TOMADA DE DECISÃO EM QUESTÕES RELATIVAS AO
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: CAPITAL SOCIAL,
EMPODERAMENTO E GOVERNANÇA NA AGRICULTURA FAMILIAR
[email protected]
Apresentação Oral-Agricultura Familiar e Ruralidade
ANELISE GRACIELE RAMBO; JOÃO ARMANDO DESSIMON MACHADO.
UFRGS/PGDR, PORTO ALEGRE - RS - BRASIL.
Tomada de Decisão em Questões Relativas ao Desenvolvimento
Territorial: Capital Social, Empoderamento e Governança na
Agricultura Familiar
Grupo de Pesquisa: 7 – Agricultura familiar e ruralidade
Resumo
O presente artigo toma por pressuposto que as decisões tomadas pelos agricultores são
complexas e envolvem múltiplios objetivos. Assim, para compreender a tomada de
decisões na agricultura familiar entende-se que Herbert Simon, quando trata da
racionalidade limitada e Blás Lara ao destacar a questão da formação-informação trazem
relevantes contribuições. A partir do que apontam estes autores, discorre-se sobre uma
possível relação positiva entre capital social, empoderamento, governança e a tomada de
decisão no que concerne ao desenvolvimento territorial no âmbito da agricultura familiar.
Parte-se da idéia de que o capital social permite o empoderamento dos atores
locais/regionais, o que por sua vez, possibilita a governança em experiências coletivas.
Estas variáveis são consideradas fundamentais para que as decisões tomadas atendam aos
múltiplos objetivos concernentes à racionalidade dos agricultores familiares e, ao mesmo
tempo, resultem em um processo de desenvolvimento territorial em uma escala
local/regional. Isso será demonstrado a partir de duas experiências coletivas desenvolvidas
no noroeste do estado do Rio Grande do Sul, uma região onde a predominância da
agricultura é uma marca característica. Uma das experiências corresponde a treze projetos
de microdestilarias, em diferentes municípios da região, onde famílias de agricultores se
associam em torno da produção de etanol. A outra diz respeito a um programa municipal
de desenvolvimento, o Pacto Fonte Nova, que fomenta agroindústrias familiares,
implementado no município de Crissiumal, hoje, estruturado sob forma de cooperativa.
Palavras-chaves: tomada de decisão, capital social, empoderamento, governança,
desenvolvimento territorial
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Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
Abstract
In this paper we assume that decisions making by farmers are complex and involve
multiple goals. Thus, we understand that Herbert Simon dealing with the limited rationality
and Blas Lara highlighting the formation-information issue are relevant contributions.
From those authors’ pointing, we argue about a possible positive relation between social
capital, empowerment, governance and decisions making, concerning territorial
development in the scope of family farming. We start with the idea that social capital
permits the empowerment of local/regional actors. In turn, the empowerment permits the
governance in collective experiences. Those variables are considered important to
decisions making attend the multiple goals concerning to family farmers’ rationality and, at
the same time, result in a territorial development process in a local/regional scale. This will
be demonstrated from two experiences developed in northwest Rio Grande do Sul, a region
having the family farming predominance as its characteristic. One of the experiences
corresponds to thirteen microdistilleries projects, in several municipalities in the region. In
that experience, family farmers are associated around ethanol production. Another,
concerns to a municipal development program, the Pacto Fonte Nova. This program
foments family agroindustries, implemented in the municipality of Crissiumal, currently
structured as a cooperative.
Key words: decision making, social capital, empowerment, governance, territorial
development
INTRODUÇÃO
Neste ensaio aborda-se a possível relação positiva entre capital social,
empoderamento1, governança e a tomada de decisão no que concerne ao desenvolvimento
territorial no âmbito da agricultura familiar. Parte-se do pressuposto de que, o capital social
permite o empoderamento dos atores locais/regionais, o que por sua vez, facilita a
governança em experiências coletivas na agricultura familiar. Estas variáveis são
consideradas fundamentais para que as decisões tomadas atendam aos múltiplos objetivos
concernentes à racionalidade dos agricultores familiares e, ao mesmo tempo, resultem em
um processo de desenvolvimento territorial em uma escala local/regional.
