TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
GRUPO I - CLASSE VII - Plenário
TC-015.419/2012-6
Natureza: Acompanhamento de processo de outorga de permissão de
serviços
Responsável: Ivo Borges de Lima, diretor-geral em exercício
Unidade: Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT)
SUMÁRIO: ACOMPANHAMENTO. PROCESSO DE OUTORGA
DE PERMISSÃO DE SERVIÇOS REGULARES DE TRANSPORTE
RODOVIÁRIO INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. 1º
ESTÁGIO. ANÁLISE PRELIMINAR. AVALIAÇÃO DOS
ESTUDOS DE VIABILIDADE TÉCNICA E ECONÔMICOFINANCEIRA.
APROVAÇÃO.
CONTINUIDADE
DA
FISCALIZAÇÃO.
RELATÓRIO
Estes autos cuidam de acompanhamento (de acordo com o art. 7º da Instrução Normativa TCU nº
27/1998) do 1º estágio do processo de outorga de permissão de serviços regulares de transporte rodoviário
interestadual de passageiros, conduzido pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).
2. Reproduzo, a seguir, a instrução dos auditores da 1ª Secretaria de Fiscalização de
Desestatização e Regulação (Sefid-1), Leonardo Lopes Garcia e Aline Giselle Pizatto (peça 88):
“I. INTRODUÇÃO
Cuidam os autos de acompanhamento do processo de outorga de permissão de serviços regulares
de transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário.
2. Sob a condução da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), a outorga é proposta
na forma de permissão, por força dos arts. 21, inciso XII, alínea ‘e’, e 175 da Constituição Federal de
1988, art. 2º, inciso IV, da Lei 8.987/1995, arts. 2º, inciso III e § 1º, alínea ‘b’, e 4º, inciso VI, da Lei
9.491/1997, arts. 1º, 6º, inciso I, alínea ‘a’, 7º e 8º, do Decreto 2.521/1998 e arts. 13, inciso IV, e 14,
inciso IV, alínea ‘a’, da Lei 10.233/2001.
3. O acompanhamento do processo em tela é regido pela Instrução Normativa - TCU 27/1998,
cujo art. 7º, caput, define que a fiscalização dos processos de outorga de concessão ou de permissão de
serviços públicos deverá ser realizada pelo TCU em quatro estágios, mediante análise de documentação
remetida pelo poder concedente.
4. A ANTT realizou, no período de 9/8/2011 a 13/10/2011, a Audiência Pública 120/2011,
referente ao Plano de Outorga dos serviços regulares de transporte rodoviário interestadual de
passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário, tendo recebido 632 contribuições originárias de
240 manifestações abrangendo aspectos operacionais, econômico-financeiros e de delegação, consoante
os termos do Ofício 316/2012/DG, de 17/4/2012 (peça 1, p. 1-2). O Relatório da Audiência Pública
120/2011 foi aprovado pela Diretoria Colegiada daquela Agência, nos termos da Resolução 74, de
13/4/2012, publicada no Diário Oficial 74, de 17/4/2012. As contribuições apresentadas ensejaram a
revisão dos documentos objeto da referida Audiência Pública, resultando no Plano de Outorga e
Projetos Básicos ajustados, ambos encaminhados pela ANTT ao Ministério dos Transportes, por meio do
Oficio 312/2012/DG, de 17/4/2012, para apreciação.
5. O Exmo. Ministro de Estado dos Transportes, conforme Despacho de 22/5/2012, publicado no
Diário Oficial da União 99, Seção 1, de 23/5/2012 (peça 51), acolheu preliminarmente o Plano Geral de
Outorga (PGO), para fins de delegação, por meio de permissão, dos serviços regulares de Transporte
Rodoviário Interestadual de Passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário, com as alterações
aceitas decorrentes da Audiência Pública 120/2011, nos termos da Resolução ANTT 3.798, de 13/4/2012.
Determinou à ANTT submeter a matéria imediatamente à apreciação do Tribunal de Contas da União
(TCU) para cumprimento da IN TCU 27/1998 (peça 51).
6. Com o objetivo de deflagrar o primeiro estágio da fiscalização do processo de outorga de
serviços públicos, previsto no art. 7º, inciso I, da IN TCU 27/1998, a ANTT, por meio do Ofício
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425/2012/DG, de 25/5/2012 (peça 2, p. 1-5), enviou ao TCU o PGO dos serviços regulares de transporte
rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário, que contém os Estudos
de Viabilidade Técnica e Econômico-Financeira (EVTE).
II. HISTÓRICO
7. Consta do Relatório de Gestão de 2008 da ANTT que, desde janeiro de 2007, a agência
reguladora ‘iniciou o estudo das alternativas de modelagem para licitação do sistema de transporte
interestadual e internacional de passageiros, trabalho este desenvolvido ao longo de 2008’.
8. Registre-se que, no ano de 2008, a ANTT promoveu as Audiências Públicas 87/2008 (de
14/7/2008 a 12/8/2008) e 89/2008 (de 14/7/2008 a 14/8/2008). A Audiência Pública 87/2008 tratou da
obtenção de contribuições para os modelos de edital e contrato de permissão, enquanto que a Audiência
Pública 89/2008 visou à obtenção de contribuições referentes à modelagem e projetos básicos das linhas
que têm como origem e destino cidades da região Nordeste do Brasil (disponível em:
http://appweb2.antt.gov.br/passageiro/tiresuasduvidas_v2.asp#salto; acesso em 5/6/2012).
9. Realizou, por conseguinte, seções públicas, ao vivo, no dia 15/8/2008, das 9hs às 13hs, em
Brasília/DF, para tratar das contribuições referentes à Audiência Pública 87/2008 e no dia 4/8/2008
(das 14h às 18h), em São Luís/MA; no dia 6/8/2008 (das 14h às 18h), em Fortaleza/CE; no dia 8/8/2008
(das 14h às 18h), em Salvador/BA; no dia 12/8/2008 (das 14h às 18h), em Recife/PE e no dia 14/8/2008
(das 9h às 13h), em Brasília/DF, para tratar das contribuições referentes à Audiência Pública 89/2008
(disponível em: http://appweb2.antt.gov.br/passageiro/tiresuasduvidas_v2.asp#salto; acesso em
5/6/2012).
10. Em virtude das contribuições obtidas, a ANTT constatou a necessidade de adotar outras
medidas para permitir a efetiva incorporação de melhorias ao modelo para licitação dos serviços de
transporte interestadual de passageiros, em especial a concepção da licitação do projeto integral, com a
apresentação de todo o sistema aos licitantes e maior prazo para adequações do modelo, conforme
Relatório de Auditoria Anual de Contas 224297/2009, referente ao exercício de 2008, elaborado pela
Controladoria-Geral da União acerca dos resultados dos exames realizados sobre o processo anual de
contas apresentado pela ANTT.
11. Em vista disso, a ANTT, mediante a Deliberação 407/2008, criou o Projeto da Rede Nacional
de Transporte Rodoviário Interestadual e Internacional de Passageiros (ProPass Brasil), a fim de propor
uma reestruturação dos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros e
licitar os serviços em duas modalidades: (a) linhas de características rodoviárias; e (b) linhas de
características
semiurbanas.
Segundo
a
ANTT
(disponível
em:
http://propass.antt.gov.br/index.php/content/view/730/Apresentacao.html; acesso em 5/6/2012):
‘O transporte operado por ônibus do tipo rodoviário ocorre principalmente em longas distâncias,
acima de 75 km, e demandam veículos de características diferentes (poltronas acolchoadas, reclináveis,
bagageiros, etc.) daqueles usualmente utilizados em ambiente urbano.
Ainda:
Esse tipo de transporte caracteriza-se também por possuir venda antecipada de bilhetes de
passagem e por não permitir transporte de passageiros em pé.’
12. O transporte semiurbano, por sua vez:
‘Deve possuir características de transporte urbano e possuir extensão do itinerário de até 75
quilômetros’, fazendo com que ‘esse tipo de transporte possua elementos do transporte urbano, como
permitir as viagens de passageiros em pé e o controle do acesso de passageiros no ônibus por catraca ou
similar’. (Disponível em: http://propass.antt.gov.br/index.php/content/view/730/Apresentacao.html;
acesso em 5/6/2012).
II.1 Projeto da Rede Nacional de Transporte Rodoviário Interestadual e Internacional de
Passageiros - ProPass Brasil
13. A delegação de serviços do novo Sistema de Transporte Rodoviário Interestadual de
Passageiros foi consubstanciada nos termos do Documento Base - Referenciais do Projeto (disponível em
http://www.antt.gov.br/acpublicas/CPublica2008-01/V2/DocumentoBase.pdf), no âmbito da Consulta
Pública 001/2008, que trata do ProPass Brasil, destacando como objetivos específicos: (a) elaboração
do novo Plano Geral de Outorgas (PGO) dos serviços de transporte Rodoviário Interestadual de
Passageiros; e (b) licitação dos serviços previstos no novo PGO, em atendimento à legislação vigente.
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14. A justificativa para realização do ProPass Brasil consta do Documento Base - Referenciais do
Projeto, considerando-se a necessidade de licitação dos serviços públicos prevista no art. 175 da
Constituição Federal de 1988, nos seguintes termos:
‘As razões da iniciativa de realização do projeto, bem como as circunstâncias que favorecem a
sua execução passam pela compreensão do Sistema de Transporte Rodoviário Interestadual e
Internacional de Passageiros – STRIIP, tomando-se por referencial a situação em dezembro de 2006,
para minimizar os impactos decorrentes de uma situação de instabilidade associadas ao fim das
autorizações vigentes.’
15. Ainda, de acordo com o Documento Base - Referenciais do Projeto, dos ‘1.734 serviços
regulares básicos existentes no STRIIP, apenas 36 (que atendem 25 ligações diferenciadas em seus pares
de origem e destino) foram delegados após a promulgação da Constituição Federal de 1988, por meio do
devido processo licitatório’ (destacamos). Esses 36 serviços foram licitados pela extinta Secretaria de
Transportes Terrestres do Ministério dos Transportes (STT/MT), no período entre 1998 e 2000, e
constam do Anexo I – Linhas com Contrato Vigente do PGO enviado pela ANTT e acolhido pelo
Ministério dos Transportes (peça 52, p. 102-103). Os demais, que representam a quase totalidade do
universo das ligações existentes no sistema, tiveram seu prazo expirado em 7/10/2008, nos termos dos
arts. 98 e 99 do Decreto 2.521/1998.
II.2 Desenvolvimento do ProPass Brasil
16. A ANTT estabeleceu o desenvolvimento do ProPass Brasil com base em quatro modelos:
a) Modelo Funcional associado a dois componentes básicos: a definição da rede de transporte
entendida como a infraestrutura das vias terminais das cidades atendidas direta ou indiretamente; e a
operação dos serviços;
b) Modelo de Remuneração que aborda a questão tarifária, a apropriação dos custos e receitas
diretas, a gratuidade e as receitas extraordinárias;
c) Modelo de Gestão e Controle que trata de aspectos da produção do transporte, considerando a
gestão econômica, a financeira, o controle operacional, as relações institucionais e a gestão
administrativa; e
d) Modelo de Delegação que dita o relacionamento entre gestor e operador, compreendendo os
aspectos legais e jurídicos, o primeiro associado às leis regulamentares e o segundo ditado pelos
instrumentos de licitação, o edital e o contrato de permissão.
II.3 Diretrizes Gerais do ProPass Brasil
17. A ANTT fixou várias diretrizes gerais no âmbito do ProPass Brasil em observância às
políticas emanadas do Ministério dos Transportes (MT) e enquadradas em cada um dos quatro modelos
adotados, consoante o Documento Base - Referenciais do Projeto (disponível em
http://www.antt.gov.br/acpublicas/CPublica2008-01/V2/DocumentoBase.pdf):
a) Modelo Funcional:
• Assegurar a consistência geográfica da rede de transporte rodoviário interestadual de
passageiros, no âmbito das unidades de licitação, de forma a permitir o aproveitamento do ganho de
escala decorrente da proximidade das ligações;
• Considerar a manutenção de todos os atendimentos autorizados administrativamente pelo Poder
Executivo, de forma a evitar o desatendimento a qualquer dos mercados existentes; e a manutenção de
atendimento pelos itinerários hoje existentes;
• Acrescentar ligações novas identificadas pela ANTT e as que se originam de decisões do Poder
Judiciário que tenham viabilidade técnico-financeira; e
• Estabelecer que as ligações sejam atendidas por serviços do tipo convencional com sanitário,
mas, adicionalmente, permitir a oferta de serviços diferenciados;
b) Modelo de Remuneração:
• Repassar ganhos de escala para o coeficiente tarifário máximo de referência;
• Estabelecer coeficiente tarifário máximo de referência para as unidades de licitação com
ligações em comum (mercado principal), mantendo a paridade econômico-financeira entre essas
unidades;
• Aplicar o conceito de subsídio cruzado para viabilizar o atendimento do conjunto de ligações
que compõem uma unidade de licitação; e
• Estabelecer coeficiente tarifário único para as ligações que compõe uma unidade de licitação;
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c) Modelo de Gestão e Controle: Implementar mecanismos, instrumentos e procedimentos de
gestão e controle que permitam acompanhar e avaliar a produção e qualidade dos serviços de transporte
rodoviário de passageiros; e
d) Modelo de Delegação:
• Licitar agrupamento de ligações (unidades de licitação);
• Selecionar a licitante que propuser o menor coeficiente tarifário para o atendimento das
ligações da unidade de licitação, desde que seja menor ou igual ao coeficiente tarifário máximo de
referência ditado pela ANTT;
• Fomentar a competição na disputa para entrar no mercado e durante a operação no mercado;
• Permitir a participação de consórcios;
• Estabelecer prazo de permissão de 15 anos, improrrogáveis; e
• Realizar a licitação na modalidade de Leilão, com o objetivo de dar agilidade ao processo de
licitação, tendo em vista o grande volume de unidades de licitação, tornando mais transparente o
procedimento de outorga.
18. A ANTT, de maneira a dar continuidade ao ProPass Brasil, contratou pesquisas de
abrangência nacional, inéditas e de grande complexidade, realizadas, entre 2009 e 2011, que permitiram
obter dados imprescindíveis para elaboração do PGO e dos Projetos Básicos dos serviços regulares de
transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário.
19. A Agência Reguladora, assim, busca alcançar a melhoria da qualidade dos serviços regulares
de transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário, mediante
concorrência entre as empresas, modicidade tarifária, regulação, novos mecanismos de gestão e controle
sobre a produção dos serviços e equilíbrio econômico-financeiro compatível com os níveis de qualidade
a serem estabelecidos no edital e seus anexos.
III. DOCUMENTAÇÃO ENCAMINHADA (Art. 7º, inciso I, IN-TCU 27/1998 – 1º Estágio)
20. A documentação enviada pela ANTT, mediante o Ofício 425/2012/DG, de 25/5/2012 (peça 2,
p. 1-5), está composta dos seguintes elementos:
a) Plano de Outorga dos serviços regulares de transporte rodoviário interestadual de
passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário, alterado com base nas contribuições recebidas no
âmbito da Audiência Pública 120/2011, nos termos da Resolução ANTT 3.798/2012 - pasta Plano de
Outorga, versando sobre:
• Premissas básicas referentes ao Projeto da Rede Nacional de Transporte Rodoviário
Interestadual de Passageiros (ProPass Brasil) – Serviços Operados com ônibus do Tipo Rodoviário;
• Aspectos Metodológicos do Modelo Funcional abrangendo:
- Estudo de demanda;
- Definição dos serviços a serem licitados;
- Obtenção dos parâmetros operacionais da rede a ser licitada; e
- Obtenção dos lotes a serem licitados;
• Aspectos Metodológicos do Modelo de Remuneração abrangendo:
- Parâmetros operacionais;
- Critério para regionalização;
- Investimentos;
- Custos e despesas;
- Remuneração dos serviços prestados;
- Critério para apuração da taxa de retorno;
- Tributos sobre o faturamento; e
- Estimativa de receitas extraordinárias para fins de modicidade tarifária;
• 16 Projetos Básicos segmentados em 54 Lotes abrangendo:
- Considerações Gerais, em que é apresentada a relação de linhas e a quantidade de empresas
necessárias para operá-las e a alocação de tais linhas nos Lotes que compõem determinado Grupo;
- Detalhamento Operacional dos Lotes no qual são apresentadas as quotas de exploração, a
demanda e a caracterização dos parâmetros operacionais estimados para os Lotes constantes de um
determinado Grupo; e
- Organização Operacional das linhas, em que são apresentadas as propostas iniciais da ANTT,
para atendimento das quotas constantes de determinado Grupo, a partir da apresentação dos desenhos
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esquemáticos das linhas e seus respectivos itinerários descritivos e quadro de seções com as respectivas
extensões; e
- Avaliação econômico-financeira dos Lotes, em que são apresentados os parâmetros econômicofinanceiros estimados para os Lotes constantes de um determinado Grupo e o coeficiente tarifário
máximo de referência do Grupo.
b) Documentos e arquivos com os resultados finais dos estudos utilizados na elaboração do Plano
de Outorga em comento. Tais estudos se referem:
• Relatório Final e anexos da pesquisa realizada para desenvolvimento metodológico e prova de
campo para o levantamento de dados de demanda e oferta dos serviços regulares de transportes coletivos
rodoviários interestaduais de passageiros de Longa Distância (extensão superior a 75 km) e geração de
alternativas de rede de linhas a partir dos dados levantados - pasta Relatório Final Pesquisa
Interestadual Longa Distância;
• Relatório Final e anexos da pesquisa para levantamento de ativos e custos associados à
realização dos serviços de transporte regular rodoviário interestadual e internacional de passageiros pasta Relatório Final Pesquisa Custos e Ativos.
21. Ressalte-se que a ANTT, por meio do Ofício 425/2012/DG, de 25/5/2012, também enviou CDROM com diversas planilhas relacionadas ao projeto.
22. Após a remessa da documentação a este Tribunal, foi realizada, no dia 29/5/2012, reunião
técnica na sede da ANTT, com a participação de técnicos da Superintendência de Serviços de
Transportes de Passageiros (Supas/ANTT) e da Sefid-1/TCU, a fim de que aquela Agência Reguladora
apresentasse os principais pontos atinentes ao EVTE constantes do PGO.
23. Registre-se que, no dia 5/7/2012, em atendimento a pleito efetuado pela Associação Brasileira
das Empresas de Transporte Terrestre de Passageiros (Abrati) e com consentimento do Gabinete do
Exmo. Ministro Relator, José Múcio Monteiro, foi realizada reunião técnica nesta Unidade Técnica
(peça 88), com representantes da 3ª Câmara de Coordenação e Revisão da Procuradoria Geral da
República, da Abrati e técnicos desta Sefid-1/TCU. Durante essa reunião, os representantes da Abrati
apresentaram argumentações sobre aspectos atinentes ao EVTE constantes do PGO e solicitaram que
esta Unidade Técnica fizesse as considerações necessárias em função das argumentações apresentadas
quando da análise do Estudo de Viabilidade Técnica e Econômico-Financeira (EVTE) contido no PGO
dos serviços regulares de transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do
tipo rodoviário.
24. A 3ª Câmara de Coordenação e Revisão da Procuradoria Geral da República encaminhou a
esta Corte de Contas, por meio do Ofício 422/2012/3ª Câmara, cópia de Expediente encaminhado à Casa
Civil (Ofício 417/2012/3ª Câmara), de lavra do Subprocurador-Geral da República Antonio Fonseca,
contendo manifestação de apoio à necessidade de articulação do Governo Federal, a fim de contemplar
as manifestações da sociedade organizada para o aperfeiçoamento do Projeto da Rede Nacional de
Transporte Rodoviário Interestadual e Internacional de Passageiros (ProPass Brasil) (peça 87). Consta
do Ofício 417/2012/3ª Câmara que:
‘A Confederação Nacional dos Usuários de Transportes Coletivos Rodoviários, Ferroviários,
Metroviários, Hidroviários e Aéreos – CONUT (Ofício/CONUT/n 9061/2012) declarou que o Propass
melhorou, porém alguns desafios persistem. Em síntese, são os seguintes pontos questionados pela
Confederação: i) deficiência na coleta e divulgação de dados estatísticos do setor, indispensáveis a
corretas avaliações; ii) disseminação do transporte clandestino; iii) aumento nos Índices de acidentes;
iv) insuficiência de coberturas pelos seguros obrigatórios; v) carência de ações em benefício da
desoneração tributária do setor, em prol da modicidade tarifária; vi) pouco investimento em
infraestrutura; vii) aumento da idade media da frota de ônibus; viii) falta de capacitação técnica de
motoristas e más condições de trabalho; ix) disseminação do tráfico de drogas e do contrabando de
armas; e x) evasão fiscal.
A Associação Brasileira das Empresas de Transporte Terrestre de Passageiros - ABRATI também
nos procurou. As suas sugestões fazem parte de estudo elaborado pela FGV, as quais foram expostas em
recente encontro no TCU. A ABRATI pretende discutir o formato de licitação conforme as seguintes
linhas: a) menor impacto sobre a estrutura de empregos do setor; b) elevação da qualidade dos serviços
prestados; e c) modicidade tarifária combinada com a elevação da qualidade.’
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25. A presente instrução, além da Introdução e do Histórico da Documentação Encaminhada,
compõe-se das seguintes seções: Visão Geral; Legislação de Regência; Julgados Anteriores; Audiências
Públicas – Plano Geral de Outorgas e Projetos Básicos; Análise dos Requisitos da IN-TCU 27/1998;
Análise dos Requisitos da Lei 8.987/1995; Conclusões; Volume dos Recursos Fiscalizados; Benefícios do
Controle; e Proposta de Encaminhamento. Na seção Análise dos Requisitos da IN-TCU 27/1998, serão
analisados os principais aspectos do primeiro estágio da concessão: Viabilidade Técnica e Viabilidade
Econômico-Financeira.
IV. VISÃO GERAL
26. A outorga de permissão em análise tem por objeto a prestação dos serviços regulares de
transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário (peças 2 e
51).
27. A permissão se dará sem caráter de exclusividade, por conta e risco das permissionárias, pelo
prazo de 15 anos, sem possibilidade de prorrogação, remunerada mediante cobrança de tarifa e
formalizada mediante contrato.
28. Como características gerais, o PGO em análise contempla ligações entre 2.050 municípios,
distribuídos por todas as regiões do Brasil, organizadas em 1.834 serviços de transporte, segundo a
distribuição espacial representada na Figura 1:
Figura 1 - Rede de linhas rodoviárias a licitar
Fonte: Plano de Outorga (peça 52, p. 55).
29. A confecção do ProPass Brasil foi orientada pelas premissas elencadas abaixo, (peça 52, p.
10), que refletem diretrizes de uma política pública para o setor já consubstanciada anteriormente pelo
Ministério dos Transportes na Portaria MT 274/2007, alterada pela Portaria MT 116/2008:
• Manutenção de todos os atendimentos já autorizados pelo Poder Executivo;
• Obtenção de ganhos de escala e operacionais decorrentes da consistência geográfica do
atendimento;
• Utilização, no mínimo, de ônibus do tipo convencional com sanitário nas linhas constantes nos
serviços propostos;
• Manutenção das regras de implantação de serviços diferenciados;
• Incorporação de serviços com extensão menor que 75 km à rede de serviços operados com
ônibus rodoviário;
• Ampliação da rede de atendimentos atual, mediante criação de novos serviços, operados por
meio de seções secundárias ou principais;
• Estimativa de demanda com base em pesquisa de campo;
• Regionalização dos custos;
• Busca de modicidade tarifária; e
• Utilização de taxa de retorno adequada.
30. O modelo proposto pela ANTT, conforme as premissas acima, manteve a oferta do Serviço de
Transporte Rodoviário Interestadual de Passageiros às localidades atualmente atendidas pelas linhas em
operação, desde que já outorgadas administrativamente pelo Poder Público.
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31. A prestação dos serviços será realizada em linhas compostas pela seção principal e seções
secundárias. A seção principal corresponde à ligação entre os pontos extremos de uma linha. Já as
seções secundárias são os deslocamentos permitidos dentro de uma linha, com fracionamento de preço
de passagem, nos termos do art. 3º, inciso XII, do Decreto 2.521/1998. Essas seções possibilitam
deslocamentos entre os pontos intermediários de uma linha e entre esses pontos e um dos pontos
extremos da linha.
32. O Plano de Outorga incorporou alguns serviços atualmente definidos como de curta
distância, ou seja, com extensão inferior a 75 km, mas que mantinham características de serviços
rodoviários. Dessa forma, em todas as linhas constantes do presente EVTE serão ofertados somente
serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário.
Ainda, a demanda transportada deverá ser atendida por linha com serviço convencional, que utiliza
modelo de ônibus do tipo rodoviário convencional com sanitário.
33. As futuras permissionárias poderão oferecer, nos termos dos arts. 3º, inciso XXVII, 49, § 3º,
52, inciso III, e 53 do Decreto 2.521/1998, serviços diferenciados de categoria superior, a saber: ônibus
executivo, semi-leito e leito – com ou sem ar condicionado. Os serviços diferenciados são de livre
implantação e livre paralisação a critério das futuras permissionárias, sendo de sua exclusiva
responsabilidade a avaliação do mercado e a conveniência para implantar esses serviços associados a
uma linha com serviço convencional.
34. A ANTT iniciou a elaboração da rede a ser licitada a partir da análise dos dados cadastrais
existentes em seus sistemas informatizados, referentes aos serviços regulares interestaduais outorgados
administrativamente. Em seguida, foram analisados os dados de demanda e oferta obtidos por meio de
pesquisa de campo e, em seguida, realizada a racionalização da rede de serviços, incluindo a avaliação
de viabilidade de novos mercados e incorporando as linhas operadas mediante autorização judicial.
Após aplicação dos processos de racionalização, foi efetuada a montagem da Matriz Origem/Destino
(O/D) e, por fim, a reorganização operacional. Dessa maneira, foi obtida a nova rede de serviços, com
suas respectivas quotas, proposta para licitação e a matriz de demanda associada a essa rede.
35. As pesquisas de campo, segundo informação da ANTT, consistiram nas principais fontes
utilizadas para estimativa da demanda, sendo responsáveis por 99,7% dos pares O/D componentes das
linhas constantes do PGO. As pesquisas indicaram, para todos os meses do ano e para cada um dos
serviços em atividade atualmente, o número de viagens realizadas e o número de passageiros
transportados entre cada par Origem/Destino (O/D) atendido, conforme ilustrado na Tabela 1.
