PRÊMIO CARLOS LACERDA
TEMA
“INOVAÇÕES NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL DA CIDADE DO RIO DE
JANEIRO”.
PSEUDÔNIMO
SARA KALI
MONOGRAFIA
ANÁLISE DE GESTÃO BASEADO NA ANÁLISE DE RISCO PARA TOMADA DE
DECISÕES DE PROJETOS GOVERNAMENTAIS, UM MODELO EMPÍRICO DO
PODER EXECUTIVO.
Rio de Janeiro
2007
RESUMO
Tendo em vista a gestão da qualidade nos serviços públicos e discussão do diclosure
nos órgãos governamentais, permitiu-se destacar à identificação das causas e práticas
antieconômicas e ineficientes, o cumprimento das metas, assim como a elaboração do
mapeamento do processo das atividades. Baseado nisto, retratou-se a análise de risco na
avaliação de projetos governamentais do Poder Executivo, assim como a criação de um
modelo de decisão estatística, para a tomada de decisão de projetos para as instituições
públicas. O escopo utilizado foi sobre à discussão da efetividade dos recursos públicos e a
responsabilização de seus gestores com forma de avaliação do desempenho governamental. A
metodologia de gestão de riscos utilizada foi a Teoria da Preferência para a tomada de
decisões e identificando-se inicialmente quais são os tipos de recursos, que no caso podem ser
o do tesouro municipal e financiado por fornecedores estrangeiros, posteriormente foi feita a
composição dos gastos e por fim aplicamos os resultados nas teorias de tomada de decisão. O
objetivo é descrever e elaborar a aplicação da Teoria de Preferência para a Tomada de decisão
nos projetos efetuados no Poder Executivo da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, de
forma que possa ser utilizado como uma ferramenta de tomada de decisão de avaliação de
projetos governamentais baseado na análise de custos governamentais. Sendo assim, apenas
analisando o orçamento da Secretaria de Assistência Social na Prestação de Contas de Gestão
de 2005, observamos que 22% do seu valor total não foram utilizados os recursos, porém,
entendemos que o valor utilizado em alguns projetos não estava adequado, pois a partir da
análise do nível ótimo, observamos que nem todos atingiram 100% de sua eficiência de
recursos governamentais existem financiamentos de terceiros que na realidade são dívidas a
pagar pela Secretaria. Contudo, é possível aplicar a Teoria de Preferência para a análise de
risco, tendo em vista, a necessidade que o órgão/entidade, possa criar mecanismos de estudo
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para obter uma melhor eficiência dos gastos públicos, atingindo uma possível redução de
custos e uma melhor aplicabilidade de recursos, já que o valor a ser recebido é certo.
Palavras-chave: risco – projetos – preferência – decisão - orçamento
1 INTRODUÇÃO
O controle da gestão é parte do processo administrativo, da mesma forma que se deve
retratar a avaliação da análise da gestão de riscos para a tomada de decisões de projetos
governamentais.
Tendo em vista a gestão da qualidade nos serviços públicos e discussão do diclosure
nos órgãos governamentais, a avaliação de projetos torna-se necessária devido à vinculação da
transparência das informações contábeis, por meio da evidenciação e a atribuição da
responsabilidade dos gestores por conta da utilização dos recursos públicos.
Baseado neste pressuposto retrata-se como seria o modelo empírico da análise de risco
na avaliação de projetos governamentais municipais do Poder Executivo, e em relação ao
método do custeio por Atividades, com a aplicação da Teoria de Preferência baseado nos
modelos de decisão estatística e exemplificado com a criação de um modelo empírico da
avaliação da análise de risco para a tomada de decisão para as instituições públicas.
Atualmente, os processos de mudanças ocorridas na gestão governamental,
ocasionados por escândalos, denúncias e falta de controle interno nas instituições públicas,
tornou-se essencial à aplicação de novas metodologias de estudo para tornar eficaz o serviço
executado pelo Gestor, independentemente da esfera governamental.
Com efeito, estudos apresentados com base nos paradigmas da administração
demonstram que as teorias descritas estão sendo aplicadas no âmbito governamental, como
por exemplo: Max Weber que escreveu sobre natureza da organização burocrática que é um
paradigma que focava a racionalidade e a eficiência, Peter Drucker introduziu o conceito do
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desempenho organizacional que é um paradigma que prometia resultados e efetividade, e
Peter Senge, que tem ajudado a popularizar o conceito da organização aprendiz que é um
paradigma centrado na adaptação contínua a um ambiente em permanente mutação”. Campos
apud Hitt (2002:80)
Tendo em vista a gestão da qualidade nos serviços públicos e a transparência das
informações contábeis, por meio da evidenciação, torna-se necessária a busca de novas
formas de administrar, tomar decisões sobre a escolha dos projetos e divulgar as informações
sobre os custos das prestações de serviços elaboradas pelas instituições públicas do País.
Principalmente, a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro vem permitindo, desde setembro de
2006, ao cidadão carioca acompanhar a execução orçamentária dos órgãos e programas do
governo municipal, por meio do site da internet.
2 METODOLOGIA
Utilizou-se como avaliação de pesquisa, a do tipo Pesquisa Aplicada, que objetivou
gerar conhecimentos para aplicação prática dirigidos à solução de problemas específicos, a
Pesquisa Quantitativa que considerou tudo o que pode ser quantificável, o que significa
traduzir em números opiniões e informações para classificá-las e analisá-las, avaliando
também a questão Qualitativa, considerando uma relação dinâmica entre o mundo real e o
sujeito, isto é, um vínculo indissociável entre o mundo objetivo e a subjetividade do sujeito
que não pode ser traduzido em números. O modelo empírico envolveu o estudo profundo e
exaustivo de um ou poucos objetos de maneira que se permita o seu amplo e detalhado
conhecimento.
Admitimos que todas as fontes de informação são importantes para a formação de nossa
opinião, neste caso a nossa coleta de dados teve que ser restrita e criteriosa, devido à
extensividade do assunto, por isso utilizamos livros, jornais, revistas, artigos, legislação
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aplicável, Internet e, principalmente, a experiência profissional, enfim tudo aquilo que
pudesse fundamentar a nossa opinião.
Quanto ao escopo utilizado, a ênfase foi sobre um fato que consideramos muito
importante para o desenvolvimento do estudo e que está relacionado à discussão da
efetividade dos recursos públicos e a responsabilização de seus gestores com forma de
avaliação do desempenho governamental.
No período em que coletávamos os dados, tivemos dificuldade em obter maiores
informações analíticas das práticas sobre a avaliação do método ABC para a implementação
de análise dos custos governamentais, por causa da sua atualidade, em razão dos aspectos
contábeis e fiscais, unificados nestas interpretações, idéias e opiniões e, por isso, sumarizamos
os assuntos para que pudéssemos então, começar a elaborar o estudo de modelo empírico para
o Poder Executivo. Selecionamos então, os assuntos que apresentavam maior relevância
dentro do seu conjunto, enfocando o tema em questão.
O tratamento dos dados a aplicação, quantificação e qualificação das informações
coletadas para que pudéssemos evidenciar a análise do gerenciamento de risco para as
instituições públicas governamentais municipais.
A metodologia de gestão de riscos utilizada foi a Teoria da Preferência para a Tomada
de Decisões com a identificação inicial dos tipos de recursos, que no caso pode ser o tesouro
municipal e financiado por fornecedores estrangeiros, posteriormente foi feita a composição
dos gastos e por fim aplicamos os resultados nas teorias de tomada de decisão.
Sendo assim, constata-se que a partir da tomada de decisão da gestão de riscos
entende-se que se a Secretaria deseja implementar determinado projeto deverá ser observado a
origem dos recursos se são originários do tesouro municipal e financiado por fornecedores
estrangeiros sendo necessária à composição dos gastos e a identificação dos direcionadores de
custo. Posteriormente, elaborou-se o cálculo do custo unitário de cada tipo de despesa com
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base no direcionador de custo (evento ou fator causal que influencia o nível e o desempenho
de atividades e o consumo resultante de recursos Nakagawa (2001:74)).
