ESTATUTO DA METRÓPOLE: ENFIM, APROVADO! MAS O QUE OFERECE
À METROPOLIZAÇÃO BRASILEIRA?
Rosa Moura
Observatório das Metrópoles-INCT/CNPq;
IPEA-PNPD
Thiago de Azevedo Pinheiro Hoshino
Observatório das Metrópoles-INCT/CNPq;
Fundação Escola do Ministério Público do Paraná
No dia 12/01/2015 foi sancionado o Estatuto da Metrópole, Lei Federal nº
13.089/2015. Passaram-se mais de 10 anos de tramitação, com uma série de
solavancos, emendas, um substitutivo e, enfim, a aprovação pelo Congresso Nacional.
Na Presidência da República, o texto sofreu, ainda, alguns vetos, até a versão final
publicada. Nestas notas, resgata-se essa trajetória e analisa-se, sucintamente, o novo
diploma, abrindo uma reflexão sobre em que medida seus dispositivos contribuem à
metropolização brasileira.
Uma trajetória cheia de percalços
Em 05/05/2004, o deputado Walter Feldman (PSDB/SP) submeteu à Câmara dos
Deputados projeto de lei (PL 3.460/2004) com o fito de, nas palavras da própria
ementa, instituir diretrizes para a Política Nacional de Planejamento Regional Urbano,
criar o Sistema Nacional de Planejamento e Informações Regionais Urbanas e dar
outras providências (quadro 1). Ainda nesse ano, o projeto foi analisado pelas
comissões de Desenvolvimento Urbano, de Finanças e Tributação, de Constituição e
Justiça e de Cidadania, da Câmara dos Deputados, porém, em 31/07/2007, sem
emendas, foi arquivado pela primeira vez. O autor mesmo requereu seu
desarquivamento, que ocorreu menos de um mês depois, retornando à apreciação da
Comissão de Desenvolvimento Urbano. Reaberto a emendas, outra vez as mesmas
não foram apresentadas.
Em março de 2008 é formatada Comissão Especial composta, além das já citadas,
pelas comissões do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, e de
Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio, na qual o debate tampouco
avançou. A proposta é abandonada pela segunda vez, em janeiro de 2011. Dois
meses mais tarde, o PL volta à pauta e o deputado Zezéu Ribeiro (PT-BA) é
designado como seu relator. Nesta etapa, surgem 48 proposições de emendas. A
partir daí, uma sequência de reuniões, seminários na Câmara dos Deputados e
discussões regionais se desenrola, resultando num substitutivo bastante detalhado e
1
construído participativamente. Ao fim e ao cabo, outras 33 emendas foram agregadas
a esse substitutivo que, em sua versão final, com o parecer do relator, foi aprovado por
unanimidade.
A seu turno, no Senado Federal, o trâmite foi muito mais célere. Remetido pela
Câmara dos Deputados em 17/03/2014, já na data de 19/12/2014 é encaminhado pela
Casa para a sanção presidencial, que ocorreu no último dia 12 de janeiro.
Nessas idas e vindas, vale destacar o notável empenho com que o deputado Zezéu
Ribeiro, conduziu o processo, em diversos momentos. Sua equipe esteve engajada
para aproximar o conteúdo técnico das propostas às exigências constitucionais,
buscando clareza e coerência legislativas, sem abrir mão da perspectiva de
participação democrática.
Em busca de uma metrópole para o Estatuto
Levantaram-se muitas críticas ao projeto original, de iniciativa do deputado Valter
Feldman, gerando maior resistência às definições de “região metropolitana” (RM) e de
“aglomeração urbana” (AU). Por essa versão, a primeira deveria ostentar um núcleo
central com, no mínimo, 5% (cinco por cento) da população do País (9.537.789
habitantes em 2010) e, para a segunda, exigia-se, no mínimo, 2,5% da população
(4.768.895 habitantes) (art. 6, I, a e b). Exceto a RM polarizada por São Paulo, não
havia na época, nem existe atualmente, qualquer outra aglomeração com tal
característica; da mesma forma, só a unidade polarizada pelo Rio de Janeiro poderia
tornar-se uma AU. Essa definição superestimada destituiu de credibilidade o restante
do conteúdo do projeto. Outras inadequações se somaram, como a diferenciação e
identificação das unidades territoriais a serem criadas pautavam-se, exclusivamente,
em critérios demográficos e de ocupação, quando a teoria demonstra que são as
funções e as atividades, de fato, os elementos que distinguem sua natureza.
Em vez de tratar especificamente da dimensão metropolitana, como deixava
transparecer, o PL estabelecia as diretrizes para a Política Nacional de Planejamento
Regional Urbano (PNPRU) e desenhava o Sistema Nacional de Planejamento e
Informações Regionais Urbanas. Nesses aspectos, o projeto tornou-se extemporâneo,
pois, enquanto dormitava em Brasília, lançaram-se as bases de inúmeras políticas
setoriais, na área da habitação, da mobilidade, do saneamento, da defesa civil, etc.
Além disso, o Estado brasileiro, ao longo dessa década, formulou políticas e
programas em vários âmbitos que obtiveram adesão da sociedade.