Tabela 1 - Fonte de demanda - pares de origem / destino (O/D)
Fonte da Demanda
Pesquisa de campo longa distância
Pesquisa de campo curta distância
Pesquisa de campo linhas internacionais
Pesquisa de campo longa distância + curta distância
Pesquisa de campo longa distância + internacional
Dados cadastrados na ANTT (SISDAP)¹
Simov²
Total
Nº de pares O/D³
19.521
175
26
138
108
11
43
20.022
% de pares O/D
97,50%
0,87%
0,13%
0,69%
0,54%
0,05%
0,21%
100,00%
(1) SISDAP = Sistema de Controle dos Dados dos Serviços de Transporte Rodoviário de
Passageiros.
(2) Simov = Sistema de Monitoramento e Viabilidade.
(3) O/D = Origem / Destino.
Fonte: Plano de Outorga (peça 52, p. 14).
36. A ANTT iniciou a racionalização do sistema, a partir dos 20.022 pares ordenados de
origem/destino apontados na Tabela 1. Essa racionalização envolveu ao todo seis processos, descritos no
PGO consoante a Tabela 2.
Tabela 2 - Processos e objetivos para racionalização do sistema
Processo
Eliminação da sobreoferta de seções
Avaliação dos atendimentos
Objetivo
Reduzir a ociosidade da oferta gerada, que acarreta menor
rentabilidade do sistema e, por consequência, pressiona os
coeficientes tarifários para níveis mais elevados.
Organizar os atendimentos de forma mais clara, suprimindo as
7
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
Processo
redundantes
Inserção de mercados novos
atendidos como seção secundária
(787 mercados)
Avaliação da hierarquia das seções
Exclusão das seções intermunicipais
Objetivo
linhas cujos mercados são atendidos integralmente por outras
linhas, aumentando a eficiência e a racionalidade da rede.
Aumentar a rede de atendimentos a ser realizada por meio de
seções secundárias de linhas interestaduais. Foram avaliados
novos mercados identificados na pesquisa de campo e solicitados
por meio da Audiência Pública 120/2011.
Organizar e adequar a forma de atendimento de modo a reduzir a
capacidade ociosa, retirando as seções secundárias que atendiam o
mesmo par O/D também atendido por uma seção principal.
Adequar a rede de linhas à competência legal da ANTT, por meio
da exclusão dos atendimentos intermunicipais.
Fonte: Sefid-1, com dados do Plano de Outorga (peça 52).
37. Nota-se da Tabela 2 que a racionalização do sistema consistiu em ajustes na forma de
operação das linhas atuais com o objetivo de: (a) aumentar a eficiência na prestação dos serviços com a
redução da ociosidade da oferta gerada; (b) aumentar as opções de atendimentos dos usuários, mediante
a inserção de novos serviços; e (c) adequar a rede à esfera de atuação da ANTT, ou seja, ajustá-la de
forma a ser composta apenas pelo transporte rodoviário interestadual de passageiros, em atendimento
ao disposto no art. 22, inciso III, da Lei 10.233/2001. Desse modo, a racionalização do sistema contribui
para a modicidade tarifária, um dos princípios do serviço adequado estabelecido no art. 6º, § 1º, da Lei
8.987/1995.
38. Na modelagem funcional adotada, os serviços de transporte rodoviário interestadual de
passageiros foi dividido em grupos de linhas, considerando principalmente sua distribuição geográfica.
As linhas foram agregadas em corredores rodoviários, para extensões maiores, e em áreas de
atendimento, para extensões menores e concentradas em regiões delimitadas.
39. Os grupos, por sua vez, foram divididos em lotes, com o objetivo de garantir a continuidade
do atendimento da rede de serviços rodoviários, obter ganho de escala operacional e permitir tarifas
mais baixas. Para formação dos lotes que compõem cada grupo, foram identificadas as linhas
estruturantes, definidas como aquelas que possuem maior valor potencial de receita entre as linhas que
compõem um determinado grupo e que possuem a maior quantidade de empresas previstas para operálas.
40. Cada lote foi constituído por uma composição de linhas de maior e de menor demanda,
situação que minimiza os riscos da ocorrência de licitações desertas e consequente paralisação dos
serviços.
41. Os lotes são compostos por quotas que representam pares ordenados de origem e destino
possíveis de serem explorados pela futura permissionária mediante a oferta de serviços regulares de
transporte rodoviário interestadual de passageiros, operado por ônibus do tipo rodoviário.
42. Cada quota, dessa maneira, refere-se ao mercado que a permissionária do lote poderá
operar, considerando as linhas que compõem cada Lote. Dessa forma, cada lote possui uma relação de
quotas que deverão ser exploradas pela futura permissionária, inicialmente, de acordo com a rede de
linhas estabelecida no projeto básico. A Tabela 3 ilustra a distribuição de lotes e quotas no âmbito de
cada grupo.
Tabela 3 - Descrição do grupo e distribuição de lotes e quotas
Grupo
Descrição
(UFs de Origem e Destino)
Lotes
1
Bahia, Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo.
1
2
3
1
2
1
2
3
4
2
Amazonas, Rondônia e Roraima.
3
Alagoas, Bahia, Ceará, Espírito Santo, Minas Gerais, Paraíba,
Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Sergipe
e São Paulo.
Quotas
por
Lotes
147
225
257
16
16
727
360
365
268
Quotas
por
Grupo
629
32
1.720
8
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
Grupo
4
Descrição
(UFs de Origem e Destino)
Lotes
Distrito Federal, Espírito Santo, Goiás, Minas Gerais e Rio de
Janeiro.
1
2
3
1
2
3
4
5
1
2
3
1
2
Quotas
por
Lotes
223
259
152
442
206
568
566
278
648
733
927
1.061
1.513
1
2
3
1
2
3
1
2
3
364
811
529
528
525
406
720
639
631
1
2
3
4
1
2
3
4
1
2
3
1
2
3
4
1
2
3
1
2
3
4
5
54
197
203
334
214
256
831
451
1.295
815
934
1.079
376
502
593
689
277
342
373
189
259
257
321
251
26.148
Espírito Santo, Minas Gerais, Paraná, Rio de Janeiro, Rio
Grande do Sul, Santa Catarina e São Paulo.
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
Origem e destino entre os estados de Bahia, Distrito Federal,
Goiás, Maranhão, Minas Gerais, Mato Grosso, Pará e Tocantins.
Bahia, Ceará, Distrito Federal, Goiás, Maranhão, Minas Gerais,
Pará, Piauí, Paraná, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, São
Paulo e Tocantins.
Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Paraná, Rio de Janeiro e São
Paulo.
Acre, Amazonas, Espírito Santo,
Grosso do Sul, Mato Grosso, Rio
Paulo.
Acre, Amazonas, Espírito Santo,
Grosso do Sul, Mato Grosso, Rio
Paulo.
Goiás, Minas Gerais, Mato
de Janeiro, Rondônia e São
Goiás, Minas Gerais, Mato
de Janeiro, Rondônia e São
Distrito Federal, Goiás, Maranhão, Minas Gerais, Mato Grosso
do Sul, Pará, Paraná, Rio de Janeiro, Santa Catarina, São Paulo
e Tocantins.
Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São
Paulo.
Acre, Distrito Federal, Goiás, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul,
Mato Grosso, Pará, Paraná, Rondônia, Rio Grande do Sul, Santa
Catarina e São Paulo.
Alagoas, Bahia, Ceará, Distrito Federal, Espírito Santo, Goiás,
Maranhão, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Paraíba,
Pernambuco, Piauí, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do
Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Sergipe e São Paulo.
Alagoas, Bahia, Ceará, Distrito Federal, Goiás, Mato Grosso,
Paraíba, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Sergipe e Tocantins.
Bahia, Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo.
16
Total
Quotas
por
Grupo
634
2.060
2.308
2.574
1.704
1.459
1.990
948
2.833
2.828
2.160
992
1.277
26.148
Fonte: Sefid-1, com dados do Plano de Outorga (peça 52).
43. Os serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do
tipo rodoviário, de acordo com a Tabela 3, foram segmentados em 16 grupos e 54 lotes, resultando em
26.148 quotas. Cada lote será operado por uma única permissionária, porém as linhas que o compõem
podem ter previsão de ser operadas por mais de uma empresa, conforme a definição da quantidade de
9
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
operadoras em cada linha, cujos critérios serão detalhados por ocasião da análise dos parâmetros
operacionais. Assim, o certame licitatório irá gerar 54 novos contratos de permissão.
V. LEGISLAÇÃO DE REGÊNCIA
44. A presente desestatização encontra respaldo nos arts. 21, inciso XII, alínea ‘e’, e 175 da
Constituição Federal de 1988, arts. 2º, inciso III e § 1º, alínea ‘b’, e 4º, inciso VI, da Lei 9.491/1997, art.
2º, inciso IV, da Lei 8.987/1995, arts. 1º, 3º, 6º, inciso I, alínea ‘a’, 8º, 27 e 56, todos do Decreto
2.521/1998, e arts. 11, 12, 13, inciso IV, e 14, inciso IV, alínea ‘a’, 24, incisos III e IV, da Lei
10.233/2001, Lei 8.899/1994, regulamentada pelo Decreto 3.691/2000, Lei 10.741/2003, regulamentada
pelo Decreto 5.934/2006, e Resoluções ANTT 18/2002 e 1.692/2006.
VI. JULGADOS ANTERIORES
45. Esta Corte de Contas, em Sessão Plenária de 1º/12/2004, prolatou o Acórdão 1.926/2004
TCU Plenário, em síntese, nos termos que se seguem que dizem respeito a aspectos relativos ao 1º
estágio nos termos do art. 7º, inciso I, da IN-TCU 27/1998:
‘9.5. determinar ao Ministério dos Transportes e à Agência Nacional de Transporte Terrestres,
em vista do disposto no inciso III do art. 24 da Lei nº 10.233/2001, que:
9.5.1. revejam, para os futuros certames licitatórios, o modelo de remuneração vigente,
observadas as seguintes premissas:
9.5.1.1. consideração de uma taxa de remuneração utilizando métodos consagrados na literatura
de finanças corporativas (usualmente aplicados em outros setores que foram submetidos a alguma forma
de delegação de serviços públicos ou em avaliação de ativos privatizados) que levem em conta o custo de
capital em função dos seus diversos componentes de financiamento, bem como os riscos e as
particularidades do serviço permitido;
9.5.1.2. preservação do risco associado à prestação do serviço público pelo particular, como
define o inciso IV do art. 2º da Lei nº 8.987/95 no que concerne ao instituto da permissão; e
9.5.1.3. estímulo ao aumento da qualidade e transferência do ganho de produtividade ao usuário,
por intermédio da modicidade tarifária, em atenção ao que dispõe o inciso X do art. 29 da Lei nº
8.987/95;
9.5.2. adotem as providências necessárias no âmbito das respectivas jurisdições, no sentido de
procederem, no prazo de 360 dias, às licitações das linhas de transporte rodoviário interestadual e
internacional de passageiros que estão operando por decisão judicial;
9.6. determinar à ANTT, tendo em vista o disposto no inciso III do art. 24 c/c o inciso I do art. 26,
todos da Lei nº 10.233/2001, que para as futuras licitações: (Nova redação dada pelo Acórdão
1369/2006 Plenário - Ata 32.)
9.6.1. realize estudos a fim de atualizar os procedimentos adotados para delegação do transporte
rodoviário interestadual e internacional de passageiros à iniciativa privada, em específico, quanto:
(Nova redação dada pelo Acórdão 1369/2006 Plenário - Ata 32.)
9.6.1.1. à premissa básica utilizada para identificar as linhas a serem licitadas, passando da
rentabilidade à obrigatoriedade de se disponibilizar o serviço público, assim definido na alínea ‘e’ do
inciso XII do art. 21 da Constituição Federal/88, adequando-se o esquema operacional da linha (tipo de
veículo e frota) às características da região e ao público-alvo que se pretende atender; (Nova redação
dada pelo Acórdão 1369/2006 Plenário - Ata 32.)
(...)
9.7. determinar ainda à ANTT que:
9.7.1. promova pesquisas e estudos específicos de demanda de serviços de transporte de
passageiros, conforme previsto no inciso I do art. 24 da Lei nº 10.233/2001, observando os conceitos
indicados na microeconomia, em especial, quanto à elasticidade-preço e à elasticidade-renda da
demanda, ao preço do serviço, ao preço dos serviços substitutos e complementares e da renda dos
potenciais usuários;
(...)
9.7.3. identifique entre as atividades econômicas que estão sendo exploradas pelas
permissionárias de serviço de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, as que
se enquadram no conceito constante do art. 11 da Lei nº 8.987/95, a fim de apurar as possíveis receitas
alternativas, complementares, acessórias ou de projetos associados e revertê-las à modicidade tarifária,
aditando, conforme o caso, os contratos em vigor;
10
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
(...)’
46. A verificação do cumprimento dos itens mencionados do Acórdão 1.926/2004 TCU Plenário
será efetuada ao longo desta instrução.
VII. AUDIÊNCIAS PÚBLICAS - PLANO GERAL DE OUTORGAS E PROJETOS BÁSICOS
47. A realização de audiência pública prévia a decisões da Diretoria da ANTT que objetivem a
‘resolução de pendências que afetem os direitos de agentes econômicos ou de usuários de serviços de
transporte’ é exigência do art. 68, caput, da Lei 10.233/2001, c/c o art. 1º da Resolução ANTT
3.026/2009. Os motivos vinculantes para realização da audiência estão estabelecidos no art. 32 do
Decreto 4.130/2002.
48. A ANTT, mediante a Deliberação 148/2011, de 8/8/2011, fundamentada no Voto DG s/n,
referendado na 466ª reunião de Diretoria, de 10/8/2011, submeteu à Audiência Pública 120/2011, na
modalidade ‘ao vivo’, com o objetivo de tornar público e colher contribuições, a documentação referente
ao Plano de Outorga e os Projetos Básicos aprovados pelo Ministério dos Transportes, em 2/8/2011
(DOU 151, de 8/8/2011, Seção 1, pg. 140), desenvolvido com vista ao processo de outorga de permissão
dos serviços regulares de transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do
tipo rodoviário (peça 3, p. 1-3).
49. O Aviso de Audiência Pública 120/2011 foi publicado no DOU 152, de 9/8/2011, Seção 3, pg.
150, informando que a documentação completa relativa ao objeto da Audiência, bem como os
procedimentos a serem observados pelos interessados encontravam-se disponibilizados a partir do dia
9/8/2011 até 12/9/2011, no endereço eletrônico e na sede da ANTT. Aviso de Prorrogação da Audiência
Pública 120/2011 foi publicado no DOU 173, de 8/9/2011, Seção 3, pg. 167, a pedido dos interessados, a
reabertura de prazo, até o dia 13/10/2011 para recebimento de contribuições, bem como a realização de
sessões públicas adicionais (peça 3, p. 1). Ainda, segundo a ANTT, ‘em razão de força maior, a sessão
pública que ocorreria no Rio de Janeiro/RJ foi cancelada’, ocasionando a publicação no DOU 186, de
27/9/2011, Seção 3, pg. 132, de nova data para a realização da sessão pública presencial naquela cidade
tendo sido lavrada ata circunstanciada (peça 3, p. 1).
50. A ANTT realizou oito sessões públicas nas cidades de: Fortaleza (17/8/2011), Porto Alegre
(19/8/2011), São Paulo (23/8/2011), Brasília (1º/9/2011), Recife (21/9/2011), Belo Horizonte (23/9/2011)
e Rio de Janeiro (14/9/2011 e 3/10/2011) (peça 3, p. 2). A Tabela 4 e a Figura 2 ilustram as estatísticas
das sessões públicas da Audiência Pública 120/2011.
Tabela 4 - Estatísticas das Sessões Públicas da Audiência Pública 120/2011
Sessão Pública
Cidade (UF)
Fortaleza (CE)
Porto Alegre (RS)
São Paulo (SP)
Brasília (DF)
Rio de Janeiro (1) (RJ)
Recife (PE)
Belo Horizonte (MG)
Rio de Janeiro (RJ)
Total Geral
Data
17/8/2011
19/8/2011
23/8/2011
1º/9/2011
14/9/2011
21/9/2011
23/9/2011
3/10/2011
Nº de
Participantes
53
65
127
145
32
85
25
532
Manifestações
Manifestações
Escritas
Orais
8
12
2
7
4
6
0
17
CANCELADA
3
8
6
14
1
7
24
71
(1) motivo de força maior impediu sua realização, com registro em ata circunstanciada.
Fonte: Relatório da Audiência Pública 120 (peça 3, p. 1-6).
Figura 2 - Estatísticas das Sessões Públicas da Audiência Pública 120/2011
11
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
Fonte: Relatório da Audiência Pública 120 (peça 3, p. 1-6).
51. Verifica-se da Tabela 4 e da Figura 2 que, no período de 9/8/2011 a 13/10/2011, a ANTT
registrou 532 participantes na Audiência Pública 120/2011, os quais forneceram 24 manifestações
escritas apresentadas nas sessões públicas presenciais e 71 manifestações orais. Além dessas, a ANTT
recebeu 120 manifestações por meio de formulário eletrônico, das quais três foram encaminhadas em
duplicidade, 32 manifestações escritas entregues na sede daquela agência reguladora, sendo quatro
enviadas em duplicidade (peça 3, p. 2-3). Consta ainda do Relatório da Audiência Pública 120/2011 que
a Ouvidoria/ANTT protocolou todas as contribuições escritas e as encaminhou, por meio eletrônico, à
Superintendência de Transporte de Passageiros – Supas/ANTT para apreciação. Por fim, as transcrições
das manifestações orais formuladas nas sessões presenciais também foram disponibilizadas ao referido
setor para análise (peça 3, p. 4).
52. As manifestações abordaram mais de um aspecto, resultando em 632 contribuições distintas,
todas analisadas e respondidas pela Equipe Técnica da GEROT/SUPAS, que geraram anexos divididos
em quatro grupos (peça 3, p. 4): contribuições prévias recebidas por meio eletrônico; contribuições
prévias protocolizadas na ANTT; contribuições escritas recebidas durante o ato público presencial; e
manifestações orais feitas durante o ato público presencial. Ainda, segundo a ANTT, das 632
contribuições analisadas e respondidas, 69 (10,92%) solicitavam esclarecimento, 71 (11,23%) foram
acatadas, 110 (17,23%) foram parcialmente acatadas, 357 (56,49%) não foram acatadas e 25 (3,96%)
foram classificadas como prejudicadas em razão de se tratar de matéria distinta do objeto da Audiência
(peça 3, p. 4).
53. Destacam-se as contribuições provenientes das atuais empresas operadoras, encaminhadas à
ANTT, durante o período de realização da Audiência Pública 120/2011, de forma isolada por cada
empresa e em conjunto por meio da Associação Brasileira das Empresas de Transporte Terrestre de
Passageiros (Abrati). Essas contribuições, em especial, forneceram subsídios para que a Agência
Reguladora, responsável pela elaboração do EVTE constante do Plano de Outorga, promovesse ajustes
relevantes nos estudos, seja no modelo funcional, seja no modelo de remuneração. A Tabela 5 ilustra o
resultado da Audiência Pública 120/2011 destacando os itens e os modelos alterados no PGO e as
alterações geradas em função das manifestações enviadas para a ANTT.
Tabela 5 - Resultados da Audiência Pública 120/2011
Item
Man.
(Modelo alterado) Env.
Revisão dos
77
Processos de
racionalização
(Modelo
Funcional)
Alterações no Plano de Outorga
Audiência Pública 120/2011
Retirada de 19 linhas com origem e destino na mesma Unidade da Federação
e criação de 15 linhas para receber as seções interestaduais das linhas
excluídas;
Em relação às linhas redundantes: reabilitação de 38 itinerários inicialmente
suprimidos; e retirada de 26 linhas com mesma origem e destino e itinerários
sobrepostos;
Análise de 49 linhas proveniente de contribuições da Audiência Pública e de
105 mercados que, individualmente, apresentam mais de 3.000 passageiros
por ano, para verificar a possibilidade de operação como linha autônoma,
resultando na inclusão de 55 linhas novas;
Análise de mercados com mais de 1.000 passageiros por ano para verificar a
12
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
Item
Man.
(Modelo alterado) Env.
Alterações no Plano de Outorga
Audiência Pública 120/2011
possibilidade de inclusão como seção secundária de uma linha já proposta,
resultando na inclusão de 214 seções secundárias;
Alteração de um itinerário.
Alterações no
procedimento de
inclusão de
linhas a licitar
(Modelo
Funcional)
10
Inclusão de 25 linhas com contrato vigente até 2017. Os vencedores do
processo licitatório em curso iniciarão a operação apenas após o vencimento
dos contratos atualmente vigentes, mantendo o prazo de vigência do lote em
que as mesmas se encontram;
Inclusão de critério de frequência de duas viagens semanais, no mínimo, para
inclusão de linhas novas no Plano de Outorga;
Exclusão de 18 linhas novas constantes da versão anterior do Plano de
Outorga. Dos mercados principais dessas linhas excluídas, 9 terão
atendimento na rede proposta no Plano de Outorga, como seção secundária.
Alterações no
procedimento de
cálculo de frota
(Modelo
Funcional)
69
Reavaliação dos níveis de eficiência adotados para cálculo da frota
operacional, com redução da taxa de ocupação, de 95 % de lugares ocupados
para valores entre 75 % e 85 % em todas as linhas;
Consideração, no cálculo da frota reserva, do atendimento, em caso de
quebra dos veículos, nos termos regulamentares. A frota reserva média
passou de 10% para 13,6% da frota operacional prevista no lote;
Alteração da frota de 6.791 veículos para 8.178 veículos, no novo Plano de
Outorga.
Redistribuição
das linhas em
grupos e lotes
(Modelo
Funcional)
41
Melhoria da sinergia da operação em eixos e corredores de transporte, para
reduzir o espraiamento geográfico das linhas, resultando em novos
agrupamentos e lotes, com maior ganho de escala, resultando: Alocação de
itinerários diferentes de linhas com mesma Origem e Destino no mesmo lote;
Criação de um grupo exclusivo para linhas do extremo Norte do país
Reagrupamento das linhas em 16 grupos e 54 lotes;
Coeficientes tarifários, mínimo e máximo, de R$ 0,096486/km e
R$ 0,126953/km, respectivamente, na versão do Plano de Outorga submetido
à Audiência Pública 120/2011 e de R$ 0,095137/km e
R$ 0,133538/km na versão atual do Plano.
Despesa de
Desconstituição
(Modelo de
Remuneração)
1
Inclusão de custos relativos à desmobilização do pessoal ao final do período
de Permissão. Foi realizada análise da apuração dos dados constantes nas
informações apresentadas pelas empresas que compuseram a amostra
pesquisada e identificou-se que não foram feitas provisões relativas a
pagamentos de verbas trabalhistas quanto à rescisão contratual e, dessa
forma, foi procedido o ajuste dos preços unitários em 1% (um por cento) com
a finalidade de adequar o montante estimado de custos a essa questão.
Man. Env. = Manifestações Envolvidas.
Fonte: Relatório da Audiência Pública 120/2011 (peça 3, p. 5).
54. Nota-se da Tabela 5 que tanto o modelo funcional quanto o modelo de remuneração sofreram
alterações em decorrência das manifestações recebidas pela Agência Reguladora, em especial: (a) a
retirada e a inclusão de linhas que permitiram aprimorar o processo de racionalização; (b) a
incorporação ao modelo das linhas pertencentes aos 36 contratos vigentes até 2017, propiciando maior
consistência à rede; (c) a adoção de critério de frequência de duas viagens semanais, no mínimo, que
permitiu a inclusão de novas linhas no PGO; (d) a reavaliação de parâmetros operacionais que
permitiram aferir com maior precisão a frota operacional e reserva; (e) o aprimoramento da operação
13
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
em eixos e corredores de transporte que permitiu o reagrupamento dos serviços em grupos e lotes; e (f) a
inclusão de custos inerentes à desmobilização de pessoal.
55. A Tabela 6 ilustra, comparativamente, os efeitos gerados no modelo funcional e no de
remuneração em termos de agrupamento de serviços, frota, coeficiente tarifário (CT) máximo e mínimo e
a redução da tarifa média.
Tabela 6 – Comparação dos resultados da Audiência Pública 120/2011
Item
Grupos
Lotes
Frota
Coeficiente tarifário máximo
Coeficiente tarifário mínimo
Redução tarifa média
Inicial
18
60
6.791
0,126953
0,096486
11%
Pós Audiência Pública
16
54
8.154
0,133630
0,095154
7,5%
Diferença
-11%
-10%
20%
5%
-1%
-32%
Fonte: Relatório da Audiência Pública 120/2011 (peça 3).
56. Constata-se da Tabela 6, ao se comparar os valores adotados pela ANTT antes da Audiência
Pública 120/2001 e os valores após análise das manifestações recebidas, que houve redução de grupos e
lotes dos serviços a serem licitados, considerando a criação do grupo exclusivo de linhas para atender a
demanda do extremo Norte do Brasil, e aumento de vinte pontos percentuais da frota operacional. Ainda,
verifica-se que ocorreu aumento de cinco pontos percentuais e redução de um ponto percentual,
respectivamente do CT máximo e do CT mínimo que correspondem ao teto tarifário a ser fixado em edital
para cada grupo. Por fim, nota-se que, a tarifa média que inicialmente registrou redução de onze pontos
percentuais, sofrerá redução de sete vírgula cinco pontos percentuais, o que indica benefício financeiro
aos usuários dos serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do
tipo rodoviário.
57. A alteração do agrupamento dos serviços, da frota e dos CT máximo e mínimo constam da
Tabela 7 de forma detalhada.
Tabela 7 - Comparativo do resultado da Audiência Pública 120/2011 – por grupo e lote
Grupos Lotes Frota¹ por Frota por
CT
Grupos
Lotes
lote
Grupo
1
3
125
375 0,126099
9
3
2
2
17
34 0,117241
10
3
3
4
216
864 0,095154
11
4
4
3
83
249 0,115080
12
4
5
5
145
725 0,122041
13
3
6
3
94
282 0,111035
14
4
7
2
183
366 0,109377
15
3
8
3
176
528 0,125902
16
5
Total
3.423
Frota Total (3.423 + 4.762) = 8.185
Frota
Frota por
por lote
Grupo
178
534
172
516
123
492
120
480
136
408
223
892
170
510
186
930
Total
4.762
CT²
0,105111
0,106611
0,112431
0,133630
0,110554
0,104160
0,109426
0,112104
(1) Frota = abrange a frota operacional e a frota reserva. (2) CT = Coeficiente Tarifário.
Fonte: Relatório da Audiência Pública 120/2011 (peça 3).