Desta forma foi considerado o tipo de projeto, e em seguida a classificação funcionalprogramática, como por exemplo do caso da Assistência Social está dividido nas subfunções
de assistência ao idoso, ao portador de deficiência, a criança e ao adolescente, as comunidades
e alimentação e nutrição, e que também são divididos em projetos e atividades.
Admitindo-se que para elaborar uma tomada de decisão adequada para determinado
projeto do governo, iniciamos com a análise de Tolerância ao Risco, primeiramente
identificou-se qual o valor em termos monetários e percentuais da participação governamental
e outras fontes de recursos.
Dada a importância do tema para o estudo das organizações públicas e, em particular,
para a Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro propôs-se a seguinte pergunta de pesquisa:
Como podemos aplicar a Teoria de Preferência para a tomada de decisão na avaliação de
projetos das instituições públicas do Poder Executivo?
A análise dos dados coletados irá nos permitir o desenvolvimento das interfaces
necessárias do uso da Teoria de Preferência, de forma que com base no uso das alternativas de
decisão seja possível obter resultados de ocorrência de valores monetários de perdas ou lucros
em uma instituição pública.
O objetivo deste estudo é descrever e elaborar a aplicação da Teoria de Preferência
para a Tomada de decisão nas instituições públicas do Poder Executivo da Prefeitura da
Cidade do Rio de Janeiro, de forma que possa ser utilizado como uma ferramenta de tomada
de decisão de avaliação de projetos governamentais baseado na análise de custos
governamentais.
O presente estudo será limitado, quanto aos aspectos qualitativos, em função dos
dados que serão apresentados e, quantitativos, em virtude da pesquisa feita nas Prestações de
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Contas de Gestão de 2005 e finalizando com a aplicação das técnicas pertinentes da Teoria de
Preferência para a tomada de decisões sobre os gastos públicos em projetos de uma Secretaria
da Administração Direta da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.
3 REFERENCIAL TEÓRICO
O desempenho dos serviços governamentais é uma meta a ser atingida em relação à
qualidade do serviço prestada ao cidadão. Neste trabalho, evidencia-se a possibilidade da
aplicação da análise-desempenho e do método de gestão de risco baseado na Teoria de
Preferência para a instituição pública do Poder Executivo da Prefeitura da Cidade do Rio de
Janeiro, por meio de um modelo empírico de estudo.
3.1 A AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO DOS SERVIÇOS PRESTADOS NOS
ÓRGÃOS PÚBLICOS MUNICIPAIS.
A análise de desempenho é atualmente a maior meta a ser executada pelo governo,
pois aferir o resultado significa melhorar a performance. Osborne e Gaebler (1994:151)
retratam que “os governos burocratizados, por não mensurar os resultados raramente logram
grandes conquistas de forma que, devemos satisfazer os eleitores, pois eles são o nosso
indicador de performance.”
Para tanto, a gestão pública deve ser enfocada em resultados, atendendo o pressuposto
de que é necessário criar mecanismos de avaliação de desempenho, que possa ter utilidade e
que o resultado do trabalho seja efetivo.
Catelli (2001:199 e 211) diz que devemos evidenciar o estudo do processo, por meio
da “avaliação de desempenhos”. Este estudo visa fundamentar o modelo conceitual da
estruturação e proposição de um sistema que são: a avaliação de desempenho para um
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processo de gestão (planejamento, execução e controle) e o aspecto qualitativo (eficácia) do
desempenho para projetos governamentais.
Sendo assim, para a Administração Pública retratar a avaliação de resultado e de
desempenho na avaliação de projetos e programas governamentais, devem-se enfocar diversos
parâmetros relacionados a custo, atividades, questões políticas e econômicas. No entanto,
necessita-se da criação de indicadores para que sejam efetuadas as medições de desempenho,
de forma que possa ser admissível quantificar as metas preestabelecidas.
Desta forma, uma atividade que está em crescente evolução é a auditoria de natureza
operacional para a avaliação sistemática dos programas governamentais, pois é a partir das
suas modalidades, auditoria de desempenho operacional e avaliação de programa, a prática do
exame da ação governamental.
Slomski apud Teixeira (2003:411) diz que “a avaliação de desempenho deveria ser
priorizada em um novo modelo de gestão pública através de iniciativas como:
redirecionamento do sistema de avaliação dentro da administração governamental para uma
ação centrada no eixo da avaliação de desempenho do serviço prestado, qualitativa e
quantitativamente, pelos diversos setores e unidades.”
Não obstante, as despesas relativas a projetos são determinantes quando podemos
avaliar o bom desempenho, por meio de indicadores.
Salienta-se que este deve ser
representativo, homogêneo, prático, confiável, simples; características estas que influenciarão
na análise de custos governamentais.
A concretização dos objetivos pretendidos com a identificação de produtos, a
atribuição de indicadores e metas, admite-se avaliar o sucesso ou fracasso do programa, por
meio do grau de satisfação do usuário dos serviços públicos, Silva (2002:139).
É basilar, a redefinição dos conceitos contábeis, geralmente aceitos para incluir, entre
eles, o critério de avaliação de desempenho, isto posto a tarefa primeira é eliminar todo o
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mapeamento de processos de forma a identificar as atividades obsoletas, Osborne e Gaebler
(1994:152).
Por este motivo, e com base nas abordagens apresentadas, pode-se criar um modelo de
avaliação de desempenho da gestão dos serviços públicos prestados por meio da utilização do
“Balanced Scorecard” e pela avaliação gerencial do Activity-based Costing - ABC como
forma de instrumento de planejamento e orçamento para determinar melhor os programas, que
será descrito no item 3.2 nesta seção.
Grateron (1999:9) retrata que “os indicadores para a análise de desempenho são uma
ferramenta ou meio de avaliação da comparação com os padrões pré-estabelecidos para que
possam permitir o acompanhamento e a avaliação em forma periódica, as variáveis
consideradas importantes em uma organização, sendo feita através da comparação com os
valores ou padrões correspondentes sejam internos ou externos à organização.”
Contudo, devemos observar que a análise de desempenho tem como foco principal a
identificação das causas e práticas antieconômicas e ineficientes, e a verificação do
cumprimento das metas dos programas governamentais, de forma que o gestor possa tomar a
decisão da continuidade, ou não, de determinado programa, com base na estratégia
organizacional elaborada pelo Governo por meio do Plano Plurianual de Investimentos.
No capítulo a seguir, relata-se sobre o método Activity-based Costing – ABC e do
Balanced Scorecard – BSC na avaliação de custos como medida de desempenho
governamental.
3.2 O MÉTODO ACTIVITY-BASED COSTING - ABC E O BALANCED SCORECARD
– BSC COMO MEDIDA DE DESEMPENHO GOVERNAMENTAL
A utilização do método ABC e a implementação do BSC para a avaliação de
determinado programa ou atividade, é necessário que a verificação seja sistemática e mais
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objetiva possível, para que seja identificada a relevância dos objetivos, a eficiência das ações
executadas, a efetividade, o impacto das ações e a sustentabilidade do programa.
Para tanto, necessita-se a utilização do orçamento como uma ferramenta primordial
para a análise do método ABC, que tem como objetivo facilitar a análise estratégica de custos,
com uma forma de visão e de gestão de negócios.
Por este motivo, constata-se que é possível aplicar o método ABC na avaliação de
custos como medida de desempenho governamental, porque a estrutura contábil
governamental e orçamentária existentes admite-se a viabilização das operações destinadas
referentes aos programas, projetos, atividades e operações específicas, Slomski (2003:382).