As experiências coletivas acima foram observadas em dois casos localizados no
noroeste do estado do Rio Grande do Sul, uma região onde a predominância da agricultura
é uma marca característica. Uma das experiências ou casos estudados corresponde a
projetos de microdestilarias, em diversos municípios da região, onde famílias de
agricultores se associam em torno da produção de etanol. A outra diz respeito a um
programa municipal de desenvolvimento, realizado no município de Crissiumal, hoje,
estruturado sob forma de cooperativa.
1
Neste artigo adotar-se-á o significado de empoderamento presente no trabalho de Machado, Hegedus e
Silveira (2006).
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Considerando-se que as decisões tomadas pelos agricultores são complexas, pois
envolvem múltiplios objetivos, é possível afirmar que, ao optarem pelo desenvolvimento
de ações e experiências coletivas, constroem mecanismos que permitem atingir tais
objetivos. Isso se torna importante principalmente quando se leva em consideração um
ambiente de economia globalizada, cada vez mais hostil, competitivo e excludente das
pequenas estruturas.
Para tanto, pretende-se inicialmente discorrer sobre a racionalidade limitada
tratada por Herbert Simon, passando pela questão da formação-informação ressaltada por
Blás Lara. Em seguida, buscar-se-á demonstrar como o capital social, o empoderamento e
a governança auxiliam na tomada de decisão e na gestão das experiências coletivas para o
atendimento da racionalidade dos agricultores familiares e, concomitantemente, para a
promoção de um processo de desenvolvimento territorial.
Ao final, com base nas análises das experiências, é possível afirmar que houve um
empoderamento dos atores locais/regionais, na medida em que estes têm impregnado
novos usos políticos e econômicos do território, bem como se organizado de forma
coletiva. Assim, os agricultores têm substituído a monocultura da soja e optado por outras
culturas e atividades, neste caso, a agroindustrialização. Isso, por conseguinte, tende a
gerar um processo de desenvolvimento territorial local/regional, levando a um
aperfeiçoamento do território, da comunidade e de cada ator envolvido nas experiências.
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RACIONALIDADE E TOMADA DE DECISÃO NA AGRICULTURA
FAMILIAR
A tradicional teoria da racionalidade econômica acaba não dando conta de
explicar a diversidade de comportamentos dos pequenos agricultores, ao considerar
irracionais aqueles agentes que não seguem uma lógica maximizadora.
Como destaca Matos (1980), Friedman chega a tratar da seleção natural, a qual os
não maximizadores seriam eliminados pela concorrência. Entretanto, passando mais de 50
anos desde a publicação da obra de Friedman, a agricultura familiar não maximizadora de
resultados econômicos, segue existindo. E, mais do que isto, segundo dados da Secretaria
da Agricultura Familiar (2008), hoje, a mesma é responsável pela produção de 70% do
feijão, 40% da soja e 95% das hortaliças no Brasil.
Logo, cabe a pergunta: se a agricultura familiar nem sempre segue uma
racionalidade econômica maximizadora, por que e como ela persiste? Acredita-se que os
trabalhos do professor Herbert Simon, no desenvolvimento da teoria da tomada de decisão
possam auxiliar nessa compreensão, uma vez que, para aquele autor, o agente econômico
não é um maximizador, mas procura encontrar objetivos satisfatórios, optando por
alternativas que estejam de acordo com determinados critérios, podendo não ser a única,
nem a melhor (SIMON, 1978). A racionalidade é assim, limitada e satisfatória. Dessa
forma, o autor deixa evidente que o comportamento humano, não raro tido como irracional,
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orienta-se por caminhos que levam à satisfação, o que não necessariamente vai ao encontro
da idéia de maximização.
Nesta mesma linha de raciocínio, para Leibenstein (1976), as irracionalidades não
são fruto do acaso, mas objeto de uma ação. Portanto, as decisões tomadas devem induzir a
alternativas boas o suficiente sem necessariamente serem as melhores (SIMON, 1979). Ou
seja, o decisor otimiza quando escolhe uma alternativa que é a melhor de acordo com
algum critério que permite comparar as alternativas entre si. O decisor satisfaz-se quando
escolhe uma alternativa que atende ou excede um conjunto de critérios mínimos de
aceitabilidade, se escolhe uma alternativa satisfatória (SIMON apud BARROS, 2004,
p.70).
