Teoria do órgão, classificação
e Poderes do Estado
Órgão público
Várias teorias tentam explicar a natureza do órgão público e identificar
suas atribuições ao Estado. Os órgãos públicos são meros centros de competência que executam as funções das pessoas jurídicas que representam
o Estado. A dificuldade maior é saber qual teoria se assenta à realidade do
órgão público. Temos várias teorias que tentam explicar o que são os órgãos
públicos.
A primeira teoria, chamada teoria do mandato, pega por base um instituto típico do Direito Privado e teria por primazia o contrato de mandato, onde
o mandante outorgava poderes a outra pessoa, o mandatário, para que esse
pudesse exercer atos em nome do mandante sob a responsabilidade deste.
Dessa forma, o agente seria mandatário da pessoa jurídica que outorgaria
poderes ao agente para agir em seu nome. Essa teoria não é utilizada em
nosso ordenamento jurídico e em provas de concursos deve ser dada como
errada.
A segunda teoria é a teoria da representação, em que o agente público
seria como um representante de pessoas incapazes. O agente trabalharia
como um tutor do Estado. Essa teoria também não foi acolhida e deve ser
rechaçada.
Teoria do órgão
Essa é a terceira teoria e é a que deve ser utilizada nas provas de concursos públicos, pois ela é adotada por nossa doutrina e jurisprudência. Por essa
teoria presume-se que a pessoa jurídica da Administração Pública manifesta
sua vontade através dos órgãos que são partes integrantes da sua estrutura.
Os órgãos públicos, por essa teoria, possuem algumas características marcantes, descritas a seguir.
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informações www.iesde.com.br
37
Teoria do órgão, classificação e Poderes do Estado
os órgãos públicos não possuem patrimônio próprio;
os órgãos públicos não possuem personalidade jurídica;
os órgãos públicos não possuem autonomia;
os agentes que trabalham nos órgãos estão em imputação à pessoa
jurídica que estão ligados.
Os órgãos públicos não possuem
patrimônio próprio
Para que essa teoria seja entendida, temos que pensar em uma metáfora.
Pense em um corpo humano em que a cabeça é a pessoa jurídica (como
exemplo a União) e que os órgãos são os braços e as pernas. Pois bem, quem
comanda as ações é a cabeça, ou seja, a pessoa jurídica.
Os braços e pernas só se movimentam porque a cabeça determina. Da
mesma forma que um relógio não pertence ao braço esquerdo, os órgãos
também não possuem patrimônio próprio. Podemos trocar o relógio do braço
esquerdo para o direito e ainda assim o relógio continuará pertencendo à
pessoa. No caso da Administração Pública, por exemplo, podemos tirar uma
viatura da Polícia Rodoviária Federal (PRF) e transportá-la para a Polícia Federal
e ainda assim o patrimônio continuará pertencendo à Administração Pública.
Dessa forma, é errado dizer que uma viatura pertence, por exemplo, à
Receita Federal, ou um avião à Polícia Federal, pois esses órgãos são como os
braços e pernas, somente executam o que a cabeça manda.
Os órgãos públicos não possuem
personalidade jurídica
Os órgãos não são pessoas, são meros centros de competência ou de execução, somente executam as decisões da pessoa jurídica a que estão ligados.
Não podemos confundir órgão com pessoas políticas ou pessoas administrativas, pois órgãos são partes integrantes das pessoas da Administração
Pública, como se braços e pernas fossem. Se um órgão for extinto, a pessoa
ainda terá personalidade jurídica e continuará existindo. Da mesma forma
38
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informações www.iesde.com.br
Teoria do órgão, classificação e Poderes do Estado
que, se uma pessoa perder um braço, a pessoa continuará a existir e terá
direitos e obrigações.
Os órgãos públicos não possuem autonomia
Alguns órgãos possuem uma pequena autonomia, que caracteriza a exceção à regra. A capacidade processual do órgão se confirma na perspectiva
da possibilidade de impetração de mandado de segurança, na defesa de sua
competência, quando violada por outro órgão.
Contudo, devemos nos atentar, pois essa capacidade processual somente
alcança os órgãos independentes e autônomos.