Face à especial atenção da Contabilidade por Atividades na gestão governamental
constata-se um direcionamento importante na avaliação do que poderia ser a excelência
empresarial para o governo, principalmente, porque é necessária a integração eficaz do custo
das atividades de todas as unidades da instituição para que seja eficiente a execução dos
serviços perante o cliente que, no nosso caso, é o cidadão.
Desde que os termos de responsabilidade, performance e resultado começaram a ecoar
nas instituições governamentais passou-se a ter uma valorização do cliente, Osborne e
Gaebler (1994:131) diz que “os orçamentos orientados por missões dão a cada funcionário
incentivo para poupar dinheiro, liberam recursos para experimentar novas idéias, dotam os
administradores da autonomia necessária para que se adaptem a mudanças nas circunstâncias,
criam uma atmosfera de previsibilidade, simplificam enormemente o processo orçamentário,
poupam recursos em auditorias e especialistas em orçamento e deixam o legislativo livre para
se ocupar de questões importantes.”
Isto posto, para avaliarmos a contabilidade por atividades em uma Instituição
Governamental, devemos, primeiramente, elaborar o mapeamento do processo das atividades
e depois adequar os seus custos para que possamos evidenciar as metas e o desempenho para
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atender o planejamento estratégico da instituição, observando os possíveis desperdícios e
fatores que possam influenciar no custo. No entanto, devem ser enfocados quais as medidas
de atividades ou os direcionadores de custos utilizados para se atribuir a menor unidade de
custo para àquela determinada atividade dentro da empresa que, no nosso caso, é uma
instituição governamental.
No sentido de efetuar um gerenciamento das atividades para as instituições públicas
governamentais, tendo por objetivo a minimização dos desperdícios e a verificação das
atividades que não agregam valor dentro da instituição, de forma que possam impactar na
determinação da área de negócio da instituição governamental.
Considerando que o resultado econômico é uma forma de avaliação da eficácia para
qualquer instituição, então se consideram que seja necessária a identificação dos processos
internos críticos no qual a empresa deve alcançar a excelência.
O Balanced Scorecard - BSC traduz a missão e a estratégia em objetivos e medidas
organizados em quatro perspectivas: financeira, do cliente, dos processos internos, do
aprendizado e crescimento e deve ser utilizado como um sistema de comunicação, informação
e aprendizado, não como um sistema de controle, Kaplan (1997:25).
Constata-se que seja necessário transformar os administradores em empreendedores,
pois, se os administradores não puderem poupar para si parte do lucro obtido, não terão a
motivação de buscar tal lucro. Se os administradores do orçamento continuar recebendo suas
dotações, a despeito das conquistas de seus departamentos, muito provavelmente não
desperdiçarão tempo tentando empreender estratégias para fazer mais dinheiro, Osborne e
Gaebler (1994:230).
Kaplan (1997:26) retrata que as quatro perspectivas são: “ 1- A Perspectiva Financeira
é valiosa com o intuito de sintetizar as conseqüências econômicas imediatas de ações
consumadas. 2- Perspectiva do Cliente permite que os executivos identifiquem os segmentos
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de clientes e mercados, nos quais a unidade de negócios competirá e as medidas do
desempenho da unidade nesses segmentos-alvo. 3- Perspectiva dos processos internos os
executivos identificam os processos internos críticos, nos quais a empresa deve alcançar a
excelência, que permitirá oferecer as propostas de valor capazes de atrair e reter clientes em
segmentos-alvo de mercado e que satisfaça às expectativas que os acionistas têm de
excelentes retornos financeiros. 4- Perspectiva do Aprendizado e Crescimento identifica a
infra-estrutura que a empresa deve construir para gerar crescimento e melhoria a longo prazo,
demonstram os fatores críticos para o sucesso atual e futuro e provêm das pessoas, sistemas e
procedimentos organizacionais.”
Deve-se avaliar que um bom BSC deve conter uma combinação e uma integração das
medidas de resultado e de indicadores de desempenho, pois que as unidades de negócios
vinculem seus objetivos financeiros à estratégia da empresa. Para tanto, elaborou-se no
Quadro 1 como seria uma proposta de BSC para a Instituição Pública.
Quadro 1
Perspectiva
Características
Aplicação na área pública
Financeira
Lucratividade; Retorno sobre o capital Orçamento;
Avaliar
o
plano
de
empregado; Valor econômico agregado;
desempenho durante o ano fiscal;
Fluxo de Caixa.
Explicar e descrever o não alcance das
metas;
Estabelecer
planos
e
programações para alcançar a meta préestabelecida.
Clientes
Satisfação do cliente; Retenção do cliente; Cidadãos; Verificar se a medida de
Aquisição
de
novos
Lucratividade dos clientes;
Processos
clientes; desempenho
é
impraticável
ou
ineficiente.
Propostas de valor capazes de atrair e Medição de resultados efetivos;
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Perspectiva
Características
Aplicação na área pública
Internos
reter clientes em segmentos-alvo;
Comparar
os
resultados
com
o
Expectativas que os acionistas têm de planejado;
excelentes retornos financeiros.
Identificar e explicar a variância;
Praticar ação corretiva.
Aprendizado e Pessoas;
Pessoas;
Crescimento Sistemas;
Sistemas;
Procedimentos Organizacionais.
Procedimentos Organizacionais.
Fonte: Kaplan (2000:598), adaptado pelo autor - Balanced Scorecard.
Contudo, entendemos que analisar desempenho é, hoje, um dos maiores problemas
enfrentados pelo governo, tendo em vista a quantidade de denúncias, escândalos e cobranças
que vêm da sociedade por meio da imprensa, pelas próprias secretarias e pela internet.
No capítulo a seguir, relata-se sobre a análise do risco pelo método de custeio por
atividades para problemas de decisão estatística para análise de projetos.
3.3 ANÁLISE DO RISCO PELO MÉTODO DE CUSTEIO POR ATIVIDADES
INTEGRADO COM A TEORIA DE PREFERÊNCIA - PROBLEMAS DE DECISÃO
ESTATÍSTICA PARA A ANÁLISE DE PROJETOS
É necessário verificar o resultado do projeto e a convivência com as incertezas,
principalmente, a de que as estimativas esperadas do projeto coincidirão com as realizadas.
Isto ocorre, por causa da não habilidade para antecipar todos os fatores que interferirão no
futuro, seja de forma favorável ou desfavorável. Embora o resultado futuro não possa ser
conhecido com certeza, em muitos projetos essa realidade não é totalmente incerta, Lapponi
(2007:407).
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Admite-se que as principais características da utilização por Atividades, são as
descritas a seguir, Boiverst (1999:17-30), adaptado pelo autor:
• Na decomposição simples, os custos por atividades são vinculados aos objetos de custo.
• Na decomposição por multiníveis os recursos são apropriados às atividades, depois
reagrupadas em centros de atividades e, por fim, estes apropriados aos objetos de custo.
• Na decomposição por processos os objetos de custo incorporam atividades que, por sua
vez, requerem outras atividades ou recursos.
• As atividades não se equivalem ao centro de custo.
• A identificação do custo das atividades aos objetos depende de uma relação de causa e
efeito.
• As atividades correspondem ao trabalho feito pela mão-de-obra, no caso de serviços
governamentais.
Neste caso todos os custos são variáveis.
Sendo assim, o risco inerente à análise pelo método de custeio por atividades está
basicamente voltado para a classificação contábil de despesas de um determinado ente
governamental, a fonte de recursos, a classificação econômica e a realização de projetos
especiais que estão vinculados a uma classificação contábil geral e que, posteriormente, é
desmembrado para os códigos de despesa corretos.
Logo, entende-se que, devido à elaboração do planejamento orçamentário e da análise
de custo de determinado projeto, é de fundamental importância que as classificações de
despesas do projeto estejam de acordo com as características do objeto com relação ao gasto,
Silva (2002:146).