2
Ao assentar os fundamentos da PNPRU, o projeto considerava a dimensão “regionalurbana”, entendida como aquela afeta ao exercício das funções públicas de interesse
comum (FPIC). No entanto, conceitual como pragmaticamente, a dinâmica urbanoregional não se esgota aí, mas contempla um conjunto de relações que se estendem
sobre um espaço que transcende os limites da porção mais adensada da
aglomeração, o que exige articulação com outros planos, políticas ou programas de
alcance regional. Essa natureza (urbano-regional) é notória no processo de
metropolização brasileiro, no qual a formação de grandes regiões urbanas, contínuas
e descontínuas, é a principal característica. A começar pela macrometrópole de São
Paulo, que abrange, em sua unidade, uma rede de aglomerações urbanas, muitas
institucionalizadas como RMs e AUs. Essa realidade impõe que se vislumbrem outras
morfologias de estatura urbano-regional – espacialidades mais complexas, arranjos
espaciais, cidades em rede, configurações difusas, transfronteiriças, entre outras –,
além das categorias essencialmente constitucionais.
Tais inconsistências evidenciaram a necessidade de se rever cada artigo do projeto
proposto. Ficou clara, igualmente, a urgência de regras que orientassem a instituição
de “regiões metropolitanas” no país e que cobrassem o cumprimento do objetivo
fundamental para o qual deveriam ser instituídas: o exercício das funções públicas de
interesse comum. Desde a Constituição Federal de 1988, que franqueou aos estados
a competência para a instituição de RMs, AUs e microrregiões (MRs), o número de
RMs no país se elevou das 9 unidades instituídas por Lei Federal (14/1973 e 20/1974)
para mais de 60, distribuídas entre os estados da federação, a grande maioria,
seguramente, sem os predicados mínimos que lhes atribuam verdadeira natureza
metropolitana. Essa proliferação casuística e o descaso reiterado, por parte dos
estados, para com critérios que distingam aglomerações polarizadas por metrópoles
daquelas que correspondem a simples aglomerações urbanas implicaram em grandes
obstáculos à promoção de ações nesse setor, sobretudo por parte do governo federal.
Ademais, entre as RMs institucionalizadas, poucas tiveram como motivação o efetivo
exercício das FPIC, e um número menor ainda concretizou a composição de
estruturas de governança democrática. Ou seja, criar RMs tornou-se uma ação
meramente política nos estados, porém completamente ineficaz para assumir os
desafios mais típicos das aglomerações – como o transporte público, o abastecimento
de água, a coleta e o destino de resíduos, entre outros – que exigem a atuação
coordenada entre municípios e entre instâncias de governo, com participação da
sociedade. Sabidamente, muitos dos dilemas estruturais com quais as cidades
brasileiras têm de lidar hoje, expressos nas crises da mobilidade, da habitação, da
água, estão intrinsecamente associados às fragilidades do planejamento e da gestão
3
metropolitanos. As Jornadas de Junho de 2013 trouxeram à baila parte dessas
questões, embora os movimentos sociais e a academia, há muito, já viessem
insistindo na urgência de repensá-las em nova escala e com novas ferramentas.
A confecção do substitutivo ao PL teve como preocupação central enfrentar esses
aspectos. Desde clarificar conceitos, definir instrumentos, apontar fontes de recursos,
até buscar elementos que garantissem a construção de estruturas de gestão com
mecanismos integradores e participativos, tornando a proposta mais refinada e precisa
quanto ao objeto. A redação do substitutivo preliminar, mais ampla e minuciosa, fruto
de intenso debate com representantes da sociedade civil, foi bastante modificada, mas
seu arremate preservou a essência dos objetivos prenunciados: de dispor sobre a
instituição de regiões metropolitanas e de aglomerações urbanas; de moldar a
governança interfederativa dessas unidades; de fornecer os instrumentos de
desenvolvimento urbano integrado; de garantir o apoio da União para sua
implementação; e de consolidar o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano
Integrado – este, vetado no ato da sanção (quadro 2).
Destaques da nova Lei
Já em suas primeiras linhas a Lei 13.089/2015 explicita a que veio:
o
“Art. 1 Esta Lei, denominada Estatuto da Metrópole, estabelece diretrizes gerais para o planejamento,
a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e em
aglomerações urbanas instituídas pelos Estados, normas gerais sobre o plano de desenvolvimento
urbano integrado e outros instrumentos de governança interfederativa, e critérios para o apoio da
União a ações que envolvam governança interfederativa no campo do desenvolvimento urbano, com
base nos incisos XX do art. 21, IX do art. 23 e I do art. 24, no § 3 do art. 25 e no art. 182 da
Constituição Federal.”
No §1º, I do mesmo artigo, fica claro que, além das RMs e AUs, suas disposições se
aplicam às microrregiões instituídas pelos Estados com fundamento em funções
públicas de interesse comum com características predominantemente urbanas.
O escopo do diploma é a regulamentação das unidades territoriais urbanas, ou seja,
aglomerações urbanas de natureza metropolitana ou não metropolitana, e sua
institucionalização como RMs ou AUs para o exercício das FPIC. E, para não dar
margem a dúvidas, o art. 2º comporta um relevante arcabouço conceitual:
aglomeração urbana, metrópole, região metropolitana, função pública de interesse
comum, plano de desenvolvimento urbano integrado, gestão plena, governança
interfederativa, todos recebem definição legal e passam a ser institutos jurídicos, além
de categorias teóricas. De se salientar que, para angariar status de metrópole, o
núcleo da unidade deve ter, no mínimo, a área de influência de uma capital regional,
conforme classificação do IBGE. Essa exigência poderia ser mais restritiva, porém
4
está adequada à grande diversidade da rede urbana brasileira na qual, em
determinadas regiões de menor densidade de ocupação, centros regionais detêm
efetivamente a condição de metrópoles. Com base nessa definição, uma “região
metropolitana” só poderá ser instituída em relação a uma aglomeração urbana que
configure uma metrópole. Mais do que isso, a RM instituída mediante lei complementar
estadual que não atenda a este requisito será enquadrada como aglomeração urbana
para efeito das políticas públicas a cargo da União (art. 15).