Os agentes que trabalham nos órgãos estão em
imputação à pessoa jurídica que estão ligados
Aqui a teoria diz que todas as ações do agente são imputadas civilmente
à pessoa jurídica a que os agentes estão ligados. Para facilitar a explicação
vamos criar uma metáfora e o entendimento ficará simplificado.
Imagine que uma mãe saia e leve seu filho a uma exposição de arte moderna. Imagine agora que ela descuide de seu filho de três aninhos e que o garoto
empurre uma estátua muito cara, que cai ao chão. Nesse caso, a mãe não pode
alegar que o filho é o responsável, tampouco esperar que o filho cresça para
pagar o prejuízo. Na prática, para a responsabilidade civil, quem efetivamente
empurrou a estátua foi a mãe, pois o filho estava em imputação à mãe, ou
seja, o filho funcionou como uma extensão do corpo da mãe. Assim, quem na
verdade empurrou a estátua e gerou o prejuízo foi a mãe, portanto, resta a ela
pagar e esperar o filho crescer para cobrar regressivamente.
Trazendo para a Administração Pública a ideia é a mesma. Quando um
policial federal está trabalhando e causa um prejuízo como, por exemplo,
enquanto dirige uma viatura colide com veículo de terceiro, o terceiro cobra
não do agente, mas diretamente do Estado e depois o Estado tenta cobrar
do agente em uma ação regressiva. Estar em imputação significa que tudo
que o agente fizer dentro do órgão, a responsabilidade civil será imputada
ao Estado.
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informações www.iesde.com.br
39
Teoria do órgão, classificação e Poderes do Estado
Esquema didático da teoria do órgão público:
Teoria criada pelo professor Hely Lopes Meirelles
Pessoa jurídica
Órgão público
Agentes
trabalhando
no órgão em
imputação à pessoa
jurídica a que estão
ligados
Classificação dos órgãos segundo
a posição estatal
Independentes
São aqueles que estão descritos no texto constitucional e não possuem
qualquer subordinação com outros órgãos. Estão no ápice da cadeia dos
órgãos públicos e seus agentes são considerados agentes políticos.
Autônomos
Caracterizam-se por possuírem ampla autonomia administrativa, financeira e técnica. Recebem a denominação de órgãos diretivos.
Superiores
Sua característica marcante é receber a denominação de órgãos de direção, controle e decisão, dessa forma estão sujeitos ao controle hierárquico.
Não possuem autonomia administrativa nem financeira.
40
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informações www.iesde.com.br
Teoria do órgão, classificação e Poderes do Estado
Subalternos
Esses órgãos possuem reduzidíssimo poder decisório e são considerados
órgãos de mera execução.
Exemplo esquematizado da classificação dos órgãos segundo a posição
estatal.
Presidência da República
Ministério da Justiça
Departamento de Polícia Federal
Delegacia da Polícia Federal
Colocamos como exemplo da teoria do órgão a estrutura do Poder Executivo da União. Dessa forma, os órgãos são simples e meros centros de competência que agem sob os comandos da pessoa jurídica União. Aqui a regra
é a hierarquia e subordinação, assim, os órgãos de maior escalão comandam
as ações dos de menor escalão.
A presidência da República na União, dentro do Poder Executivo, é um
exemplo de órgão independente, seus agentes são inseridos através de eleição, são considerados agentes políticos e possuem suas competências hauridas diretamente do texto constitucional. Podemos dar vários outros exemplos: STF e STJ, dentro da estrutura do Poder Judiciário da União; Câmara e
Senado dentro da estrutura do Poder Legislativo da União. Nos Estados podemos colocar como base as Governadorias e nos Municípios as Prefeituras.
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informações www.iesde.com.br
41
Teoria do órgão, classificação e Poderes do Estado
Os órgãos autônomos são subordinados à chefia dos órgãos independentes, no entanto, possuem autonomia administrativa, financeira e técnica.
Como exemplo de órgão autônomo colocamos o Ministério da Justiça.
Os órgãos superiores recebem a classificação de órgão de decisão,
controle e direção, ou seja, são órgãos de comando e execução. Esses
são inúmeros na esfera federal e são eles que coordenam as ações centralizadas da União. Estão sujeitos aos comandos dos órgãos autônomos
e independentes e não possuem autonomia administrativa e financeira.
São exemplos as superintendências da Polícia Federal ou da Receita Federal na União.