58. Percebe-se da Tabela 7 que apenas três grupos (1, 8 e 12) do total de dezesseis terão
coeficiente tarifário (CT) máximo superior ao CT atualmente praticado de 0,122830. Inicialmente, do
total de dezoito grupos também existiam três grupos nessa situação. O benefício econômico para os
usuários já transparece com o resultado da Audiência Pública 120/2011 realizada pela ANTT, na medida
em que treze grupos do total de dezesseis terão coeficientes tarifários máximos inferiores ao CT
atualmente praticado. Esse benefício pode ainda ser maior, pois os coeficientes tarifários máximos
constantes da Tabela 7, ao corresponderem ao CT teto de cada grupo, poderão ser menores ao final do
processo licitatório em função da proposta vencedora do certame.
59. Constata-se, ainda, da Tabela 7 que os Grupos 3 e 14 apresentam os menores coeficientes
tarifários e as maiores frotas por lote, respectivamente de 216 e 223 ônibus do tipo rodoviário, que
corresponde ao investimento que as futuras permissionárias deverão incorrer para prestação do serviço
público de transporte rodoviário interestadual de passageiros.
14
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
60. O Grupo 3, por exemplo, abrange as linhas entre as Unidades da Federação AL-RJ, AL-SP,
BA-MG, BA-PE, BA-PI, BA-RJ, BA-RN, BA-SP, CE-ES, CE-MG, CE-PI, CE-RJ, CE-RN, CE-SP, ES-RJ,
ES-SP, MG-PE, MG-RJ, MG-SE, PB-RJ, PB-SP, PE-RJ, PE-SP, PI-SP, RJ-RN, RJ-SE, RJ-SP, RN-SP,
SE-SP. Ou seja, envolve oito Unidades da Federação da região Nordeste e as quatro da região Sudeste
do Brasil, passando pelas respectivas capitais.
61. Em vista do exposto, considera-se que os procedimentos adotados pela ANTT na condução da
Audiência Pública 120/2011 referente ao processo de outorga de permissão dos serviços regulares de
transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário, atendem ao
disposto no art. 68, caput, da Lei 10.233/2001, c/c art. 32 do Decreto 4.130/2002 e art. 1º da Resolução
ANTT 3.026/2009.
VIII. ANÁLISE DOS REQUISITOS DA IN-TCU 27/1998
62. A análise do Plano Geral de Outorgas relativo aos serviços regulares de transporte
rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário, contempla os estudos
de Viabilidade Técnica e de Viabilidade Econômico-Financeira da outorga de permissão dos serviços em
epígrafe. Frise-se que a análise da viabilidade ambiental não se aplica à presente outorga, nos termos do
art. 7º, inciso I, alínea ‘c’, da IN-TCU 27/1998.
VIII.1 Viabilidade Técnica
63. O Decreto 2.521/1998, art. 3º, incisos VII, VIII, XXII, XXIII e XXV, define esquema
operacional, estudo de mercado, projeto básico, seção e serviço de transporte rodoviário interestadual
de passageiros, nos seguintes termos:
V - demanda: movimento de passageiros, entre pares de localidades, em um período de tempo
determinado;
VI - distância de percurso: extensão do itinerário fixado para a linha;
VII - esquema operacional: conjunto de fatores característicos da operação de transporte de uma
determinada linha, inclusive de sua infraestrutura de apoio e das rodovias utilizadas em seu percurso;
VIII - estudo de mercado: é a análise dos fatores que influenciam na caracterização da demanda
de um determinado mercado, para efeito de dimensionamento e avaliação da viabilidade de ligação de
transporte rodoviário de passageiros, consistindo no levantamento de dados e informações e aplicação
de modelos de estimativa de demanda;
(...)
XXII - projeto básico: conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequada para caracterizar a linha objeto de licitação, elaborado com base nas indicações de estudos
preliminares que apontem a respectiva viabilidade técnica e econômica;
XXIII - seção: serviço realizado em trecho de itinerário de linha, com fracionamento de preço de
passagem;
(...)
XXV - serviço de transporte rodoviário interestadual de passageiros: o que transpõe os limites de
Estado, do Distrito Federal ou de Território.
64. Em relação ao estudo de mercado, a Resolução ANTT 18/2002 estabelece no Título II, art. 5º:
‘Art. 5º O estudo de mercado será realizado em três etapas:
I - 1ª etapa – Caracterização de ligação:
a. identificação da linha e secionamento propostos, se houver;
b. definição do itinerário mais econômico com a caracterização dos trechos rodoviários e
respectivas quilometragens;
c. delimitação da área de influência da ligação, relacionando cidades mais importantes situadas
à distância de, até dez quilômetros dos pontos de seção a serem atendidos pela linha;
d. caracterização do tipo e abrangência da ligação (regional ou inter-regional), para efeito da
seleção do modelo mais adequado de estimativa da demanda; e
e. análise da interferência do serviço requerido em relação aos existentes.
II – 2ª etapa – Estimativa de demanda:
a. descrição do método de estimativa de viagens adotado;
b. seleção do modelo de estimativa de demanda aplicável às características da ligação, utilizando
coeficientes determinados estatisticamente, com base em dados disponíveis de séries de movimento de
15
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passageiros em linhas do mesmo tipo e mesma abrangência regional ou inter-regional, e considerando,
pelo menos, as populações e a distância entre terminais como variáveis independentes; e
c. estimativa da demanda para a ligação, incluindo as seções propostas, calculadas, a partir da
aplicação do modelo selecionado para o ano de início pretendido da operação da linha.
III – 3ª etapa – Dimensionamento operacional da linha:
a. determinação da freqüência da linha e quantidade mínima de horários requeridos, em face da
demanda total estimada, considerando as normas operacionais vigentes;
b. dimensionamento da frota total mínima para atender a demanda; e
c. cálculo da produtividade da operação, definida pelo percurso médio mensal da frota a ser
considerada, para comprovação da viabilidade econômica da linha.’ (sublinhamos)
65. No tocante ao projeto básico, a Resolução ANTT 18/2002 estabelece no Título III, art. 8º:
‘Art. 8º Os projetos básicos elaborados para as linhas, deverão, ao lado dos requisitos dispostos
na Lei nº 8.666, de 1993, consignar:
I. as informações necessárias à formulação do esquema operacional da linha;
II. os estudos de mercado;
III. o reflexo da linha licitada sobre outras interestaduais e internacionais já existentes, na mesma
região onde se desenvolve o itinerário da linha a ser implantada; e
IV. os parâmetros mínimos de produtividade e qualidade especificados para o serviço.’
(sublinhamos)
66. A Lei 10.233/2001, arts. 11, incisos III e IV, 22, inciso III, e 24, incisos III e IV, estabelecem:
‘Art. 11. O gerenciamento da infra-estrutura e a operação dos transportes aquaviário e terrestre
serão regidos pelos seguintes princípios gerais:
(...)
III – proteger os interesses dos usuários quanto à qualidade e oferta de serviços de transporte e
dos consumidores finais quanto à incidência dos fretes nos preços dos produtos transportados;
IV – assegurar, sempre que possível, que os usuários paguem pelos custos dos serviços prestados
em regime de eficiência;
(...)
Art. 22. Constituem a esfera de atuação da ANTT:
(...)
III – o transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
(...)
Art. 24. Cabe à ANTT, em sua esfera de atuação, como atribuições gerais:
I – promover pesquisas e estudos específicos de tráfego e de demanda de serviços de transporte;
II – promover estudos aplicados às definições de tarifas, preços e fretes, em confronto com os
custos e os benefícios econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados;
III – propor ao Ministério dos Transportes os planos de outorgas, instruídos por estudos
específicos de viabilidade técnica e econômica, para exploração da infra-estrutura e a prestação de
serviços de transporte terrestre;
IV – elaborar e editar normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais,
garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como à prestação de serviços de transporte, mantendo os
itinerários outorgados e fomentando a competição;’ (sublinhamos)
67. A definição de esquema operacional consta do art. 1º, alínea ‘d’, do Título V da Resolução
ANTT 18/2002, nos seguintes termos:
‘Art. 1º Esquema Operacional de serviço é o conjunto dos fatores característicos da operação de
transporte de uma determinada linha, inclusive de sua infra-estrutura de apoio e das rodovias utilizadas
em seu percurso, composto da reunião das seguintes informações:
a. identificação da linha;
(...)
c. identificação das finalidades dos pontos de parada e de apoio;
d. determinação dos parâmetros operacionais da linha, tempo de viagem, extensão total da linha
e velocidade de percurso;
e. indicação do itinerário da linha, com identificação dos pontos terminais, pontos de seção e
pontos de parada e de apoio;
16
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f. distância entre os pontos identificados no itinerário da linha e dos acessos, quando houver;
g. tipo de piso físico das rodovias e acessos que compõem o percurso da linha; e
h. tempo decorrido em cada etapa de viagem, em ambos os sentidos.’ (sublinhamos)
68. A ANTT contratou a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (Fipe) para desenvolver
metodologia e prova de campo para o levantamento de dados de demanda e oferta manifesta por serviços
regulares de transporte coletivo rodoviário interestadual de passageiros, com extensão superior a 75 km
e geração de alternativas de rede de linhas a partir dos dados levantados (peça 63). A pesquisa realizada
pela Fipe teve os seguintes objetivos específicos (peça 63, p. 15-16):
‘1) Elaborar metodologia de pesquisa – com descrição dos métodos, características e
procedimentos de amostragem – que permitam a expansão da amostra e a representatividade do
universo, produzindo informações da demanda manifesta por ligação, linha e seção e suas respectivas
agregações, assim como da oferta correspondente, agregados por faixas de intervalo horário, dia da
semana (2ª feira a domingo); por mês e por ano;
2) Definir as características e procedimentos metodológicos da pesquisa no que se refere:
• ao processo de coleta, crítica, digitação e consistência dos dados;
• à metodologia de organização dos bancos de dados da pesquisa;
• à metodologia de processamento dos dados e de análise dos resultados da pesquisa.
3) Executar pesquisa piloto visando testar a metodologia desenvolvida para aplicação na
pesquisa de campo;
4) Elaborar e executar a pesquisa de prova de conceito, em âmbito nacional;
5) Com base nos dados coletados na pesquisa de campo e em dados secundários, desenvolver
metodologia para estimação:
• do número de passageiros transportados por ligação, linha e seção;
• do número de viagens realizadas por ligação, linha e seção;
• do número de lugares ofertados por ligação, linha e seção;
• da demanda e oferta por tipo de serviço (convencional, executivo, semi-leito, leito);
• da demanda e oferta por períodos típicos de maior e menor movimentação de passageiros;
• da demanda e oferta por faixas de intervalo horário; dia da semana (2ª feira a domingo); por
mês e por ano.
6) Identificar os horários de saída e chegada; dia da viagem; tempo de viagem em rodovia, tempo
médio gasto nos pontos de parada, seção e apoio, visando à estimativa do tempo médio de viagem de
cada linha;
7) Estimar o número de veículos utilizados no transporte da demanda identificada no item ‘5’,
considerando os tipos de serviços utilizados, de forma a permitir estimar a frota necessária para
operação dos serviços, considerando aspectos relacionados à sazonalidade da operação;
8) Estimar o Índice de Aproveitamento – IAP considerando os níveis de agregação da demanda e
da oferta estimadas no item ‘5’, partindo do menor nível de agregação (viagem);
9) Estimar a proporção de passageiros pagantes e as concessões obrigatórias de benefícios
tarifários (descontos para o idoso e gratuidades ao idoso e ao deficiente físico), bem como a estimativa
de transporte sem pagamento de criança de até seis anos incompletos, partindo do menor nível de
agregação (viagem);
10) Realizar o carregamento da rede atual de linhas interestaduais com extensão superior a 75
km e da proposta de rede definida pela ANTT para a licitação, com base nas estimativas de demanda e
oferta obtidas conforme itens ‘5’, ‘6’, ‘7’ e ‘8’, expandidos para o ano, na base georeferenciada contida
no Sistema de Gerenciamento de Permissões – SGP que possui as informações operacionais relativas aos
serviços permissionários de transporte;
11) Estruturar um Banco de Dados que permita a consulta e exportação dos dados levantados por
ligação (par origem e destino), seção e linha (considerando o formato atual da rede de linhas e o
proposto pela ANTT, e ainda, por tipo de serviço e período (viagem, faixas de intervalo horário, diário,
semanal (2ª feira a domingo), mensal e anual);
12) Gerar alternativas de rede de linhas, visando à otimização da forma de atendimento atual e
criar critérios e indicadores que permitam avaliar e comparar as alternativas de rede propostas.’
17
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69. A análise de sistemas de transportes abrange, entre outros aspectos, segundo Novaes (1986),
Kawamoto (1994) e Ortúzar e Willumsen (1994), a identificação e quantificação da demanda, a
caracterização da oferta e o equilíbrio entre demanda e oferta de transporte.
70. A análise de demanda por transporte busca compreender os determinantes da demanda e a
forma como interagem e afetam o volume de produção de transporte (Kanafani, 1983; Kawamoto, 1994),
podendo abordar a situação presente com base no quadro atual de operação (Novaes, 1986).
71. A análise da oferta, por sua vez, engloba, consoante Novaes (1986), a caracterização de
variáveis operacionais, tais como: frota; capacidade dos veículos; velocidade; frequência; e pontos de
transbordo. Ainda, de acordo com Novaes (1986), o componente espacial constitui um dos elementos
característicos de qualquer sistema de transporte, sendo representado nas análises pela rede de
transporte que compreende as ligações diversas entre as origens e destinos, os pontos intermediários e
de transferência. Ressalta, também, a questão do tempo, pois influi no desempenho do sistema de
transporte de formas diversas, em especial no dimensionamento da frota. Novaes (1986) e Kawamoto
(1994) destacam a importância da tecnologia a ser adotada, que, no caso de transporte de pessoas, pode
ser empregado, por exemplo, tipos distintos de ônibus.
72. A determinação do equilíbrio entre demanda e oferta de transporte, consoante Kawamoto
(1994), pode ser analisada com enfoque em uma ou duas ligações ou, ainda, em uma rede formada por
dezenas, centenas ou às vezes milhares de nós e de ligações e arcos. Frisa, também, que a análise de
equilíbrio em rede tem como objetivo principal a determinação do carregamento futuro das ligações que
compõem a rede, além de possibilitar estimar os fluxos que irão ocorrer ao longo do sistema de
transporte e os custos e os benefícios, considerando o nível de serviço requerido, resultantes da situação
de equilíbrio.
73. Os objetivos da pesquisa de campo realizada pela Fipe engloba a análise da demanda e da
oferta manifesta nos atuais serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros e o equilíbrio
entre demanda e oferta em um ambiente de rede, de forma a permitir montar lotes de linhas para
licitação (peça 63, p. 36). Nesse sentido, a pesquisa foi essencial para obtenção de informações
confiáveis e precisas sobre a produção do transporte, bem como sobre: (a) demanda manifesta (origem e
destino das viagens dos passageiros, ocupação do veículo por seção); (b) oferta manifesta associada aos
serviços em operação (número de viagens realizadas, número de lugares ofertados e empresa
operadora); e (c) operação (horários de saída e de chegada, dia da viagem, tempo médio de viagem de
cada linha, tempo gasto em pontos de parada e identificação do número de veículos utilizados no
transporte interestadual de passageiros). São informações imprescindíveis ao carregamento da rede para
simulação do atendimento operacional dos serviços e à proposição de redistribuição do atendimento dos
mercados nas linhas existentes (peça 63, p. 38).
74. A análise da viabilidade técnica da outorga dos serviços de transporte rodoviário
interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário, objeto do Plano de Outorga do
ProPass Brasil, em vista das premissas desse Plano e do disposto no art. 3º, incisos VII, VIII, XXII, XXIII
e XXV, do Decreto 2.521/1998, c/c o art. art. 5º, incisos I, II e III, do Título II da Resolução ANTT
18/2002, art. 1º do Título V da Resolução ANTT 18/2002 e art. 24, inciso III, da Lei 10.233/2001, tem o
intuito de verificar a consistência do estudo de demanda e do dimensionamento operacional da linha, em
especial dos parâmetros operacionais associados aos serviços considerando a rede de linhas a ser
licitada e a matriz origem/destino de passageiros.
VIII.1.1 Estudo de demanda
75. A adequada estimativa da demanda pelos serviços regulares de transporte rodoviário
interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário, a ser outorgado é indispensável
para a avaliação da viabilidade técnica do empreendimento, uma vez que se relaciona diretamente com a
magnitude das receitas a serem auferidas quando de sua execução. O estudo de demanda está disponível
no relatório do Plano de Outorga e foi desenvolvido pela Fipe.
76. A Fipe construiu o plano amostral da pesquisa com base nos dados constantes do sistema de
registro de informações de demanda e oferta manifesta da ANTT, referentes aos serviços constantes do
sistema de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (STRIIP) com extensão
superior a 75 km, em 31/12/2009, que apresentaram a configuração da Tabela 8.
Tabela 8 - Números dos serviços do STRIIP - extensão superior a 75 km - 31/12/2009
Discriminação
Total
18
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Pares terminais de linha
Linhas¹
Pontos nodais da rede
Pares de origem / destino
Demanda² (passageiros)
Oferta (viagens)
Extensão da rede (km)
Área coberta (km²)
1.169
2.412
2.920
28.861
50.343.201
1.769.975
125.241
Aproximadamente 7.000.000
(1) Linhas oficiais cadastradas e ativas (extensão > 75 km) em 31/12/2009.
(2) Passageiros totais em todas as seções das linhas (declarados à ANTT/2009).
Fonte: Sistema de Controle dos Dados dos Serviços de Transporte Rodoviário de Passageiros
(Sisdap2009) e Sistema de Gerenciamento de Permissões (SGP).
77. A Tabela 8 aponta para 50,3 milhões de passageiros, em 31/12/2009, que representa a
totalidade da demanda manifesta de todos os serviços de transporte rodoviário interestadual e
internacional de passageiros (convencional, executivo, semi-leito, leito com ou sem ar condicionado).
Além disso, foram realizadas, até o final de 2009, mais de 1,7 milhão de viagens entre os 20.022 pares de
origem e destino distribuídos por uma rede com 125.241 km de extensão e quase 7 milhões de km² de
área.
78. A metodologia do estudo compreendeu três etapas principais: pesquisa em campo, tratamento
estatístico da demanda e oferta e racionalização da rede e montagem dos lotes de linhas para a licitação.
VIII.1.1.1 Pesquisa de campo
79. Em relação à pesquisa de campo, a Fipe destaca que foi desenvolvida metodologia específica
para o contexto brasileiro, de âmbito nacional e menor apenas do censo demográfico do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), visando obter dados para subsidiar a estimativa de
demanda pelo serviço de transporte rodoviário interestadual de passageiros, de maneira a atender ao
disposto no art. 3º, inciso VIII, do Decreto 2.521/1998. O levantamento realizado em campo forneceu
estimativas de demanda e número de viagens por seção, por ligação, por linha e por pares terminais,
considerando pico e entre-pico mensais. Além disso, foram levantados tempos médios de viagem por
trecho de rodovia e nos pontos de parada, seção e apoio, com dados operacionais, como horário de
saída e chegada, dia da viagem e outros.
80. A Fipe elaborou, como instrumentos de pesquisa, cinco tipos diferentes de questionários com
o objetivo de obter informações adequadas para a estimação da demanda, da oferta e da matriz origemdestino (peça 63, p. 50-54): (1) caracterizar a movimentação nos terminais; (2) registrar as
características dos ônibus de linhas amostradas por terminal; (3) gerar amostra de passageiros;
(4) verificar embarque e desembarque de passageiros de ônibus fora do terminal; e (5)
caracterizar os passageiros durante todo o percurso de uma viagem.
81. Registre-se o teste piloto no terminal rodoviário de Goiânia para identificação de possíveis
inadequações nos instrumentos e procedimentos de coleta e na metodologia de tratamento estatístico. Foi
realizada, ainda, uma análise dos resultados do teste piloto e o treinamento de mais de 2.400 pessoas
entre pesquisadores, auxiliares e supervisores de campo.
82. A coleta de dados foi realizada entre 3/12/2009 e 14/4/2010, em terminais rodoviários de 179
localidades distribuídas em 25 estados da federação nas 5 regiões do Brasil cobrindo 100% das 2.412
linhas que interligam 676 terminais. A base de dados consolidada totaliza mais de 860.000
questionários. Foram desenvolvidos softwares específicos de entrada de dados para o projeto, inclusive
aparelhos denominados Assistente Pessoal Digital (Personal Digital Assistants – PDA ou palmtop)
conectados a Sistema de Posicionamento Global (Global Positioning System – GPS) para coleta de
informações do questionário 5 (caracterizar os passageiros durante todo o percurso de uma viagem)
(peça 63, p. 72-73).
83. Foram efetuadas 3.362 viagens monitoradas com observador embarcado, portando PDA e
GPS, que alcançaram 2.678.120 km percorridos e 48.139 km de rodovias mapeadas, o que permitiu
estimar as velocidades médias dos trechos de rodovias, por tipo de pavimento, atendendo ao disposto no
art. 1º do Título V da Resolução ANTT 18/2002, e associar os trajetos realizados com os trechos de
rodovia cadastrados na ANTT (peça 63), conforme Figura 3.
Figura 3 - Trechos de rodovia
19
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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-
Trechos
cadastrados
-
Trechos cobertos
Fonte: Relatório Final – Produto 8 (peça 63, p. 229-232).
84. Após a estruturação do banco de dados, inclusive com averiguações críticas e eliminação de
inconsistências, a Fipe iniciou os procedimentos de processamento de dados e análise de resultados
estatísticos utilizando softwares de banco de dados (Acess, Excel e SQL) e o pacote estatístico SPSS,
além de programas de propriedade da Universidade de São Paulo (peça 63, p. 77-84).
85. De forma a se obter resultados válidos e confiáveis para efeito de implementação do processo
de simulação de linhas de transporte rodoviário interestadual de passageiros, foram usados três métodos
de análise de dados: (a) univariados, que compreendem a estatística descritiva básica (média, desvio
padrão e variabilidade) e aos gráficos de frequências relativas; (b) bivariados, que resulta na geração de
quadros relativos a variáveis e indicadores com testes estatísticos para cruzamento de dados; e (c)
multivariados, que são os métodos estatísticos integrativos para análise de conglomerados (visando
agrupar linhas e segmentos específicos segundo variáveis de viagem e ônibus) e para análise de
regressão (para identificar variáveis preditoras estatisticamente relevantes para estimar a demanda de
passageiros e a oferta de serviços).
VIII.1.1.2 Tratamento estatístico
86. Nesta etapa, foram estimados pela Fipe o número anual de passageiros por linha e seção,
viagens, os fatores de sazonalidade (mensal, semanal, período do dia e dias especiais), tempos médios em
paradas, tempos de viagem e velocidades médias por trechos de rodovia.
87. A metodologia empregada consistiu em ‘estimar a demanda média de uma linha, na forma de
uma matriz Origem-Destino (OD), que representa o movimento médio por viagem, em cada seção de uma
linha, no período coberto pelo plano amostral’ (peça 63, p. 132). Frise-se que a equipe da Fipe
neutralizou os efeitos da sazonalidade mensal, de dias da semana, período do dia e dias especiais para
eliminação das flutuações cíclicas das amostras, conforme métodos estatísticos consagrados (peça 63, p.
137-155), possibilitando, assim, que fosse calculado a matriz OD de demanda e oferta expandidas (peça
63, p. 160-195).
88. Em seguida, foi obtida a matriz OD de demanda manifesta e a respectiva oferta associada,
resultantes dos processos de expansão conduzidos nesta etapa de tratamento estatístico dos dados da
pesquisa. Por fim, foram elaboradas as estimativas de indicadores diversos relacionados à matriz OD
como, por exemplo, os tempos médios de viagem e nos pontos de parada, seção e apoio (peça 63, p. 207222) e de velocidade média por trecho (peça 63, p. 223-232).
VIII.1.1.3 Rede de transportes
20
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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89. Uma rede de transporte pode ser definida, segundo Teodorovic (1986), como um conjunto de
pontos (nós) e linhas (links) sempre interconectados e sobre os quais as atividades de transportes são
carregadas, em que os pontos podem corresponder a cidades, aeroportos, terminais ferroviários e
rodoviários, entre outros. Destaca, ainda, que pontos em redes de transporte são conectados por
caminhos específicos caracterizados por ruas, rodovias e rotas aéreas e marítimas, por exemplo. Frisa,
também, que custos associados à infraestrutura, à oferta de transporte e ao nível do serviço basicamente
dependem do desenho da rede e da configuração do transporte de pessoas e bens sobre essa rede. Outro
conceito importante, mencionado por Teodorovic (1986), é o de fluxo de transporte que indica a
quantidade de pessoas ou bens passando por um ponto da rede de transporte durante uma unidade de
tempo específica.
90. Potts e Oliver (1972) ressaltam que centroides são considerados pontos (nós) especiais em
uma rede de transporte, pois indicam o início e término de uma viagem. Molinero e Arellano (1998)
apontam que o desempenho e a eficiência de uma rede de transporte e do serviço ofertado podem ser
medidos por diversas características que afetam os usuários e os prestadores do serviço isolada ou
conjuntamente, merecendo destacar:
a) conectividade – influencia a quantidade de viagens em função do desenho da rede de
transporte, dos padrões de viagem e dos pontos de transbordo;
b) pontos de transbordos (pontos de embarque e desembarque) – influenciam no tempo de
viagem, de modo que a programação de pontos de transbordo de fácil acessibilidade, simples e
convenientes às necessidades do usuário favorece a eficiência do sistema de transporte e a qualidade do
serviço prestado;
c) velocidade de operação – tempo de percurso entre pontos de origem e destino e influencia o
número de veículos necessários para a prestação do serviço e a produtividade da mão de obra
empregada pelos operadores;
d) infraestrutura – abrange todas as instalações físicas necessárias a prestação do serviço
adequado, incluindo, por exemplo, pontos de apoio, terminais e de parada para lanchar, almoçar e
jantar, sendo determinadas pela característica da demanda e pelo nível e qualidade do serviço requerido
do operador; e
e) custos de operação – influenciado, principalmente, pela extensão das linhas e rotas de
transporte e pelo tipo de piso de rodovias.
91. Molinero e Arellano (1998) destacam, ainda, que o desenho da rede de transporte requer
informações, entre outras, sobre rede viária e seu tipo de solo, condições de tráfego, demanda e rede
atual ou serviços operados atualmente, em especial, os pontos de transbordo, a infraestrutura, as linhas
e rotas, as características de operação e os trechos críticos de maior demanda nos períodos de pico e
entre-pico. Assim, de acordo com Molinero e Arellano (1998), com base na análise dessas informações
pode-se configurar uma rede de transporte, de maneira a permitir determinar o tempo de ciclo, a
extensão das linhas e seções, a velocidade de operação, a frota total de veículos e os programas de
operação dos serviços (tipo de veículo, capacidade do veículo, itinerários e quadros horários).