Por este motivo, observa-se que é possível aplicar o método ABC na avaliação de
custos como medida de desempenho governamental, assim como definir e mensurar os riscos
inerentes nas operações, porque a estrutura contábil governamental e orçamentária existente
14
admite-se a viabilização das operações destinadas referentes aos programas, projetos,
atividades e operações específicas, Slomski (2003:382).
Os problemas de decisão estatística definidos por Mannarino apud Grant e Ireson
(1991:73) referente à análise de projetos é definido como uma comparação entre alternativas
cujas diferenças estão homogeneamente expressas em termos monetários e definem os seis
princípios fundamentais da decisão econômica, que estão descritos a seguir:
1º Princípio – “As decisões são entre alternativas, sendo essencial reconhecer e definir
claramente todas as alternativas possíveis.”.
2º Princípio – “As decisões devem se basear nas conseqüências esperadas das várias
alternativas.”.
3º Princípio – “Antes de estabelecer os procedimentos para formulação e avaliação de um
projeto é necessário estabelecer qual o ponto de vista que vais ser adotado na decisão.”.
4º Princípio – “As conseqüências esperadas devem ser quantificadas a fim de permitir as
comparações necessárias; a maneira mais conveniente de fazer tais quantificações é através
do dinheiro: as conseqüências esperadas devem ser homogeamente expressas em termos
monetários, a aplicação exige na verdade que as diferenças devem ser expressas em unidades
físicas apropriadas e as expressões físicas assim obtidas devem ser transformadas em
unidades monetárias.”.
5º Princípio – “Somente as diferenças entre as alternativas são importantes na comparação
entre elas, isto se reporta aos custos passados que devem ser analisados com cuidado, pois
podem não participar das verdadeiras diferenças entre as alternativas para o futuro.”.
6º Princípio – “Tanto quanto praticável, decisões separadas devem ser tomadas
separadamente, neste caso incluem-se os ativos adquiridos por meio de financiamento.”.
Dentre os problemas de decisão estatística, conhecidos temos a Teoria da decisão, que
remontam as obras Theory of Games and Economic Behavior de John Von Neumann e Oscar
15
Morgensten, e Statistical Decision Functions, de Abraham Wald, de 1944 e 1950,
respectivamente. Esta metodologia aplicada para apresentar um dos resultados mais
importantes da teoria da decisão que compara duas ações através de suas utilidades esperadas.
Do ponto de vista prático, eles criaram um dos esquemas mais utilizados para elicitação das
utilidades associadas às conseqüências. Isso é feito através da aplicação interativa do famoso
teorema da representação de Von Neumann e Morgernstern. Esse teorema é fundamentado em
três axiomas, 1 como descrito a seguir:
Axioma 1 - Relação de preferências: é completa e transitiva
A, uma e somente uma das seguintes relações deve ser satisfeita:
{ a ≥ a’, ou a ≤ a’, ou nenhuma delas.}
Transitividade: Para quaisquer a, a’ e a” em A, tais que a ≥ a’e a’ ≤ a” , então a ≤
a”.
Axioma 2 – Independência para toda ação de a, a’ e a”em A, sendo α € (0; 1]:
a ≥ a’ implies (1-α) a” + αa ≥ (1-α)a” + αa’
Axioma 3 – Arquimediana – Pra toda ação a, a’ e a” em A tais que a ≥ a’ ≥ a”
podem ser encontrados α, β € (0,1) tais que:
αa +(1-α)a” ≥ a’ ≥ βα + (1 - β )a”
Hélio e Hedibert (2002) dizem que as explicações sobre os axiomas devem ser feitas.
Complitude requer basicamente que o tomador de decisões não saiba o que fazer quando
questionado a respeito de sua preferência em relação a pares de ações. A transitividade
permitirá que problemas multidimensionais possam ser quebrados em pequenos problemas
unidimensionais. Independência afirma que duas ações sejam comparadas somente através de
seus componentes diferentes. Esse é um dos axiomas mais controvertidos e vários paradoxos
foram apresentados ao longo dos anos contra essa hipótese.
1
http://www.im.ufrj.br/~flavia/mad474/migonehedibert.pdf
16
Allais (1953) apresenta uma série de exemplos normativos e descritivos que mostram
a violação do axioma da independência. Kahneman and Tversky (1979) também apresentam
uma série de experimentos empíricos. Seidenfeld (1988) apresenta um argumento normativo a
favor do axioma. O axioma archimediano é também conhecido como axioma da continuidade,
pois diz que uma ação pode ser preferida à outra, mas não de forma extrema e que evite que
combinações de outras ações não possam ser preferidas.
Aplica-se esta hipótese nos dados relativos a uma determinada instituição pública, de
forma que fosse possível avaliar quais são os projetos que precisam ser revisados, apenas
como análise estatística, tanto pelos custos excessivos, quanto pela não adequação do
orçamento em detrimento a realidade do órgão/entidade, para que possamos constatar, se a
partir da estatística é possível elaborar um orçamento adequado à realidade de cada projeto e
projeto, já que a receita é proveniente de repasses de recursos do tesouro e de terceiros,
quando for o caso de financiamento e de recursos vinculados.
Considera-se também, junto à análise estatística, o risco político, de difícil
mensuração, já que se refere à implementação de regras e regulamentos específicos por um
governo, podendo resultar da descontinuidade ou suspensão das operações de uma empresa,
ONG, entidade sem fins lucrativos; isto se apresenta em forma de nacionalização,
desapropriação ou confisco. Pode ser ocasionado de duas formas: macro e micro. Macro está
restrito a mudanças políticas, revolução ou adoção de novas medidas por um governo. Micro
refere-se ao caso em que uma empresa individual estará sujeita ao confisco, Freund & Simon
(2000:126-127).
O capítulo a seguir, evidenciará o modelo empírico baseado na experiência
profissional foi criado para que pudesse ser verificada a aplicabilidade da tomada de decisão
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com base na análise de custos de uma determinada Secretaria Municipal de Assistência
Social.
4 MODELO EMPÍRICO DE APLICAÇÃO DA AVALIAÇÃO DO DESEMPENHO
4.1 HISTÓRICO E METODOLOGIA
A Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro vem se destacando nas suas atividades,
pautada no desenvolvimento de programas, projetos e ações desenvolvidos garantindo uma
valorização de seus recursos humanos e visando atender aos preceitos da Lei de
Responsabilidade Fiscal e, principalmente, prestar contas ao contribuinte.
O Município do Rio de Janeiro, de acordo com a sua Lei Orgânica, constitui-se da
Administração Direta e Indireta. A Administração Direta compreende os órgãos sem
personalidade jurídica, própria dos Poderes Legislativo e Executivo. Fazem parte da
Administração Direta no Poder Legislativo, a Câmara Municipal, bem como o Tribunal de
Contas do Município. Já no Poder Executivo, a Administração Direta é composta pelas
Secretarias Municipais e Especiais, os Fundos Especiais, o Gabinete do Prefeito, a
Controladoria Geral e a Procuradoria Geral. A contabilidade de toda a administração direta é
regida pela Lei 4.320/64.
É importante salientar o quanto é fundamental que o gestor conheça o negócio da
Secretaria, pois é a partir desta informação que os orçamentos dos programas passam a ser
mais bem planejados, com o objetivo de evitar desperdícios orçamentários e financeiros.
Por este motivo, salientamos que quando conhecemos o negócio, podemos avaliá-lo
estrategicamente, o que exige de cada administrador a justificativa detalhada dos recursos
solicitados para que se possam conhecer os seus desempenhos.
Neste sentido, ao verificarmos os dados apresentados na Prestação de Contas de
Gestão 2005 (2005:138), selecionamos onde foi feito o maior investimento neste ano, que no
nosso caso foi à área social que é composta por: Educação, Esportes, Saúde, Previdência e
18
Assistência Social, Trabalho, Cultura, Reforma Agrária, Habitação e Saneamento, e que o
maior gasto foi atribuído à Assistência Social com 46,40% de investimento e que a Prefeitura
da Cidade do Rio de Janeiro, obteve um percentual de 4,37% de aumento em relação ao ano
de 2004.