Valendo-se desse conhecimento para a leitura da realidade da agricultura familiar
compreende-se que a tomada de decisão na mesma, não envolve, necessariamente, a opção
pelo que é mais rentável, pela atividade produtiva que trará maior retorno financeiro. A
tomada de decisão é pautada também por preocupações voltadas, por exemplo, à
reprodução social, a manutenção do grupo familiar na propriedade, à transferência da
gestão da propriedade aos sucessores, bem como, preocupações com questões ambientais e
de saúde.
Nesse sentindo, evidenciando esta multiplicidade de racionalidades, cabe recordar
os fatores influentes na tomada de decisão destacados por Ruth Gasson (1973). A autora
realizou sua pesquisa com agricultores do Reino Unido e constatou a existência de quatro
categorias ou orientações influentes na tomada de decisão, as quais denominou como
instrumental, social, expressiva e intrínseca.
Nos agricultores com orientação dita instrumental encontrou predominantemente
atitudes referentes à maximização e obtenção de benefícios, expansão do negócio e a
condições agradáveis de trabalho. Naqueles com orientação social, as atitudes voltam-se ao
prestígio social, à relação da comunidade agrária, à manutenção e continuidade com a
tradição familiar bem como o trabalho com os membros familiares além do
estabelecimento de boas relações com os trabalhadores. Os produtores com orientação
expressiva pautam seus valores em questões como a satisfação em sentir-se proprietário,
em trabalhar na própria exploração, em exercer aptidões especiais, na possibilidade de ser
criativo no trabalho e estabelecer um calendário e horário próprios. Por fim, para aqueles
com orientação intrínseca são importantes a satisfação com o trabalho agrícola, com o
trabalho ao ar livre, a valorização do trabalho duro e a considerável independência na
tomada de decisões. Observa-se assim, que o estudo realizado por Ruth Gasson deixa
evidente os múltiplos objetivos e racionalidades que permeiam as ações e a tomada de
decisão na agricultura.
Outro fator importante que interfere na tomada de decisão é trazido por Lara
(1991). O autor destaca a conexão entre os fatores: informação – formação – decisão –
liberdade. O seu trabalho defende que quanto maior a formação e a quantidade de
informação em torno de situações decisionais, maior a liberdade na tomada de decisão,
possibilitando o atendimento da racionalidade e dos objetivos que se almeja.
Neste sentido, surge uma importante questão quando se trata da agricultura e,
principalmente, da agricultura familiar. Várias são as literaturas que destacam o risco e a
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incerteza como elementos presentes e constantes no ambiente de tomada de decisão na
agricultura. Segundo Meira e Sette (1996), a agricultura é um dos negócios com maior
potencial de risco devido a sua estrutura competitiva e às singularidades inerentes à
atividade: envolve elementos vivos, influenciados por variáveis climáticas, biológicas sob
as quais não se tem domínio. Como ressalta Kimura (1998), muitos destes fatores de risco
são apenas observáveis ou estimáveis, portanto, não controláveis diretamente, o que leva a
um ambiente de incertezas.
Portanto, em um ambiente de incerteza e risco, a questão da formação e
informação adquire importância ainda maior. Isso é destacado também pelas constatações
de Kageyama (2003, p. 05) quando analisa a produtividade e renda na agricultura familiar
a partir dos efeitos dos investimentos da política agrícola Pronaf2 Crédito. Assim, afirma
que “os produtores com mais escolaridade, devido à melhor informação e mais contatos,
têm mais facilidade para buscar o Pronaf”.
Neste aspecto para Kimura (1998), o desafio estaria em identificar as informações
relevantes, analisá-las e avaliar seus impactos para a empresa, para cooperativas e
associações ou mesmo para a propriedade rural individual. Apoderar-se destas informações
é fundamental para que a tomada de decisão seja menos limitada e, portanto, contribua
para encontrar alternativas mais satisfatórias, de acordo com o objetivo do decisor.
Porém como ter acesso às informações pertinentes à tomada de decisões na e pela
agricultura familiar? Ou, ainda, como processar e/ou avaliar aquelas informações
essenciais a tomada de decisão? Entende-se que é neste momento que o capital social, o
empoderamento e a governança trazem sua contribuição, podendo interferir positivamente
na tomada de decisão.