92. Pons e Bey (1991) asseveram que a análise do binômio espaço-temporal é importante em
estudos econômicos aplicados a sistemas de transportes, na medida em que abrangem impedâncias,
associadas à distância entre os pontos de origem e destino e ao tempo de viagem, fortemente impactantes
ao fluxo de pessoas e bens, ou seja, à configuração de redes de transportes. A densidade dos fluxos de
transportes está associada, segundo Taaffe e Gauthier (1973) e Lowe e Moryadas (1975), a
características dos pontos de origem e destino, isto é, a especificidade desses pontos influencia a
densidade absoluta da conexão entre pares de cidades de origem e destino em termos de fluxos de
demanda.
93. No caso do transporte rodoviário interestadual de passageiros, com extensão superior a 75
km, os 28.861 pares de origem e destino abordados pela Fipe (ver Tabela 8) já indicam a vasta
capilaridade, ou abrangência, em termos de cidades ou localidades atendidas por esse modo de
transporte. Além disso, a distribuição da demanda entre os Estados brasileiros, segundo a Fipe, indicou
concentração da movimentação de passageiros em viagens com partidas e chegadas nos estados de São
Paulo, Minas Gerais e Paraná.
94. Afirma a Fipe que a análise de viagens entre diferentes Estados mostrou que o maior fluxo de
passageiros ocorre entre São Paulo e Minas Gerais, totalizando 14,9% do total de viagens, pouco mais
21
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
de 7,4% em cada sentido. Merece ressaltar que análise procedida sobre a movimentação de passageiros
em 24.937 pares de origem e destino de transporte rodoviário interestadual de passageiros, relativos ao
ano de 2004, registrados no Sisdap, indicou que 12,04% da movimentação ocorreu entre os estados de
São Paulo e Minas Gerais em ambos os sentidos, permitindo afirmar que os percentuais registrados pela
Fipe são coerentes para o ano da pesquisa.
95. A Fipe destacou, também, que as 10 maiores ligações entre estados respondem por mais da
metade dos quase 51 milhões de passageiros anuais de viagens interestaduais, exclusive viagens em
seções intermunicipais, e os pares de origem e destino mais movimentados são aqueles que ligam
capitais de estados brasileiros, como São Paulo - Rio de Janeiro, São Paulo - Curitiba, Recife - João
Pessoa, entre outras (peça 69, p. 40).
96. A Fipe ressaltou que, em média, o maior movimento foi observado nas sextas-feiras e nos
finais de semana, especialmente aos sábados, com volume quase 10% maior do que o observado de
segunda a quinta-feira (peça 69, p. 42). Mencionou, ainda, que quase 70% dos respondentes viajavam
sozinhos, 16% eram ou estavam acompanhados de idosos, 1,8% de deficientes, 7,2% de crianças, 5% do
total estavam isentos de pagamento e 1,8% pagou meia passagem (peça 69, p. 44).
97. Pons e Bey (1991) frisam que a interrelação observada entre os pontos de origem e destino,
as linhas e rotas de circulação e os fluxos de pessoas e bens que transcorrem por esses pontos e essas
linhas e rotas caracterizam a rede de transporte, de maneira que não pode existir descontinuidade tanto
em tempo quanto em espaço. Segundo Pons e Bey (1991), as especificidades dos pontos das redes podem
ser potencializadas promovendo-se melhorias nas conexões da rede, mediante eliminação de
descontinuidades e de sobreposição de linhas e rotas, de maneira a assegurar o equilíbrio da rede,
especialmente, a conectividade (grau de comunicação entre os diversos pontos da rede) e a
acessibilidade (grau de hierarquia dos pontos da rede). Ainda, de acordo com as autoras, o equilíbrio da
rede de transporte, via conectividade e acessibilidade, propicia intensificar os fluxos de pessoas e bens.
Nesse escopo, a acessibilidade pode ser entendida como a facilidade de deslocamento entre dois pontos
de uma rede de transporte.
98. Segundo a Fipe (peça 63, p. 238), ‘a rede de transporte é o conjunto de elementos utilizados
pelos passageiros para a realização de viagens e representa a possibilidade de trânsito entre os pontos
respeitando os tempos e extensões de viagem e a conectividade da rede’. Portanto, cabe salientar que a
rede de transporte é o elemento central da modelagem da oferta do sistema, permitindo a projeção de
elementos necessários ao modelo financeiro.
99. Os aspectos centrais envolvidos na elaboração da rede de transportes elaborada pela Fipe
sob orientação da ANTT são a montagem, a racionalização, a matriz de viagens, o carregamento das
linhas e o dimensionamento da frota.
100. A consistência da rede de transporte está assegurada em virtude da abordagem adotada pela
Fipe quanto aos aspectos de conectividade e de acessibilidade, na medida em que garante a
possibilidade de viagens e regula o modo como essas viagens serão feitas, e em relação às
características acessórias da viagem como tempo de duração e a extensão do percurso. Para tanto, a
montagem da rede de transporte teve os seguintes processamentos (peça 63, p. 240-244):
(a) conexão do sistema viário, mediante e criação de links de acesso de forma a permitir fluxo
contínuo de transporte; (b) criação de novos centróides que são os pontos de entrada e saída da rede, ou
seja, caracterizam início ou fim de viagem; (c) criação no software TransCAD do sistema de rotas que
determina as regras de fluxo no sistema de transporte; e (d) introdução de tempos de percurso.
101. As Figuras 5 e 6 apresentam o procedimento adotado para criação e colocação de
centroides em links sem fluxo de passagem.
Figura 4 - Inserção de centroides desconexos
22
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
Fonte: Relatório Final – Produto 8 (peça 63, p. 241).
Figura 5 - Colocação do centroide em links sem fluxo de passagem
Centroide entre links
onde há fluxo
Criação de novo link e nó
e colocação do centroide
onde não há fluxo
Fonte: Relatório Final – Produto 8 (peça 63, p. 242).
102. A Figura 5 mostra que existiam pontos de entrada e saída da rede de transporte não
conectados à rede (centroide desconexo), tendo sido criado um novo ponto (nó) na rede e um link
conectando o centroide ao novo ponto (peça 63, p. 241). A Figura 7 indica que existiam centroides
conectando dois links onde haveria fluxo, tendo sido criado link e nó e transporte do centroide para a
extremidade do link criado (peça 63, p. 241). Segundo a Fipe (peça 63, p. 242), foram inseridos no total
761 novos centroides na rede de transporte. Assim, constata-se que os procedimentos adotados pela Fipe,
sob orientação da ANTT, promoveram consistência à conectividade da rede.
103. Além disso, o procedimento de criação do sistema de rotas com utilização do software
TransCAD consistiu, para cada uma das linhas a ser licitada, na determinação da sequência de nós que
cada rota percorre e em quais desses nós existe um ponto de seção (permitindo a entrada e saída de
passageiros). Esse procedimento determina as regras de fluxo no sistema de transporte, favorece a
acessibilidade à rede de transporte e gera subsídios para a elaboração dos itinerários de cada uma das
linhas.
104. No que tange à racionalização das linhas, cabe lembrar que a rede de linhas atuais e sua
caracterização operacional são um processo histórico de consolidação do sistema ao longo do tempo e
de forma espontânea (peça 63, p. 244). Assim, o processo de racionalização visa a aumentar a eficiência
do sistema, permitindo uma redução de custos econômicos por meio de: adequada organização;
operação voltada para a redução da capacidade ociosa; e nível mínimo de serviço adequado garantido.
105. Para permitir que as linhas fossem racionalizadas economicamente, sem deixar que algum
atendimento das linhas interestaduais fosse excluído, primeiro a Fipe excluiu mercados que não são de
competência legal da ANTT, isto é, seções secundárias intermunicipais intraestaduais (peça 63, 248251), em cumprimento ao disposto no art. 22, inciso III, da Lei 10.233/2001.
106. O segundo passo foi inserir mercados novos atendidos como seção principal, aumentando a
rede de atendimentos, tanto incluindo linhas autorizadas judicialmente e consideradas viáveis pela ANTT
quanto linhas que originalmente faziam parte da rede de transporte rodoviário interestadual de
passageiros de curta distância que tinham caráter rodoviário (peça 63, p. 252-258).
107. O terceiro processo buscou avaliar a hierarquia das seções com o objetivo de reduzir a
competição predatória e aumentar a eficiência. Nesse processo, foram retiradas as seções secundárias
que atendiam um par de origem e destino também atendido por uma seção principal (peça 63, 258-261).
23
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
Foram excluídas 2.727 seções secundárias de 1.176 linhas correspondentes sem perda de atendimento ao
usuário.
108. O próximo passo foi reduzir a sobreoferta, pois o atendimento ao mercado secundário por
número excessivo de linhas implica em ineficiência do sistema, transferindo o atendimento destes
mercados para linhas mais adequadas (peça 63, p. 262-267), em cumprimento ao disposto no art. 3º,
inciso XVII, do Decreto 2.521/1998. Os principais efeitos da redução da sobreoferta são a diminuição da
ociosidade do sistema (menos assentos livres no ônibus e menor extensão percorrida com os assentos
nessa situação) e a exclusão de pontos de seção (reduzindo o tempo de viagem e o tamanho da frota).
109. Em seguida, realizou-se a avaliação dos atendimentos redundantes com o foco na redução
do custo de regulação e no provimento de maior transparência na competição (peça 63, p. 268-271). A
Fipe, orientada pela ANTT, buscou organizar os atendimentos de forma mais clara, suprimindo as linhas
cujos mercados são atendidos integralmente por outras linhas, facilitando a compreensão do sistema por
parte dos usuários e a regulação por parte da ANTT.
110. Por fim, por meio do sexto procedimento, foram inseridos mercados novos atendidos como
seção secundária visando à expansão da rede de atendimento, introduzindo mercados identificados na
pesquisa de campo e adicionando pares O/D referentes às seções interestaduais atendidos atualmente
por linhas internacionais (peça 63, p. 272-281). Entende-se, portanto, que a racionalização da rede de
transportes, conforme assinalado pela Fipe (peça 63, p. 281), ‘difere não só em quantidade, mas em
qualidade em relação ao sistema atual’, por meio da remoção dos passageiros urbanos (transportados
em seções intermunicipais e fora da competência legal da ANTT), da extinção de linhas autorizadas
judicialmente e da incorporação da demanda dos serviços diferenciados.
111. Em que pese haver justificativas suficientes para a racionalização da rede de transportes, a
Fipe (peça 63, p. 282) apresentou, ainda, como parâmetro de custo/benefício uma comparação da razão
passageiro/viagem entre a rede atual e a pós-racionalização. Enquanto no sistema atual 1.235 linhas
transportam 19.716.420 passageiros, em 778.993 viagens, o que resulta numa relação custo benefício
média de 25,31 passageiro/viagem, no sistema pós-racionalização, 1.753 linhas transportam 50.249.031
passageiros, em 1.340.712 viagens, resultando numa relação custo benefício média de 37,48
passageiro/viagens.
112. Como a pesquisa de campo trabalhou a partir da rede de transportes atual, estimando uma
matriz de viagens manifesta, e, por sua vez, a racionalização do sistema difere substancialmente da rede
atual, foi necessário o reprocessamento da matriz de viagens de acordo com o novo esquema
operacional, a fim de considerar (peça 63, p. 282-287): (a) a exclusão das viagens intermunicipais; (b) a
transferência de demanda dos serviços diferenciados para os serviços base, pois esses serviços são de
livre implantação ou paralisação por parte do operador; (c) a redistribuição da demanda das linhas e
seções eliminadas no processo de racionalização; (d) redistribuiu também a demanda encontrada nas
linhas autorizadas por decisão judicial; e (e) a demanda mínima de projeto de 673 passageiros/ano, em
atendimento ao disposto na Resolução ANTT 597/2004, que trata de redução de frequência mínima, e
define, em seu art. 4º, § 4º, que serviço regular é aquele que opera em todos os meses do ano, de forma a
permitir a realização de pelo menos uma viagem todos os meses do ano com índice de aproveitamento
(IAP) da linha de 61%.
113. A exclusão de viagens intermunicipais está em consonância com os termos do art. 22, inciso
III, da Lei 10.233/2001, que estabelece como área de atuação da ANTT o transporte rodoviário
interestadual e internacional de passageiros.
114. Cumpre registrar que o serviço base (convencional com sanitário) é o único que tem a
obrigação de cumprir parâmetros preestabelecidos, por exemplo, frequência mínima, enquanto que os
serviços diferenciados podem ser implantados pelas empresas nas linhas de serviço convencional por
elas exploradas, conforme disposto nos arts. 3º, inciso XXVII, 49, § 3º, e 52, inciso III, do Decreto
2.521/1998. Nesse escopo, a transferência da demanda dos serviços diferenciados para os serviços base
corrige falhas apontadas pela Nota Técnica 034/SUREF/ANTT/2006, acerca da concorrência entre
serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros descrita nos seguintes termos:
‘Esta situação [oferta de serviços diferenciados], positiva por proporcionar maior diversificação
nos serviços prestados ao usuário, gera uma concorrência intramodal entre os diferentes tipos de
serviços. Deve ser notada a possibilidade de uma empresa que opere linhas de diferentes serviços em
uma mesma ligação conseguir influenciar o atendimento à demanda, conforme a distribuição de horário
24
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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destas linhas. Por exemplo, uma empresa que oferecer nos seus horários de maior demanda serviços
diferenciados mais caros que o convencional, provavelmente estará causando uma repressão dessa
demanda.’
115. A demanda associada às seções de linhas autorizadas judicialmente, cujo par O/D também é
atendido por seções de linhas regulares, foi transferida para essas linhas, respeitando a distribuição
igualitária entre elas (peça 63, p. 282-287). O procedimento adotado identificou 86 linhas autorizadas
judicialmente, sendo que a demanda interestadual associada a essas linhas foi de 1.069.549
passageiros/ano, dos quais 717.180 são atendidos por seções regulares em linhas regulares e, portanto,
foram redistribuídos entre elas. A redistribuição da demanda encontrada nas linhas autorizadas por
decisão judicial para as linhas a serem licitadas atende à determinação do item 9.5.2 do Acórdão
1.926/2004-TCU-Plenário.
116. Pode-se concluir, portanto, que os procedimentos adotados pela ANTT na montagem da rede
de transporte associada ao ProPass Brasil atendem ao disposto no art. 3º, incisos VIII e XXV, do
Decreto 2.521/1998, c/c o art. 5º, incisos I e II, do Título II da Resolução ANTT 18/2002 e arts. 11,
incisos III e IV, 22, inciso III, 24, incisos I e III, da Lei 10.233/2001, e estão em consonância com as boas
práticas nacionais e internacionais afetas ao transporte de pessoas, em especial aos serviços de
transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário. Por fim,
importa destacar que as medidas adotadas pelo Ministério dos Transportes de pela ANTT atendem aos
itens 9.5.1.2, 9.5.1.3 e 9.7.1 do Acórdão 1.926/2004 TCU Plenário.
VIII.1.1.4 Dimensionamento da frota
117. Para realizar o dimensionamento da frota das linhas, a Fipe (peça 63, p. 292) ‘utilizou os
dados de frequência de viagens, quadros horários e tempos de viagem’. As frequências de viagens foram
determinadas com base no carregamento das linhas; os quadros horários foram simulados a partir de
análise dos dados de horários identificados em campo; e os tempos de viagem determinados a partir dos
itinerários oficiais das linhas.
118. A simulação do carregamento das linhas tem por objetivo identificar o volume de
passageiros no trecho da linha com maior fluxo (trecho crítico). Para tanto, a Fipe (peça 63, p. 288-291)
identificou o mês de pico de demanda, criou a matriz de viagens para o mês de pico, criou a rede de
transporte para as rotas que representam ambos sentidos da linha, alocou a matriz de viagens sobre o
modelo de transporte e, por fim, utilizando o software TransCAD, identificou o trecho crítico.
119. Com o dado sobre o trecho crítico foi possível calcular a frequência de viagens (peça 63, p.
293-296). Primeiro, a Fipe estabeleceu um fator que é a razão entre o carregamento no trecho crítico no
mês de pico e a demanda no mês pico. Também foi elaborada a frequência mensal de viagens, que é a
razão entre o carregamento do trecho crítico no mês e a capacidade veicular do projeto. Frise-se que
após a audiência pública a capacidade veicular adotada inicialmente de 95% foi alterada para 85%.
120. Sobre o quadro de horário, cabe lembrar que, atualmente, o sistema apresenta frequências
da ordem de algumas viagens por semana, o que é impreciso para determinar a frota, pois os veículos
podem permanecer muito tempo nos terminais aguardando o horário de sua partida. Em que pese os
estudos serem referenciais, a simulação de um quadro horário para cada linha, utilizando os valores de
frequência de viagens e os horários de partidas, permitem uma aproximação consistente da
determinação da frota. Outro ponto importante é a estimação dos tempos de parada para
lanche/refeição, de pontos de seção, de percurso em rodovia e de manutenção. A metodologia empregada
encontra-se às páginas 296-308 da peça 63.
121. Por fim, o cálculo do número de veículos necessários em uma linha (frota de ônibus ótima)
se deu a partir da modelagem em um programa de otimização linear. Neste modelo a linha é
caracterizada pelo quadro horário de partidas e o tempo de viagem entre os terminais. Por meio de
simulações iterativas o programa calcula o menor número de veículos necessários para atender o quadro
horário de uma linha específica. A explicação do modelo de otimização da frota ótima de cada linha de
ônibus está descrita no corpo do relatório da Fipe e seus anexos (peça 63, p. 309-316).
122. Pode-se concluir, portanto, que o estudo de demanda realizado pela ANTT atende ao
disposto no art. 3º, incisos VIII e XXV, do Decreto 2.521/1998, c/c o art. 5º, incisos I, II e III, do Título II
da Resolução ANTT 18/2002 e arts. 11, incisos III e IV, 22, inciso III, 24, incisos I e III, da Lei
10.233/2001, e estão em consonância com as boas práticas nacionais e internacionais afetas ao
25
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
transporte de pessoas, em especial aos serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros,
operados com ônibus do tipo rodoviário.
VIII.1.2 Parâmetros Operacionais
123. Os parâmetros Passageiro-quilômetro (Pass-km) e Distância Anual Percorrida (DAP),
juntamente com o tamanho da frota, possuem características especiais, na medida em que representam,
respectivamente, a estimativa de nível de produção, de custo operacional do serviço e de volume de
investimento a ser realizado durante a execução do contrato.
124. A Tabela 9 apresenta a quantidade de Pass-km e frota operacional e reserva para cada um
dos 54 lotes.
Tabela 9 - Informações operacionais por lote e grupo
Gr.¹
1
1
1
2
2
3
3
3
3
4
4
4
5
5
5
5
5
6
6
6
7
7
8
8
8
9
9
9
10
10
10
11
11
11
11
12
12
12
Lote
1
2
3
1
2
1
2
3
4
1
2
3
1
2
3
4
5
1
2
3
1
2
1
2
3
1
2
3
1
2
3
1
2
3
4
1
2
3
DAP²
10.276.183
10.779.195
10.656.080
2.085.563
2.085.563
41.045.681
40.325.229
41.506.213
38.911.958
9.624.633
10.016.406
8.726.629
18.408.849
17.551.887
19.663.265
20.235.576
18.358.979
10.928.287
11.131.867
11.182.843
31.325.718
32.838.818
17.179.901
16.611.805
17.376.945
22.949.216
22.222.589
22.413.406
21.732.808
22.616.265
25.091.779
14.297.477
13.765.171
14.730.866
13.083.936
14.312.442
14.970.240
14.895.392
Pass-km³
282.038.685
282.080.005
283.285.866
66.366.686
66.366.686
1.006.807.172
1.006.512.212
1.006.213.293
1.006.536.005
260.758.796
259.704.331
260.645.840
525.503.127
525.907.073
525.927.552
526.893.765
525.038.926
259.961.273
258.944.774
257.595.996
672.320.195
673.218.891
446.226.311
444.858.179
444.534.528
529.686.683
530.257.873
528.709.693
521.685.280
520.095.812
518.599.455
365.703.384
365.638.511
365.990.815
365.609.106
370.249.700
372.102.049
371.353.363
Frota Op.4
111
115
114
11
11
192
192
195
192
74
75
75
131
131
131
131
131
85
84
82
157
156
159
160
160
157
161
161
149
149
148
113
110
107
112
109
109
108
Frota Res.5
12
12
12
6
6
24
24
21
23
8
8
9
14
14
14
15
14
9
9
12
25
27
16
16
16
20
17
17
23
23
23
12
13
14
12
11
11
11
Frota Total
123
127
126
17
17
216
216
216
215
82
83
84
145
145
145
146
145
94
93
94
182
183
175
176
176
177
178
178
172
172
171
125
123
121
124
120
120
119
IT6
2,29
2,22
2,25
3,90
3,90
4,66
4,66
4,66
4,68
3,18
3,13
3,10
3,62
3,63
3,63
3,61
3,62
2,77
2,78
2,74
3,69
3,68
2,55
2,53
2,53
2,99
2,98
2,97
3,03
3,02
3,03
2,93
2,97
3,02
2,95
3,09
3,10
3,12
26
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
Gr.¹
12
13
13
13
14
14
14
14
15
15
15
16
16
16
16
16
Lote
4
1
2
3
1
2
3
4
1
2
3
1
2
3
4
5
Total
DAP²
16.591.677
23.313.830
20.497.785
21.725.883
29.828.104
30.619.650
36.007.753
35.141.510
17.703.608
19.122.302
18.009.528
18.873.649
18.740.630
20.017.074
19.562.653
19.993.841
1.071.665.135
Pass-km³
372.816.263
424.844.177
424.804.145
426.074.043
754.995.069
756.030.261
754.204.809
755.669.911
449.040.747
447.269.924
448.593.893
549.924.521
550.112.020
549.941.387
550.695.175
549.860.241
26.364.804.475
Frota Op.4
108
113
114
117
195
199
193
196
153
153
153
169
169
168
170
169
7.287
Frota Res.5
11
22
23
20
27
23
30
27
16
16
18
17
17
17
17
17
891
Frota Total
119
135
137
137
222
222
223
223
169
169
171
186
186
185
187
186
8.178
IT6
3,13
3,15
3,10
3,11
3,40
3,41
3,38
3,39
2,66
2,65
2,62
2,96
2,96
2,97
2,94
2,96
(1) Gr. = Grupo; (2) DAP = distância anual percorrida; (3) Pass-km = passageiros x
quilômetros; (4) Frota Op. = frota operacional; (5) Frota Res. = frota reserva; (6) IT = Indicador
Técnico: (Pass-km/frota total) por bilhão.
Fonte: Elaboração própria a partir das informações dos Projetos Básicos – Grupos 1 a 16 (peças
53 a 62 e 75 a 86) e Rus, Campos e Nombela (2003).
125. A Tabela 9 indica que as 2.109 linhas têm potencial de produzir 26,36 bilhões de
passageiros x quilômetros e que os 8.178 ônibus do tipo rodoviário, distribuídos em 16 grupos e 54 lotes,
poderão percorrer 1,07 bilhão de quilômetros anualmente. Ainda, as futuras permissionárias para
prestarem os serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros deverão ao longo da
execução do contrato apresentar investimento correspondente à frota total requerida.
126. Rus, Campos e Nombela (2003) indicam a relação como um indicador de eficiência técnica.
Pode-se observar que os valores referentes a Pass-km, DAP e tamanho da frota são bastante próximos
entre os lotes que compõem cada grupo. Ainda, a relação entre a quantidade de Pass-km e a de frota
total fornece valores idênticos ou bastante próximos para os lotes componentes de cada um dos 16
grupos. Em vista disso, pode-se afirmar que a ANTT atendeu a premissa de assegurar a consistência
técnica de cada lote e grupo e a consistência geográfica ao elaborar o Plano de Outorga do Projeto da
Rede Nacional de Transporte Rodoviário Interestadual de Passageiros (ProPass Brasil) para os serviços
operados com ônibus do tipo rodoviário.
127. Todos os parâmetros operacionais compõem os aspectos metodológicos do modelo funcional
do Plano de Outorga do ProPass Brasil, para os serviços operados com ônibus rodoviário (peça 52, p.
55-73), e passam a ser detalhados nos tópicos seguintes.
VIII.1.2.1 Frequência Mínima
128. O Decreto 2.521/1998, art. 3º, inciso IX, define frequência como sendo o ‘número de viagens
em cada sentido, numa linha, em um período de tempo definido’. Consoante o Modelo Funcional
constante do Plano de Outorga, ‘a frequência de viagens foi calculada para cada mês considerando a
demanda no trecho do itinerário da linha mais carregado, denominado trecho crítico da linha’ (peça 52,
p. 56). O objetivo de se estabelecer uma frequência mínima é de adequar a oferta de serviços à realidade
do mercado, de forma a atender aos princípios do serviço adequado dispostos no art. 6º, § 1º, da Lei
8.987/1995, especificamente o da regularidade e da continuidade.
129. Quanto à regularidade do serviço, a ANTT não adotou frequências mínimas inferiores a uma
viagem mensal por sentido em qualquer das linhas. Ainda, para as linhas com demanda mínima de
projeto, a frequência adotada para todos os meses do ano corresponde a um horário mensal por sentido
(peça 52, p. 59).
27
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
130. No tocante à continuidade, a ANTT evitou adotar frequências que pudessem reduzir a
eficiência do sistema, com ocupações muito baixas decorrentes de elevada frequência para a demanda da
linha.
131. O estabelecimento da frequência mínima requer a identificação do trecho crítico de cada
linha no mês de pico e a taxa de ocupação corresponde ao percentual da capacidade total de assentos do
ônibus rodoviário contendo 46 lugares. A definição do mês de pico ou de entrepico levou em conta o
valor do parâmetro P definido pela Equação (1):
(1)
132. Assim, quando a demanda no trecho crítico foi maior que P, o mês foi considerado como de
pico, e quando a demanda no trecho crítico foi menor que P, o mês foi classificado como de entrepico. A
taxa de ocupação adotada pela ANTT foi de 85% no trecho crítico de maior demanda para os meses de
pico, enquanto que para os meses de entrepico, a taxa de ocupação foi de 75%. Nesse sentido, a
ocupação padrão utilizada pela agência reguladora foi de 40 lugares por veículo para os meses de pico e
de 35 lugares para os meses de entrepico.
133. A Agência Reguladora estabeleceu a frequência mensal de acordo com a Equação (2):
(2)
134. Considerando como referência o Lote 1 do Grupo 14, elaborou-se a Tabela 10 contendo as
10 linhas de um total de 56 com as maiores frequências mínimas semanais por sentido a ser ofertada na
linha nos meses de pico.
