Tribunal de Contas da União
Dados Materiais:
Decisão 521/94 - Plenário - BTCU 41/94
Processo TC nº 012.170/94-1 - Administrativo.
Interessado: Departamento de Recursos Humanos da Secretaria-Geral
de Administração.
Órgão: Tribunal de Contas da União.
Relator: Ministro Carlos Átila Álvares da Silva.
Representante do Ministério Público: Dr. Jatir Batista da Cunha.
Unidade Técnica: Departamento de Recursos Humanos Secretaria-Geral de Administração, ouvida a Consultoria Jurídica.
Especificação do "quorum":
Ministros presentes: Élvia Lordello Castello Branco (Presidente),
Adhemar Paladini Ghisi, Carlos Átila Álvares da Silva (Relator),
Marcos Vinícios Rodrigues Vilaça, Homero dos Santos e Olavo
Drummond; e os Ministros-Substitutos Bento José Bugarin e Lincoln
Magalhães da Rocha.
Assunto:
Representação sobre o entendimento a ser adotado no pertinente a
acumulação de cargos (artigo 37 da Constituição Federal).
Ementa:
Representação formulada pelo Departamento de Recursos Humanos da
SEGEDAM. Possibililidade dos concursados para AFCE tomarem posse
sem romper o vínculo de origem, utilizando-se de licença sem
vencimentos.
- Acumulação de cargos. Entendimento de que o servidor da
administração direta ou indireta em licença para tratar de
interesses particulares, ao tomar posse em outro cargo ou emprego
público, incide na acumulação vedada pelo art. 37 da Constituição.
Parecer do Órgão de Instrução:
PARECER da Senhora Consultora-Geral:
Representação nº 007/DRH. Acumulação de cargos. Utilização da
licença sem vencimentos. Art. 37, incisos XVI e XVII da
Constituição Federal. Doutrina sobre o assunto. Entendimento
do Legislativo, Supremo Tribunal Federal e Secretaria de
Administração Federal. Acumulação ilícita ante a permanência
da titularidade do cargo.
Examina-se a Representação nº 007/DRH, em que a Srª. Diretora
do Departamento de Recursos Humanos solicita audiência desta
Consultoria-Geral, objetivando a fixação de entendimento no âmbito
deste Tribunal, acerca de prováveis situações de acumulação de
cargos que venham a ocorrer com a posse dos novos Analistas de
Finanças e Controle Externo.
2. Observa que a presente Representação originou-se de consultas
verbais formuladas junto ao Serviço de Legislação de Pessoal
daquele Departamento por vários concursados, empregados da Caixa
Econômica Federal e do Banco do Brasil S.A "sobre a possibilidade
de tomarem posse no cargo supracitado, sem romper o vínculo de
origem utilizando-se de licença sem vencimentos."
3. Ao analisar o assunto, a ilustre Titular do Órgão de Pessoal
considera que:
- o principal ponto da discussão reside no fato de ser
permitida ou não a acumulação, no caso de servidor remunerado
tão-somente por um dos cargos que ocupa;
- a proibição de acumular encontra fundamento na Constituição
Federal - art. 37, incisos XVI e XVII;
- a doutrina administrativa tem sido farta no sentido de que a
Constituição Federal veda, especificamente, a acumulação
remunerada, não estabelecendo qualquer proibição para os casos
em que o vínculo é apenas formal e sem remuneração;
- "o pressuposto para o exame dos casos expressamente
configurados na Lei Maior prende-se, justamente, à previsão de
que só há vedação nas hipóteses em que o servidor perceba
pelos dois cargos, empregos ou funções."
4. Por fim, traz ao estudo do tema os comentários dos eméritos
doutrinadores, a seguir transcritos:
"É importante assinalar que a vedação só existe quando ambos
os cargos, empregos ou funções forem remunerados; as exceções
somente admitem dois cargos, empregos ou funções, inexistindo
qualquer hipótese de tríplice acumulação, a não ser que uma
das funções não seja remunerada."
Direito Administrativo. Maria Sylvia Z. Di Pietro. Atlas. 3ª
Ed. páginas 321/2.