Cabe recordar que é de domínio público que a obtenção e processamento das
informações são influenciadas pelo nível de escolaridade das pessoas. Neste sentido, a
informação permite ao tomador de decisão decidir de forma adequada, ou seja, de forma
que possa atingir seus objetivos. Nesse sentido, vale destacar que, de modo geral, no
Brasil, os níveis de escolaridade são mais baixos no campo do que na cidade. Na tabela
abaixo é possível observar que a escolaridade média dos agricultores é consideravelmente
inferior aos demais setores. Em 2002 era de 3 anos, enquanto que a média das pessoas
ocupadas na indústria girava em torno de 6,9 anos e nos serviços, 8,3 anos. Já a taxa de
pessoas ocupadas com nível superior de ensino, em 2002, nos serviços era de 15,1%, na
indústria 7,4% e na agricultura não passava de 1,0% (HOFFMANN e NEY, 2004).
Ano
1992
1993
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
Agricultura
2,3
2,4
2,4
2,5
2,5
2,6
2,7
2,8
3,0
Indústria
5,6
5,7
5,9
6,0
6,1
6,2
6,4
6,7
6,9
Serviços
6,9
7,1
7,2
7,5
7,6
7,8
7,9
8,2
8,3
Total
5,8,
5,9
6,1
6,4
6,5
6,7
6,8
7,1
7,2
2
Pronaf – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar criado em 1996 pelo Governo
Federal.
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Tabela 01. Escolaridade média das pessoas ocupadas, por setor de
atividade no Brasil (1992-2002)
Fonte: Hoffmann e Ney, 2004.
Da mesma forma, o acesso a diferentes informações torna-se mais facilitado no
espaço urbano, nos centros industriais e de tomada de decisão e gestão do país. Isso é
perceptível quando se observa a concentração e densidade de redes técnico-informacionais
ao longo do litoral e das metrópoles brasileiras em relação ao restante do país.
Importante mencionar que as experiências das quais tratar-se-á a seguir estão
organizadas de forma coletiva. Este fato é influenciado pelo capital social existente na
região (BANDEIRA, 2003). Por sua vez, a característica coletiva, a priori, permite aos
agricultores um maior acesso a informações, sejam informações técnicas, sejam trocas de
experiências entre agricultores. Nestas experiências observa-se também relativa atenção
dispensada à formação dos agricultores e demais atores envolvidos.
Com base neste cenário, entende-se que, quando o capital social conduz a ações
coletivas na agricultura familiar, é possível um maior acesso a informação e mesmo à
formação, além de trocas de conhecimentos e experiências. Isso permite um
empoderamento dos atores locais/regionais, tornando possível o atendimento de múltiplas
racionalidades da agricultura familiar bem como, a partir da governança, a construção de
um processo de desenvolvimento territorial.
2.
CAPITAL
SOCIAL,
EMPODERAMENTO
E
GOVERNANÇA
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL LOCAL/REGIONAL
X
Para dar seqüência à exposição, considera-se importante definir o que se entende
por desenvolvimento territorial local/regional, para em seguida demonstrar a contribuição
do capital social, do empoderamento e da governança neste processo.
Assim sendo, por processo de desenvolvimento territorial entende-se um conjunto
de ações, mecanismos, estratégias e políticas endógenas, desencadeadas por atores
locais/regionais em interação com as demais escalas de poder e gestão, reforçando e
constituindo territórios por meio de novos usos políticos e econômicos. Nessa perspectiva,
o desenvolvimento territorial se produz a partir do momento em que os atores, formando
uma comunidade/sociedade, se reconhecem como tal e têm como referência primeira seu
território. Projetam suas ações a partir de relações de poder (RAFFESTIN, 1993),
desenvolvendo suas potencialidades (ambientais, humanas, econômicas), constituindo-se
assim, como atores mais ativos na intervenção sobre seu território.
Segundo Boisier et al (1995), o objetivo do desenvolvimento territorial é triplo:
(1) o aperfeiçoamento do território entendido não como um container e suporte físico de
elementos naturais, mas como um sistema físico e social estruturalmente complexo,
dinâmico e articulado; (2) o aperfeiçoamento da sociedade ou comunidade que habita esse
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território; (3) o aperfeiçoamento de cada pessoa, que pertence a essa comunidade e que
habita esse território.
Por sua vez, o adjetivo local/regional é acrescido a este conceito de modo a
enfatizar o exercício de poder dos atores - sociedade civil, Estado e mercado - desta escala
sobre o território, bem como a interação destes com os atores de escalas exógenas.