Tabela 10 - 10 linhas com as maiores frequências mínimas semanais por sentido – Lote 1, Grupo
14
N.º
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Descrição da Linha
Barra de São Francisco (ES) - Mantena (MG)
São Lourenço (MG) - Cruzeiro (SP)
Volta Redonda (RJ) - Cruzeiro (SP)
São Paulo (SP) - Juiz de Fora (MG)
Teresópolis (RJ) - São Paulo (SP) via Magé (RJ)
São Paulo (SP) - Vitória da Conquista (BA) via Pedra Azul (MG)
Ribeirão Preto (SP) - Juiz de Fora (MG)
São Paulo (SP) - Ponte Nova (MG)
Vassouras (RJ) - São Paulo (SP)
São Paulo (SP) - Vitória da Conquista (BA) via Medina (MG)
Dcrítico Fr.
Pico¹
Min.
Pico²
17.570 116
10.766 69
2.809 19
2.423 16
2.261 15
1.904 13
1.713 12
1.687 12
1.723 12
1.929 12
Dcrítico
Vale³
13.871
8.939
2.351
1.873
1.536
1.458
1.364
1.204
1.278
1.286
Fr.
Min
Vale4
94
61
16
13
11
10
10
9
9
9
(1) Demanda considerada no projeto para o trecho de maior movimento de passageiros no mês de
pico, no sentido mais carregado da linha.
(2) Frequência mínima por sentido a ser operada na linha. Não será admitida frequência mínima
mensal inferior a 1 horário por sentido de deslocamento.
(3) Demanda considerada no projeto para o trecho de maior movimento de passageiros no mês de
vale.
(4) Frequência mínima por sentido a ser operada na linha. Não será admitida frequência mínima
mensal inferior a 1 horário por sentido de deslocamento.
Fonte: Projeto Básico do Grupo 14 (peça 83, p. 31).
135. Observa-se da Tabela 10 que a linha Barra de São Francisco (ES) - Mantena (MG) terá no
mínimo 116 viagens semanais por sentido, na medida em que apresentou movimento de 17.570
passageiros no mês de pico, caracterizando a linha de maior frequência mínima do Lote 1 do Grupo 14.
136. Ainda em relação ao Grupo 14, cabe destacar as seguintes linhas de maior frequência
mínima semanal por sentido no mês de pico: para o Lote 2, a linha Aparecida (SP) - Itajuba (MG) com
30 viagens; para o Lote 3, a linha Nanuque (MG) - Teixeira de Freitas (BA) com 39 viagens; e para o
Lote 4, a linha São Paulo (SP) – Juiz de Fora (MG) com 16 viagens.
137. Pode-se concluir, portanto, que os procedimentos adotados pela ANTT atendem ao disposto
no art. 3º, incisos IX e XXII, do Decreto 2.521/1998, c/c o art. 5º, inciso III, do Título II da Resolução
ANTT 18/2002, art. 1º, alínea ‘d’, do Título V da Resolução ANTT 18/2002 e art. 24, inciso III, da Lei
28
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Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
10.233/2001 e estão em consonância com as boas práticas nacionais e internacionais afetas ao
transporte de pessoas, em especial aos serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros,
operados com ônibus do tipo rodoviário.
VIII.1.2.2 Estimação dos Tempos de Ciclo
138. A pesquisa de campo contratada pela ANTT junto à Fipe forneceu informações quanto ao
tempo de interrupção nas viagens para embarque e desembarque, paradas para lanche, jantar e almoço
e manutenção em ponto de apoio, além do tempo em efetivo trânsito em função das velocidades médias
de operação nos trechos de rodovia por tipo de pavimento, consoante a Tabela 11.
Tabela 11 - Tempos de interrupção nas viagens
Ação
Embarque/Desembarque
Paradas para Lanche
Paradas para Jantar
Paradas para Almoço
Manutenção em Ponto de Apoio
Média
(mínimo)
5,7
23,0
34,6
36,7
21,4
Desvio
Padrão
7,7
10,0
13,1
12,3
15,5
Nº
Amostras
10.097
1.912
508
474
459
Mínimo¹
5,5
22,5
33,4
35,6
19,9
Máximo¹
5,8
23,4
35,7
37,9
22,8
(1) Intervalo de confiança de 95%.
Fonte: Plano de Outorga (peça 52, p. 16).
139. No tocante às velocidades, a ANTT utilizou valores de extensão do Plano Nacional de
Viação (PNV) de 2007 e de Planos de Viação Estaduais, cadastrados naquela Agência Reguladora no
total de 22.760 trechos de rodovia. Desse total, 7.999 estão associados aos itinerários das linhas
regulares, dos quais foram pesquisados 4.772 trechos e 376 acessos (peça 52, p. 16). Com base na
pesquisa de campo realizada pela Fipe, a ANTT obteve as velocidades médias por tipo de pavimento
constantes da Tabela 12.
Tabela 12 - Velocidades médias por tipo de pavimento
Situação do Trecho
Duplicada
Pavimentada
Implantada
Leito Natural
Travessia
Acesso
Velocidade Média (km/h)
67,88
67,21
49,28
48,36
19,45
29,99
Fonte: Plano de Outorga (peça 52, p. 16).
140. A ANTT, com base nos valores constantes das Tabelas 11 e 12 e na simulação de operação
das linhas, estimou os tempos de ciclo, de acordo com a Equação (3) (peça 52, p. 61):
(3)
Onde:
TC é Tempo de Ciclo;
TP é Tempo de Parada para lanche e refeição;
TS é Tempo em Ponto de Seção;
TPR é Tempo de Percurso em Rodovia; e
TL é Tempo de limpeza.
141. O tempo médio gasto em pontos de parada para lanche foi fixado em 25 minutos e para
refeição em 35 minutos e em pontos de apoio foi estabelecido 20 minutos, de acordo com as informações
obtidas em pesquisa de campo contratada pela ANTT junto à Fipe (peça 52, p. 62). Consta do modelo
funcional que foram utilizadas informações do esquema operacional atual (funções de cada ponto de
parada), com ajustes efetuados na quantidade de interrupções necessárias em função da nova
configuração do sistema pós-racionalização (peça 52, p. 62).
142. A ANTT fixou em 10 minutos o tempo gasto para cada ponto de seção existente na linha,
exclusivamente para embarque e desembarque de passageiros, excluídos os pontos terminais (peça 52, p.
62). E considerou o intervalo de duas horas para realização da limpeza para que o veículo possa ser
reutilizado em uma viagem seguinte (peça 52, p. 63).
143. Os tempos fixados para lanche e refeição, embarque e desembarque de passageiros nos
pontos de seção e para a limpeza e disponibilização do veículo para nova viagem são razoáveis para a
29
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
operação dos serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros, com ônibus do tipo
rodoviário.
144. Pode-se concluir, portanto, que os procedimentos adotados pela ANTT atendem ao disposto
no art. 3º, inciso XXII, do Decreto 2.521/1998, c/c o art. 5º, inciso III, do Título II da Resolução ANTT
18/2002, art. 1º, alínea ‘d’, do Título V da Resolução ANTT 18/2002 e art. 24, inciso III, da Lei
10.233/2011 e estão em consonância com as boas práticas afetas ao transporte de pessoas, em especial
aos serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo
rodoviário.
VIII.1.2.3 Definição da Quantidade de Operadoras em cada Linha
145. A ANTT definiu a quantidade de operadoras em cada linha com base na produção de Passkm e na frequência de viagens da linha (peça 52, p. 64). Para tanto, a Agência Reguladora identificou
níveis de produtividade por veículo que gerariam receita, consoante a Equação (4), suficiente para
cobrir todos os custos da empresa (ponto de equilíbrio) (peça 52, p. 64):
(4)
Onde:
R é a receita;
CoefTar é o coeficiente tarifário;
PMAref é o Percurso Médio Anual, atualmente de 133.672,80 km/veic.ano;
IAPref é o Índice de Aproveitamento, atualmente de 61%; e
LOTref é a Capacidade do Ônibus, atualmente de 46 lugares.
146. Ainda, consoante o modelo funcional (peça 52, p. 64), a empresa deverá obter um volume
mínimo de Pass-km que permita cobrir os custos de suas operações. Assim, levando em conta que o
coeficiente tarifário é constante a Equação (4) resulta na Equação (5) (peça 52, p. 64):
(5)
Onde:
Qm é o volume mínimo de produção necessário para viabilizar as operações de um veículo da
empresa.
147. Assim sendo, a ANTT com base nos valores atualmente empregados na planilha tarifária
estimou a produção mínima (Qm) no valor de 3.750.859 Pass.km/veíc.ano. Além disso, de acordo com o
modelo funcional (peça 52, p. 65):
‘Considerando uma frota mínima estabelecida pela ANTT composta por dois veículos, para
viabilizar a atuação de duas empresas em um mesmo mercado, seria necessário um volume de produção
na linha (QL) que permitisse, no mínimo, a operação concomitante de quatro veículos, sem levar a níveis
inferiores ao obtido no ponto de equilíbrio do serviço. Conclui-se, portanto, que níveis de produção
menores que 4 x Qm permitem que apenas dois veículos operem de forma equilibrada em uma linha, ou
seja, indicam que a linha comporta apenas uma empresa.’
148. Wright (1992), ao estudar o transporte rodoviário interestadual de passageiros, apontou
para elevado grau de monopolização nas linhas, no sentido de que haver apenas um vendedor de um
serviço que não tem substitutos próximos, nos seguintes termos:
‘Embora esse modelo híbrido e centralizado não tenha, até o momento, colocado obstáculos ao
desenvolvimento do transporte por ônibus, ele apresenta certos problemas preocupantes, tais como
elevado grau de monopólio: em 91% das ligações interestaduais há apenas uma empresa autorizada a
prestar serviços, e somente uma das 888 ligações possui três empresas independentes.’
149. O TCU (2004), ao analisar 1.730 linhas de serviço básico de transporte interestadual de
passageiros, sinalizou que em 1.648 dessas linhas (95%) tinham apenas uma empresa operadora e 82
linhas (5%) tinham duas ou mais empresas, sendo 74 linhas com apenas duas operadoras.
150. A definição da quantidade de empresas por linha é um tema importante, na medida em que
quanto maior o número de operadoras por linha, maior a possibilidade de o usuário exercer o direito de
escolha pelo serviço. Essa matéria é tratada no âmbito da Intosai (2001) como desenvolvimento da
competição, tendo como diretrizes a redução do monopólio e da dominação de mercado, a promoção da
escolha pelos consumidores e o combate a práticas anti-competitivas.
151. Neste ponto, merece destaque o disposto nos arts. 11, inciso III, e 24, inciso IV, da Lei
10.233/2011:
30
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
‘Art. 11. O gerenciamento da infra-estrutura e a operação dos transportes aquaviário e terrestre
serão regidos pelos seguintes princípios gerais:
(...)
III – proteger os interesses dos usuários quanto à qualidade e oferta de serviços de transporte e
dos consumidores finais quanto à incidência dos fretes nos preços dos produtos transportados;
(...)
Art. 24. Cabe à ANTT, em sua esfera de atuação, como atribuições gerais:
(...)
IV – elaborar e editar normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais,
garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como à prestação de serviços de transporte, mantendo os
itinerários outorgados e fomentando a competição;’ (sublinhamos)
152. A ANTT, com base nos estudos efetuados pela Fipe, definiu a quantidade de operadoras em
cada linha conforme expresso na Tabela 13.
Tabela 13 - Quantidade de empresas por linha em função da produção de Pass-km
Nível de Referência
QL< 4 x Qm
4 x Qm ≤ QL<16 x Qm
16 x Qm ≤ QL<32 x Qm
32 x Qm ≤ QL<64 x Qm
QL ≥ 64 x Qm
Volume de Produção (passageiro x quilômetro)
15.003.436 > QL
15.003.436 ≤ QL< 60.013.744
60.013.744 ≤ QL< 120.027.488
120.027.488 ≤ QL< 240.054.976
QL ≥ 240.054.976
Número de Empresas
1
2
3
4
5
Fonte: Plano de Outorga (peça 52, p. 66-67).
153. O resultado da aplicação da metodologia expressa na Tabela 13 permitiu aumentar o
número de empresas ofertantes dos serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros,
operados com ônibus do tipo rodoviário, por linhas exploradas, consoante a Tabela 14.
Tabela 14 - Evolução do número de empresas por linhas
Número de
empresas
1
2
3
4
5
Total
Linhas interestaduais
atualmente em operação
%
Número
1.620
88,33
166
9,05
39
2,13
5
0,27
4
0,22
1.834
100,00
Linhas a licitar
pós AP 120/2011¹
Número
1.620
332
117
20
20
2.109
%
76,81
15,74
5,55
0,95
0,95
100,00
(1) AP 120/2011 = Audiência Pública 120/201.
Fonte: Plano de Outorga (peça 52, p.68-69).
154. A Tabela 14 indica que a metodologia adotada pela ANTT propiciou aumento de empresas
que prestarão os serviços de transporte rodoviário interestadual por linhas a serem licitadas. Esse fato
pode aumentar a competição entre as futuras permissionárias que explorarem linhas ou trechos em
comum, promovendo, assim, a escolha do usuário pelos serviços. Ainda, o procedimento adotado pela
ANTT condiz com o disposto nos arts. 11, inciso III, e 24, inciso IV, da Lei 10.233/2011.
155. Pode-se concluir, portanto, que os procedimentos adotados pela ANTT atendem ao disposto
no art. 3º, inciso XXII, do Decreto 2.521/1998, c/c o art. 5º, inciso III, do Título II da Resolução ANTT
18/2002, art. 1º, alínea ‘d’, do Título V da Resolução ANTT 18/2002 e arts. 11, inciso III, e 24, incisos III
e IV, da Lei 10.233/2011.
VIII.1.2.4 Cálculo da Frota de cada Linha
156. A ANTT, conforme modelo funcional (peça 52, p. 68-70), calculou a frota por linha com base
no quadro horário simulado e no tempo de ciclo da linha, conforme esquema exemplificado na Figura 6.
Figura 6 - Horários de partida e de chegada de veículos para a linha
31
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
Fonte: Plano de Outorga (peça 52, p.68-70).
157. A Figura 6 indica que são necessários três ônibus para cumprir os horários de partida de
viagens dos dois terminais destacados. Além desses veículos, a ANTT estimou a frota reserva, utilizando
sistema de informações geográficas, de forma que qualquer ponto da rede dos lotes possa ser atendido
em até três horas a partir de um ponto de apoio existente no trajeto das linhas (peça 52, p. 70).
158. O prazo de três horas decorre do art. 4º da Lei 11.975/2009, que assim dispõe:
‘A empresa transportadora deverá organizar o sistema operacional de forma que, em caso de
defeito, falha ou outro motivo de sua responsabilidade que interrompa ou atrase a viagem durante o seu
curso, assegure continuidade à viagem num período máximo de 3 (três) horas após a interrupção.’
159. Em vista disso, a ANTT fixou a frota operacional em 7.287 veículos e a frota reserva em 891
veículos, totalizando 8.178 ônibus do tipo rodoviário, distribuídos por lotes conforme Tabela 9 constante
do item 124 desta instrução.
160. Pode-se concluir, portanto, que os procedimentos adotados pela ANTT atendem ao disposto
no art. 3º, inciso XXII, do Decreto 2.521/1998, c/c o art. 5º, inciso III, do Título II da Resolução ANTT
18/2002, art. 1º, alínea ‘d’, do Título V da Resolução ANTT 18/2002, art. 4º da Lei 11.975/2009 e arts.
11, incisos III e IV, e 24, incisos III e IV, da Lei 10.233/2011. Além disso, importa destacar que as
medidas adotadas pelo Ministério dos Transportes de pela ANTT atendem ao item 9.6.1.1 do Acórdão
1.926/2004 TCU Plenário.
VIII.1.2.5 Distância Anual Percorrida
161. A Distância Anual Percorrida (DAP) é uma aproximação dos custos de operação da ligação,
utilizado para a divisão das unidades de rede do ProPass Brasil, sendo calculada conforme a Equação
(6):
(6)
Onde:
NVA é a quantidade de viagens anuais; e
é a extensão da seção principal da ligação.
162. O parâmetro DAP também é adotado no âmbito do transporte de pessoas, por vezes citado
como percurso médio anual (PMA) da frota total utilizada, sendo uma estimativa do custo operacional
associado à prestação do serviço.
163. A ANTT, com base no conceito de DAP, estimou para cada linha dos 54 lotes distribuídos
pelos 16 grupos, as extensões e as distâncias anuais a serem percorridas. A Tabela 15 ilustra as linhas
com os dez maiores valores de DAP do Lote 1 do Grupo 14.
32
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Tabela 15 - Linhas com os dez maiores valores de DAP - Lote 1, Grupo 14
Linhas
Guarabira (PB) - Rio de Janeiro (RJ)
São Paulo (SP) - Vitória da Conquista (BA) via Pedra Azul (MG)
Campina Grande (PB) - Rio de Janeiro (RJ) via Itabuna (BA)
Curitiba (PR) – Salvador (BA)
Ilhéus (BA) - São Paulo (SP)
São Paulo (SP) - Vitória da Conquista (BA) via Medina (MG)
Rio de Janeiro (RJ) - Salvador (BA) via Juiz de Fora (MG)
Salvador (BA) - Rio de Janeiro (RJ) via Macaé (RJ)
São Paulo (SP) - Teófilo Otoni (MG)
Campinas (SP) - Vitória da Conquista (BA)
Extensão Tempo de
DAP /Empresa
(km)
Viagem (h)
(km)¹
2.555,90
43,88
2.108.252,37
1.571,10
25,73
1.800.031,71
2.427,20
41,96
1.770.469,03
2.333,10
36,78
1.742.492,40
1.705,63
27,81
1.554.559,91
1.423,20
23,15
1.494.766,63
1.656,30
26,99
1.237.019,49
1.691,90
28,81
1.145.174,60
1.046,40
17,33
1.035.936,00
1.514,50
24,52
907.401,86
Fonte: Projeto Básico do Grupo 14 (peça 83, p. 28-29).
164. Percebe-se que a linha Guarabira (PB) - Rio de Janeiro (RJ) é a que registra a maior
distância anual percorrida (DAP) e a maior extensão da seção principal entre as linhas representadas na
Tabela 15. Cumpre mencionar que a linha Pelotas (RS) – Fortaleza (CE), por sua vez, é a que possui a
seção principal com maior extensão (4.431,66 km) entre as 56 linhas do Lote 1 do Grupo 14, e com
115.539,71 km correspondente à DAP.
165. A ANTT estabeleceu para todas as linhas componentes dos 54 lotes dos 16 grupos a
respectiva extensão em quilômetros, a DAP em quilômetros e o tempo de viagem em horas (peças 53 a 62
e 75 a 86).
166. Pode-se concluir, portanto, que os procedimentos adotados pela ANTT atendem ao disposto
no art. 3º, incisos VI e XXII, do Decreto 2.521/1998, c/c o art. 5º, inciso III, do Título II da Resolução
ANTT 18/2002, art. 1º, alínea ‘d’, do Título V da Resolução ANTT 18/2002 e arts. 11, incisos III e IV, e
24, incisos III e IV, da Lei 10.233/2011.
VIII.1.2.6 Passageiro x quilômetro (Pass-km)
167. O indicador ‘passageiro x quilômetro’ é obtido a partir do somatório da multiplicação do
número de passageiros transportados em cada seção pela sua respectiva extensão, conforme expresso
pela Equação (7):
(7)
Onde:
é a estimativa do indicador de passageiros x km da linha;
é a estimativa da quantidade de passageiros transportado na seção ‘i’ da linha; e
é a extensão da seção ‘i’ da linha.
168. Ferraz e Torres (2004) consideram a quantidade de Pass-km transportada um parâmetro
fundamental para o planejamento e controle da operação de serviços de transporte público coletivo de
passageiros, e indicam seu cálculo pela relação
em que
corresponde à quantidade de
passageiros no trecho i da linha e equivale à extensão da seção (segmento) i em quilômetros (km).
169. Rus, Campos e Nombela (2003) ressaltam o total de passageiros-quilômetros como uma das
variáveis mais importantes no âmbito do transporte de passageiros. Destacam que sua forma de calcular
está condicionada ao trajeto e ao número de paradas intermediárias existentes entre a origem e o destino
da linha, pois determinaram a quantidade de seções ou segmentos da linha com as respectivas extensões
em quilômetros. Em suma, o cálculo de Pass-km apresentado por esses autores é semelhante ao expresso
na Equação (7).
170. O parâmetro Pass-km, segundo o modelo funcional (peça 52, p. 73), ‘é utilizado tanto na
divisão das linhas nos lotes quanto no cálculo do coeficiente tarifário máximo de referência’. Assim, para
o Lote 1 do Grupo 14, a ANTT estimou o número total anual de passageiros resultante da divisão da
demanda da linha pela quantidade de empresas previstas para explorá-la, respectivamente, como sendo
de 1.426.435 passageiros e 754.995.068,70 Pass-km. A Tabela 16 ilustra as linhas com as 10 maiores
produções de Pass-km do Lote 1 do Grupo 14.
Tabela 16 - Linhas com as 10 maiores produções de Pass-km - Lote 1, Grupo 14
Descrição das Linhas
Passageiros
Passageiros-quilômetros
33
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
Descrição das Linhas
Guarabira (PB) - Rio de Janeiro (RJ)
São Paulo (SP) - Vitória da Conquista (BA) via Pedra Azul (MG)
Campina Grande (PB) - Rio de Janeiro (RJ) via Itabuna (BA)
São Paulo (SP) - Vitória da Conquista (BA) via Medina (MG)
Ilhéus (BA) - São Paulo (SP)
Curitiba (PR) – Salvador (BA)
Rio de Janeiro (RJ) - Salvador (BA) via Juiz de Fora (MG)
Salvador (BA) - Rio de Janeiro (RJ) via Macaé (RJ)
São Paulo (SP) - Teófilo Otoni (MG)
Campinas (SP) - Vitória da Conquista (BA)
Passageiros
24.133
38.252
20.767
34.514
29.170
22.612
23.111
21.532
25.739
16.429
Passageiros-quilômetros
59.720.446,82
59.046.622,55
49.854.121,41
48.239.598,53
46.498.062,07
44.243.155,82
32.774.815,99
30.739.182,03
26.497.328,43
22.937.088,60
Fonte: Projeto Básico do Grupo 14 (peça 83, p. 30).
171. Nota-se da Tabela 16 que a linha Guarabira (PB) - Rio de Janeiro (RJ) é a que apresenta o
maior valor para Pass-km do Lote 1 do Grupo 14, sendo a quinta de maior número de passageiros
representada na Tabela 16. Cabe registrar que a linha Mantena (MG) - Barra de São Francisco (ES)
possui 370.708 passageiros, sendo a de maior quantidade de passageiros transportados entre as 56
linhas do Lote 1 do Grupo 14.
172. Importa ressaltar que o parâmetro Pass-km é bastante disseminado na literatura para
indicar o nível da atividade ou do serviço no âmbito do transporte de pessoas, sendo equivalente ao
indicador ‘tonelagem x quilômetro’ adotado no transporte de cargas, e representa o carregamento de
passageiros ou volume transportado de passageiros expresso no total de pessoas transportadas
multiplicadas pelo número de quilômetros percorridos (Rus, Campos, Nombela, 2003).
173. Pode-se concluir, portanto, que os procedimentos adotados pela ANTT atendem ao disposto
no art. 3º, inciso XXII, do Decreto 2.521/1998, c/c o art. 5º, inciso III, do Título II da Resolução ANTT
18/2002, art. 1º, alínea ‘d’, do Título V da Resolução ANTT 18/2002 e art. 24, inciso III, da Lei
10.233/2001 e estão em consonância com as boas práticas nacionais e internacionais afetas ao
transporte de pessoas, em especial aos serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros,
operados com ônibus do tipo rodoviário.
VIII.1.2.7 Passageiro equivalente (Pass-eq)
174. A ANTT adotou o conceito de passageiro equivalente para estabelecer a demanda efetiva da
linha alocada em cada um dos 54 lotes distribuídos pelos 16 grupos. Esse parâmetro ‘corresponde ao
número de passageiros que, se transportados na seção principal, gerariam uma receita equivalente à
obtida com o transporte dos passageiros em todas as seções da linha’ (peça 52, p. 73). A obtenção do
valor de Pass-eq decorre da aplicação da Equação (8):
(8)
Onde:
é a estimativa da quantidade equivalente de passageiros transportados na linha;
é a estimativa do indicador de passageiros x km da linha; e
é a extensão da seção principal da linha. Quando existir mais de um itinerário para um
mesmo par origem e destino,
corresponde ao itinerário de menor extensão.
175. O parâmetro Pass-eq também é bastante disseminado na literatura para indicar o nível da
atividade ou do serviço no âmbito do transporte de pessoas, sendo seu cálculo importante principalmente
quando existem no sistema de transporte concessão de gratuidades e diferentes tarifas praticadas devido
a promoções e a diferenciação de serviços.
176. No caso do transporte rodoviário interestadual de passageiros, existe previsão legal para
concessão de gratuidades e desconto tarifário, nos termos do art. 1º da Lei 8.899/1994, regulamentada
pelo Decreto 3.691/2000, e dos arts. 39 e 40 da Lei 10.741/2003 (Estatuto do Idoso), regulamentada pelo
Decreto 5.934/2006, em especial os arts. 1º, 2º, inciso I, 3º, § 1º, inciso I, e 9º:
Lei 8.899/1994:
‘Art. 1º É concedido passe livre às pessoas portadoras de deficiência, comprovadamente carentes,
no sistema de transporte coletivo interestadual.’
Decreto 3.691/2000:
34
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
‘Art. 1º As empresas permissionárias e autorizatárias de transporte interestadual de passageiros
reservarão dois assentos de cada veículo, destinado a serviço convencional, para ocupação das pessoas
beneficiadas pelo art. 1º da Lei nº 8.899, de 29 de junho de 1994, observado o que dispõem as Leis nºs
7.853, de 24 de outubro de 1989, 8.742, de 7 de dezembro de 1993, 10.048, de 8 de novembro de 2000, e
os Decretos nos 1.744, de 8 de dezembro de 1995, e 3.298, de 20 de dezembro de 1999.’
Lei 10.741/2003 (Estatuto do Idoso):
‘Art. 39. Aos maiores de 65 (sessenta e cinco) anos fica assegurada a gratuidade dos transportes
coletivos públicos urbanos e semi-urbanos, exceto nos serviços seletivos e especiais, quando prestados
paralelamente aos serviços regulares.
§ 1º Para ter acesso à gratuidade, basta que o idoso apresente qualquer documento pessoal que
faça prova de sua idade.
§ 2º Nos veículos de transporte coletivo de que trata este artigo, serão reservados 10% (dez por
cento) dos assentos para os idosos, devidamente identificados com a placa de reservado
preferencialmente para idosos.
§ 3º No caso das pessoas compreendidas na faixa etária entre 60 (sessenta) e 65 (sessenta e
cinco) anos, ficará a critério da legislação local dispor sobre as condições para exercício da gratuidade
nos meios de transporte previstos no caput deste artigo.