"Significa que não pode o servidor federal acumular cargos
públicos, remuneradamente, à exceção de dois cargos de
professor, ou um de professor e outro técnico ou científico,
ou dois cargos privativos de médico, ou, ainda, dois cargos
privativos de profissionais de saúde que estivessem sendo
exercidos na administração direta ou indireta. (...) em
verdade o que a L. 8112 visa proibir é a remuneração
multiplicada de vários cargos. Não haveria qualquer
impedimento numa eventual acumulação não remunerada de cargos,
se isso fosse possível até mesmo por razão horária. (Grifamos).
Comentários ao Regime Único dos Servidores Públicos Civis.
Ivan Barbosa Rigolin. Ed. Saraiva. Página 212".
5. Por despacho datado de 20/06/94, o digno Secretário-Geral de
Administração encaminha o assunto a esta Consultoria-Geral,
conforme proposto pelo Departamento de Recursos Humanos.
6. A atual Constituição de 1988 vedou a acumulação remunerada de
cargos públicos, excetuando-se, quando houver compatibilidade de
horários, os casos de magistério, técnico ou científico e médico,
"ex vi" das alíneas "a" a "c" do art. 37, XVI, estendendo, no
inciso subseqüente, essa proibição a empregos e funções abrangendo
autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e
fundações mantidas pelo Poder Público.
7.
Cumpre-nos assinalar a definição dada por J. Cretella
Júnior, em seu livro "Comentários à Constituição 1988", pág. 2211:
"Acumulação de cargos é o direito subjetivo público
constitucional outorgado pelo Estado ao funcionário,
consistindo na possibilidade de ocupar, ao mesmo tempo, dois
ou mais cargos - ou funções - de natureza pública, preenchidos
os requisitos estabelecidos em lei."
8. Além das exceções elencadas no art. 37, XVI, "a" a "c", a
Constituição Federal permite a acumulação de um cargo de juiz com
outro de professor (art. 95 parágrafo único, item I), de um cargo
no Ministério Público e outro de professor (art. 128, § 5º, II,
"d") e de dois cargos privativos de profissionais de saúde (art.
17, § 2º do ADCT da CF) e de dois cargos ou empregos privativos de
médico que estejam sendo exercidos por médico militar na
administração pública direta ou indireta (art. 17, § 1º do ADCT da
CF).
9. O jurista Diógenes Gasparini, em seu "Direito Administrativo",
2ª Edição, págs. 129/130, comenta que "fora essas exceções não se
tem como aceitar validamente a acumulação remunerada de cargos,
funções ou empregos públicos. Quando muito se podem admitir outras
hipóteses, desde que não remuneradas. Só mediante alteração
constitucional poder-se-á aumentar ou diminuir esse elenco. A lei
não pode promover qualquer dessas alterações..."
10. Por sua vez, Pinto Ferreira, em "Comentários à Constituição
Brasileira", pág. 380, faz citar a ementa do acórdão de 27/06/1914,
de Pedro Lessa, em que consta o seguinte: "São vedadas as
acumulações remuneradas. O empregado público jubilado, de qualquer
ordem ou autarquia, que aceitar o emprego ou comissão remunerada,
perderá as vantagens da jubilação."
11. O eminente autor, em outro trecho do mesmo livro (pág. 381)
comenta que: "Para permitir a acumulação, exige-se a
compatibilidade de horários. Tal compatibilidade exige a distância
razoável para que o servidor possa exercê-la, os horários de
trabalhos não colidentes e os intervalos normais para repouso e
refeições."
12. No dizer de Adilson Abreu Dallari, em "Regime Constitucional
dos Servidores Públicos", pág. 40, "a regra que proíbe a acumulação
de cargos e funções é uma norma de eficácia plena que tem figurado
em todas as Constituições republicanas do Brasil." Mais adiante,
pág. 42, esclarece que, "de maneira geral, as acumulações são
nocivas, `inclusive porque cargos acumulados são cargos mal
desempenhados', e reconhece que, `muitas vezes, a interpretação
maleável vem ao encontro do melhor interesse da Administração'."