FPICs e governança interfederativa
O Capítulo II trata dos requisitos para a formalização das RMs e AUs, determinando
que Estado e Municípios inclusos nessas unidades promovam a governança
interfederativa (art. 3, par. único). As leis complementares estaduais que instituirão
essas unidades deverão prever, além dos municípios integrantes, as FPIC que
justificam a medida, a estrutura de governança interfederativa, e os meios de controle
social da organização, do planejamento e da execução das FIPC (art. 5º, I a IV).
Nesse quesito, a exigência de embasar em critérios técnicos a delimitação territorial e
o rol de funções comuns eleitas como prioritárias para cada unidade (art. 5º, §1º)
representa um avanço nada desprezível, ao viabilizar o controle (da sociedade como
dos órgãos de fiscalização externa) sobre a motivação dos atos das autoridades
políticas, reduzindo o espaço da pura discricionariedade. Do ponto de vista jurídico, a
exposição de motivos dos respectivos projetos de lei complementar seria o espaço
ideal para sistematizar esse conjunto de estudos e diagnósticos em que a proposta se
sustenta.
É possível antever que, se levada a sério, a redistribuição das competências e
titularidades para a consecução das FPIC consistirá num dos focos nevrálgicos das
negociações políticas. Tomemos o exemplo do parcelamento, uso e ocupação do solo:
se já é conflituosa sua normatização dentro de um único município, quem dirá o
macrozoneamento que deverá compor o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado
- PDUI (art. 12, §1º, II) das RMs e AUs. Até que ponto essa regulação supramunicipal
colide com a autonomia constitucional dos municípios para o ordenamento territorial
(art. 30, VIII da CF/88)? Qual o grau aceitável de direcionamento e detalhe de um
macrozoneamento metropolitano, agora vinculante para os demais entes? Mesmo
antes da edição de um marco específico, iniciativas como a da Região Metropolitana
de Belo Horizonte já haviam seguido por este caminho. Certamente, os erros e acertos
dessas experiências pioneiras deverão ser levados em conta na implementação do
Estatuto.
5
Controvérsias provavelmente emergirão também na prestação de determinados
serviços públicos essenciais. Se é verdade que o transporte coletivo, o saneamento,
entre outros, podem ser mais eficientes e inclusivos se planejados e geridos em nível
regional ou metropolitano, o novo modelo, em certa medida, coloca em xeque o
arraigado municipalismo nas políticas setoriais. Os municípios deverão, pelo art. 10,
§3º da Lei 13.089/2015, a compatibilizar seus Planos Diretores com as novas
diretrizes dos PDUI. Contudo, olvidou o legislador todos os demais planos (Planos de
Saneamento Básico, Planos de Mobilidade Urbana, Planos de Gestão de Resíduos
Sólidos, Planos Locais de Habitação de Interesse Social, etc.), os quais não restaram
sujeitos à mesma obrigatoriedade.
O cenário avulta ainda mais espinhoso nas hipóteses de prestação por delegação. Os
serviços caracterizados como FPIC se submeterão a novo regime jurídico, não mais
passível de concessão fragmentada, o que, espera-se, impactará na sua modelagem
administrativo-financeira e se refletirá na abertura de novas licitações. O impasse atual
em torno das responsabilidades sobre a Rede Integrada de Transportes de Curitiba
(mormente no que tange ao Lote 4, justamente o do transporte metropolitano) é
sintomático dessa lacuna de regulação. Na mesma esteira, outro precedente do qual
não se pode afastar é a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.842/RJ, julgada em
março de 2013 pelo Supremo Tribunal Federal. Nela, a Corte reconheceu que para a
execução das FPIC no contexto metropolitano ou de aglomerado urbano, o poder
concedente e a titularidade do serviço (no caso, de saneamento) são do colegiado
formado pelos municípios e pelo estado federado, compartilhando seu planejamento e
gestão. É ilustrativo transcrever o seguinte trecho da decisão:
Nada obstante a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento
básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como
captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e
disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um município,
indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública do
saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse
comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões,
nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. (...) A instituição de regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com
o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender
adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e
técnica aos municípios menos favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração
metropolitana não esvazia a autonomia municipal. (...) O interesse comum é muito mais que a
soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de saneamento básico por
apenas um município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além das consequências
para a saúde pública de toda a região. O parâmetro para aferição da constitucionalidade reside no
respeito à divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É necessário evitar que o poder
decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente para preservação do
autogoverno e da autoadministração dos municípios. (...) A participação de cada Município e do
Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades,
sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto. (p. 2-3)
Atingir esse re-equilíbrio interfederativo é o escopo do Capítulo III da Lei 13.089/2015,
que reitera princípios do Estatuto da Cidade enfatiza a prevalência do interesse
6
comum sobre o local, com respeito às peculiaridades e à autonomia dos entes, o
compartilhamento de responsabilidades e a busca do desenvolvimento sustentável.