Art. 40. No sistema de transporte coletivo interestadual observar-se-á, nos termos da legislação
específica: (Regulamento)
I – a reserva de 2 (duas) vagas gratuitas por veículo para idosos com renda igual ou inferior a 2
(dois) salários-mínimos;
II – desconto de 50% (cinqüenta por cento), no mínimo, no valor das passagens, para os idosos
que excederem as vagas gratuitas, com renda igual ou inferior a 2 (dois) salários-mínimos.
Parágrafo único. Caberá aos órgãos competentes definir os mecanismos e os critérios para o
exercício dos direitos previstos nos incisos I e II.’
Decreto 5.934/2006:
‘Art. 1º Ficam definidos os mecanismos e os critérios para o exercício do direito previsto no art.
40 da Lei nº 10.741, de 1º de outubro de 2003, no sistema de transporte coletivo interestadual, nos
modais rodoviário, ferroviário e aquaviário.
Parágrafo único. Compete à Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT e à Agência
Nacional de Transportes Aquaviários - ANTAQ a edição de normas complementares objetivando o
detalhamento para execução de suas disposições.
Art. 2º Para fins do disposto neste Decreto, considera-se:
I - idoso: pessoa com idade igual ou superior a sessenta anos;
(...)
Art. 3º Na forma definida no art. 40 da Lei nº 10.741, de 2003, ao idoso com renda igual ou
inferior a dois salários-mínimos serão reservadas duas vagas gratuitas em cada veículo, comboio
ferroviário ou embarcação do serviço convencional de transporte interestadual de passageiros.
§ 1º Para fins do disposto no caput, incluem-se na condição de serviço convencional:
I - os serviços de transporte rodoviário interestadual convencional de passageiros, prestado com
veículo de características básicas, com ou sem sanitários, em linhas regulares;
(...)
Art. 9º Disponibilizado o benefício tarifário, a ANTT, a ANTAQ e o concessionário ou
permissionário adotarão as providências cabíveis para o atendimento ao disposto no caput do art. 35 da
Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995.’
177. O art. 35 da Lei 9.074/1995 prescreve que a ‘estipulação de novos benefícios tarifários pelo
poder concedente, fica condicionada à previsão, em lei, da origem dos recursos ou da simultânea revisão
da estrutura tarifária do concessionário ou permissionário, de forma a preservar o equilíbrio econômicofinanceiro do contrato’ (sublinhamos).
178. A ANTT, em atendimento ao disposto nos arts. 20, inciso II, 22, inciso III, e 24, inciso IV, da
Lei 10.233/2001, no parágrafo único do art. 40 da Lei 10.741/2003, e no Decreto 5.934/2006, editou a
Resolução ANTT 1.692/2006, cabendo destacar seus arts. 7º e 8º:
Resolução ANTT 1.692/2006:
‘(...)
35
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
Art. 7º As empresas prestadoras dos serviços deverão, trimestralmente, informar à ANTT a
movimentação mensal de usuários titulares do benefício, por seção e por tipo de benefício.
Parágrafo único. As informações a que se refere o caput deste artigo deverão discriminar o
número de:
I - passageiros pagantes;
II - passageiros beneficiados com a gratuidade para idosos;
III - idosos beneficiados com o desconto de 50% no valor da passagem; e
IV - gratuidades decorrentes de passes livres concedidos a pessoas portadoras de deficiência e
comprovadamente carentes, conforme disposto na Lei nº 8.899, de 29 de junho de 1994.
Art. 8º A ANTT, em Resolução específica, estabelecerá a revisão da planilha tarifária para
recomposição do equilíbrio econômico-financeiro, em observância ao disposto no caput do art. 35 da Lei
nº 9.074, de 7 de julho de 1995, referente às duas vagas de que trata o caput do art. 2º desta Resolução,
caso o benefício concedido aos idosos resulte comprovadamente em desequilíbrio econômico-financeiro
dos contratos.
Parágrafo único. Cabe à empresa permissionária apresentar documentação que comprove o
impacto econômico-financeiro decorrente dos descontos concedidos conforme previsão constante do art.
3º desta Resolução, com a finalidade de possibilitar a recomposição do equilíbrio econômico, se for o
caso.’
179. No ano de 2006, foram concedidos no âmbito do sistema de transporte rodoviário
interestadual de passageiros (ANTT, 2007): (a) 4.014.789 de gratuidades; (b) 129.262 gratuidades para
idosos; e (c) 43.468 descontos para idosos.
180. Pode-se concluir, portanto, que os procedimentos adotados pela ANTT atendem ao disposto
no art. 3º, inciso XXII, do Decreto 2.521/1998, c/c o art. art. 5º, inciso III, do Título II da Resolução
ANTT 18/2002, art. 1º do Título V da Resolução ANTT 18/2002, art. 1º da Lei 8.899/1994,
regulamentada pelo Decreto 3.691/2000, arts. 39 e 40 da Lei 10.741/2003 (Estatuto do Idoso),
regulamentada pelo Decreto 5.934/2006, em especial os arts. 1º, 2º, inciso I, 3º, § 1º, inciso I, e 9º, art. 35
da Lei 9.074/1995, e Resolução ANTT 1.692/2006.
VIII.1.2.8 Índice de Aproveitamento – IAP
181. O índice de aproveitamento (IAP), segundo o modelo funcional do ProPass Brasil (peça 52,
p. 74), ‘corresponde ao percentual de poltronas ocupadas por poltronas ofertadas, considerando a
ocupação relativa do serviço, em todas as suas seções’. Consta no Relatório Final - Produto 8 elaborado
pela Fundação Instituto de Pesquisa Econômica (Fipe), acerca da pesquisa de demanda do transporte
rodoviário interestadual de passageiros com extensão superior a 75 km (peça 63, p. 205-206), que para o
cálculo do IAP é necessária a distância entre todas as seções da matriz Origem/Destino manifesta.
Ainda, de acordo com a Fipe, ‘devido ao grande número de seções não oficiais levantadas na pesquisa,
algumas não fazendo parte do itinerário da linha, este cálculo foi realizado após a racionalização das
linhas, já que a informação da distância entre todas as seções da linha se tornou disponível’. Em vista
dessas considerações, o valor do IAP foi estabelecido mediante a Equação (9).
(9)
Onde:
IAP é o índice de aproveitamento;
Pass-km é a estimativa dos passageiros-quilômetros da linha;
DAP é a distância anual percorrida da linha; e
Lot é o número de assentos no ônibus.
182. O número de assentos no ônibus adotado pela ANTT é de 46 lugares, valor idêntico ao
número médio de assentos por ônibus referente ao período 2004-2007 para o serviço convencional,
registrado no AETT - 2009 (ANTT, 2009).
183. O índice de aproveitamento (IAP) constante do modelo funcional do ProPass Brasil é similar
ao índice de aproveitamento padrão definido como a razão entre a quantidade de passageiros x
quilômetros (Pass-km) e o número de assentos x quilômetros (Assentos-km), nos termos do item 4.2 da
Informação 103/COTER/DTR/STT/MT, de 19/6/2000, emitida pelo Ministério dos Transportes.
36
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
184. O IAP é considerado como o principal parâmetro de eficiência para o serviço de transporte
rodoviário interestadual de passageiros, na medida em que reflete o nível de adequação da oferta de
serviços à demanda da linha.
185. No período de 2001-2005, a ANTT fixou o percentual de 68% como valor do índice de
aproveitamento padrão do sistema de transporte rodoviário interestadual de passageiros e reduziu-o,
conforme Resolução ANTT 1.508/2006, para 61% no ano de 2006.
186. Importa destacar que o percentual de 61% é adotado no presente EVTE como IAP de
referência tão somente para definição da quantidade de operadoras em cada linha, conforme citado no
tópico 8.3.4 desta instrução.
187. No presente estudo, em vista da relevância do IAP, a ANTT estabeleceu o percentual de 85%
como taxa de ocupação no trecho de maior demanda da linha (trecho crítico) para os meses de pico,
enquanto que para os meses de entrepico, a taxa de ocupação foi de 75%, considerando a ocupação
padrão de 40 lugares por veículo para os meses de pico e de 35 lugares para os meses de entrepico. Tal
fato representa melhoria em termos de produtividade na prestação dos serviços em relação à abordagem
atualmente adotada para o índice de aproveitamento padrão, na medida em que o percentual de 61%
fixado em 2006 corresponde à média aplicada aos serviços de transporte rodoviário intermunicipal de
passageiros.
188. Pode-se concluir, portanto, que os procedimentos adotados pela ANTT atendem ao disposto
no art. 3º, inciso XXII, do Decreto 2.521/1998, c/c o art. 5º, inciso III, do Título II da Resolução ANTT
18/2002, art. 1º, alínea ‘d’, do Título V da Resolução ANTT 18/2002 e arts. 11, incisos III e IV, e 24,
incisos I e III, da Lei 10.233/2011.
VIII.1.3 Esquema Operacional da Linha
189. O art. 3º, inciso VII, do Decreto 2.521/1998, define esquema operacional como o ‘conjunto
de fatores característicos da operação de transporte de uma determinada linha, inclusive de sua
infraestrutura de apoio e das rodovias utilizadas em seu percurso’.
190. Em vista da importância de cada um dos grupos e dos lotes previstos, adotou-se como
referência o Grupo 14 por apresentar a maior frota por lote necessária à prestação do serviço, a fim de
detalhar o respectivo projeto básico. Assim, as Figuras 7, 8, 9, 10 e 11 ilustram, respectivamente, as
linhas do Grupo 14 na íntegra e as linhas de cada um dos Lotes 1, 2, 3 e 4 do Grupo 14.
Figura 7 - Linhas do Grupo 14
37
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
Fonte: Projeto Básico do Grupo 14 (peças 83 e 84).
38
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
Figura 8 - Mapa esquemático das linhas do Lote 1 do Grupo 14
Figura 9 - Mapa esquemático das linhas do Lote 2 do Grupo 14
Fonte: Projeto Básico do Grupo 14 (peças 83 e 84).
39
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gabinete do Ministro José Múcio Monteiro
Figura 10 - Mapa esquemático das linhas do Lote 3 do Grupo 14
Figura 11 - Mapa esquemático das linhas do Lote 4 do Grupo 14
Fonte: Projeto Básico do Grupo 14 (peças 83 e 84).
40
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 015.419/2012-6
191. As Figuras 7, 8, 9, 10 e 11 indicam que o Grupo 14 compreende linhas com origem e
destino entre os estados de Alagoas, Bahia, Ceará, Distrito Federal, Espírito Santo, Goiás, Maranhão,
Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande
do Norte, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Sergipe e São Paulo. Ou seja, envolve todas as
Unidades da Federação das regiões Nordeste, Sudeste e Sul e três da região Centro-Oeste do Brasil
(DF, GO e MS), passando por suas respectivas capitais.
192. Os quatro lotes do Grupo 14 possuem 208 linhas no total e uma única linha em comum,
SÃO PAULO (SP) - VITÓRIA DA CONQUISTA (BA) VIA MEDINA (MG), e, por conseguinte, será
explorada por quatro empresas, conforme discriminado no Projeto Básico desse Grupo (peça 83, p.
12). Cada lote do Grupo 14 apresenta aspectos distintos quanto ao número de localidades atendidas,
ao total de passageiros, ao total de quotas e ao número de localidades atendidas por região
geográfica, conforme destacado na Tabela 17.
Tabela 17 - Aspectos Gerais do Projeto Básico do Grupo 14
Lote
Localidades
Principal Quota em número de Passageiros
(Número de Passageiros da Quota)
(% ao total de passageiros do Lote)
Mantena (MG)-Barra de São Francisco (ES)
(370.708)
(25,99%)
Quotas
por
Lote
376
1
181
1.426.425
2
194
1.156.380
Itajubá (MG)-São José dos Campos (SP)
(58.071)
(5,02%)
502
3
221
920.643
Nanuque (MG)-Teixeira de Freitas (BA)
(67.955)
(7,38%)
593
4
227
754.495
São Paulo (SP)-Juiz de Fora (MG)
(36.280)
(4,81%)
689
Total
Total de
Passageiros
Localidades¹
por
Região
NE
52
SE
118
S
10
CO
1
NE
86
SE
108
S
0
CO
0
NE
113
SE
94
S
5
CO
9
NE
88
SE
123
S
0
CO
16
4.257.943
(1) NE = Nordeste; SE = Sudeste; S = Sul; CO = Centro-Oeste.
Fonte: Elaboração própria a partir das informações do Projeto Básico do Grupo 14 (peças 83
e 84).
193. A Tabela 17 mostra que os quatro lotes do Grupo 14 atenderam mais de 4,2 milhões de
passageiros. O Lote 1 compreende 33,5% desse total, possui a quota com maior número de
passageiros (370.708) e o menor número de localidades (181) e de quotas (376) do Grupo 14.
194. A Figura 12 ilustra o número total de localidades por Unidade da Federação:
41
Número de Localidades
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
160
155
150
145
140
135
130
125
120
115
110
105
100
95
90
85
80
75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
156
TC 015.419/2012-6
154
58
34
17
17 16
13
12
11 7
6
Unidades da Federação
5
5
4
4 4
4
1
Localidades
Fonte: Elaboração própria a partir das informações do Projeto Básico do Grupo 14 (peças 83
e 84).
195. A Figura 12 indica que o estado da Bahia (BA) e o de Minas Gerais (MG) terão o maior
número de localidades atendidas pelos quatro lotes do Grupo 14, respectivamente, abrangendo 156 e
154 localidades. Em termos de região geográfica, observa-se da Figura 12 e da Tabela 17 que a
região Sudeste é a que compreende o maior número de localidades com o total 443, seguida pela
região Nordeste com 339, levando em conta os quatro lotes do Grupo 14.
196. Passa-se, então, como referência, a analisar a organização operacional da linha São
Paulo (SP) - Vitória da Conquista (BA) via Medina (MG), inserida nos Lotes 1, 2, 3 e 4 do Grupo 14
(peça 83, p. 107-111) e representada na Figura 13.
Figura 13 - Itinerário da linha São Paulo (SP) - Vitória da Conquista (BA) via Medina (MG)
42
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 015.419/2012-6
Fonte: Projeto Básico do Grupo 14 (peça 83, p. 107).
197. A Figura 13 ilustra o itinerário da linha São Paulo (SP) - Vitória da Conquista (BA) via
Medina (MG), com extensão de 1.423,20 km, e identifica os municípios que são pontos terminais (São
Paulo e Vitória da Conquista), além de alguns pontos de seção localizados nos municípios existentes
ao longo da linha. O itinerário descritivo dessa linha consta do Projeto Básico do Grupo 14 (peça 83,
p. 108-110) com informações sobre a extensão dos trechos, as localidades de referência, a rodovia
percorrida e a Unidade da Federação correspondente, de acordo com o Plano Nacional de Viação e
dos Planos Estaduais de Viação.
198. As seções da linha a ser operada pela futura permissionária estão representadas na
Tabela 18.
Tabela 18 - Seções da linha São Paulo (SP) - Vitória da Conquista (BA) via Medina (MG)
Nº
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Seção
São Paulo (SP) - Vitória da Conquista (BA)
São Paulo (SP) - Padre Paraíso (MG)
São Paulo (SP) - Itaobim (MG)
São Paulo (SP) - Medina (MG)
São Paulo (SP) - Candido Sales (BA)
Resende (RJ) - Padre Paraíso (MG)
Resende (RJ) - Itaobim (MG)
Resende (RJ) - Medina (MG)
Resende (RJ) - Candido Sales (BA)
Pavimentado
1.423,20
1.139,00
1.201,50
1.246,30
1.343,00
868,90
931,40
976,20
1.072,90
Implantado
-
Leito
Natural
-
Total
1.423,20
1.139,00
1.201,50
1.246,30
1.343,00
868,90
931,40
976,20
1.072,90
43
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Nº
10
11
Seção
Resende (RJ) - Vitória da Conquista (BA)
São Paulo (SP) - Catuji (MG)
TC 015.419/2012-6
Pavimentado
1.153,10
1.111,20
Implantado
-
Leito
Natural
-
Total
1.153,10
1.111,20
Fonte: Projeto Básico do Grupo 14 (peça 83, p. 111-112).
199. A Tabela 18 mostra que a linha São Paulo (SP) - Vitória da Conquista (BA) via Medina
(MG) possui 11 seções. Os municípios São Paulo (SP) e Vitória da Conquista (BA), pontos terminais,
retratam a seção principal, enquanto que as outras 10 seções dizem respeito às seções secundárias da
linha, com fracionamento do preço da passagem, nos termos do art. 3º, inciso XXII, do Decreto
2.521/1998. Nota-se, também, que os municípios que formam cada seção constante da Tabela 18
pertencem a Unidades da Federação distintas, caracterizando o transporte rodoviário interestadual
de passageiros, nos termos do art. 3º, inciso XXV, do Decreto 2.521/1998, e estão sob a esfera de
atuação da ANTT, nos termos do art. 22, inciso III, da Lei 10.233/2001.
200. Importa registrar que todas as 2.109 linhas de transporte rodoviário interestadual de
passageiros, constantes do Plano de Outorga do ProPass Brasil, possuem seus respectivos esquemas
operacionais com as informações necessárias.
201. Pode-se concluir, portanto, que os procedimentos adotados pela ANTT atendem ao
disposto no art. 3º, incisos VII, XII, XXII, XXIII e XXV, do Decreto 2.521/1998, c/c o art. 5º, inciso III,
do Título II da Resolução ANTT 18/2002, art. 1º, alínea ‘d’, do Título V da Resolução ANTT 18/2002 e
arts. 22, inciso III, e 24, inciso III, da Lei 10.233/2011. Importa destacar, ainda, que as medidas
adotadas pelo Ministério dos Transportes de pela ANTT atendem ao item 9.7.1 do Acórdão
1.926/2004 TCU Plenário.
202. Frise-se, por fim, que a metodologia do Estudo de Viabilidade Técnica, apresentado pela
ANTT, está adequada, em conformidade com a legislação em vigor e aplica-se com robustez e
coerência a todas as linhas e a todos os lotes e grupos abrangidos na presente outorga de permissão.
VIII.2 Viabilidade Econômico-Financeira
203. O Decreto 2.521/1998, arts. 3º, incisos VII, XX, XXII, XXIII e XXV, define esquema
operacional, ponto de apoio, projeto básico e serviço de transporte rodoviário interestadual de
passageiros, nos seguintes termos:
‘Art. 3º Para os fins deste Decreto, considera-se:
(...)
VII - esquema operacional: conjunto de fatores característicos da operação de transporte de
uma determinada linha, inclusive de sua infra-estrutura de apoio e das rodovias utilizadas em seu
percurso;
(...)
XX - ponto de apoio: local destinado a reparos, manutenção e socorro de veículos em viagem e
atendimento da tripulação;
(...)
XXII - projeto básico: conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequada para caracterizar a linha objeto de licitação, elaborado com base nas indicações de estudos
preliminares que apontem a respectiva viabilidade técnica e econômica;
(...)
XXV - serviço de transporte rodoviário interestadual de passageiros: o que transpõe os limites
de Estado, do Distrito Federal ou de Território.’ (sublinhamos)
204. O art. 27 do Decreto 2.521/1998 define ainda como a prestação do serviço será
remunerada:
‘(...)
Art. 27. A tarifa a ser cobrada pela prestação dos serviços destina-se a remunerar, de maneira
adequada, o custo do transporte oferecido em regime de eficiência e os investimentos necessários à
sua execução, e bem assim a possibilitar a manutenção do padrão de qualidade exigido da
transportadora.
44
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 015.419/2012-6
§ 1º O Ministério dos Transportes elaborará estudos técnicos, necessários à aferição dos
custos da prestação e da manutenção da qualidade dos serviços, relativos a cada linha, observadas as
respectivas características e peculiaridades específicas.
§ 2º O Ministro de Estado dos Transportes, mediante norma complementar, estabelecerá os
critérios, a metodologia e a planilha para o levantamento do custo da prestação dos serviços.’
(sublinhamos)
205. A definição de esquema operacional consta do art. 1º, alínea ‘d’, do Título V da
Resolução ANTT 18/2002, nos seguintes termos:
Art. 1º Esquema Operacional de serviço é o conjunto dos fatores característicos da operação
de transporte de uma determinada linha, inclusive de sua infra-estrutura de apoio e das rodovias
utilizadas em seu percurso, composto da reunião das seguintes informações:
a. identificação da linha;
(...)
c. identificação das finalidades dos pontos de parada e de apoio;
d. determinação dos parâmetros operacionais da linha, tempo de viagem, extensão total da
linha e velocidade de percurso;
e. indicação do itinerário da linha, com identificação dos pontos terminais, pontos de seção e
pontos de parada e de apoio;
f. distância entre os pontos identificados no itinerário da linha e dos acessos, quando houver;
g. tipo de piso físico das rodovias e acessos que compõem o percurso da linha; e
h. tempo decorrido em cada etapa de viagem, em ambos os sentidos. (sublinhamos)
206. A Lei 10.233/2001, arts. 11, incisos III e IV, 22, inciso III, e 24, incisos II, III e IV,
estabelecem:
Art. 11. O gerenciamento da infra-estrutura e a operação dos transportes aquaviário e
terrestre serão regidos pelos seguintes princípios gerais:
(...)
III – proteger os interesses dos usuários quanto à qualidade e oferta de serviços de transporte
e dos consumidores finais quanto à incidência dos fretes nos preços dos produtos transportados;
IV – assegurar, sempre que possível, que os usuários paguem pelos custos dos serviços
prestados em regime de eficiência;
(...)
Art. 22. Constituem a esfera de atuação da ANTT:
(...)
III – o transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;
(...)
Art. 24. Cabe à ANTT, em sua esfera de atuação, como atribuições gerais:
(...)
II – promover estudos aplicados às definições de tarifas, preços e fretes, em confronto com os
custos e os benefícios econômicos transferidos aos usuários pelos investimentos realizados;
III – propor ao Ministério dos Transportes os planos de outorgas, instruídos por estudos
específicos de viabilidade técnica e econômica, para exploração da infra-estrutura e a prestação de
serviços de transporte terrestre; (sublinhamos)
207. O exame dos estudos de viabilidade econômico-financeiros da outorga de permissão dos
serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo
rodoviário, está dividido nas seguintes seções: (a) parâmetros operacional, financeiro e tributário; (b)
parâmetros de custos; (c) parâmetro de investimento; e (d) cálculo do coeficiente tarifário.
VIII.2.1 Parâmetros operacionais, financeiros e tributário
208. Os parâmetros operacionais necessários para obter os resultados do modelo paramétrico
para cada grupo são o indicador de passageiro-quilômetro (pass.km) médio e a quantidade exigida de
frota (F) média dos respectivos grupos.
45
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 015.419/2012-6
209. Elaborados a partir dos estudos da Fipe (peça 63) e detalhados nesta instrução na seção
8.1.2.6, o indicador de passageiro-quilômetro é a proxy da estimativa de nível de produção, enquanto
que a quantidade exigida de frota reflete os investimentos em veículos exigidos para atender a esta
demanda.
210. O indicador de passageiro-quilômetro é uma das variáveis que compõem a função de
custo. Por sua vez, a quantidade de veículos está presente nas fórmulas matemáticas para
determinação dos investimentos em terreno, em edificações (garagem e sede) e em máquinas e
equipamentos, além da estimativa do valor total gasto com a aquisição de veículos.
211. A participação das regiões (Preg) tem a finalidade de adequar o modelo paramétrico às
diferenças existentes nas regiões do país. Esse critério de regionalização é importante na apropriação
dos custos e dos investimentos em edificações.
212. O peso regionalizado para as linhas pertencentes a cada grupo a ser licitado depende da
área de atuação de acordo com ‘o quantitativo de localidades existentes nas regiões atendidas pelos
pares de origem e destino das ligações pertencentes ao grupo, uma vez que, em geral, nessas
extremidades é que serão centralizados os esforços organizacionais da gestão dos serviços’ (peça 52,
81-82).
213. Os parâmetros financeiros são as estimativas de taxa de retorno e de modicidade
tarifária. O critério para apuração da taxa de desconto foi a metodologia do custo médio ponderado
de capital (peça 52, p. 94-96) e o de modicidade foi um percentual arbitrado pela ANTT (peça 52, p.
97). O parâmetro tributário são as estimativas de Programa de Integração Social (PIS) e de
Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), no regime cumulativo. A Tabela
19 traz o resumo das premissas adotadas pela ANTT para esses parâmetros financeiros.
Tabela 19 - Premissas dos parâmetros financeiros e tributários
Premissas
Custo de Capital próprio
Taxa livre de risco (rf)
Beta (b)
Rendimento do mercado (rm)
Taxa de risco Brasil (rB)
Custo de Capital de terceiros
Risco de crédito (s)
Alíquota de imposto (t)
Custo Médio Ponderado de Capital
Inflação (inf)
Estrutura de capital (E)
Modicidade Tarifária
Tributos – PIS e Cofins
Rendimento oferecido pelo título americano T-Bond de 10 anos para o período de
janeiro de 1995 a dezembro de 2008, obtendo-se o valor de 5,11% .
Utilizado o valor de 1,00, refletindo o risco sistemático do setor como o de mercado.
Rendimento do índice S&P500 da bolsa norte-americana para o período de janeiro de
1995 a dezembro de 2008, obtendo-se o valor de 7,50%.
Média dos valores mensais médios do índice diário EMBI+ apurado pelo banco JP
Morgan no período de janeiro de 1995 a dezembro de 2008, obtendo-se o valor de
6,77%.
Média dos spreads de 86 contratos de financiamentos compreendidos entre os anos de
2000 a 2005, obtendo-se o valor de 2,1%.
Dedução da parcela relativa ao imposto de renda pessoa jurídica e contribuição social
sobre o lucro líquido, utilizou-se a alíquota de 34%.
Taxa anual de inflação do mercado norte-americano para o período de janeiro de
1995 a dezembro de 2008, uma vez que os valores de referência provêm deste
mercado, utilizando-se a taxa de 2,74%.
Proporção média identificada no setor de 50% capital próprio e 50% capital de
terceiros.
Percentual de 10% sobre o montante calculado a partir da média de receitas
extraordinárias identificadas em balancetes encaminhados pelas empresas atualmente
operadoras dos serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros
(basicamente relativos a serviços de encomendas e de publicidade), que corresponde a
8% (oito por cento) da receitas auferida pelas empresas em questão.
Alíquotas de 3% (três pontos percentuais) para PIS e 0,65% (zero vírgula sessenta e
cinco pontos percentuais) para Cofins.
Fonte: elaborado a partir de informações do Plano de Outorga (peça 52, p. 94-97).
214. O Custo Médio Ponderado de Capital Real foi calculado em 8,77%, percentual utilizado
como a taxa de retorno para fins de remuneração pela prestação dos serviços de transportes
rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário.