13. Todavia, adverte que "se for do interesse do Serviço Público,
é possível, como exceção e não como regra, acumular cargos
inacumuláveis, desde que não se acumulem remunerações."
14. Daí, infere que "parece ter ficado definitivamente sepultada a
controvérsia existente a respeito da possibilidade de exercício de
um outro cargo ou função por funcionário licenciado (sem
remuneração) para tratar de assuntos particulares. Com efeito,
ainda que se conclua que o funcionário licenciado, sem remuneração,
mesmo assim continua titular de seu cargo, isto não seria motivo
legalmente impeditivo do exercício de outro cargo ou função. Dado
que não se poria aqui o problema da compatibilidade de horários, a
única exigência eventualmente argüível seria a da correlação de
matérias, mas entendemos que também isto é dispensável pois,
indiscutivelmente, não haveria acumulação de exercícios."
15. Merece destacar, por oportuno, o Parecer H-559, de 06.09.67,
da Consultoria-Geral da República, pelo qual o problema da
acumulação remunerada, em face dos termos do art. 97 da
Constituição de 1967, mereceu ampla discussão. Na oportunidade, o
ilustre parecerista Dr. Adroaldo Mesquita afirmava que "a vedação
de acumular cargos não é a regra geral, como antes acontecia pelo
regime da Constituição de 1946; agora, o que é proibida é a
acumulação remunerada, ou antes, é permitida a acumulação de dois
cargos desde que não remunerados, tirante os casos de exceção
constantes dos itens I, II, III e IV..."
16. Esclarece que "a mesma tese é defendida pelo Dr. Corsíndio
Monteiro da Silva, na qualidade de relator deste processo,
submetido à consideração da Comissão de Acumulação de Cargos, e que
versa sobre a possibilidade de funcionário do Banco do Brasil,
atualmente em gozo de licença para tratar de interesses
particulares - sem remuneração - poder acumular este emprego com
função de serventuário da Justiça do Distrito Federal, para a qual
se submeteu a concurso público, tendo sido aprovado, e prestes a
ser nomeado. A C.A.C. (Comissão de Acumulação de Cargos) acolhendo
parecer do relator da matéria, em sessão de 11 de julho do corrente
ano, concluiu pela legitimidade da pretensão, face à nova redação
dada pelo art. 97 da Lei Maior, ao tratar da espécie."
17. Entretanto, o ilustre Consultor-Geral da República, ao
concluir seu parecer, entende que permanece como regra geral a
proibição e como exceções somente aquelas expressamente indicadas,
considerando o seguinte:
"Que seria da Administração se tivesse de se sujeitar à
vontade do servidor licenciado para ocupar um outro cargo? Não
poderia preencher aquele cargo, por isso que estaria ele
sempre à disposição do seu titular afastado, e que poderia
retornar quando bem lhe aprouvesse. Se não licenciado, mas, em
efetivo exercício, sem remuneração, poderia obrigá-lo ao
cumprimento integral de seus deveres e responsabilidades?
Claro que não. A prestação de serviços gratuitos seria
inconciliável com a aplicação das normas disciplinares."
18. "Pari passu" com a Constituição Federal, a Lei nº 8.112/90
estabelece em seu art. 118:
"Ressalvados os casos previstos na Constituição, é vedada a
acumulação remunerada de cargos públicos."
19. A respeito deste artigo Wolgran Junqueira Ferreira em
"Comentários ao Regime Jurídico dos Servidores da União" assim
esclarece:
"Este artigo, ressalva, permitindo a acumulação, conforme
estabelece o inciso XVI do artigo 37 da Constituição Federal,
nos seguintes casos: `a) a de dois cargos de professor; b) a
de um cargo de professor com outro técnico ou científico; c) a
de dois cargos privativos de médicos', ficando proibida as
demais.
Assim sendo, não ficou aquém e nem além da Constituição
Federal. Ficou, como somente poderia ocorrer, dentro dela."