Por fim, pegamos como exemplo de órgãos subalternos uma delegacia
da Polícia Federal. Esse tipo de órgão somente executa as funções determinadas pelos órgãos superiores, está na base da cadeia hierárquica e não
possui nenhuma autonomia. São considerados órgãos de mero expediente,
não podem no governo federal sequer determinar a remoção de um servidor, que é competência dos órgãos superiores.
A classificação dos órgãos, segundo a posição estatal, é consequência da
técnica administrativa de desconcentração, ou seja, mera divisão de órgãos
para melhor executar a função administrativa.
Poderes do Estado: funções típicas
e funções atípicas
A Constituição Federal de 1988 adotou a teoria da tripartição dos Poderes
no seu artigo 2.º, que reza o seguinte:
Art. 2.º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário.
Dessa forma, os Poderes são independentes e harmônicos entre si, não
valendo aqui a regra da hierarquia e subordinação, pois em suas funções
Constitucionais, os Poderes não podem sofrer qualquer tipo de interferência
externa.
42
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informações www.iesde.com.br
Teoria do órgão, classificação e Poderes do Estado
O Poder Executivo exerce o controle da Administração Pública e tem a
função principal de executar as leis. Na estrutura descentralizada do Estado,
os Municípios são representados pelos prefeitos, os Estados pelos governadores e a União pelo Presidente da República.
Ao Poder Legislativo é atribuída a função legislativa e, segundo a determinação da teoria da separação dos Poderes, é atribuída a função constitucional de elaboração das leis.
O Poder Judiciário tem a função, segundo a Constituição, de ser o guardião da lei e julgar as lides em sociedade.
Assim, os três Poderes integram a organização política do Estado e são
considerados como uma divisão interna, tendo como função principal impedir o poder do Estado nas mãos de uma única pessoa ou órgão. Em 1748,
Charles de Montesquieu desenvolveu a clássica teoria da tripartição do
poder do Estado, ou seja, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Na estrutura das Constituições anteriores, a ideia original era de uma rígida
separação entre os Poderes, contudo essa estrutura foi sendo substituída pela
ideia de uma maior integração para melhor administração do Estado. Dessa
forma, os Poderes passaram não só a desenvolver suas funções típicas determinadas pela Constituição, como também funções que a princípio seriam
determinadas pela Constituição a outros Poderes. A separação rígida foi aos
poucos sendo transformada em flexível, ou seja, a separação não mais era absoluta, tomando o cunho de uma separação relativa.
Diante desse contexto, criamos a ideia das funções típicas – aquelas funções originais determinadas pela Constituição, em que o Judiciário julga, o
Executivo executa e o Legislativo cria leis –, e também das funções atípicas
– em que os Poderes desempenham outras funções fora as que estão determinadas na Constituição. Vejamos alguns exemplos.
O Poder Executivo, quando profere decisões nos processos administrativos, está desempenhando a função de julgar; o Poder Legislativo, quando
está compondo as mesas do Senado ou da Câmara, está administrando; o
Poder Judiciário, quando está administrando um fórum, está também na
função de administrar; assim, podemos notar que os Poderes desempenham
funções que não são originariamente suas, ou seja, funções atípicas.
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informações www.iesde.com.br
43
Teoria do órgão, classificação e Poderes do Estado
Quadro exemplificativo
Poderes
Funções típicas
Funções atípicas
(exemplos)
Executivo
Administrar
Legislar quando edita medidas provisórias com força de lei.
Legislativo
Legislar
Administrar quando compõe as mesas da Câmara e do Senado.
Judiciário
Julgar as lides
Administrar quando controla administrativamente um fórum.
Resolução de questões
1. (Cespe) Acerca dos órgãos públicos, julgue o item abaixo.
Alguns órgãos possuem capacidade processual, que independe da
personalidade jurídica, já que possuem interesses e prerrogativas próprias a serem defendidas, como, por exemplo, as agências executivas,
que operam contratos de gestão.
Solução: Errado. Vários erros estão presentes na questão. O primeiro
é que, em regra, o órgão público não possui capacidade processual,
a exceção se dá quando o órgão defende prerrogativas de direitos
subjetivos contra outros órgãos e, mesmo assim, somente os órgãos
autônomos e independentes possuem essa prerrogativa. As agências
executivas representam uma espécie de título para quem assina os
contratos de gestão e podem ser os órgãos, pessoas jurídicas da Administração direta e também as autarquias. Na regra geral, para ter capacidade processual, é necessário ter personalidade jurídica. Questão
em que o concursando resolveria sob vários aspectos.