Como diretrizes, reforça a implantação de processo permanente e compartilhado de
planejamento e de tomada de decisão, observado o imperativo de gestão democrática
das cidades. Para tanto, estratégias como rateio de cursos e alinhamento
orçamentário dos entes envolvidos na governança interfederativa podem ser
empregados.
Merece comentário à parte o parágrafo único do art. 7º, o qual prevê mecanismos de
compensação por serviços ambientais prestados pelos municípios à unidade territorial
como um todo. Por mais que seja notória a disparidade de funções cumpridas por
cada ente numa aglomeração urbana, é recomendável cautela, nesse tópico, haja
vista a variedade de críticas ao chamado PSA – Pagamento por Serviços Ambientais,
matéria objeto do Projeto de Lei 792/2007, em trâmite na Câmara dos Deputados. A
ausência
de
regulamentação
nacional
não
impede,
todavia,
a
pactuação
interfederativa voluntária por meio de acordos, consórcios ou convênios, nesta seara.
Como estrutura básica da governança interfederativa de RMs e AUs, o texto alude a
uma instância executiva, uma instância colegiada deliberativa com representação da
sociedade civil, uma organização pública com funções técnico-consultivas e um
sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas (art. 8).
Conquanto a inovação seja bem-vinda, diante do flagrante sucateamento por que
passam os órgãos de planejamento metropolitano, quando existem, a expressão
“governança” nitidamente denuncia certo desconforto do legislador com o esquema
por ele mesmo esboçado. Isso porque o descompasso entre a realidade do atual
estágio da urbanização brasileira e o modelo de federação adotado na Constituição de
1988 (suas fronteiras político-administrativas) é tema de uma agenda maior e
constantemente adiada de repactuação federativa. O Estatuto da Metrópole, nesse
sentido, vem tensionar o velho pacto e reabrir uma chaga historicamente alimentada
por rixas partidárias e desencontros entre mandatos vizinhos, que agora terão de ser
superados ou, no mínimo, amenizados para atender ao comando legal.
Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado
No Capitulo IV a lei trata dos instrumentos para sua efetivação, quais sejam: o plano
de desenvolvimento urbano integrado (PDUI), planos setoriais interfederativos, fundos
públicos, operações urbanas consorciadas interfederativas (com inclusão de novo
dispositivo no Estatuto da Cidade), consórcios públicos, convênios de cooperação,
contratos de gestão, parcerias público-privadas interfederativas (art. 9º). Dentre eles, o
7
principal destaque é o PDUI que deverá ser instituído por lei estadual revista, pelo
menos, a cada 10 (dez) anos (arts. 10 e 11), passando previamente pela aprovação da
instância colegiada deliberativa da RM ou AU. Requisitos de conteúdo e de
procedimento do Plano também foram balizados, no art. 12:
Art. 12. O plano de desenvolvimento urbano integrado de região metropolitana ou de
aglomeração urbana deverá considerar o conjunto de Municípios que compõem a unidade
territorial urbana e abranger áreas urbanas e rurais.
o
§ 1 O plano previsto no caput deste artigo deverá contemplar, no mínimo:
I – as diretrizes para as funções públicas de interesse comum, incluindo projetos estratégicos
e ações prioritárias para investimentos;
II – o macrozoneamento da unidade territorial urbana;
III – as diretrizes quanto à articulação dos Municípios no parcelamento, uso e ocupação no
solo urbano;
IV – as diretrizes quanto à articulação intersetorial das políticas públicas afetas à unidade
territorial urbana;
V – a delimitação das áreas com restrições à urbanização visando à proteção do patrimônio
ambiental ou cultural, bem como das áreas sujeitas a controle especial pelo risco de desastres
naturais, se existirem; e
VI – o sistema de acompanhamento e controle de suas disposições.
o
§ 2 No processo de elaboração do plano previsto no caput deste artigo e na fiscalização de
sua aplicação, serão assegurados:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação de representantes da
sociedade civil e da população, em todos os Municípios integrantes da unidade territorial urbana;
II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos; e
III – o acompanhamento pelo Ministério Público.
O §1º, III é tanto motivo de comemoração quanto de alívio: desde 1979, com o
surgimento da Lei 6.766, o Estado é responsável por disciplinar o licenciamento de
determinas tipologias de parcelamento do solo para fins urbanos (em áreas de
interesse ambiental e histórico-cultural e limítrofes, por exemplo), cabendo à
autoridade metropolitana o exame e anuência prévia de qualquer loteamento ou
desmembramento em sua jurisdição territorial. De se imaginar que, doravante, esse
órgão poderá contar com um rol de diretrizes mais robusto e de caráter não
meramente orientativo.