46
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 015.419/2012-6
215. Cumpre registrar que o TCU (2004) apontou a inconsistência de a ANTT adotar o
percentual de 12% ao ano como taxa de remuneração para os investimentos das operadoras dos
serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, pois não se baseou em
método usualmente adotado, como o do Custo Médio Ponderado do Capital. Tanto é que esta E. Corte
de Contas, mediante o Acórdão 1.926/2004 TCU Plenário, em seu item 9.5.1.1., determinou ao
Ministério dos Transportes e à Agência Nacional de Transporte Terrestres que revissem, para os
futuros certames licitatórios, o modelo de remuneração vigente, observada a premissa de uma taxa de
remuneração utilizando métodos consagrados na literatura de finanças corporativas (usualmente
aplicados em outros setores que foram submetidos a alguma forma de delegação de serviços públicos
ou em avaliação de ativos privatizados) que levem em conta o custo de capital em função dos seus
diversos componentes de financiamento, bem como os riscos e as particularidades do serviço
permitido.
216. O parâmetro de modicidade tarifária foi fixado em 0,8% a ser aplicado sobre os valores
apurados para os custos e para a remuneração dos serviços prestados. Frise-se que o objetivo da
modicidade tarifária é compartilhar com os usuários os possíveis ganhos dos permissionários com
atividades acessórias. No entanto, devem-se observar, ao calcular a modicidade tarifária, os custos
envolvidos com a realização dos serviços para que o permissionário não perca o incentivo em buscar
novas formas de remuneração. Desta forma, não há óbice à premissa adotada pela ANTT.
217. Quanto ao parâmetro tributário, aplica-se a alíquota de impostos sobre faturamento (PIS
e Cofins) sobre a estimativa do montante a ser tributado, considerado no estudo como o valor
apurado para os custos e para a remuneração dos serviços prestados.
218. Pode-se concluir, portanto, que os procedimentos adotados pela ANTT atendem ao
disposto nos itens 9.5.1.1. e 9.7.3. do Acórdão 1.926/2004 TCU Plenário e nos arts. 3º, incisos VII,
XX, XXII e XXV, e 27, caput, do Decreto 2.521/1998, c/c o art. 1º, Título V, da Resolução ANTT
18/2002 e arts. 11, inciso IV, e 24, incisos II e III, da Lei 10.233/2001.
VIII.2.2 Parâmetros de Investimento
219. Os parâmetros de investimento necessários à manutenção da prestação dos serviços e
usados no modelo paramétrico são: (a) veículos; (b) garagens; (c) sede administrativa; (d) pontos de
apoio e de venda; e (e) equipamentos. A ANTT, no intuito de melhor estimar os valores relativos aos
investimentos, contratou a PricewaterhouseCoopers (Price) para realização de estudo voltado ao
levantamento de ativos e custos associados aos serviços regulares de transporte rodoviário
interestadual e internacional de passageiros (TRIIP).
220. Com relação aos pontos de apoio e de venda, os estudos realizados pela Price
identificaram que grande parte desses ativos é alugada, direcionando este tipo de ativo para a
composição de custos. A Price observou também que as instalações relativas à sede administrativa
estavam associadas às suas garagens.
221. O estudo da Price está detalhado nos relatórios P1, P2 e P3 (respectivamente, peças 64,
65 e 66). No relatório P1 (peça 64), é descrito o plano de trabalho com os procedimentos e a
execução da pesquisa, da amostra e do projeto-piloto. O relatório P2 (peça 65) é o resumo das
atividades de levantamento de informações e dados. E o relatório P3 (peça 66) trata dos resultados
das análises de apuração dos ativos e custos relacionados aos serviços de TRIIP. O Plano de
Outorga, por sua vez, traz um breve resumo deste tópico (peça 52, p. 82-86). A seguir, a descrição dos
aspectos relacionados às variáveis de investimento usadas pela ANTT na modelagem paramétrica.
VIII.2.2.1 Terreno
222. No que se refere ao estudo sobre o valor de terreno, o detalhamento da metodologia
empregada na pesquisa está descrito no Relatório P2, seção 2.4 (peça 65, p. 35-38), e a apuração dos
resultados a partir da aplicação do modelo, encontra-se no Relatório P3 (peça 66, p. 16-17 e 21-22).
223. Para apurar o preço de mercado de terrenos destinados à construção de instalações
necessárias à prestação dos serviços de TRIIP, a Price baseou-se no valor do metro quadrado de
47
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 015.419/2012-6
terrenos industriais no Estado de São Paulo em razão de ser a região onde há maior concentração
das instalações em garagens.
224. Por apresentar grandes oscilações, em função do nível de urbanização, zoneamento,
acesso a rodovias e estrutura existente na região, optou-se por adotar o preço mais comum entre as
ofertas pesquisadas, isto é, o preço de R$ 100,00 (peça 66, 16).
225. Procedeu-se, em seguida, ao desenvolvimento de uma regressão log-linear entre essas
variáveis a partir das informações coletadas na pesquisa, com o objetivo de identificar o tamanho do
terreno necessário para comportar uma determinada frota, consoante a Equação (10):
(10)
Onde F é a Frota.
226. Os coeficientes da regressão e a significância estatística são apresentados na Tabela 20.
Tabela 20 - Estatísticas da regressão
Intercepto
Variável Frota
R2
0,928336
Coeficiente
2,657269
1,009409
R2 ajustado
0,925469
t-stat
26,45948
17,99582
F
323,849554
P-value
8,41E-20
8,03E-16
F de significação
8,03184E-16
Fonte: Plano de Outorga (peça 52, p. 81).
227. Frise-se que a Price (peça 66, p. 21) observou que a maioria das empresas tem suas sedes
associadas às suas garagens, por isso a adoção da premissa de que as áreas construídas das sedes
são contidas na metragem das instalações das garagens.
VIII.2.2.2 Edificações
228. Baseada na amostra de empresas pesquisas, a Price identificou que a proporção média
da área construída em relação à metragem total do terreno varia entre 17%, média ponderada, e
24%, média simples da metragem total. Optou-se, no entanto, em adotar um ponto médio (20%) em
relação à metragem total, como premissa para o cálculo da edificação.
229. Para o cálculo do preço de mercado da edificação foi usado a média dos custos unitários
básicos (CUB/m2) para o projeto padrão de galpão industrial para cada região geográfica. Da
mesma forma ocorrida com a estimativa do valor total do terreno, a quantidade de veículos é
fundamental no modelo paramétrico.
VIII.2.2.3 Equipamentos
230. Os equipamentos foram segregados para utilização nos diferentes tipos de instalações das
empresas: guichês de vendas de passagens nos pontos de venda; suporte aos motoristas nos pontos de
apoio; máquinas relacionadas a manutenção, à lavagem e ao abastecimento dos ônibus nas garagens;
móveis e utensílios nas áreas administrativas; e outros. A relação detalhada dos ativos e seus
respectivos valores de mercado estão no relatório P3 da Price, anexo 3.2 – Pesquisa de mercado
(peça 66).
231. Em relação a este ponto, cabe destacar a complexidade em padronizar e parametrizar tais
ativos em função da diversidade de estrutura operacional, nível organizacional e gerenciamento de
recursos das empresas, o que pode resultar em superestimativas e/ou subestimativas dos diferentes
investimentos em máquinas e equipamentos. Entende-se, no entanto, aceitável o nível de variância
para mais ou para menos na estimativa proposta para o modelo estatístico, ressaltando inclusive que
essa categoria representa menos de 10% no valor global dos investimentos essenciais para que as
empresas desenvolvam suas atividades.
232. A metodologia de cálculo realizada a partir do levantamento de campo para estabelecer a
metragem referencial em terreno que atende à disponibilização dos equipamentos está descrita no
relatório P2, seção 2.3.2.1 (peça 66), enquanto que a composição do valor de investimentos em
equipamentos para a empresa referencial encontra-se na seção 2.3.2.2 (peça 66). A Tabela 21 traz um
resumo dos dados de investimento em equipamento por m2.
Tabela 21 - Resumo de investimento em equipamento por m2
48
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Equipamentos de processamento de dados
Móveis e utensílios
Máquinas e equipamentos de apoio
Total
TC 015.419/2012-6
Investimento (R$)
940.658
1.371.137
314.354
2.626.149
Investimento/m2 (R$)
21,1
30,7
7,0
58,9
Fonte: Relatório P3 (peça 66, p. 24)
233. Dado o algoritmo de metragem referencial e calculado a estimativa de preço médio de
equipamento por m2, pode-se obter o valor total do investimento em equipamentos. Frise-se
novamente a importância de conhecer o tamanho da frota no modelo paramétrico.
VIII.2.2.4 Veículos
234. O principal item de investimento corresponde à frota de ônibus, pois representa cerca de
90% do total, sendo que sua estimação é relativamente simples, pois necessita do levantamento de
preço e a respectiva frota do grupo que será objeto da licitação.
235. A pesquisa de preço foi realizada para os ônibus rodoviários da marca Mercedes-Benz e
da carroceria Marcopolo por serem, segundo a Price, as marcas predominantes nos serviços de
transporte rodoviário interestadual de passageiros. A Mercedes-Benz representa 63% do total dos
ônibus rodoviários convencionais fabricados entre 2005 e 2009 e usados pelas empresas pertencentes
à amostra. No que se refere à carroceria, o modelo Marcopolo responde por 53% do total das
carrocerias (peça 66, p. 14).
236. A partir dessas informações, foram coletados os valores dos veículos em quatro estados
(São Paulo, Paraná, Espírito Santo e Rio Grande do Sul). Segundo a Price (peça 66, p. 15), ‘como
não foram encontradas diferenças relevantes de valores, foi considerada como valor nacional a média
desses estados.’ Mesmo considerando que exista uma possibilidade de negociação entre as partes, a
Price (peça 66, p. 15) ‘considerou o valor cheio discriminado pelos fornecedores por
conservadorismo’. O valor de mercado, apurado por meio desse contato junto aos fornecedores, foi de
R$ 555.000,00 para um ônibus novo do tipo rodoviário convencional com sanitário.
237. Ressalte-se que os dados relativos ao tamanho da frota necessária para a prestação do
serviço foram calculados no estudo do modelo funcional elaborado pela Fipe (peça 63) e analisados
no âmbito do item 8.1 desta instrução.
238. Pode-se concluir, portanto, que os procedimentos adotados pela ANTT atendem ao
disposto no item 9.7.1 do Acórdão 1.926/2004-TCU-Plenário e nos arts. 3º, incisos VII, XX, XXII e
XXV, e 27, caput, do Decreto 2.521/1998, c/c o art. 1º do Título V da Resolução ANTT 18/2002 e arts.
11, inciso IV, e 24, incisos II e III, da Lei 10.233/2001.
VIII.2.3 Parâmetros de custos
239. A modelagem de custos contou com uma fase preliminar de levantamento dos processoschave de prestação dos serviços de TRIIP, destacando as atividades inerentes à consecução desses
serviços. A estrutura de processos proposta pela Price não contempla as atividades executadas pelas
empresas para a prestação de serviços de transporte de carga e, em observância ao disposto no art.
22, inciso III, da Lei 10.233/2001, de transporte intermunicipal de passageiros.
240. Independente do tipo de transporte executado, todas as empresas do setor necessitam
planejar seus negócios por meio de macroprocessos para pensar o seu negócio, realizar as suas
operações por meio do agrupamento de macroprocessos operacionais e, ainda, como dar suporte aos
seus negócios e às suas operações por meio dos macroprocessos de suporte. O detalhamento da
metodologia empregada para selecionar os processos, atribuir custos às atividades, identificar os
componentes e alocar os custos diretos e indiretos aos tipos de serviços prestados está exposto no
relatório P3 (peça 66, p. 28-42). A Figura 14 ilustra a cadeia de valor para a prestação dos serviços
de TRIIP a partir dessa estruturação de processos.
Figura 14 - Estrutura de processo referencial
49
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 015.419/2012-6
Fonte: Relatório P3 (peça 66, p. 27).
241. Os custos com combustíveis, por serem o principal insumo operacional na prestação dos
serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros, foram excluídos dos montantes
associados ao macroprocesso operação e realizado seu cálculo de forma separado.
242. Como visto no cálculo do parâmetro de investimento, dado que foi observado que a
infraestrutura em pontos de venda e de apoio ao transporte não foram considerados, efetuou-se
também a estimativa de aluguel destas instalações em separado.
243. Segundo consta do Plano de Outorga (peça 52, p. 87), de forma a apresentar um modelo
sintético, os processos foram agregados em quatro macroprocessos: (1) transporte; (2) manutenção;
(3) vendas; e (4) suporte. Os estudos realizados pela Price (peça 66, p. 51-59) abrangeram a crítica,
tratamento e testes dos dados obtidos nas empresas que compuseram a amostra representativa. A
Tabela 22 traz um resumo dos custos referenciais por macroprocesso da estrutura usada na
modelagem.
Tabela 22 - Custos referenciais por macroprocesso
Macroprocesso
Transportes
Manutenção
Vendas
Suporte
Total
Custo (R$ mil)
340.057
204.245
118.811
145.407
808.520
%
42,0%
25,3%
14,7%
18,0%
100,0%
Fonte: Plano de Outorga (peça 52, p. 89).
VIII.2.3.1 Combustível
244. O gasto com combustível de frota é o item com maior representatividade no custo total
das empresas prestadoras dos serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros. O custo
com combustível foi estimado com base em pesquisa de mercado e consideram os montantes brutos,
incluído o Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços
50
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 015.419/2012-6
de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS). Para calculá-lo utilizam-se
as variáveis de preço de combustível, de consumo médio e de quilometragem rodada.
245. A variável preço do combustível, segundo a Price, foi calculada considerando como
premissas que as empresas reabastecem as frotas em suas garagens e fazem aquisição de combustível
no atacado. Por sua vez, tanto a variável consumo médio quanto a quilometragem rodada foram
obtidas por empresa para cada tipo de serviço. O detalhamento da metodologia empregada está
disposto no relatório P3 (peça 66, p. 43-45).
VIII.2.3.2 Modelo econométrico
246. A partir dos dados levantados de custos de transporte, de manutenção, de vendas, de
suporte e de combustíveis para cada empresa pertencente na amostra e, ainda, com as estimativas de
passageiro-quilômetro (proxy da variável nível de produção), foi possível elaborar uma função custo
do tipo Cobb-Douglas. A representação, após aplicar o tratamento linear, consta da Equação (11):
(11)
Onde:
CT – custo total;
Freg – fator de regionalização;
Q – nível de produção (estimativa de passageiro-quilômetro);
PTRNP – Preço médio unitário, por quilômetro, do macro processo Transportes;
PMNT – Preço médio unitário, por quilômetro, do macro processo Manutenção;
PVDA – Preço médio unitário, por passagem, do macro processo Vendas;
PSUP – Preço médio unitário, por quilômetro, do macro processo Suporte;
PCOMB – Preço médio unitário, por litro, do macro processo Combustível; e
coeficientes das variáveis dependentes.
247. Os coeficientes estimados na regressão e a significância estatística são apresentados na
Tabela 23.
Tabela 23 - Estatísticas da regressão
Passageiros x quilômetros Transporte
Coeficiente
0,89
0,04
Estatísticas da regressão
R2
R2 ajustado
0,939576
0,921113
Variáveis
Manutenção
0,07
Vendas
0,15
F
50,889600
Suporte
-0,08
Combustível
0,81
F de significação
1,41E-18
Fonte: Plano de Outorga (peça 52, p. 90).
248. Os coeficientes estimados numa regressão capturam os efeitos das variáveis
independentes sobre a variável dependente. No caso analisado aqui, a variável dependente é o custo
total e as variáveis independentes são o nível de produto (Pass.km) e os preços de transporte,
manutenção, vendas, suporte e combustível. Os coeficientes da função custo total, na forma logaritma,
capturam, portanto, as elasticidades parciais de cada uma dessas variáveis. Assim, destacam-se os
principais efeitos:
a) um aumento de 10% no nível de produto (pass.km) representa um reajuste nos custos de
8,9%;
b) um aumento de 10% no preço do combustível (Pcomb) provoca um aumento nos custos de
8,1%; e
c) as demais variáveis (preço de transporte, manutenção, vendas e suporte) apresentam
impactos superficiais no custo.
249. O fator de regionalização da função custo, apurado pela modelagem por meio de
dummies de cada região na regressão econométrica, é apresentado na Tabela 24.
Tabela 24 - Fator de regionalização
Região
Freg
Norte/Centro Oeste
0,298
Sul
0,411
Sudeste
0,336
Nordeste
0,31
51
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TC 015.419/2012-6
Fonte: Plano de Outorga (peça 52, p. 91).
250. Os preços médios dos processos, considerados na função custo e modelado pela Price,
estão resumidos na Tabela 25.
Tabela 25 - Preços médios
Transporte
PTRNP/km
1,22
Manutenção
PMNT/km
0,45
Vendas
PVDA/pass
7,99
Suporte
PSUP/km
0,59
Combustível
PCOMB/litro
1,78
Fonte: Plano de Outorga (peça 52, p. 94).
251. Segundo a ANTT (peça 52, p. 92), ‘os preços unitários médios foram calculados com base
nos dados levantados para a construção do modelo e a realização das adequações necessárias ao
atendimento das novas exigências previstas para a prestação dos serviços após a licitação’. O cálculo
dos montantes estimados para custear as novas exigências foi realizado inserindo os valores da verba
de fiscalização, do serviço de auditoria independente e do prêmio da garantia de execução contratual.
252. Adicionalmente, de acordo com a ANTT (peça 52, p. 93), após as contribuições da
Audiência Pública 120/2011, ‘foi identificado que não foram feitas provisões relativas a pagamentos
de verbas trabalhistas quanto à rescisão contratual’. Dessa forma, foi procedido outro ajuste nos
preços unitários médios incorporando o montante estimado de custos trabalhistas.
VIII.2.3.3 Depreciação
253. O cálculo da depreciação econômica dos bens do serviço TRIIP é realizado pela Equação
(12):
(12)
Onde:
D – depreciação;
IB – Investimento Bruto
Vr – Valor residual; e
Fa – Fator de anuidade.
254. O valor residual (Vr) do bem é calculado pela multiplicação do percentual residual (r) ao
montante de investimento no bem (IB). O percentual residual adotado pela ANTT está descrito na
Tabela 26.
Tabela 26 - Percentual residual
Item
Percentual residual
Terrenos
100%
Edificações
50%
Veículos
35%
Equipamentos
20%
Fonte: Plano de Outorga (peça 52, p. 95).
255. O Fator de anuidade é obtido pela Equação (13):
(13)
Onde:
i – taxa de desconto (a mesma calculada para a remuneração – 8,77%); e
n – prazo de vida útil do bem.
256. Para estabelecer o prazo de vida útil do bem, a ANTT utilizou os prazos adotados pela
Secretaria da Receita Federal para fins de depreciação fiscal, com exceção dos veículos, para os
quais foi considerada a idade máxima admitida de dez anos, o que representa um incremento de
qualidade e conforto para o usuário dos serviços de transporte rodoviário. Importa ressaltar ainda
que a outorga em análise estimula a constante renovação da frota, na medida em que a minuta do
futuro edital de permissão prevê um prazo de até três anos, contado do início da operação dos
serviços, para que as permissionárias possuam frota cadastrada com idade média de até cinco anos
de uso (disponível em http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/11307/121_2011.html).
257. Pode-se concluir, portanto, que os procedimentos adotados pela ANTT atendem ao
disposto nos itens 9.5.1.3 e 9.7.1 do Acórdão 1.926/2004-TCU-Plenário e nos arts. 3º, incisos VII, XX,
XXII e XXV, e 27, caput, do Decreto 2.521/1998, c/c o art. 1º do Título V da Resolução ANTT 18/2002
e arts. 11, inciso IV, e 24, incisos II e III, da Lei 10.233/2001.
52
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TC 015.419/2012-6
VIII.2.4 Coeficientes tarifários máximos
258. Tradicionalmente, no âmbito dos projetos de concessão, a modelagem econômicofinanceira usada é o fluxo de caixa. Entretanto, para as outorgas de permissão em tela, a ANTT
adotou uma modelagem paramétrica, em que a diferença principal em relação ao modelo por fluxo de
caixa é o uso de econometria, com dados da pesquisa da Fipe e da Price, para estimar as principais
variáveis que definirão o coeficiente tarifário máximo sem, contudo, necessitar que sejam feitas
projeções para todo o período da outorga. Importa destacar que em situações como esta, tanto a
previsão de revisões periódicas nos contratos quanto o rigor metodológico por parte da Agência
Reguladora nos critérios e nos procedimentos de revisão, estabelecidos em resoluções próprias, são
fundamentais.
259. A estrutura do modelo paramétrico de referência para o cálculo dos coeficientes
tarifários pode ser resumida conforme a Tabela 27.
Tabela 27 - Estrutura do modelo paramétrico do cálculo do coeficiente tarifário
PARÂMETROS OPERACIONAIS
Passageiro-quilômetro (pass.km)
Dados do modelo funcional, varia de acordo com o grupo de linhas.
Frota (F)
Dados do modelo funcional, varia de acordo com o grupo de linhas.
Participação nas Regiões (PREG)
Dados do modelo funcional, varia de acordo com o grupo de linhas.
PARÂMETROS FINANCEIROS
Taxa de desconto (i)
i = 8,77%
Modicidade tarifária (m)
m = 0,8%
PARÂMETRO TRIBUTÁRIO
PIS e Cofins (t)
t = 3,65%
PARÂMETROS DE INVESTIMENTOS
Terreno (TER)
Parametrização
Premissas
Valor m² do terreno (PTER)
Valor m2
Vida útil (n)
% residual (r)
100,00
-
100%
Edificações (ED)
Parametrização
Premissas
N
NE
CO
SE
S
Valor do CUB regionalizado (PCUB)
546,00
451,00
438,00
479,00
503,00
Vida útil (n)
25 anos
% residual (r)
50%
Máquinas e Equipamentos (MaqEq)
Parametrização
Premissas
Valor m² de Máquinas e Equipamentos
(PMaqEq)
Valor m2
Vida útil (n)
% residual (r)
58,90
10
20%
Valor m2
Vida útil (n)
% residual (r)
555.000,00
10
35%
Veículos (Veic)
Parametrização
Premissas
Valor do Veículo (PVEIC)
PARÂMETROS DE CUSTOS
Parametrização
Premissas
Nível de produção (Q)
Pass.Km
Preço médio Transportes (PTRNP)
1,22 (R$/km)
Preço médio Manutenção (PMNT)
0,45 (R$/km)
Preço médio Vendas (PVDA)
7,99 (R$/pass.)
53
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Preço médio Suporte (PSUP)
0,59 (R$/km)
Preço médio Combustível (PCOMB)
1,78 (R$/litro) - 3,12 Km/litro
PARÂMETROS DE DEPRECIAÇÃO
Parametrização
Valor residual (Vr)
Vr = IB * r ; onde IB é o Investimento Bruto
Fator de anuidade
; onde n é a vida útil do Investimento
RESULTADOS
Remuneração dos serviços (R)
R = despesas * i
Tributos sobre faturamento (T)
T = (despesas + remuneração) * t
Modicidade tarifária (M)
M = (despesas + remuneração) * m
Custo total (CT)
CT = despesas + depreciação + remuneração + tributos - modicidade
COEFICIENTE TARIFÁRIO
Fonte: Plano de Outorga (peça 52, p. 158-159).
260. A rede de linhas foi racionalizada em grupos e em lotes, conforme apresentado no estudo
de viabilidade técnica. Para cada lote foi elaborado um estudo de viabilidade econômico-financeiro,
chamado de projeto básico dos grupos de linhas, por meio dos quais foi possível estabelecer o
coeficiente tarifário máximo.
261. A modelagem econômico-financeira para a outorga dos serviços de transporte rodoviário
interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário, tem, ainda, por premissas a
manutenção de todos os atendimentos autorizados atualmente; a busca por ganhos de escala e
operacionais decorrentes da racionalização da rede de serviços; estimativas de demanda baseadas em
pesquisa de campo; regionalização dos custos; e busca de modicidade tarifária.
262. A título de exemplo, na Tabela 28 está disposta a memória de cálculo do coeficiente
tarifário máximo do Grupo 14.
Tabela 28 - Memória de cálculo do coeficiente tarifário máximo do Grupo 14
PARÂMETROS OPERACIONAIS
Passageiro-quilômetro (pass.km)
755.225.012
Frota (F)
223
Participação nas Regiões (PREG)
N
NE
CO
SE
S
0%
34,2%
1,6%
62,2%
2%
PARÂMETROS FINANCEIROS
Taxa de desconto (i)
i = 8,77%
Modicidade tarifária (m)
m = 0,8%
PARÂMETRO TRIBUTÁRIO
PIS e Cofins (t)
t = 3,65%
INVESTIMENTOS
Terreno (TER)
10.627.707,84
Parametrização
Premissas
Valor m² do terreno (PTER)
Edificações (ED)
Valor m2
Vida útil (n)
% residual (r)
100,00
-
100%
9.974.316,36
Parametrização
Premissas
Valor do CUB regionalizado
(PCUB)
Vida útil (n)
e
NE
CO
SE
S
546,00
451,00
438,00
479,00
503,00
25 anos
% residual (r)
Máquinas
(MaqEq)
N
50%
Equipamentos
6.259.719,92
54
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Parametrização
Premissas
Valor m² de Máquinas e
Equipamentos (PMaqEq)
Veículos (Veic)
Valor m2
Vida útil (n)
% residual (r)
58,90
10
20%
Valor m2
Vida útil (n)
% residual (r)
555.000,00
10
35%
123.765.000,00
Parametrização
Premissas
Valor do Veículo (PVEIC)
CUSTOS
56.638.252,74
Parametrização
Premissas
Nível de produção (Q)
Pass.Km
Preço
médio
(PTRNP)
Transportes
1,22 (R$/km)
Preço
(PMNT)
Manutenção
0,45 (R$/km)
médio
Preço médio Vendas (PVDA)
7,99 (R$/pass.)
Preço médio Suporte (PSUP)
0,59 (R$/km)
Preço médio
(PCOMB)
1,78 (R$/litro) - 3,12 Km/litro
Combustível
DEPRECIAÇÃO
13.679.404,70
Parametrização
Valor residual (Vr)
Vr = IB * r ; onde IB é o Investimento Bruto
Fator de anuidade
; onde n é a vida útil do Investimento.
RESULTADOS PARCIAIS
Remuneração dos serviços (R)
6.166.858,56
R = custos * i
Tributos sobre faturamento (T)
2.791.684,83
T = (custos + remuneração) * t
Modicidade tarifária (M)
Custo total (CT)
611.876,13
78.664.324,70
COEFICIENTE TARIFÁRIO
M = (custos + remuneração) * m
CT = custos + depreciação + remuneração + tributos - modicidade
0,104160
Fonte: Elaboração própria.