2. (Cespe) Lançando mão do conceito de Administração Pública em seu
sentido orgânico, isto é, no sentido de conjunto de órgãos e pessoas destinado ao exercício da totalidade da ação executiva do Estado,
a Constituição Federal positivou os princípios gerais norteadores da
totalidade de funções, considerando todos os entes que integram a
Federação brasileira (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
Assim, os princípios inerentes à Administração Pública são aqueles ex-
44
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informações www.iesde.com.br
Teoria do órgão, classificação e Poderes do Estado
postos no art. 37 da Constituição Federal. Alguns foram positivados de
forma expressa, e outros, de forma implícita ou tácita.
Acerca do assunto abordado no texto acima, julgue o item subsequente.
O princípio ou regra de moralidade da Administração Pública pode
ser definido como aquele que determina que os atos realizados pela
Administração Pública, ou por ela delegados, são imputáveis não ao
funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa
em nome do qual age o funcionário.
Solução: Errado. Essa teoria não diz respeito ao princípio da moralidade
administrativa, mas sim à teoria do órgão, em que os órgãos não possuem personalidade jurídica, tampouco vontade própria, e seus agentes estão em imputação à pessoa jurídica a que estão ligados, ou seja,
todas as ações do agente público nessa qualidade são imputáveis ao
Estado, nesse sentido temos o artigo 37, §6.º, da Constituição Federal:
Art. 37 [...]
§6.º As pessoas jurídicas de Direito Público e as de Direito Privado prestadoras de
serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade,
causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos
de dolo ou culpa.
3. (Cespe) Considerando que cabe ao Poder Público e os seus órgãos
assegurar, às pessoas portadoras de necessidades especiais, o pleno
exercício de seus direitos básicos, julgue o item.
Os órgãos da Administração direta devem dispensar, no âmbito de sua
competência e finalidade, tratamento prioritário e adequado, tendente a viabilizar, na área de educação, a matrícula compulsória em cursos
regulares de estabelecimentos públicos e particulares de pessoas portadoras de necessidades especiais capazes de se integrar no sistema
regular de ensino.
Solução: Certo. Obrigatoriedade legal determinada pelo princípio da
eficiência, último a ser inserido no bojo do texto Constitucional. As determinações da eficiência inseridas pela Emenda Constitucional 19/98
estão determinadas no artigo 37 ao 41 da Constituição Federal. Essa
Emenda foi chamada de Reforma Administrativa.
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informações www.iesde.com.br
45
Teoria do órgão, classificação e Poderes do Estado
Atividades
1. (Cespe) Acerca da organização administrativa da União, julgue o item
seguinte.
Em regra, os órgãos, por não terem personalidade jurídica, não têm
capacidade processual, salvo nas hipóteses em que os órgãos são
titulares de direitos subjetivos, o que lhes confere capacidade processual para a defesa de suas prerrogativas e competências.
2. (Cespe) A respeito da Administração Pública brasileira, julgue o item
subsequente.
Como regra, a criação e a extinção de órgãos públicos não podem acontecer por decreto do chefe do Poder Executivo, mas apenas por lei.
3. (Cespe) Acerca do Direito Administrativo e do abuso de autoridade,
julgue o item a seguir.
O Direito Administrativo, por ser um dos ramos do Direito Público, disciplina não somente a atividade administrativa do Poder Executivo,
mas também a do Poder Legislativo e do Judiciário.
4. (Cespe) A respeito do Direito Administrativo, julgue o item seguinte.
É facultado ao Poder Judiciário, ao exercer o controle de mérito de um
ato administrativo, revogar ato praticado pelo Poder Executivo.
5. (Cespe) O estado X editou uma lei que determina única e exclusivamente às distribuidoras de combustível a responsabilidade pela instalação de lacres em tanques de combustíveis dos postos de revenda,
ficando elas sujeitas à multa, em caso de descumprimento da determinação legal. O governador do estado, por meio de decreto estadual,
responsabilizou também os postos revendedores pela não instalação
dos lacres nos respectivos tanques de combustível, sob pena de aplicação de multa.