20. Objetivando estabelecer orientação uniforme sobre acumulação
de cargos, empregos e funções públicas, a que alude o Decreto nº
99.177/90, alterado pelo de nº 99.210/90, a Diretoria de Recursos
Humanos da Secretaria de Administração Federal expediu o
Ofício-Circular nº 07, de 28.06.90, que foi encaminhado a todos os
dirigentes de pessoal dos Órgãos da Administração Federal direta,
autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e
empresas públicas.
21. No item IX do referido Ofício, observamos a seguinte instrução:
"A suspensão do contrato de trabalho e a licença para
tratamento de interesses particulares não descaracterizam o
regime acumulatório, porquanto permanece a titularidade dos
cargos/empregos ocupados (Parecer C.G.R. H-559, "in" DOU de
15.09.67 e Parecer/DRH nº 246, de 20.06.90)."
22. O Parecer/DRH nº 246/90 da SAF, por sua vez, esclarece o
seguinte na alínea "c":
"c) o servidor que se licencia, sem vencimentos, ou que se
encontra com contrato suspenso está sujeito às regras de
acumulação (Parecer de 13.10.80, no Processo nº 21.119/80)."
23. No mesmo sentido, o Parecer nº 165/90 do mesmo órgão, que em
certo trecho esclarece que "...o fato de a servidora licenciar-se,
sem vencimentos, de um dos empregos, não desfaz o caráter do
exercício cumulativo, posto que o instituto da acumulação de cargos
se dirige à titularidade de cargos, empregos ou funções públicas e
não apenas, à percepção de vantagens pecuniárias."
24. O saudoso mestre Hely Lopes Meirelles, em seu livro Direito
Administrativo Brasileiro, 17ª ed., p. 381, ao entender que
atualmente não existem óbices constitucionais à acumulação de
cargos, funções ou empregos, desde que o servidor seja remunerado
apenas pelo exercício de uma das atividades acumuladas, alerta para
o seguinte:
"Trata-se, todavia, de uma exceção, e não de uma regra, que as
Administrações devem usar com cautela, pois, como observa
Castro Aguiar, cujo pensamento, neste ponto, coincide com o
nosso, 'em geral, as acumulações são nocivas, inclusive porque
cargos acumulados são cargos mal-desempenhados'."
25. Ante a necessidade de uniformização da matéria, solicitamos
informações junto ao Senado Federal, Câmara dos Deputados, Supremo
Tribunal Federal e Secretaria de Administração Federal da
Presidência da República, a respeito do procedimento adotado na
situação que ora se analisa.
26. A Suprema Corte de Justiça segue a linha da Secretaria de
Administração Federal, fundamentando-se no Parecer nº 165/90 (já
citado), em que "a licença sem vencimento de uma das situações não
elide o processo acumulatório de funções públicas."
27. Também a Câmara dos Deputados e o Senado Federal mantêm
orientação no mesmo sentido.
28. Dos estudos encetados por esta Consultoria-Geral verificamos
que a regra geral, no ordenamento jurídico, consiste em não
permitir o acúmulo remunerado de cargos e empregos públicos,
excetuando as situações expressamente contempladas pelas normas
constitucionais.
Isto posto, ante as ponderações acostadas aos autos, analisada
a matéria em seus aspectos legais e doutrinários, submetemos o
assunto à elevada apreciação da I. Presidência, entendendo que os
servidores concursados, a que alude a Representação em causa, não
poderão utilizar-se da licença sem vencimentos para tomar posse no
cargo de Analista de Finanças e Controle Externo, eis que, em assim
procedendo, estariam incorrendo em acumulação ilícita.