Adicionalmente, adotou-se, enfim, para os PDUI o mesmo paradigma de democracia
deliberativa aplicável aos Planos Diretores. Com ainda maiores riscos e dificuldades,
não há dúvida, para assegurar efetiva participação popular em escala regionalmetropolitana, sob a condução de entes diversos e, potencialmente, divergentes. O
que não invalida a diretriz, ao contrário instiga a reflexão sobre os limites do modelo
vigente de planejamento e sua inadiável refundação. De inaudito, o dispositivo insere
expressamente o acompanhamento do Ministério Público na elaboração do Plano,
aproveitando o protagonismo que a instituição tem provado, em inúmeras
oportunidades. Ela seguirá desempenhando o papel de fiel da balança nesses
8
processos, mas tampouco poderá furtar-se a transitar do modelo tradicional de
atribuição de competências por comarcas para algum nível de regionalização da
atividade funcional ou, ao menos, para uma atuação coordenada de seus agentes nas
RMs e AUs. Doutro modo, como fiscalizar, separadamente, cada fração da unidade
territorial ou cada fatia da prestação dos serviços de interesse comum?
Só assim planos de desenvolvimento integrado deixarão de ser documentos de
gabinete ou inócuas peças de literatura ficcional, tornando-se produto de construção
coletiva, participativa, pactuada e de observância obrigatória pelos estados (a
assumirem sua missão no planejamento de unidades complexas, como as
aglomerações urbanas) e pelos municípios (a se posicionarem como parcelas dessas
grandes cidades contínuas mas alijadas político-administrativamente).
A existência desse plano de desenvolvimento integrado configura condição sine qua
non para o apoio da União às ações de desenvolvimento urbano integrado (Capítulo
V), com realce para as iniciativas dos Estados e dos Municípios voltadas à governança
interfederativa (art. 13). Nesse caso, será exigido que a unidade territorial urbana
possua gestão plena, nos termos da lei, que pressupõe: a) formalização e delimitação
mediante lei complementar estadual; b) estrutura de governança interfederativa
própria; e c) plano de desenvolvimento urbano integrado aprovado (art.2, III).
Gestão Plena
Aliás, aqui reside um dos principais contributos que a nova lei oferece, pois a criação
de RMs ou AUs não terá significado algum sem a instalação da gestão plena. Mais
que isso, a norma é incisiva quanto à omissão ou mora na elaboração e aprovação do
plano de desenvolvimento integrado. A esse respeito, salta aos olhos o ineditismo do
art. 21, sobretudo no que toca às responsabilidades do governador estadual:
Art. 21. Incorre em improbidade administrativa, nos termos da Lei n 8.429, de 2 de junho de 1992:
I - o governador ou agente público que atue na estrutura de governança interfederativa que deixar
de tomar as providências necessárias para:
a) garantir o cumprimento do disposto no caput do art. 10 desta Lei, no prazo de 3 (três) anos da
instituição da região metropolitana ou da aglomeração urbana mediante lei complementar estadual;
b) elaborar e aprovar, no prazo de 3 (três) anos, o plano de desenvolvimento urbano integrado das
regiões metropolitanas ou das aglomerações urbanas instituídas até a data de entrada em vigor
desta Lei mediante lei complementar estadual;
II - o prefeito que deixar de tomar as providências necessárias para garantir o cumprimento do
disposto no § 3 do art. 10 desta Lei, no prazo de 3 (três) anos da aprovação do plano de
desenvolvimento integrado mediante lei estadual.
Com efeito, é primeira vez que o governo estadual se acha tão profundamente
implicado e legalmente comprometido com o planejamento urbano, sob pena de sofrer
9
sanção direta na pessoa do chefe do Poder Executivo ou de quem este venha a
designar para tal função. Um avanço significativo, posto que, até então, o peso das
coerções recaía quase integralmente sobre os municípios, muitos dos quais
extremamente débeis em termos de capacidade técnica e de arrecadação. Novamente
aqui o Ministério Público comparece, ao lado da sociedade em mais uma frente de
controle/fiscalização.
É de se convir: o diploma poderia ter estabelecido a mesma penalidade para a
hipótese de negligência na institucionalização da governança interfederativa e não só
para a edição do PDUI como fez expressamente. Há espaço, a nosso sentir, para
interpretação nesse sentido. Parece lógico que se o Plano deve ser elaborado no
âmbito da estrutura de governança interfederativa da unidade territorial e aprovado por
sua instância colegiada deliberativa, segundo dita o art. 10, §4º, estas deveriam
precedê-lo. Não obstante, nem sempre as equações jurídicas são tão auto-evidentes e
apenas
o
entendimento
da
jurisprudência
irá
assentar
esses
parâmetros,
progressivamente. De qualquer sorte, pecou o legislador ao não economizar
embaraços e ao dar azo, mesmo involuntariamente, a teses mirabolantes que poderão
surgir para preencher essas lacunas, num campo político já suficientemente minado. O
que é indubitável é que está a largada de uma corrida contra o tempo cujo ponto de
chegada é janeiro de 2018, prazo final para a aprovação dos PDUI das RMs e AUS já
existentes. Repita-se: aprovação por lei estadual complementar, com publicação e
entrada em vigor, e não apenas para sua elaboração e engavetamento, como amiúde
ocorre.
Digno de nota, por fim, o Capítulo VI, que identifica o Sistema Nacional de
Desenvolvimento Urbano (SNDU) como coordenador da implementação da lei,
assegurando-se a participação da sociedade civil (art. 20). Genericamente, alude-se a
um subsistema de planejamento e informações metropolitanas que reunirá dados
estatísticos, cartográficos, ambientais, geológicos e outros relevantes para o
planejamento, a gestão e a execução das FPICs.
