÊNCIA
E
“No que diz respeito à ausência de avaliação dos resultados quanto à
eficiência e eficácia da gestão orçamentária, financeira e patrimonial, nos termos
do inciso II, art. 80 da LODF, foi encaminhado, em 14 de fevereiro de 2001,
Ofício n.º 111/01-GAB/SEFP à Presidência desse Tribunal, o qual menciona as
dificuldades enfrentadas pelo controle interno, bem como as medidas voltadas
para sua superação, e solicita a reconsideração da Decisão n.º 9801/2000,
relevando a não inclusão dos relatórios em questão nas contas relativas aos
exercícios de 1999 e 2000. Ao tomar conhecimento do recurso interposto, essa
Corte proferiu a Decisão n.º 1005/2001, a qual confere efeito suspensivo ao que
determina o item IV-b da decisão inicial supracitada.”
A argumentação apresentada insere-se no âmbito do Processo – TCDF
nº 4.814/1996, que trata da Prestação de Contas Anual da Fundação Hemocentro de
Brasília – FHB, relativa ao exercício de 1995.
Embora a Decisão nº 1.005/2001, de fato, tenha conferido efeito
suspensivo à obrigatoriedade de envio do relatório de controle interno sobre eficácia
e eficiência das gestões à época ainda não enviadas à Corte, o pedido feito pelo
Secretário de Fazenda e Planejamento menciona tão-somente o art. 140, incisos VII
e VIII, do Regimento Interno – RI/TCDF; não abrange, portanto, o art. 138, inciso VII,
do mesmo normativo, o qual dispõe que o referido relatório de avaliação integrará as
Contas do Governo.
Prevalece, portanto, o posicionamento desta Casa, no sentido de que o
controle interno não encaminhou, nas Contas relativas ao ano de 2000, o relatório
de avaliação dos resultados quanto a eficiência e a eficácia da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial dos órgãos e entidades da Administração do Distrito Federal.
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DEFICIÊNCIAS OBSERVADAS NO PROCESSO DE PLANEJAMENTO
“No que se refere aos aspectos relacionados às deficiências observadas no
processo de planejamento, deve-se lembrar que vários deles já haviam sido
objeto da Decisão 9416/2000, sendo que as considerações do Poder Executivo
foram encaminhadas por meio do Ofício n.º 1037/00-GAB/SEFP, de 29 de
dezembro próximo passado. Entende-se que os argumentos apresentados dão a
dimensão das dificuldades conceituais e institucionais enfrentadas na
implantação de um modelo de planejamento efetivamente gerencial. No entanto,
a reestruturação e a modernização administrativa e organizacional do complexo
administrativo distrital, ainda em curso, facilitarão o aperfeiçoamento do sistema
de planejamento, tornando-o compatível a nova legislação em vigor e com a
demanda da sociedade por maior transparência, participação e controle da ação
governamental.”
De fato, as inconsistências registradas foram objeto da Decisão
nº 9.416/2000, exarada no Processo – TCDF nº 1.724/1999, que teve por objeto a
análise do PDES e do PPA vigentes. E não poderia ser diferente, pois referido
Processo foi autuado, inclusive, para servir de subsídio à elaboração do presente
Relatório Analítico.
Quanto às informações prestadas naqueles autos, a decisão pelo
acolhimento ou não dessas alegações dar-se-á no âmbito do referido Processo.
Isso não impede, contudo, que as deficiências do planejamento distrital
abordadas naqueles autos, já reconhecidas inclusive pelo Poder Executivo, integrem
o corpo do Relatório em tela, para conhecimento da Augusta Câmara Legislativa.
CUMPRIMENTO DA LRF
“É consenso que a Lei de Responsabilidade Fiscal traz uma série de
inovações que traduzem, além das mencionadas exigências sociais, também a
necessidade de equilíbrio fiscal compatível com um Estado moderno e eficiente.
Todavia, é igualmente consensual que a plena e integral adoção de todos os
seus ditames demanda tempo e investimento na capacitação profissional e no
aperfeiçoamento das ferramentas utilizadas. Não menos importante, ainda
persistem controvérsias acerca das intenções do legislador e da aplicabilidade
de alguns de seus artigos, além de matérias que carecem de regulamentação.
Não obstante, há de se reconhecer que tanto os demonstrativos referentes à
execução orçamentária do presente exercício, como o projeto de lei de diretrizes
orçamentárias para 2002 já se apresentam com a configuração requerida pela
LRF, evolução esta que gradativamente será observada nos demais
instrumentos de planejamento.”
As considerações acerca das dificuldades operacionais existentes para
a implementação integral dos ditames inovadores impostos à administração pública
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com a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF coadunam-se com os
entendimentos estampados no presente Relatório Analítico.
A adequação dos demonstrativos da execução orçamentária relativos
ao exercício de 2001 bem como da LDO para o exercício de 2002 às exigências
daquela norma federal será objeto de análise a ser realizada em autos específicos.
Em resumo, tanto os esclarecimentos colocados em destaque quanto
os demais prestados pelo Sr. Secretário de Fazenda e Planejamento, mediante
Ofício nº 545/2001-GAB/SEFP, não interferem no mérito das conclusões contidas no
documento preliminar enviado ao Executivo por este Tribunal.
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