É o parecer. Sub censura. TCU/Consultoria-Geral, em 21 de
julho de 1994. TERESINHA DE JESUS CARVALHO Consultora-Geral
Data da Sessão:
10/08/1994
Relatório do Ministro Relator:
GRUPO I - CLASSE VII
TC nº 012.170/94-1
ÓRGÃO DELIBERATIVO: Plenário
NATUREZA: Administrativo
INTERESSADO: Departamento de Recursos Humanos da Secretaria-Geral
de Administração
EMENTA: Representação que questiona a possibilidade ou não de ser
permitida a acumulação de cargos, empregos e funções, na
hipótese de o servidor ser remunerado tão-somente por um
dos cargos que ocupa. Incidência do artigo 37, incisos XVI
e XVII da Constituição Federal e da orientação adotada no
âmbito dos três Poderes: o instituto da acumulação de
cargos se dirige à titularidade de cargos, empregos ou
funções públicas, e não apenas à percepção de vantagens
pecuniárias. A Licença para tratar de interesses
particulares não descaracteriza o exercício cumulativo.
Examina-se a Representação nº 007/DRH, pela qual o
Departamento de Recursos Humanos da Secretaria-Geral de
Administração questiona sobre a possibilidade de os concursados
para o cargo de Analista de Finanças e Controle Externo tomarem
posse no referido cargo sem romper o vínculo de origem,
utilizando-se de licença sem vencimentos, eis que já foram feitas,
àquele Departamento, indagações por parte de concursados oriundos
da Caixa Econômica e do Banco do Brasil.
Dada a controvérsia em torno da interpretação do supracitado
artigo 37 e incisos, objetiva a Srª Diretora seja fixado o
entendimento a ser adotado no âmbito deste Tribunal no pertinente a
acumulação de cargos.
Salienta que a doutrina administrativa tem sido vasta no
sentido de que a Constituição Federal, ao vedar especificamente a
acumulação remunerada, não estabelece qualquer proibição para os
casos em que o vínculo é apenas formal, sem remuneração, conforme
se infere dos comentários expendidos por Ivan Barbosa Rigolin e
Maria Sylvia Z. di Pietro, que transcreve.
De outra parte, pondera que a matéria também encontra
brilhantes defensores quanto à inacumulabilidade também de
vínculos. Sugere, então, que seja solicitada a audiência da
Consultoria Jurídica.
Por despacho, o Sr. Secretário-Geral de Administração, de
ordem, encaminha os autos à Consultoria Jurídica.
Em minucioso e percuciente parecer a Srª Consultora Jurídica
registra, inicialmente, o entendimento de respeitáveis
doutrinadores no sentido de que, desde a Constituição Federal de
1967, permanece como regra geral a proibição de acumulação
remunerada de cargos, funções e empregos, ressalvadas as exceções
expressamente indicadas, as quais devem ser usadas com cautela,
observada a compatibilidade de horário, pois, em geral, as
acumulações são nocivas à administração pública, partindo do
pressuposto de que "cargos acumulados são cargos mal desempenhados."
Assinala que, além das exceções elencadas no artigo 37, inciso
XVI, a Constituição Federal permite a acumulação de um cargo de
Juiz com outro de Professor (art. 95 parágrafo único, item I), de
um cargo no Ministério Público e outro de professor (art. 128, §
5º, II, "d"), de dois cargos privativos de profissionais de saúde
(art. 17, § 2º do ADCT) e de dois cargos ou empregos privativos de
médico que estejam sendo exercidos por médico militar na
administração pública direta ou indireta (art. 17, § 1º do ADCT da
CF).
Apóia sua manifestação no Parecer H-559, de 06/09/67, da
Consultoria-Geral da República (anexo por cópia), onde o eminente
parecerista, Dr. Adroaldo Mesquita, lembra que a vedação de
acumular cargos públicos não é uma preocupação recente. A questão é
secular. A primeira Constituição republicana já tratava do assunto,
empregando os termos "vedadas as acumulações remuneradas", agora
repetidos a partir da Constituição de 1967. Amparado na doutrina e
jurisprudência que analisaram a questão posta em idênticos termos
nas constituições anteriores a 1946, afirma o Sr. Consultor-Geral
da República que na expressão "acumulação remunerada" está
implícita, também, a vedação de se acumularem cargos inacumuláveis;
não fosse assim, argumenta ele:
"Que seria da Administração se tivesse de se sujeitar à
vontade do servidor licenciado para ocupar um outro cargo? Não
poderia preencher aquele cargo, por isso que estaria ele sempre à
disposição do seu titular afastado, e que poderia retornar quando
bem lhe aprouvesse. Se não licenciado, mas, em efetivo exercício,
sem remuneração, poderia obrigá-lo ao cumprimento integral de seus
deveres e responsabilidades? Claro que não. A prestação de serviços
gratuitos seria inconciliável com a aplicação das normas
disciplinares."