Desta forma, a partir dos conceitos anteriormente citados, na seção anterior
analisaremos os dados da Assistência Social, para medir os Custos ABC, aplicando a Teoria
de Preferência para Gestão de Riscos tendo em vista que representativamente é a Secretaria
que mais obteve recursos em investimento no ano de 2005, comparando com o ano de 2004.
Verificamos os dados disponíveis na Prestação de Contas do Município do Rio de
Janeiro, disponível no site da Prefeitura, referente ao ano de 2005, para que pudéssemos
evidenciar a análise de custos. Selecionamos, dentre os gastos por função, aquele que obteve
a maior dotação atualizada para o ano de 2005 que, no nosso caso, foi a Assistência à criança
e ao adolescente que teve R$ 11.249,00 que corresponde a 3,74% da dotação, atualizada no
ano que foi de R$ 300.545,00.
4.2 ANÁLISE DE DADOS PARA A UTILIZAÇÃO DA TEORIA DE PREFERÊNCIA
COM BASE NO GERENCIAMENTO DE RISCOS
Devido à dificuldade de obter informações analíticas da Secretaria, elaboramos um
modelo empírico para apresentarmos como seria a análise de desempenho e de risco, tanto por
Activity-based Costing-ABC quanto pelo Balanced Scorecard-BSC elaborando desta forma,
um modelo empírico para que possa ser analisado este tipo de metodologia utilizando o
método Activity-based Costing – ABC e a Teoria da Preferência para a Gestão de Riscos.
Criamos um modelo empírico de prestação de serviços assistenciais ao atendimento à
criança e ao adolescente, tendo em vista uma política de inclusão social das camadas mais
pobres da população: ações integradas e complementares com objetivos, tempo e área de
19
abrangência definidos para qualificar, incentivar e melhorar os benefícios e os serviços
assistenciais.
Sendo assim, para implementar este projeto os recursos são originários do tesouro
municipal e financiados por fornecedores estrangeiros sendo necessária a composição dos
gastos e a identificação dos direcionadores de custo.
Elaboramos o cálculo do custo unitário de cada tipo de despesa com base no
direcionador de custo (evento ou fator causal que influencia o nível e o desempenho de
atividades e o consumo resultante de recursos Nakagawa (2001:74)), conforme descrito no
quadro 2.
Quadro 2
Custo
Orçamento
Direcionador de custo
(a)
(b)
Despesas
unitário
(c = a/b)
8 horas por 360 dias x 5
Pessoal
29.200,00 Horas de mão- vezes na semana = 14.400 hs
de-obra
Professores
Especializados
59.700,00
2,028
8 horas por 360 dias x 3
vezes na semana = 8.640 hs
6,91
500 adolescentes x 3 dias *
Lanches
Seleção
173.600,00 Qdade pessoas 89 aulas = 133.500
39.750,00
1,30
500 adolescentes
79,50
10 apresentações
6.968,00
Quantidade de
Gerenciamento
69.680,00
Material de
Consumo
Apresentação
eventos
Qdade de
69.536,00
pessoas
600 pessoas / 12 meses
200.500,00 Quantidade de 10 apresentações
579,47
20.050,00
20
Custo
Orçamento
Direcionador de custo
(a)
(b)
Despesas
unitário
(c = a/b)
Marketing
50.000,00
Serviços
130.000,00
Total
821.966,00
eventos
10 apresentações
5.000,00
10 apresentações
13.000,00
Fonte: Modelo empírico - elaborado pelo autor.
Pode-se observar que para cada tipo de atividade a ser efetuada pela Secretaria em
atendimento ao Programa de Inclusão Social, deve-se avaliar cada detalhe componente da
despesa, pois os custos de atividades de apoio são alocados aos serviços individuais nos
respectivos níveis de seus direcionadores de custo.
Desta forma, a medida de desempenho atribuída é a quantidade de crianças que
concluíram o projeto. Portanto, foi considerada, a quantidade de 500 alunos que freqüentam o
projeto três vezes por semana, apresentando determinados custos como: lanches, transportes e
material de consumo. Existem também, cerca de 50 profissionais trabalhando para a
realização do projeto, todos funcionários da Secretaria.
Em face da identificação das atividades principais, quadro 3, é possível elaborar a
análise pelo método ABC.
Como podemos observar, o custo do projeto total é de R$
821.966,00 e a estimativa dos custos por atividades está descrita a seguir na determinação das
tarefas a serem executadas:
Quadro 3
ATIVIDADES
TAREFAS
Material de consumo e
Organização das estimativas; Apresentação da proposta em
serviços terceirizados
orçamentária; Programação de despesas; Licitação; Pagamento.
21
ATIVIDADES
TAREFAS
Apresentação
Verificação da limitação do crédito orçamentário e a Relação da
composição dos custos; Material e Equipamentos (quantidade);
Infra-estrutura; Lanche; Bolsa; Seleção dos alunos.
Recursos humanos
Composição dos funcionários que irão participar do projeto;
Pagamento dos salários e benefícios dos funcionários e
professores.
Nota: Elaborado pelo autor.
Neste caso, a medida de desempenho dependerá da especificação de todas as
atividades para a implementação do negócio, sendo de interesse do gestor, a precisão de custo
do serviço aplicado, em relação aos custos indiretos.
Retrataremos por meio da análise do ABC com relação a este projeto, as seguintes
tarefas que são efetuadas pelos servidores que são os professores especializados que possuem
um custo total de R$ 59.700,00. No quadro 4 é demonstrado o custo por atividade, somente
deste centro de custo, incluindo desta forma o percentual de participação das pessoas que
trabalham no setor.
Quadro 4
Direcionador
% de
Quantidade de
de custo
aplicação
profissionais
Tarefas
R$
Organizar e efetuar a relação das Pessoas
turmas do projeto
10
5
5.970,00
30
15
17.910,00
atendidas
Analisar a ficha cadastral para que Pessoas
os alunos possam participar de atendidas
projetos
22
Direcionador
% de
Quantidade de
Tarefas
R$
de custo
aplicação
profissionais
Analisar os padrões de qualidade de Pessoas
atendimento
20
10
11.940,00
10
5
5.970,00
20
10
11.940,00
10
5
5.970,00
100
50
59.700,00
atendidas
Relacionar os alunos escolhidos Pessoas
para os projetos
Avaliar
as
atendidas
instalações
equipamentos
Verificar
a
professores
e Pessoas
atendidas
capacitação
dos Pessoas
atendidas
Total
Nota: elaborado pelo autor modelo empírico – total de funcionários 50.
Constatamos que dentre a avaliação do custo por atividade, obtemos o mapeamento do
processo, conseguimos avaliar o percentual de aplicação de serviços efetuados pela Secretaria,
tornando-se possível à mensuração dos dados por meio de atividades, com base no valor
orçamentário.
Desta forma, consegue-se apurar o verdadeiro valor atribuído às despesas de cada
projeto sendo para isso necessário que a instituição tenha condições de efetuar o levantamento
das rotinas e o custo atribuído a cada função.
Constata-se que para efetuar o detalhamento dos custos dos profissionais
analiticamente, descrevemos as suas atividades principais e verificou-se a quantidade de
pessoas que atuavam naquela atividade, de forma que fosse possível aplicar o percentual
sobre o total do custo atribuído para este centro de custo.
23
Em conseqüência da apuração pelo ABC, torna-se possível atribuir a verificação da
análise de desempenho pelo Balanced Scorecard-BSC, para a Secretaria Municipal de
Assistência Social para o Programa de Inclusão Produtiva que está descrita no quadro 5.