46
Em relação à situação hipotética acima, julgue o item que se segue.
Na hipótese em questão, o decreto é um ato primário do Poder Executivo e tem caráter interno.
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informações www.iesde.com.br
Teoria do órgão, classificação e Poderes do Estado
6. (Cespe) Acerca dos órgãos públicos, julgue o item seguinte.
Quanto à composição, os órgãos públicos se classificam em singulares
e coletivos. Os singulares são aqueles integrados por um só agente,
como os chefes do Poder Executivo, e os coletivos, aqueles compostos
por vários agentes.
7. (Cespe) Julgue o próximo item a respeito da Administração Pública,
segundo a Constituição da República Federativa do Brasil (CF).
Os vencimentos dos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário
podem ser superiores aos pagos pelo Poder Executivo.
8. (Cespe) Acerca do conceito de ato administrativo, julgue o item abaixo.
Atos administrativos são aqueles praticados exclusivamente pelos servidores do Poder Executivo, como, por exemplo, um decreto editado
por ministro de estado ou uma portaria de secretário de justiça de estado da Federação.
9. (Cespe) Quanto aos Poderes Públicos, julgue o próximo item.
O ato normativo do Poder Executivo que contenha uma parte que
exorbite o exercício de poder regulamentar poderá ser anulado na sua
integralidade pelo Congresso Nacional.
10.(Cespe) Considerando que o Departamento de Polícia Federal (DPF) é
um órgão do Ministério da Justiça, julgue o item a seguir.
Por pertencer o DPF ao Poder Executivo, os atos praticados por agentes públicos lotados nesse órgão não são sujeitos a controle legislativo, mas apenas a controles administrativo e judicial.
11.(Cespe) No que concerne aos agentes públicos, julgue o item subsequente.
É constitucional o decreto editado por chefe do Poder Executivo de
unidade da Federação que determine a exoneração imediata de servidor público em estágio probatório, caso fique comprovada a participação deste na paralisação do serviço, a título de greve.
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informações www.iesde.com.br
47
Teoria do órgão, classificação e Poderes do Estado
Dicas de estudo
O primeiro passo para chegar a tão sonhada aprovação é ter organização na hora de estudar. Diante disso, o mais importante é deixar um
horário determinado para assistir às videoaulas na web e sempre ter
em mente que o fato de estudar em casa às vezes se torna um desafio,
mas com perseverança, a vitória chegará.
O material é “dialógico”, ou seja, assista às aulas e acompanhe todo o
material escrito. Assim, o que se fala nas aulas consta também no material escrito. Contudo, fazer anotações é de suma importância.
Objetividade é a palavra de ordem. Diante disso, não adianta ficar se
debruçando em livros gigantescos, pois as bancas examinadoras cobram questões objetivas e de grau mediano. Os conteúdo programáticos são gigantescos e, caso o concursando perca tempo tentando se
aprofundar demais, perderá o foco no estudo.
Para fins de concursos públicos temos que achar livros que retratem os
vários posicionamentos das bancas examinadoras e tratem dos assuntos de forma simples. Diante disso, e focando sempre na necessidade
do concursando, eu indico as obras dos professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (Direito Administrativo e Direito Constitucional
Descomplicado, da editora Método).
Tenacidade deve ser um predicativo fundamental para o concursando chegar à aprovação. Lembrem-se, os concursos públicos no Brasil
estão profissionalizados, dessa forma, o importante é ter em mente
que a preparação mínima dura em torno de oito meses a dois anos de
muito estudo.
Boa sorte concursando e até a aprovação!
Referências
Meirelles, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 37. ed. Malheiros, 2011.
Mello, Celso Antonio Bandeira. Curso de Direito Administrativo. 28. ed. Malheiros, 2011.
Pietro, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. 24. ed. Atlas, 2011.
48
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informações www.iesde.com.br
Teoria do órgão, classificação e Poderes do Estado
Gabarito
1. Certo
2. Certo
3. Certo
4. Errado
5. Errado
6. Certo
7. Errado
8. Errado
9. Errado
10.Errado
11.Errado
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informações www.iesde.com.br
49
Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,
mais informações www.iesde.com.br