Os vetos ao substitutivo do PL
Poucos foram os vetos ao texto do PL, sendo o de maior vulto o referente ao Fundo
Nacional de Desenvolvimento Urbano Integrado (arts. 17 e 18). O rechaço apoia-se na
opinião dos Ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão:
A criação de fundos cristaliza a vinculação a finalidades específicas, em detrimento da
dinâmica intertemporal de prioridades políticas. Além disso, fundos não asseguram a
eficiência, que deve pautar a gestão de recursos públicos. Por fim, as programações
relativas ao apoio da União ao Desenvolvimento Urbano Integrado, presentes nas
diretrizes que regem o processo orçamentário atual, podem ser executadas
10
regularmente por meio de dotações orçamentárias consignadas no Orçamento Geral da
1
União.
A justificativa não é de todo desarrazoada, na medida em que cada RM ou AU deverá,
no momento de sua instituição, concatenar mecanismos de financiamento próprios.
Difícil mesmo imaginar que Estados e Municípios, com toda a frustração que a
repartição de receitas já acarreta, deixariam de aplicar recursos diretamente em suas
unidades territoriais para transferi-los a um fundo nacional (art. 18, II), ainda que com a
esperança de que a elas retornassem posteriormente (art. 18, §4º). A despeito disso,
no viés do governo federal, a supressão parece decorrer mais do afã de
contingenciamento pelo qual passa o país do que do receio de “cristalizar” verbas. Se
assim fosse, a ressalva poderia ser feita contra todos os inúmeros fundos especiais
constituídos no bojo das políticas urbanas, como o Fundo Nacional de Habitação de
Interesse Social (o qual, diga-se de passagem, organizado para centralizar os
investimentos no setor, sofreu forte abalo com a pulverização de ações e com o
sistema paralelo do Programa Minha Casa, Minha Vida). Sob a ótica da transparência
e do controle social, contudo, é inquestionável que o caminho dos fundos de finalidade
específica é o mais recomendável. Pelo vetado art. 18, §1º, representantes da
sociedade civil teriam assento no conselho deliberativo destinado a supervisionar o
FNDUI. Além disso, a disputa é sempre mais feroz sobre o bolo integral do Orçamento
Geral da União e a ingerência dos Ministérios em seu planejamento e execução, muito
mais partidarizada.
No que concerne aos demais vetos, o inciso II do § 1 do art. 1º (criação RM a partir de
cidades que, não obstante se situarem no território de apenas um Município,
configurem uma metrópole), não encontrará ressonância em território brasileiro, já que
Manaus era o único exemplo de metrópole sem aglomeração, exprimindo
característica comum de cidades em áreas de baixa densidade de ocupação. No
entanto, essa metrópole já faz parte de uma RM, que reúne um conjunto de municípios
com os quais é comprovada intensa interação. Sob manifestação da Secretaria de
Relações Institucionais da Presidência da Republica, declarou-se como motivo do
veto:
Ao tratar de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, a
Constituição faz referência, em seu art. 25, § 3 , a agrupamento de Municípios. Neste
sentido, as inclusões no escopo do Estatuto da Metrópole de território de um único
1
Município isolado e do Distrito Federal não encontrariam amparo constitucional.
A mesma Secretaria orientou o veto ao art. 19, que tratava da possibilidade de o
Distrito Federal integrar RM ou AU:
Em relação ao Distrito Federal, o instrumento de cooperação federativa adequado é a
Região Integrada de Desenvolvimento Econômico - RIDE, prevista no art. 43 da
1
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Msg/VEP-13.htm
11
Constituição. Está já foi, inclusive, criada pelo Decreto n 2.710, de 4 de agosto de 1998 substituído pelo Decreto n 7.469, de 4 de maio de 2011 - que regulamenta a Lei
1
Complementar n 94, de 19 de fevereiro de 1998.
Nesse caso, discorda-se do entendimento, dado que o objetivo constitucional de uma
RIDE (art. 43, II, CF/88), isto é, a alavancagem do desenvolvimento econômico-social
de determinada região, não se sobrepõe nem dispensa a função das RMs ou AUs (art.
25, §3º), ou seja, o exercício das FPICs. É verdade que o art. 3º, par. único do Decreto
7.469/2011 elenca serviços públicos de interesse comum à RIDE, mas em concepção
ainda limitada. Tanto é que há estudos contrários capitaneados pela Companhia de
Desenvolvimento e Planejamento do Distrito Federal (CODEPLAN) e reivindicações
deflagradas pela instituição da Área Metropolitana de Brasília (AMB), composta por
municípios de Goiás e o Distrito Federal. O próprio Estatuto admite em seu art. 22, que
suas
disposições
aplicam-se,
no
que
couber,
“às
regiões
integradas
de
desenvolvimento que tenham características de região metropolitana ou de
aglomeração urbana”. Desconsidera, no entanto, que nem todo o conjunto territorial da
RIDE apresenta as características de uma RM ou AU, complexificando a gestão
dessas unidades. O veto, destarte, representa um retrocesso em termos de concepção
e prejudica os ajustes e oxigenações que poderiam ser operacionalizados na RIDE do
Distrito Federal.
Mas, afinal, o que a Lei oferece à metropolização brasileira?