263. Os coeficientes tarifários máximos dos grupos de linhas que serão utilizados como
critérios iniciais para o leilão estão resumidos na Tabela 29.
Tabela 29 - Coeficientes tarifários máximos
Grupo
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
Passageiro x quilômetro
282.468.185
66.366.686
1.006.517.171
260.369.655
525.854.088
258.834.014
672.769.543
445.206.339
529.551.416
520.126.849
365.735.454
371.630.344
425.240.788
755.225.012
Frota
125
17
216
83
145
94
183
176
178
172
123
120
136
223
Coeficiente tarifário
0,126099
0,117241
0,095154
0,115080
0,122041
0,111035
0,109377
0,125902
0,105111
0,106611
0,112431
0,133630
0,110554
0,104160
55
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Grupo
15
16
Passageiro x quilômetro
448.301.521
550.106.669
TC 015.419/2012-6
Frota
170
186
Coeficiente tarifário
0,109426
0,112104
Fonte: Elaborado a partir do Plano de Outorga, anexo VII – projetos básicos.
264. Analisando o modelo paramétrico da ANTT para a outorga de permissão para prestação
dos serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo
rodoviário, observa-se que o coeficiente tarifário máximo é mais sensível às mudanças nas seguintes
premissas: passageiro x quilômetro (Pass.km); frota (F); taxa de desconto (i); preço médio do
combustível (Pcomb); preço médio do combustível; e percentual residual de veículos (rveic). Frise-se,
assim, a qualidade dos estudos apresentados pela ANTT e pelas consultorias contratadas, Fipe e
Price, que elaboraram estudos com rigor metodológico e capacidade técnica de excelência,
demonstrando coordenação entre governo e centro de pesquisa.
265. Este Tribunal, em outras oportunidades, já chamou a atenção para estudos de viabilidade
mal formulados e as possíveis consequências que podem ocorrer nesses casos. No entanto, verifica-se
que os estudos ofertados pela ANTT na outorga de permissão para a prestação dos serviços de
transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário,
estruturam-se de forma coerente e consistente com as melhores práticas desenvolvidas no país. A
elaboração do Plano de Outorga (peça 52) contendo as premissas básicas, aspectos metodológicos do
modelo funcional, aspectos metodológicos do modelo de remuneração e apresentação dos projetos
básicos dos lotes a serem licitados sintetiza o esforço produzido pela ANTT no aprimoramento da
regulação econômica no segmento de transporte rodoviário interestadual de passageiros.
266. Os parâmetros de investimentos em veículos, garagens, sede administrativa, ponto de
apoio e de venda e equipamentos, usados no modelo paramétrico pela Price, compõem o conjunto de
fatores que caracterizam a infraestrutura de apoio necessária à operação de transporte rodoviário
interestadual de passageiros de uma determinada linha, de acordo com a definição do esquema
operacional, preconizada no art. 3º, inciso VII, do Decreto 2.521/1998. A estimativa dos valores de
investimentos em infraestrutura de apoio para cada linha deve estar compatível com o
dimensionamento operacional da linha, conforme estabelecido no art. 5º, inciso III, do Título II da
Resolução ANTT 18/2002, desenvolvido no estudo de demanda e oferta elaborado pela FIPE. Neste
sentido, os estudos da Price e da FIPE abrangeram cada linha, lote e grupo. Isso foi importante para
que a ANTT pudesse estabelecer o coeficiente tarifário máximo de cada grupo de linhas que será
utilizado como critério inicial para o leilão. O coeficiente tarifário máximo de cada grupo garante a
viabilidade técnica, econômica e financeira da operação por uma única empresa, de modo que a
tarifa a ser cobrada pela prestação dos serviços remunere, de maneira adequada, o custo do
transporte oferecido em regime de eficiência e os investimentos necessários à sua execução, bem
como possibilite a manutenção do padrão de qualidade exigido da futura permissionária, nos termos
do art. 27 do Decreto 2.521/1998.
267. Pode-se concluir, portanto, que os procedimentos adotados pela ANTT atendem ao
disposto no item 9.6.1.1 do Acórdão 1.926/2004-TCU-Plenário e nos arts. 3º, incisos VII, XX, XXII e
XXV, e 27, caput, do Decreto 2.521/1998, c/c o art. 1º do Título V da Resolução ANTT 18/2002 e arts.
11, inciso IV, e 24, incisos II e III, da Lei 10.233/2001.
IX. CONCLUSÕES
268. O processo de outorga de permissão em epígrafe, conforme se depreende da introdução e
do histórico desta instrução, regularizará o último serviço público previsto na Constituição Federal
que ainda operava sem um instrumento contratual, gerando, inclusive, insegurança jurídica entre
diversos agentes do setor com prejuízos a toda população.
269. Como pode ser observado, coube à ANTT implementar, por meio do ProPass Brasil, as
políticas públicas definidas pelo Ministério dos Transportes para o setor de transportes interestadual
de passageiros (Portaria MT 274/2007, alterada pela Portaria MT 116/2008). Cita-se, por exemplo, a
manutenção de todos os atendimentos já autorizados pelo Poder Executivo, a obtenção de ganhos de
escala e operacionais decorrentes da consistência geográfica do atendimento, a utilização, no
56
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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mínimo, de ônibus do tipo convencional com sanitário nas linhas constantes nos serviços propostos, a
estimativa de demanda com base em pesquisa de campo, a regionalização dos custos, a busca de
modicidade tarifária e a utilização de taxa de retorno adequada.
270. A implementação das políticas emanadas pelo Ministério dos Transportes por parte da
ANTT teve também o subsídio das manifestações encaminhadas à Agência Reguladora pelos 532
participantes da Audiência Pública 120/2011, realizada no período de 9/8/2012 a 13/10/2012. Essas
manifestações abordaram mais de um aspecto, resultando em 632 contribuições distintas, todas
analisadas e respondidas pela Equipe Técnica da GEROT/SUPAS, que geraram anexos divididos em
quatro grupos, sendo 28,46% daquelas contribuições acatadas parcial ou integralmente.
271. Destacam-se as contribuições provenientes das atuais empresas operadoras,
encaminhadas à ANTT de forma isolada por cada empresa e em conjunto por meio da Associação
Brasileira das Empresas de Transporte Terrestre de Passageiros (Abrati), na medida em que
forneceram subsídios para que a Agência Reguladora, responsável pela elaboração do presente EVTE
constante do Plano de Outorga, promovesse ajustes relevantes nos estudos, seja no modelo funcional,
seja no modelo de remuneração.
272. Merece ressaltar que algumas das considerações apresentadas por representantes da
Abrati aos técnicos desta Unidade Técnica, em reunião realizada no dia 5/7/2012, são atinentes à
competência discricionária da ANTT e outras são contribuições que a citada associação entende
aperfeiçoar o processo em comento. Ressalte-se que muitas dessas contribuições já foram
incorporadas pela ANTT ao EVTE, em especial: (a) o aumento de 20 pontos percentuais na frota total,
que passou de 6.791 ônibus do tipo rodoviário para 8.154 ônibus; (b) o aumento de 5 pontos
percentuais no coeficiente tarifário máximo, que passou de 0,126953 para 0,133630; e (c) a redução
de 60 para 54 no número total de lotes de linhas a serem licitadas e de 18 para 16 no número total de
grupos. No entanto, frise-se que na análise empreendida por esta Sefid-1 também foram observadas
algumas das considerações pertinentes ao 1º estágio de acompanhamento da presente outorga de
permissão.
273. Algumas outras argumentações apresentadas pela Abrati, em reunião realizada no dia
5/7/2012, dizem respeito ao 2º estágio de acompanhamento da presente outorga de permissão que
será deflagrado após publicação do edital de licitação, nos termos da IN TCU 27/1998, na medida em
que farão parte das regras editalícias e da minuta de contrato, tais como: o período de transição entre
a assinatura do contrato e o início da prestação dos serviços.
274. O processo de licitação poderá garantir ao cidadão a prestação do serviço regular de
transportes interestadual de passageiros com maior qualidade e a preço justo. A partir dos estudos
contratados pela ANTT, foi possível reavaliar a operação das linhas de transportes e otimizar o tempo
de viagem, por meio da racionalização da rede, os quais refletem diretamente no nível de conforto do
usuário.
275. Ressalte-se, ainda, a exigência de idade máxima de 10 anos para a frota de ônibus. Além
disso, a outorga em análise estimula a constante renovação da frota, na medida em que a minuta do
futuro edital de permissão prevê um prazo de até três anos, contado do início da operação dos
serviços, para que as permissionárias possuam frota cadastrada com idade média de até cinco anos
de uso.
276. Desde 2004, a necessária licitação dos serviços regulares de transporte rodoviário
interestadual e internacional de passageiros conta com o mais alto grau de prioridade por parte desta
Corte de Contas, tendo em vista as determinações do Acórdão 1.926/2004-TCU-Plenário. O exame
desenvolvido pelo TCU objetiva aferir a regularidade, consistência e exatidão dos valores e dos
estudos relativos aos aspectos técnicos, econômicos e financeiros, entre outros, que caracterizam a
prestação do serviço de transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do
tipo rodoviário.
277. Sob o ponto de vista formal, verificou-se que a ANTT atendeu a todos os requisitos
previstos nas normas constitucionais e legais, nos dispositivos regulamentares da Agência e nas
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
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determinações desta Corte de Contas. Realizou, ainda, audiência pública que contou com ampla
participação da sociedade e dos grupos de interesse do setor, os quais apresentaram contribuições
que foram analisadas pela Agência e conduziram a ajustes no Plano de Outorga e Projetos Básicos,
devidamente aprovados pelo Ministério dos Transportes. Cita-se, por exemplo, as alterações
ocorridas no modelo funcional (retirada e inclusão de linhas, reordenamento dos grupos e adoção de
critério de frequência de duas viagens semanais) e no modelo de remuneração (inclusão de custos
relativos à pessoal e reavaliação de parâmetros operacionais da Frota).
278. Quanto ao mérito do processo, convém decompor a análise do EVTE no que se refere à
viabilidade técnica e econômico-financeira.
279. No que tange à análise da viabilidade técnica, foi descrito o modelo funcional e avaliada
a coerência das premissas e das soluções empregadas pelo Poder Concedente quanto ao esquema
operacional da rede nacional de transporte rodoviário interestadual de passageiros (ProPass Brasil),
serviços operados com ônibus do tipo rodoviário. O modelo funcional sintetiza o estudo realizado
para identificar a demanda de passageiros e, em consequência, estabelecer os parâmetros
operacionais de frequência, de tempo, de tamanho de frota, de distância percorrida, e do índice de
aproveitamento dessa demanda manifestada na pesquisa de campo e, posteriormente, tratada
estatisticamente, atendendo aos dispositivos do Decreto 2.521/1998, da Lei 10.233/2001 e da
Resolução ANTT 18/2002.
280. Frise-se o trabalho realizado pela Fipe, fundação de pesquisa contratada pela ANTT para
desenvolver metodologia e prova de campo para o levantamento de dados de demanda e oferta por
serviços regulares de transporte interestadual de passageiros. O referido relatório foi essencial para
obter informações confiáveis e precisas sobre o equilíbrio entre demanda e oferta em um ambiente de
rede de transporte e sobre o atendimento operacional dos serviços, de forma a permitir a montagem
de 16 grupos abrangendo 54 lotes formados por conjunto de linhas para licitação.
281. Quanto à análise da viabilidade econômico-financeira, observa-se que o modelo
paramétrico elaborado pela ANTT atende ao princípio de que a tarifa a ser cobrada destina-se a
remunerar, de maneira adequada, o custo do transporte oferecido em regime de eficiência e os
investimentos necessários à sua execução, conforme art. 27 do Decreto 2.521/1998 e art. 11 da Lei
10.233/2001. O coeficiente tarifário máximo é calculado a partir de premissas e parâmetros
econômicos, financeiros e operacionais que juntos constituem o modelo paramétrico de referência
desenvolvido pela Agência.
282. Destaca-se o uso de procedimentos econométricos na estimação dos itens que compõem o
modelo paramétrico. Este Tribunal, em outras oportunidades, já chamou a atenção para estudos de
viabilidade mal formulados e as possíveis consequências disso. No EVTE da presente outorga de
permissão, observou-se a coerência e a consistência dos métodos desenvolvidos pela
PricewaterhouseCoopers na elaboração do estudo voltado para o levantamento de ativos e custos
associados aos serviços regulares de transporte rodoviário interestadual de passageiros como, por
exemplo, no mapeamento dos macroprocessos da empresa referência, na metodologia de estimação de
ativos e na estimação da função custo médio do tipo Cobb-Douglas.
283. Os parâmetros de investimentos em veículos, garagens, sede administrativa, ponto de
apoio e de venda e equipamentos, usados no modelo paramétrico pela Price, compõem o conjunto de
fatores que caracterizam a infraestrutura de apoio necessária à operação de transporte rodoviário
interestadual de passageiros de uma determinada linha, de acordo com a definição do esquema
operacional, preconizada no art. 3º, inciso VII, do Decreto 2.521/1998. A estimativa dos valores de
investimentos em infraestrutura de apoio para cada linha deve estar compatível com o
dimensionamento operacional da linha, conforme estabelecido no art. 5º, inciso III, do Título II da
Resolução ANTT 18/2002, desenvolvido no estudo de demanda e oferta elaborado pela FIPE. Neste
sentido, os estudos da Price e da FIPE abrangeram cada linha, lote e grupo. Isso foi importante para
que a ANTT pudesse estabelecer o coeficiente tarifário máximo de cada grupo de linhas que será
utilizado como critério inicial para o leilão. O coeficiente tarifário máximo de cada grupo garante a
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viabilidade técnica, econômica e financeira da operação por uma única empresa, de modo que a
tarifa a ser cobrada pela prestação dos serviços remunere, de maneira adequada, o custo do
transporte oferecido em regime de eficiência e os investimentos necessários à sua execução, bem
como possibilite a manutenção do padrão de qualidade exigido da futura permissionária, nos termos
do art. 27 do Decreto 2.521/1998.
284. Em face do exposto, entende-se que os estudos apresentados pela ANTT são robustos,
consistentes e coerentes com a proposta apresentada no Plano de Outorga. Frise-se, ainda, que as
medidas adotadas pela Agência Reguladora atendem às determinações constantes no Acórdão
1.926/2004 TCU Plenário, conforme seção 6 desta instrução. Conclui-se, portanto, que o primeiro
estágio de fiscalização da outorga de permissão de serviços regulares de transporte rodoviário
interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário, previsto na IN-TCU 27/1998,
art. 7º, inciso I, pode ser aprovado, sem necessidade de determinação e/ou de recomendação por parte
desta Corte de Contas.
X. VOLUME DE RECURSOS FISCALIZADOS
285. O Volume de Recursos Fiscalizados (VRF) nos processos de fiscalização do TCU tem seus
critérios de registro disciplinados pela Portaria TCU 222/2003. Estabelecendo a forma de cálculo do
valor dos contratos de concessão para prestação de serviços públicos, a Decisão 587/2001-TCUPlenário prevê que o VRF corresponde, em casos como o presente, à receita estimada pelo prazo de
concessão.
286. O somatório da receita de todos os 54 lotes durante a vigência do contrato (quinze anos)
totaliza o montante de R$ 42.666.487.713,43 em valores correntes. O valor presente dessas receitas,
considerada a taxa de desconto definida para o projeto (8,77%), perfaz R$ 23.242.743.379,55.
XI. BENEFÍCIOS DE CONTROLE
287. A nova sistemática de quantificação e registro dos benefícios das ações de controle
externo foi instituída pela Portaria TCU 82/2012. Quanto ao benefício de controle decorrente da
análise ora apresentada, classifica-se como ‘potencial’ (Portaria TCU 89/2012, art. 3º, inciso III),
relativamente às determinações e recomendações por cumprir, e ‘qualitativo’ (Portaria TCU 82/2012,
art. 3º, parágrafo único), uma vez que se trata de quantificação subjetiva, na qual a atuação do
Tribunal contribui, como enuncia sua própria missão, com o aperfeiçoamento da Administração
Pública.
288. Como exercício para quantificação do benefício de controle para o processo de outorga
em epígrafe, no entanto, deve-se ressaltar que o TCU exarou o Acórdão 1.926/2004 TCU Plenário, no
qual o cumprimento das determinações, por parte do poder concedente, podem ser quantificadas por
esta unidade técnica. Os principais aspectos apontados no referido acórdão, à época, estão
relacionados à taxa de desconto, percentual residual da frota e passageiros-quilômetros dos serviços
diferenciados.
289. Pelo estudo apresentado pela ANTT, o coeficiente tarifário médio é de 11,35%,
considerada a taxa de desconto de 8,77% ao ano, enquanto que, mantendo-se inalteradas todas as
demais premissas do EVTE, modificando apenas a taxa de desconto para 12% ao ano, adotada desde
2004, o coeficiente tarifário médio seria de 12,04%. Considerando apenas o impacto da redução da
taxa de desconto, que estava em 12% ao ano para 8,77% ao ano, no presente EVTE, encontra-se uma
redução média de 5,7% nos valores dos coeficientes tarifários.
290. De acordo com o anexo da citada Portaria, tem-se que também foram alcançados ‘outros
benefícios diretos’, como a expectativa de controle (item 66.1 do anexo da Portaria TCU 82/2012);
impactos sociais positivos (item 66.2 do anexo da Portaria TCU 82/2012); e incremento da confiança
dos cidadãos nas instituições (item 66.4 do anexo da Portaria TCU 82/2012).
291. Cabe destacar que os benefícios gerados, neste processo, são devidos, em grande medida,
à equipe técnica da ANTT que providenciou os estudos necessários para proceder à licitação dos
serviços regulares de transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do
tipo rodoviário.
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XII. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
292. Ante todo o exposto, propugnamos pela remessa do presente processo ao Gabinete do
Ministro-Relator José Múcio Monteiro propondo:
I - Aprovar, com fulcro no art. 258, inciso II, do Regimento Interno do TCU c/c art. 7º, inciso I,
da IN-TCU 27/1998, o primeiro estágio de fiscalização da presente outorga de permissão de serviços
regulares de transporte rodoviário interestadual de passageiros, operados com ônibus do tipo
rodoviário, tendo em vista o atendimento às determinações dos itens 9.5.1., 9.5.2., 9.6.1.1., 9.7.1. e
9.7.3. do Acórdão 1.926/2004-TCU-Plenário, ao disposto nos arts. 3º, incisos V, VI, VII, VIII, IX, XX,
XXII, XXIII e XXVII, 27, 49, § 1º, 52, inciso III, e 53 do Decreto 2.521/1998, arts. 5º, Título II, 8º,
Título III, e 1º, Título V da Resolução ANTT 18/2002, arts. 11, incisos III e IV, 20, inciso II, 22, inciso
III, e 24, incisos I, II, III e IV, da Lei 10.233/2001 e art. 4º da Lei 11.975/2009;
II - Encaminhar cópia da deliberação que vier a ser adotada, acompanhada do relatório e voto
que a fundamentaram à Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e ao Ministério dos
Transportes; e
III - Restituir os autos à 1ª Secretaria de Fiscalização de Desestatização e Regulação (Sefid-1)
para que dê prosseguimento à análise do segundo, terceiro e quarto estágios do acompanhamento do
processo de outorga de permissão de serviços regulares de transporte rodoviário interestadual de
passageiros, operados com ônibus do tipo rodoviário.”
É o relatório.
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VOTO
Trata-se de acompanhamento de processo de outorga de permissão de serviços regulares de
transporte rodoviário interestadual de passageiros, conduzido pela Agência Nacional de Transportes
Terrestres (ANTT). Os procedimentos da fiscalização obedecem ao disposto na Instrução Normativa
TCU nº 27/1998.
2. Na ocasião, esta Corte aprecia o 1º estágio da fiscalização, disciplinado por meio do art. 7º
da referida norma. Em essência, são objeto deste exame os estudos de viabilidade técnica e econômica,
assim como as atividades já realizadas em função da licitação. Anoto que a avaliação do impacto
ambiental, que normalmente integra esta etapa da fiscalização, não é cabível à outorga em discussão.
3. De início, devo exaltar a qualidade do trabalho realizado pela Sefid-1, que se destaca
especialmente pela percuciência, objetividade e clareza. Antecipadamente, manifesto-me de pleno
acordo com a análise realizada e com a proposta formulada. A seguir, apenas comentarei alguns pontos
que considero mais relevantes.
4. O Projeto da Rede Nacional de Transporte Rodoviário Interestadual e Internacional de
Passageiros (ProPass Brasil) foi criado em 2008 pela ANTT, com a finalidade de reestruturar o
transporte rodoviário de passageiros no país, seguindo as políticas definidas pelo Ministério dos
Transportes. Como exemplos das diretrizes gerais desse modelo, podem ser citados: (i) a busca pela
proximidade entre as ligações, para permitir ganhos de escala; (ii) manutenção dos serviços existentes
para evitar desatendimento; (iii) repasse de ganhos de escala para o coeficiente tarifário máximo de
referência; (iv) estabelecimento de coeficiente tarifário único para as ligações que compõem uma
unidade de licitação; (v) criação de mecanismos que permitam avaliar a qualidade dos serviços; (vi)
licitação de agrupamento de ligações (unidades de licitação); (vii) seleção de “licitante que propuser o
menor coeficiente tarifário para o atendimento das ligações da unidade de licitação, desde que seja
menor ou igual ao coeficiente tarifário máximo de referência ditado pela ANTT”; (viii) realização da
licitação na modalidade de leilão.
5. O processo de permissão em exame, que se insere no contexto do ProPass, abrangerá
ligações entre 2.050 municípios (segmentadas em 2.109 linhas e com a previsão de utilização de 8.178
veículos), terá prazo de vigência improrrogável de quinze anos e será remunerada por cobrança de
tarifa dos usuários, respeitados os coeficientes tarifários mínimo e máximo de R$ 9,5137/100km e
R$ 13,3538/100km. Além disso, será dividida em 54 lotes, reunidos em 16 grupos (há, atualmente,
apenas 36 contratos vigentes).
6. Assinalo também a informação da unidade técnica relativa ao benefício que a alteração do
modelo poderá representar quanto ao aproveitamento dos recursos. Na atual configuração, “1.235
linhas transportam 19.716.420 passageiros, em 778.993 viagens, o que resulta em uma relação custo
benefício média de 25,31 passageiro/viagem; no sistema pós-racionalização, 1.753 linhas transportam
50.249.031 passageiros, em 1.340.712 viagens, resultando numa relação custo benefício média de
37,48 passageiro/viagens”.
7. Outro dado a ser ressaltado é a receita global decorrente dos 54 contratos, que, trazida a valor
presente, com a taxa de desconto de 8,77% a.a., totaliza mais de R$ 23 bilhões.
8. Destaco ainda que determinações exaradas por este Tribunal mediante o Acórdão nº
1.926/2004-Plenário implicaram, entre outros benefícios, a redução média de 5,70% nos coeficientes
tarifários, tendo em vista a mudança da taxa de desconto anteriormente praticada, de 12,00%, que
resultaria em coeficiente tarifário médio de 12,04%, e a utilizada na permissão em exame, de 8,77%
a.a., que gerou o coeficiente de 11,35%.
9. A definição do modelo contou com a participação da sociedade, por meio de audiência
pública realizada recentemente. A partir dessa contribuição, foram promovidas alterações nos
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processos de racionalização, inclusão de linhas a licitar, modificações na distribuição de grupos e lotes
e nas despesas previstas para a desmobilização de pessoal.
10. No tocante à análise do 1º estágio, quanto à viabilidade técnica, foram avaliados os estudos
de demanda – incluindo pesquisa de campo, tratamento estatístico, rede de transportes e
dimensionamento da frota –, parâmetros operacionais – frequência mínima, estimativa dos tempos de
ciclo, definição da quantidade de operadoras e cálculo da frota de cada linha, distância anual
percorrida, passageiro x quilômetro (pass-km), passageiro equivalente (pass-eq), índice de
aproveitamento (IAP) –, bem como o esquema operacional da linha. A Sefid-1 concluiu que a ANTT
atendeu a legislação pertinente, destacando que “todas as 2.109 linhas de transporte rodoviário
interestadual de passageiros, (...), possuem seus respectivos esquemas operacionais com as
informações necessárias” e que “as medidas adotadas pelo Ministério dos Transportes de pela ANTT
atendem ao item 9.7.1 do Acórdão 1.926/2004 TCU Plenário [decisão mediante o qual este Tribunal
expediu uma série de determinações relativas aos processos de outorga de serviços públicos]”.
11. Em relação ao exame da viabilidade econômico-financeira, verificaram-se parâmetros
operacionais, financeiros e tributários, parâmetros de investimento – abrangendo terreno, edificações,
equipamentos e veículos –, parâmetros de custos – incluindo combustível, modelo econométrico e
depreciação –, tendo sido realizada, ainda, a avaliação dos coeficientes tarifários máximos. A
conclusão da unidade técnica, também no que tange a esse aspecto, foi pela adequação dos
procedimentos às normas relativas à questão.
Diante do exposto, manifesto-me favorável à aprovação do 1º estágio do processo de outorga
de permissão de serviços regulares de transporte rodoviário interestadual de passageiros, conduzido
pela ANTT, e voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 24 de outubro de
2012.
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Relator
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ACÓRDÃO Nº 2903/2012 – TCU – Plenário
1. Processo: TC-015.419/2012-6
2. Grupo I, Classe VII – Acompanhamento de processo de outorga de permissão de serviços
3. Responsável: Ivo Borges de Lima, diretor-geral em exercício (CPF 019.188.001-97)
4. Unidade: Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT)
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Sefid-1
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de acompanhamento do 1º estágio do processo de
outorga de permissão de serviços regulares de transporte rodoviário interestadual de passageiros,
conduzido pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário,
com base no art. 258, inciso II, do Regimento Interno do TCU e no art. 7º da Instrução Normativa
TCU nº 27/1998, e ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1 aprovar o 1º estágio do processo de outorga de permissão de serviços regulares de
transporte rodoviário interestadual de passageiros conduzido pela ANTT;
9.2 encaminhar cópia deste acórdão, bem como do relatório e do voto que o acompanham, à
ANTT e ao Ministério dos Transportes;
9.3 restituir os autos à Sefid-1 para a continuidade do acompanhamento.
10. Ata n° 42/2012 – Plenário.
11. Data da Sessão: 24/10/2012 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2903-42/12-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (na Presidência), Valmir Campelo, Walton Alencar
Rodrigues, Aroldo Cedraz, José Jorge e José Múcio Monteiro (Relator).
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti, André Luís de Carvalho e Weder
de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
AUGUSTO NARDES
na Presidência
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral, em exercício
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