Quadro 5
Tipo de
Programa de Inclusão Produtiva da Secretaria Municipal de Assistência
Perspectiva
Social
Financeira e
Deve-se considerar que determinados programas devem ser custeados pelo
Administrativa
PROAP II – Atenção a Criança e ao Adolescente, pelo Fundo Municipal de
Assistência Social, recursos repassados pelo Ministério da Previdência e
Assistência Social.
Quanto ao aspecto administrativo e jurídico, tudo irá depender da vontade
política dirimida no interesse da implementação das ações destinadas ao
atendimento da inclusão social e devem ser consideradas também aquelas
atividades que estão estabelecidas no plano de governo e que possuem um
orçamento vinculado.
Clientes
Pessoas com no mínimo 18 anos, ser morador da cidade do Rio de Janeiro e
ter o ensino fundamental completo (antigo 1° grau).
Os clientes são os consumidores sua crescente preferência por nossos
produtos é a meta da Secretaria.
Processos
Desta forma, entende-se que para capacitar pessoas para inclusão social,
Internos
significa ofertar programas de ampliação do universo informacional,
fortalecer os vínculos relacionais, desenvolver
a auto-confiança e da
autonomia; organizar grupos e movimentos locais de conquista de bens e
serviços; assim como de micro empreendimentos produtivos, sociais, ou
relacionais geradores de trabalho e renda, participação, convivência.
24
Tipo de
Programa de Inclusão Produtiva da Secretaria Municipal de Assistência
Perspectiva
Social
Aprendizado e
Relação de franca parceria sempre na busca por objetivos comuns que
Crescimento
contribuam para os desenvolvimentos econômico e social do município.
Fonte: Elaborado pelo autor – Balanced Scorecard.
A Matriz SWOT significa Strengths (forças), Weaknesses (fraquezas), Opportunities
(oportunidades); Threats (ameaças), é uma ferramenta facilitadora do diagnóstico institucional
que integra as metodologias de planejamento estratégico organizacional.
Desta forma, descreve-se a análise SWOT (Quadro 6) do Programa de Inclusão
Produtiva da Secretaria de Assistência Social, de forma que fosse possível identificar os
pontos fortes e fracos, as características internas que possam inibir ou restringir o desempenho
da organização, assim como a observância dos fatores externos vinculados às oportunidades e
as ameaças que enfocarão o potencial para ajudar e/ou impedir o atendimento das metas
planejadas.
Quadro 6
F
Fr
FORÇAS
FRAQUEZAS
Comprometimento dos funcionários do Falta de critério para seleção dos projetos pelo
Núcleo;
Núcleo;
Infra-estrutura local.
Falta de qualificação técnica dos profissionais; Falta
de critérios técnicos para avaliação do orçamento dos
projetos;
Falta de critérios
técnicos
para avaliação
da
efetividade dos projetos;
Falta de acompanhamento da execução dos projetos
25
pela Secretaria.
O
A
OPORTUNIDADES
AMEAÇAS
Redução dos índices de vulnerabilidade Descontinuidade administrativa; Descontinuidade por
social; Aumentar o número de vagas; vontade política; Falta de previsão orçamentária;
Melhorar
a
qualidade
Descentralização
dos
dos
cursos; Falta de efetividade da execução dos projetos;
projetos
para Escolha inadequada da localização para a realização
outras áreas da cidade; Criação de Banco dos projetos;
de Dados de ex-alunos.
Falta de metas definidas no PPA;
Evasão nos cursos de capacitação.
Fonte: Elaborado pelo autor – Matriz SWOT.
Observando os dados, podemos identificar que para as mesmas condições de tipo de
custo e/ou despesa empenhada, conseguimos atribuir valores aos demais projetos. Desta
forma, é possível avaliarmos o mapeamento do processo de determinada atividade,
possibilitando assim, a análise e o efeito que um planejamento inadequado faz em um órgão
e/ou secretaria. Caso exista uma alocação seqüencial do tipo de despesa, deverá ser feita
departamentalização para que possa identificar os níveis de consumo de serviços.
No entanto, ao coletar os dados disponíveis na Prestação de Contas do Município do
Rio de Janeiro do ano de 2005, referente aos projetos elaborados pela Secretaria Municipal de
Assistência Social teve-se a necessidade de aplicar a Teoria de Tomada Decisões com base na
Engenharia Econômica e Estatística de forma de pudesse saber quais os resultados possíveis
da escolha de projetos pela Secretaria, e se os resultados da avaliação permitissem demonstrar
o grau de risco de uma avaliação de determinado projeto pela Secretaria, já que esta
metodologia de avaliação não é utilizada na escolha de projetos pelo Município do Rio de
Janeiro.
26
Sendo assim, para implementar esta metodologia utilizou-se a Teoria da Preferência
para a Tomada de Decisões e identificaram-se inicialmente quais são os tipos de recursos,
que no nosso caso podem ser do tesouro municipal e financiados por fornecedores
estrangeiros, posteriormente foi feita a composição dos gastos e por fim aplicamos os
resultados nas teorias de tomada de decisão.
Desta forma foi considerado o tipo de projeto, e em seguida a classificação funcionalprogramática, como por exemplo do caso da Assistência Social está dividido nas subfunções
de assistência ao idoso, ao portador de deficiência, a criança e ao adolescente, as comunidades
e alimentação e nutrição, e que também são divididos em projetos e atividades.
Admitindo-se que para elaborar uma tomada de decisão adequada para determinado
projeto do governo, iniciamos com a análise de Tolerância ao Risco, primeiramente
identificou-se qual o valor em termos monetários e percentuais da participação governamental
e outras fontes de recursos. Sabendo-se que será investido um valor total R$ 205.983.379,00
em 32 projetos, e que a participação financeira governamental é de 63%, que é R$
205.983.379,00 * 63% = 129.249.799,00 neste caso estão incluídos os valores dos recursos
próprios e 37% refere-se ao investimento atribuído a terceiros, por meio de financiamentos e
recursos vinculados que corresponde a R$ 205.983.379 * 37% = R$ 76.213.850,23.
Sendo assim, o cálculo da tolerância ao risco é a diferença entre os valores monetários
da participação do governo e dos recursos de terceiros que está descrito a seguir e totaliza R$
53.555.678,57.
Quadro 7
% Participação
63%
-37%
Orçamento
205.983.379
205.983.379
Tolerância ao risco
129.769.528,80
(76.213.850,23)
53.555.678,57
Fonte: Prestação de Contas de Gestão de 2005
27
Isto posto, atribuímos o Valor do Equivalente Certo (Eq), que é para qualquer jogo um
valor equivalente certo, único, tal que o investidor é indiferente entre jogar o jogo e receber
esse montante certo,2 com o Valor monetário Esperado (VME) acompanhado pela medida de
aversão ao risco c, ou seja, é o ponto de indiferença entre o valor certo e o mais arriscado,
conforme descrito a seguir:
Eq = -1/c Ln(pe-cVPL1 + (1-p) e-cVPL2)
Considere um caso de um projeto apenas, de probabilidade de sucesso de 63%, ou seja
se refere apenas aos valores financiados pelo governo. O valor presente líquido de sucesso
(neste caso refere-se à despesa empenhada que totaliza R$ 167.343.916,80) é de
aproximadamente a $ 105,42 milhões e o custo do investimento por terceiros é
aproximadamente = $ - 62 milhões. Os valores se referem ao produto do total da despesa
empenhada pelo percentual aplicado pelo governo e pelo recurso de terceiros 63% e 37%,
respectivamente.
Logo o Valor monetário Esperado é igual a 167,34 (0,63)* + 0,37*(-167,34), que
totaliza $ 43,51.
Não existe certo ou errado nível de aversão ao risco. O propósito é estabelecer o nível
de risco que um órgão/entidade está preparado para assumir e aplicá-lo, consistentemente, de
prospecto para prospecto.