Talvez a nova Lei não contemple a diversidade de configurações espaciais que
permeiam o processo de metropolização brasileiro, focando apenas RMs e Aus e
incluindo entre elas aquelas situadas em regiões de fronteiras. Grandes arranjos
espaciais descontínuos, que reúnem conjuntos de aglomerações e centros, por vezes
mais de uma metrópole, ainda estão por ser pensados. Essas novas categorias já
preocupam teóricos nacionais e internacionais, pois assumem papeis de comando
regional e até nacional na divisão social do trabalho, reúnem massas expressivas de
população, as condições contraditórias de poder político-econômico e a incidência
concentrada de volumes de demandas desatendidas. Sua contínua expansão física
dificulta a extensão de infraestruturas e a oferta suficiente de serviços, terminando por
ampliar o número de entes carentes de novos modelos de governança interfederativa.
Em suma, digamos que o desafio é colossal, mas que foi dado um primeiro passo
adiante. O fato de a nova lei disciplinar a institucionalização e a governança de
unidades territoriais urbanas nos estados, penalizando autoridades de diferentes
escalões pelo descumprimento de seus dispositivos, significa, em si mesmo, um
avanço. No entanto, quanto a alguns tópicos, o recém-nascido Estatuto da Metrópole
perdeu a chance de ser mais incisivo: não seria o caso de não somente facultar, mas
determinar aos Estados a oficialização de RMs e/ou AUs quando, comprovadamente,
elas estivessem consolidadas? De estipular prazos também para a organização do
arranjo interfederativo e a implantação da gestão plena dessas unidades? De ordenar
a compatibilização, no que couber, dos demais planos setoriais ao seu Plano de
12
Desenvolvimento Urbano Integrado? De prever outras hipóteses de improbidade
administrativa, por exemplo, em situações de inobservância ou retaliação à
participação popular nessa instância?
Trata-se de um diploma que chega tardiamente, é certo, para sanar defasagens
históricas. Sem embargo, chega com estofo conceitual e um cabedal acumulado de
discussão pública e de envolvimento de diversos segmentos em sua maturação. Esse
processo foi árduo e teve de minar resistência em vários flancos, chegando ao
resultado politicamente possível, por hora. Aperfeiçoá-lo e complementá-lo é tarefa
que se impõe (não apenas em esfera nacional, como por meio da legislação dos
estados), porém deve-se admitir que poucas normas, hoje, poderiam ser mais
pertinentes e ansiadas. Estancar a ferida, exigindo critérios e cautelas para as novas
regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, é a medida profilática. Suprir de
estrutura, de poderes e de instrumentos de planejamento e gestão aquelas já criadas
é medida curativa. E o remédio, às vezes, amarga.
Por via reflexa, o Estatuto da Metrópole joga lenha na fogueira da reforma política, que
não poderá, independentemente do norte que encampar, fechar os olhos para os
descompassos do pacto federativo brasileiro. Ademais, coloca RMs e AUs em
destacado lugar na agenda das ações sobre o urbano, o que tende a desencadear o
debate sobre configurações mais complexas da metropolização brasileira e abrir
diálogo com a Política Nacional de Desenvolvimento Regional. Afinal, muitas das RMs
institucionalizadas decorrem de intenções que se lastreiam em estratégias de
desenvolvimento regional.
As leis não mudam o mundo, mas podem causar bastante problema aos que
pretendem conservá-lo como está. Não resta dúvida de que a implementação do
Estatuto da Metrópole será conflituosa e acordará antigas animosidades, tirando os
atores políticos de suas posições de conforto. Mandonismos regionais, monopólios de
serviços e chefaturas paroquianas poderão ser incomodados, levando a tentavas de
impugnação, sabotagem ou neutralização das novas regras. Os tipos de composições
e acordos multilaterais que surgirão nos próximos anos deverão ser objeto de atenção,
de investigação e de intervenção do Estado, da academia e dos movimentos sociais.
O que daí emergirá ninguém pode prever com exatidão. Uma vez mais, alea jacta est.
13
QUADRO 1 – PRINCIPAIS MOMENTOS DA TRAMITAÇÃO
DATA
05/05/2004
21/05/2004
23/06/2004
24/06/2004
31/01/2007
22/02/2007
13/03/2007
14/03/2007
19/03/2008
10/03/2009
02/04/2009
18/05/2009
08/04/2010
31/01/2011
22/03/2011
18/04/2012
25/09/2012
08/11/2013
11/11/2012
26/11/2013
04/12/2013
05/12/2013
17/03/2014
19/12/2014
12/01/2015
12/01/2015
ATO
Apresentação do projeto ao Plenário pelo Deputado Valter Feldman (PSDB-SP)
Mesa Diretora encaminha às Comissões de Desenvolvimento Urbano; Finanças e
Tributação; Constituição e Justiça e Cidadania
Designado o Deputado Zezéu Ribeiro (PT-BA) como relator, na Comissão de
Desenvolvimento Urbano
Abertura de Prazo para Emendas ao Projeto até 01/07/2004, sem nenhuma emenda
apresentada.