É neste cenário de multidimensionalidade de atores, e no caso brasileiro, com a
redemocratização do Estado que se abre a possibilidade da emergência do poder da
sociedade civil, como um ator central nos processos de desenvolvimento territorial. Ou
ainda, incapaz de acompanhar as rápidas mudanças em curso, o Estado passou a sofrer
sucessivas alterações nas suas funções e incumbências, alterando o seu caráter
centralizador para uma forma mais suscetível e permeável à participação das diversas
instâncias e organizações da sociedade civil (SCHNEIDER; TARTARUGA, 2004 e
RÜCKERT, 2005).
Assim sendo, em regiões periféricas, nas quais predomina a agricultura familiar, a
participação e o protagonismo dos atores locais em ações voltadas ao desenvolvimento,
coloca-se como essencial para que estes processos venham atender as especificidades, as
demandas, as necessidades territoriais. Dessa forma será possível contemplar a diversidade
de racionalidades existente na agricultura familiar (MATOS, 1990) ou a racionalidade
limitada e satisfatória (SIMON, 1978).
Por sua vez, esta participação local, seja de agricultores familiares ou suas
instituições/organizações, pode ser territorializada a partir da governança. A própria
abordagem territorial do desenvolvimento se coloca muito próxima a esta questão devido à
multidimensionalidade do poder presente e atuante sobre o território:
Uma análise mais detalhada, mostra que o enfoque territorial é permeável às
noções de governança (interação e regulação entre atores, instituições e Estado) e
de concertação social ou coordenação de interesses de atores que transcorrem em
um espaço determinado que é o território. Tanto a governança como a
participação passam a ser entendidas como de fundamental importância para
determinar o novo papel das organizações e instituições locais (SCHNEIDER;
TARTARUGA, 2004, p.13).
De acordo com Milani e Solinís (2002), a governança engloba a constituição de
uma legitimidade do espaço público; a repartição do poder entre os que governam e os que
são governados; os processos de negociação entre os atores sociais e a descentralização da
autoridade e das funções ligadas ao ato de governar. Poder-se-ia afirmar, portanto, que a
governança seria a prática pela qual se dá a gestão territorial do desenvolvimento, prática
esta, que passa por processos de concertação entre atores, pelo estabelecimento e solução
de conflitos e assimetrias, bem como pela formação mínima de consensos.
É neste processo de concertação que se estabelecem as ações ou caminhos que
permitem o aperfeiçoamento do território, da sociedade que o habita e de cada pessoa que
pertence a esse território como anteriormente mencionado. E é dentro dessa dinâmica de
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governança, que se abre a possibilidade de atendimento da racionalidade limitada e
satisfatória da qual trata Simon.
Porém, para uma governança efetiva, ou seja, capaz de gerar um processo de
desenvolvimento territorial que atenda aos três objetivos acima mencionados, esta deve
estar sustentada pelo empoderamento dos atores locais/regionais. O próprio conceito de
território, central na ciência geográfica, está diretamente relacionado à questão do poder:
são as relações de poder estabelecidas pelos atores sobre o espaço que definem e delimitam
territórios. Portanto, quando se fala em desenvolvimento territorial, questões relativas ao
poder e empoderamento se fazem presentes.
A noção de empoderamento está amplamente difundida, principalmente no que se
refere a processos de desenvolvimento, em políticas e programas de ONGs, bem como de
agências de desenvolvimento, passando por temáticas que vão desde a saúde pública até
gestão de empresas, por exemplo. Mas, como ressaltam Oakley e Clayton (2003), o
conceito de empoderamento é mais facilmente exposto que posto em prática.
Por outro lado, os autores destacam ainda que qualquer tentativa de avaliar se
determinada ação permitiu à população “empoderar-se”, deverá reconhecer a observação
do momento anterior, e por essa razão, uma compreensão do conceito do ponto de vista do
desenvolvimento é essencial para a sua operacionalização e análise. Com base nisso,
considera-se que uma forma de observar o empoderamento dos atores locais pode se dar a
partir de sua capacidade de impregnar novos usos políticos e econômicos sobre o território
(BECKER, 1993). Este processo, embora com fortes características endógenas, deve
interagir com atores das demais escalas, afinal, o local não é auto-suficiente.