Sendo assim, consideraremos aversão ao risco expressa pela
escolha do nível de participação num projeto e a fórmula está descrita a seguir:
C = ((LN(- VPL1 ÷ (1 – p)VPL2) ÷ Nº de Part. X (VPL1 – VPL2)
28
Onde,
VPL1 = Valor Presente Líquido no caso de sucesso;
VPL2 = Valor presente líquido no caso de insucesso;
p = Probabilidade de sucesso;
N. Part = Nível de participação; e
c = Coeficiente de aversão
Ln = logaritmo neperiano
Para evidenciarmos a verificação do risco de determinado portfólio de serviços de uma
secretaria por meio do comportamento da execução do orçamento, selecionamos então, uma
amostra de 10 projetos/atividades que corresponde a 70% do valor orçado, inicialmente, com
base no Quadro de Detalhamento de Despesa, referente à Prestação de Contas do Município
do Rio de Janeiro, vide quadro 11, em 2005, nesta seção.
Considerando os dados apresentados, inicialmente identifica-se o grau de participação
do governo de forma a definir qual o percentual aplicado para cada projeto com a fonte de
recursos do tesouro municipal, neste caso foi à proporção vertical do total inicial orçado em
relação a cada projeto assim como, a seguir, o cálculo do retorno do valor médio esperado,
assim como do risco e, por fim, a participação do órgão/entidade:
Quadro 8
PORTFÓLIO DE SERVIÇOS – MAIS RELEVANTES
Risco
Projeto
2
R$
Particip.
Prob. de
VPL
Político
(%)
Sucesso
(mR$)
(mR$)
2505
51.959.000
25,2%
31,1%
52,46
-0,89
1007
42.812.000
20,8%
16,2%
42,81
-0,92
http://pascal.iseg.utl.pt/~rmgaspar/MIF/SinteseA_C04.pdf
29
PORTFÓLIO DE SERVIÇOS – MAIS RELEVANTES
Risco
Particip.
Prob. de
VPL
Político
R$
(%)
Sucesso
(mR$)
(mR$)
1016
13.608.000
6,6%
2,0%
13,61
-0,29
4033
11.838.379
5,7%
6,2%
11,84
-0,25
2093
10.642.500
5,2%
0,3%
0,48
-4,94
4003
3.898.609
1,9%
2,0%
3,76
-0,15
2080
3.400.000
1,7%
0,9%
1,78
-0,82
4125
2.474.020
1,2%
1,2%
2,22
-0,17
4052
1.796.036
0,9%
1,0%
1,79
-0,04
2248
1.106.430
0,5%
0,3%
0,76
-0,18
Projeto
Fonte: Prestação de Contas de Gestão 2005
Nota: O risco político refere-se ao contingenciamento do orçamento.
Selecionamos os 10 projetos mais relevantes dos projetos listados no quadro 8, que se
refere às despesas dos projetos. A partir deste pressuposto, consideramos o percentual de
participação do governo em relação aos projetos e consideramos que a probabilidade de
sucesso é a execução propriamente dita dos projetos, ou seja, a sua realização. O valor
presente líquido – VPL considera-se a dotação orçamentária atualizada em milhares de reais,
e por fim o risco político é o contingenciamento orçamentário que pode acontecer durante o
ano.
Após a apuração destes valores, aplica-se o produto para cálculo do retorno e do risco
destes projetos, para o cálculo do retorno médio esperado a fórmula é a ((% da participação *
VPL) + (P% participação * -(Risco Político)), já para o risco a fórmula é (raiz quadrada da
30
(probabilidade de sucesso * (VPL – Retorno do valor médio esperado elevado ao quadrado).
+ (1 – probabilidade de sucesso) * (Risco político – retorno elevado ao quadrado).
No que tange ao retorno e o risco da Secretaria de Assistência Social em relação aos
projetos, é o valor do retorno médio esperado multiplicado pela participação e o valor do risco
multiplicado pela participação, conforme descrito no Quadro 9.
Quadro 9
Consolidado
Projetos individuais
Secretaria
Retorno
Risco
Retorno
Risco
VME
STDEV
VME
STDEV
2505
13,4568
24,799
3,3945
6,2555
1007
9,0893
16,3745
1,8891
3,4033
1016
0,9182
2,1566
0,0607
0,1425
4033
0,6948
2,9235
0,0399
0,168
2093
0,2802
5,2127
0,0145
0,2693
4003
0,0739
0,5672
0,0014
0,0107
2080
0,043
0,8745
0,0007
0,0144
4125
0,0287
0,3107
0,0003
0,0037
4052
0,0159
0,1814
0,0001
0,0016
2248
0,0051
0,1894
0
0,0010
Nome
Quadro 10
Proj1
Proap II - atenção a crianças e adolescentes
1007
Proj2
Programa rio criança maravilhosa/bird – smas
1016
31
Atividades do conselho tutelar das defesas do direito da criança e do
Proj3
adolescente
2248
Proj4
Manutenção do centro de cidadania rinaldo d´lamare
2080
Proj5
Programa bolsa alimentar
2093
Proj6
Apoio administrativo – indiretas
4052
Proj7
Provisão de gastos com o pessoal
2505
Proj8
Desenvolvimento inclusivo e integrado da criança portadora de deficiência 4003
Proj9
Provisão de gastos com pessoal indiretas
4033
Proj10 Reabilitação social baseada na comunidade
4125
Fonte: Prestação de Contas de Gestão 2005 - Legenda
Com base nos dados apresentados e no gráfico 1, o projeto 2505 é o que possui melhor
retorno em relação aos outros, porque a participação do Estado, neste caso, é bem maior do
que, por exemplo, o projeto 2248 cuja participação é de 0,0051, praticamente zero, em relação
às outras participações do Estado para este órgão/entidade. Observamos também, que o
projeto 1007, que se refere ao projeto PROAP II, possui 9,09 de retorno. Neste caso, ambos
possuem risco alto, de 24,8 e 16,4, respectivamente.
Gráfico 1
32
RETORNO
GRÁFICO RISCO X RETORNO
16,0000
14,0000
12,0000
10,0000
8,0000
6,0000
4,0000
2,0000
0,0000
0,0000
2505
1007
1016
4033
2093
4003
2080
4125
5,0000
10,0000
15,0000
20,0000
25,0000
30,0000
4052
2248
RISCO
Outra consideração, a ser feita é com relação ao risco político que, neste caso, é o
valor a ser contingenciado. O projeto/atividade que possui maior risco político é o do nº 2093
que tem -4,94%, isto se refere ao programa bolsa alimentar, que dependendo do interesse do
gestor, pode haver continuidade ou não do mesmo.
Gráfico 2
Dados de Origem com Base nas Decisões
Passadas
100,0000
50,0000
0,0000
-100,0000
-150,0000
-200,0000
22
48
40
52
41
25
20
80
40
03
20
93
40
33
10
16
Tol. Risco da Cia
10
07
-50,0000
25
05
Tolerância (mmUS$)
150,0000
Tol. Risco do Projeto
Toler. c/base decisões do
passado
-250,0000
-300,0000
-350,0000
Ao analisarmos os dados com base nas decisões passadas, verificamos que para
atingir 95% de tolerância, a Tolerância do risco da Cia é no valor de (1,26), o que significa,
em gestão de riscos, constituir o nível aceitável, normalmente definido por critérios préestabelecidos e o montante que você se sente confortável em assumir quando está
33
selecionando seus investimentos. Em outras palavras, é o quanto você está disposto a perder
para tentar alçar ganhos maiores”3. Observando no gráfico 2, o projeto 1016 é o que possui o
maior risco do projeto que é de 321,06.
Contudo, para avaliarmos o nível ótimo destes projetos, observamos que a
contribuição governamental não está adequada, tendo em vista que, somente os projetos
2505, 1007, 4033 atingiram a eficiência de 100%, enquanto os demais ficaram entre 6 e
9.283%, negativamente, o que demonstra custos elevados e um orçamento não adequado à
realidade, pois pode-se atestar que a participação governamental é muito pequena.