Arquivado pela Mesa Diretora
Desarquivado em atenção a requerimento do Deputado Valter Feldman (PSDB-SP)
Volta à Comissão de Desenvolvimento Urbano e é Designado Relator, Dep. Edson
Santos (PT-RJ)
Prazo para Emendas ao Projeto (5 sessões ordinárias a partir de 15/03/2007),
encerrado sem nenhuma emenda apresentada
Designado Relator, Dep. Fernando Chucre (PSDB-SP)
Requerimentos ao Plenário para que outras comissões analisem o mérito do projeto
Cria-se Comissão Especial, formada pelas Comissões: Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável; Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio;
Desenvolvimento Urbano; Finanças e Tributação e Constituição e Justiça e de
Cidadania
Institui-se a Comissão Especial e é designado relator o Dep. Indio da Costa (DEM-RJ)
Prazo para Emendas ao Projeto (5 sessões ordinárias a partir de 09/04/2010), sem
nenhuma emenda apresentada
Arquivado pela Mesa Diretora
Outra vez desarquivado em atenção a requerimento do Deputado Valter Feldman
(PSDB-SP)
Reinstalada Comissão Especial e designado como relator o Dep. Zezéu Ribeiro (PT-BA)
Prazo para Emendas ao Projeto (5 sessões ordinárias a partir de 26/09/2013); são
apresentadas 48 emendas
Apresentação do Parecer do Relator
Prazo para Emendas ao Substitutivo (5 sessões ordinárias a partir de 12/11/2013), são
apresentadas 33 emendas
Apresentação do parecer do Relator. Aprovado por Unanimidade o Parecer. Discutiram
a Matéria: Dep. Walter Feldman (PSB-SP), Dep. Flávia Morais (PDT-GO), Dep. Rosane
Ferreira (PV-PR), Dep. Duarte Nogueira (PSDB-SP) e Dep. Luciana Santos (PCdoB-PE)
Encaminhado para publicação
Prazo para apresentação de recurso, (5 sessões ordinárias a partir de 06/12/2013); não
houve recursos
Remessa ao Senado Federal
Senado Federal comunica remessa à sanção
Sancionado pela Presidente da República, com vetos parciais
Transformado na Lei Ordinária 13089/2015. DOU 13/01/15
FONTE: Câmara dos Deputados
14
QUADRO 2 – COMPARATIVO DA ESTRUTURA DO PROJETO ORIGINAL, SUBSTITUTIVO E LEI
PL ORIGINAL - 2004
SUBSTITUTIVO PÓS EMENDAS 2013
LEI FEDERAL 13089/2015
TÍTULO I: DA POLÍTICA
NACIONAL DE PLANEJAMENTO
REGIONAL URBANO
TÍTULO II: DO SISTEMA NACIONAL DE
PLANEJAMENTO E INFORMAÇÕES
REGIONAIS URBANAS
CAP. I - DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
CAP. I - DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
CAP. - DOS FUNDAMENTOS
CA. I - DOS FUNDAMENTOS E DOS
OBJETIVOS GERAIS
CAP. II - DA INSTITUIÇÃO DE REGIÕES
METROPOLITANAS E DE
AGLOMERAÇÕES URBANAS
CAP. II - DA INSTITUIÇÃO DE REGIÕES
METROPOLITANAS E DE AGLOMERAÇÕES
URBANAS
CAP. III - DA GOVERNANÇA
INTERFEDERATIVA DE REGIÕES
METROPOLITANAS E DE
AGLOMERAÇÕES URBANAS
CAP. III - DA GOVERNANÇA INTERFEDERATIVA DE
REGIÕES METROPOLITANAS E DE
AGLOMERAÇÕES URBANAS
CAP. II - DOS OBJETIVOS GERAIS CA. II - DA COMPOSIÇÃO
CAP. III - DA CONCEITUAÇÃO
CAP. IV - DOS INSTRUMENTOS DE
Seção I: da unidade coordenadora e operadora –
DESENVOLVIMENTO URBANO
ministério das cidades
INTEGRADO
CAP. IV - DOS INSTRUMENTOS DE
DESENVOLVIMENTO URBANO INTEGRADO
CA. IV - DOS OBJETIVOS
ESPECÍFICOS DA POLÍTICA
NACIONAL DE PLANEJAMENTO
REGIONAL URBANO
Seção II: da unidade normativa e deliberativa –
conselho das cidades
CAP. V - DA ATUAÇÃO DA UNIÃO
CAP. V - DA ATUAÇÃO DA UNIÃO
CAP. V - DAS DIRETRIZES
GERAIS DA POLÍTICA NACIONAL
DE PLANEJAMENTO REGIONAL
URBANO
Seção III: da unidade de assessoramento
técnico – comitê técnico
Seção 1 - Do Apoio da União ao
Desenvolvimento Urbano Integrado
Seção 1 - Do Apoio da União ao Desenvolvimento
Urbano Integrado
CAP. VI - DOS INSTRUMENTOS
DA POLÍTICA NACIONAL DE
PLANEJAMENTO REGIONAL
URBANO
SeçãoIV: da unidade de captação, investimento
e financiamento – fundo nacional de
planejamento e informações regionais urbanas
Seção 2 - Do Fundo Nacional de
Desenvolvimento Urbano Integrado
Seção 2 - Do Fundo Nacional de Desenvolvimento
Urbano Integrado (VETADO)
Seção I: dos planos da política
nacional de planejamento regional
urbano
TÍTULO III: DA GESTÃO DEMOCRÁTICA
CAP. VI - DISPOSIÇÕES FINAIS
CAP. VI - DISPOSIÇÕES FINAIS
subseção i: da natureza dos
planos
TÍTULO IV: DAS DISPOSIÇÕES GERAIS
subseção ii: do conteúdo dos
planos
FONTE: Câmara dos Deputados
DAS DISPOSIÇÕES TRANSITÓRIAS
15
16