Outrossim a Srª Consultora-Geral observa que a Diretoria de
Recursos Humanos da Secretaria de Administração Federal,
objetivando estabelecer orientação uniforme sobre acumulação de
cargos, empregos e funções públicas, a que alude o Decreto nº
99.177/90, alterado pelo de nº 99.210/90, expediu o Ofício Circular
nº 07, de 28/06/90, que foi encaminhado a todos os dirigentes de
pessoal dos órgão da Administração Federal direta, autarquias,
fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas
públicas. Referido Ofício dispõe em seu item IX:
"A suspensão do contrato de trabalho e a licença para tratar
de interesses particulares não descaracterizam o regime
acumulatório, porquanto permanece a titularidade dos
cargos/empregos ocupados (Parecer CGR H-559, "in" D.O.U. de
15/09/67 e Parecer/DRH nº 246, de 20/06/90.)"
Por sua vez o Parecer DRH nº 246/90, da Secretaria de
Administração Federal, esclarece: "O servidor que se licencia, sem
vencimentos, ou que se encontra com contrato suspenso, está sujeito
às regras de acumulação."
Também o Parecer nº 165, do mesmo Departamento de Recursos
Humanos da SAF, informa que "o fato de o servidor licenciar-se, sem
vencimentos, de um dos empregos, não desfaz o caráter do exercício
cumulativo, posto que o instituto da acumulação de cargos se dirige
à titularidade de cargos, empregos ou funções públicas, e não
apenas à percepção de vantagens pecuniárias".
Finalmente, esclarece a Srª Consultora-Geral ter buscado
informar-se junto ao Senado Federal, à Câmara dos Deputados e ao
Supremo Tribunal Federal a respeito do procedimento adotado pelas
respectivas administrações, no pertinente à matéria que ora se
questiona.
Confirma, então, que todos se orientam pelo entendimento
firmado no âmbito da Secretaria de Administração Federal da
Presidência da República - SAF, consubstanciado no Ofício-Circular
nº 07, de 28/06/90, que sustenta a mesma linha de raciocínio do
Parecer CGR H-556/67, anteriormente citados.
Conclui, assim, "que os servidores concursados, a que alude a
Representação em causa, não poderão utilizar-se da licença sem
vencimentos para tomar posse no cargo de Analista de Finanças e
Controle Externo, eis que, em assim procedendo, estariam incorrendo
em acumulação ilícita". É o Relatório.
Voto do Ministro Relator:
Nada há que acrescentar ao judicioso parecer elaborado pela
Consultoria Jurídica que analisa, nos aspectos legais e
doutrinários, a matéria questionada.
Acolho, pois, suas conclusões, que atendem ao interesse da
Administração Pública, e Voto por que seja adotada a Decisão que
submeto ao Tribunal Pleno.
Decisão:
O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE
firmar o entendimento de que o fato de o servidor licenciar-se, sem
vencimentos, do cargo público ou emprego que exerça em órgão ou
entidade da administração direta ou indireta, não o habilita a
tomar posse em outro cargo ou emprego públicos, sem incidir no
exercício cumulativo vedado pelo artigo 37 da Constituição Federal,
pois que o instituto da acumulação de cargos se dirige à
titularidade de cargos, empregos e funções públicas, e não apenas à
percepção de vantagens pecuniárias.
Indexação:
Representação; SEGEDAM; Analista de Finanças e Controle Externo;
Vínculo Empregatício; Posse do Cargo; Licença para Trato de
Interesses Particulares; Afastamento de Pessoal; TCU; Acumulação
Ilícita; Acumulação de Cargos; Constituição 1988; Emprego Público;