Sendo assim, é possível, analisar a partir dos dados mencionados, a tomada de decisão
com base em estatística, sendo necessário observar que a análise de projetos, individualmente,
deve ser feita, o que não foi o escopo deste trabalho. Aqui se teve a intenção de criar um
mecanismo de análise para tomada de decisão por meio de uma ferramenta estatística, já que
o nosso alvo é melhorar os controles, com o objetivo de redução de custos, para determinados
projetos/atividades, obedecendo ao orçamento pré-definido e as restrições políticas que, por
ventura, possam ocorrer.
Gráfico 3
Participação do projeto em
(%)
Nível Ótimo x Risco
2000%
0%
-2000%
24,74
16,20
2,03
2,96
9,87
1,65
0,43
0,19
0,36
-4000%
-6000%
-8000%
-10000%
Nível Ótimo
3
0,62
Risco STDEV
http://www.comoinvestir.com.br/anbid
34
Como podemos observar no quadro 11, o saldo orçamentário não utilizado é de R$
48.203.481,82, que representa 22,36% da Dotação Orçamentária Atualizada, que é de R$
215.547.398,66.
Alertamos que a não utilização dos saldos orçamentários pode ser por falta de recursos
financeiros ou contingenciamento, isto enfocando a nossa análise.
Quadro 11
SALDOS
DOTAÇÃO
PROJETO
INICIAL
DOTAÇÃO
DESPESA
NÃO
ATUALIZADA EMPENHADA UTILIZADOS
1007 42.812.000,00
42.812.000,00
1016
13.608.000,00
13.608.000,00
2002
1.732.562,00
1.483.438,12
2045
7.860.000,00
2080
27.099.681,90
%
15.712.318,10
32,60%
13.608.000,00
28,23%
1.180.372,41
303.065,71
0,63%
18.130.956,67
14.261.893,76
3.869.062,91
8,03%
3.400.000,00
1.784.756,83
1.466.031,76
318.725,07
0,66%
2093
10.642.500,00
483.553,65
482.854,30
699,35
0,00%
2247
369.802,00
321.985,00
21.297,80
300.687,20
0,62%
2248
1.106.430,00
760.485,20
498.838,51
261.646,69
0,54%
2273
6.399.800,00
4.735.029,63
4.521.790,31
213.239,32
0,44%
2274
5.859.987,00
5.578.200,83
5.266.067,68
312.133,15
0,65%
2487
25.672.048,00
30.681.370,78
27.043.275,67
3.638.095,11
7,55%
2505
51.959.000,00
52.457.300,00
52.060.573,50
396.726,50
0,82%
2578
65.616,00
60.098,00
60.098,00
2579
59.798,00
50.000,00
18.767,57
2580
48.597,00
22.875,44
22.875,44
2581
2.469.540,00
9.754.542,28
3.847.470,49
0,00%
31.232,43
0,06%
0,00%
5.907.071,79
12,25%
35
SALDOS
DOTAÇÃO
PROJETO
INICIAL
DOTAÇÃO
DESPESA
NÃO
ATUALIZADA EMPENHADA UTILIZADOS
%
4003
3.898.609,00
3.756.323,00
3.364.573,01
391.749,99
0,81%
4004
2.032.966,00
2.353.252,00
1.939.572,82
413.679,18
0,86%
4027
8.098.000,00
5.414.813,83
5.251.558,71
163.255,12
0,34%
4033
11.838.379,00
11.839.379,00
10.387.612,47
1.451.766,53
3,01%
4052
1.796.036,00
1.787.727,97
1.584.143,56
203.584,41
0,42%
4053
1.000,00
1.000,00
211,35
788,65
0,00%
4118
167.789,00
1.592.789,00
1.328.343,13
264.445,87
0,55%
4125
2.474.020,00
2.217.386,00
2.010.054,98
207.331,02
0,43%
4151
30.000,00
20.000,00
15.774,32
4.225,68
0,01%
4538
1.359.900,00
3.313.298,13
3.091.893,36
221.404,77
0,46%
4572
10.000,00
522.837,30
518.290,03
4.547,27
0,01%
7362
100.000,00
1.000,00
1.000,00
0,00%
7364
1.000,00
1.000,00
1.000,00
0,00%
7365
50.000,00
1.000,00
1.000,00
0,00%
7366
50.000,00
1.000,00
1.000,00
0,00%
TOTAL 205.983.379,00
215.547.398,66 167.343.916,84
48.203.481,82 100,00%
Fonte: Prestação de Contas de Gestão de 2005
Notas: 1-Dotação Inicial: Valor orçamentário aprovado pelo Poder Legislativo no orçamento
anual. 2-Dotação Atualizada: Valor orçamentário incluindo os créditos adicionais, que são
recursos para a execução dos programas de trabalho do governo aprovados pelo Poder
Legislativo no orçamento anual. 3-Despesa Empenhada: o empenho é o ato emanado de
autoridade competente que cria para o Estado uma obrigação de pagamento pendente ou não
36
de implemento de condição que será cumprido com a entrega de material, medição de obra ou
a prestação de serviços. 4- Saldos não utilizados: Refere-se à diferença entre a Dotação
Atualizada e a Despesa Empenhada.
5 CONCLUSÃO
Durante o desenvolvimento deste trabalho, reconheceu-se à relevância da análise de
risco e de controle para uma análise de custos e as medidas de avaliação de desempenho
referente a projetos efetuados pelo Poder Executivo, utilizando o método ABC para o Método
de Custeio de Atividades – ABC, a partir do orçamento estratégico e operacional.
Devido à necessidade de verificar o resultado do projeto e a convivência com as
incertezas, utilizou-se a Teoria da Preferência para a Tomada de Decisões no que tange a falta
de certeza de que as estimativas esperadas do projeto coincidirão com as realizadas, assim
como a falta de previsibilidade de antecipar os fatores que interferirão no futuro e verificar
que nem sempre a realidade não é totalmente incerta.
Cabe destacar, que atualmente devido à necessidade de análise de desempenho com
foco principal na identificação das causas e práticas antieconômicas e ineficientes, o
cumprimento das metas dos programas governamentais, a elaboração do mapeamento do
processo das atividades pode-se elaborar uma boa avaliação de desempenho, a partir da
combinação e integração das medidas de resultados e de indicadores, de forma que seja
possível o atendimento dos objetivos financeiros à estratégia da empresa.
Considerando que este tipo de metodologia ainda não é aplicado nas instituições
públicas para efeito de avaliação de projetos utilizados pelo governo, torna-se necessário o
aprimoramento da máquina administrativa para que os gestores possam ter uma atuação por
meio da informação precisa para a tomada de decisão com relação à elaboração dos projetos
governamentais.
37
Isto posto, verificamos a necessidade de aprimoramento de programas da máquina
governamental necessários para acompanhar a evolução tecnológica e para agilizar a atuação
do Estado, por meio da informação precisa para a tomada de decisão.
No entanto, descrevemos que a criação de critérios de análise não é fácil, tendo em
vista a dificuldade de mensuração, pois o orçamento público anual ainda não está adequado,
para que possamos atingir as metas pré-determinadas por nossos dirigentes.
Sendo assim, apenas analisando o orçamento da Secretaria de Assistência Social na
Prestação de Contas de Gestão de 2005, observamos que 22% do seu valor total não foram
utilizados os recursos, porém, entendemos que o valor utilizado em alguns projetos não estava
adequado, pois a partir da análise do nível ótimo, observamos que nem todos atingiram 100%
de sua eficiência de recursos governamentais existem financiamentos de terceiros que na
realidade são dívidas a pagar pela Secretaria.
Desta forma, é necessário que o órgão/entidade, possa criar mecanismos de estudo
para obter uma melhor eficiência dos gastos públicos, atingindo uma possível redução de
custos e uma melhor aplicabilidade de recursos, já que o valor a ser recebido é certo.
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