Tal idéia parece corroborar com o que trazem Laverack e Labonte (2000), quando
tratam de programas de desenvolvimento local e promoção da saúde. Para os autores, o
empoderamento é definido como o meio pelo qual as pessoas adquirem maior controle
sobre as decisões que afetam suas vidas; às mudanças em direção a uma maior igualdade
nas relações sociais de poder, nas relações com quem detém recursos, legitimidade,
autoridade ou mesmo influência. Ou ainda, é o “processo no qual uma ação é desenvolvida
com o objetivo de garantir algum tipo de poder a uma pessoa ou grupo de pessoas”
(MACHADO; HEGEDÜS; SILVEIRA, 2006, p.645).
Contudo, é importante ressaltar que no caso da agricultura familiar, parece ser o
poder exercido de forma coletiva – embora este se constitua a partir do individual – aquele
que contribui mais significativamente para os processos de desenvolvimento territorial. E
para que seja possível empoderar grupos de atores, o capital social tende a ser um elemento
fundamental.
O capital social possui uma natureza multidimensional. Refere-se a um conjunto
de normas e redes sociais que afetam o bem-estar da comunidade, facilitando a cooperação
entre os seus membros pela diminuição do custo de se obter e processar informação
(MARTELETO, OLIVEIRA e SILVA, 2005, p.44). Na afirmação dos autores, fica visível
a importância do capital social para a obtenção de informação, que, como mencionado
anteriormente, tem importante papel na tomada de decisões. Dentre os muitos estudos
sobre capital social, pode-se destacar três autores que referenciam grande parte das
pesquisas sobre o tema, quais sejam, Pierre Bourdieu, James Coleman e Robert Putnam.
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Para Coleman (1988), o capital social se aplica à área da educação possibilitando
um crescimento do capital humano e escolhas mais racionais. O capital social seria assim,
um recurso para o indivíduo que pertence a uma determinada estrutura. Bourdieu (1985),
entende o capital social como a soma dos recursos decorrentes da existência de uma rede
de relações de reconhecimento mútuo, institucionalizada em campos sociais. Cada campo
social se caracteriza como um espaço onde se manifestam relações de poder
(MARTELETO, OLIVEIRA e SILVA, 2005). Já para Putnam (2000), o capital social
refere-se aos laços de confiança e reciprocidade, cooperação e solidariedade, estabelecidos
entre atores que compartilham uma história, normas, valores, objetivos, obrigações, bem
como canais de informação.
Putnam (2000), ao estudar as discrepâncias entre o Norte e o Sul italiano,
constatou que as administrações das regiões do Norte e Centro da Itália (NEC)
apresentavam um desempenho melhor que as do Sul. O autor observou que essas
diferenças não poderiam ser atribuídas ao grau de riqueza, mas poderiam estar
relacionadas, por sua vez, às diferenças nas tradições cívicas das regiões. Estas tradições,
conseqüentemente, poderiam estar contribuindo para a acumulação de capital social nas
áreas com um grande número de associações, com um padrão horizontal de relações
sociais. Tais tradições foram fundamentais na constituição dos distritos industriais da
Terceira Itália. Estes distritos têm na cooperação entre pequenas empresas uma alternativa
à competitividade. Isso pode ser percebido claramente quando Putnam afirma que:
Em suma, nas repúblicas comunais do Norte da Itália medieval, as normas e os sistemas de
participação cívica possibilitaram grandes melhoramentos na vida econômica e também no
desempenho governamental. Mudanças revolucionárias nas instituições fundamentais da
política e da economia resultaram desse contexto social singular, com seus vínculos
horizontais de colaboração e solidariedade cívica, e esses progressos políticos e
econômicos, por sua vez fortaleceram a comunidade cívica (PUTNAM, 2000, p.140-141).
O estudo de Putnam evidencia a contribuição do capital social frente às pequenas
estruturas, podendo-se incluir neste caso a agricultura familiar do noroeste gaúcho. As duas
experiências que serão apresentadas a seguir são indícios3 de como o capital social permite
o empoderamento dos atores locais/regionais levando à governança no que concerne a
processos de desenvolvimento territorial. Além do mais, segundo uma pesquisa realizada
no Rio Grande do Sul sobre capital social e o nível de organização social das regiões, é
destacado que o Norte gaúcho tem na cultura associativa ou no capital social uma de suas
maiores vantagens competitivas (BANDEIRA, 2003).
Portanto, para finalizar esta seção, entende-se que o diagrama abaixo, resume as
relações que se pretendeu evidenciar entre capital social, empoderamento e governança
com o desenvolvimento territorial:
3
Usa-se o termo indícios, pois são necessários estudos in loco, que reforcem esta afirmação, os quais serão
realizados ao longo da pesquisa de doutoramento da primeira autora.
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capital social
empoderamento
governança
Tomada de
decisão
Desenvolvimento territorial local/regional
Aperfeiçoamento
do território
Aperfeiçoamento
da comunidade
Aperfeiçoamento de cada
pessoa (racionalidades)
Figura 01. Capital Social, empoderamento e governança
Fonte: elaboração própria
3. DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL LOCAL/REGIONAL E AS
EXPERIÊNCIAS DE ORGANIZAÇÃO COLETIVA NO NOROESTE DO RIO
GRANDE DO SUL
Nesta seção serão apresentadas duas experiências de organização coletivas que, a
priori, são exemplos empíricos do que se apresentou acima. Vale mencionar que o
noroeste do Rio Grande do Sul, é uma região na qual se destaca a agricultura, sobretudo a
familiar. Cerca de 70% dos estabelecimentos agropecuários, em 1995, não possuíam mais
de 20 ha (IPD, 1995). Mesmo não havendo unanimidade quanto a viabilidade econômica
da monocultura em pequenas propriedades, a soja é o principal produto agrícola da região,
sendo que cerca de 60% da área cultivável é destinada a esta oleaginosa. Nesse sentido,
Brum (2002) destaca que um contingente elevado de propriedades com até 50 hectares, não
tem conseguido resultados suficientes para se manterem na produção de soja. Neste caso,
ou tais produtores serão excluídos desta atividade ou outras atividades econômicas
financiarão a produção de soja em suas propriedades. Frente a tal realidade, surgem
experiências apresentadas a seguir, orientadas pelas múltiplas racionalidades dos
agricultores familiares.
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3.1 OS PROJETOS DE MICRODESTILARIAS DE ETANOL NA AGRICULTURA
FAMILIAR
A organização social no noroeste gaúcho torna-se bastante evidente e expressiva a
partir da mobilização dos atores locais/regionais diante dos problemas gerados pela
chamada Revolução Verde4 na agricultura familiar a partir da década de 1970. Diante
disso, desencadearam-se amplos movimentos de mobilização mediante o confisco da soja,
pela queda da correção monetária no final da década de 1980, bem como contra a
construção de barragens no rio Uruguai, vindo a ser um marco da organização dos atores
locais/regionais na região. Destas mobilizações, resulta a Associação dos Sindicatos de
Trabalhadores Rurais Fronteiriços (ASTRF), um ator importante na mobilização em torno
da constituição da Coopercana. Essa Cooperativa, por sua vez, era uma sociedade anônima
(S/A) que, após decretar falência, é assumida pelos agricultores fornecedores de cana e
funcionários, tornando-se uma empresa de auto-gestão sob forma de cooperativa. É hoje a
única usina de etanol do Rio Grande do Sul, responsável pelo atendimento de 4% da
demanda de etanol do estado5. Ambas, ASTRF e Coopercana são marcos da organização
local/regional e parceiras nos projetos das microdestilarias.
O capital social gerado neste processo possibilita hoje a organização e
mobilização local/regional em torno da constituição destas microdestilarias, via recursos
do Pronaf. Criou-se um consenso nesta escala em torno da idéia de que o Programa
Nacional do Produção e Uso do Biodiesel (PNPB) não se adequa às especificidades
locais/regionais da agricultura familiar.
Segundo Moreno e Ortiz (2006), o modelo brasileiro agroexportador de energia
sofre críticas em razão dos (a) impactos ambientais com o avanço do desmatamento e
destruição de ecossistemas; (b) impactos relacionados à mudança de uso da terra e no
consumo de água; (c) balanço energético negativo; (d) competição alimentos X
combustíveis, disputando terra agriculturável. Dessa forma, vale ressaltar que o PNPB, na
medida em que tem minimizado impactos ambientais, pela substituição de combustíveis
fósseis por biocombustíveis, acaba por acentuar outros.
Segundo os próprios atores locais/regionais, o que tem motivado o
desenvolvimento de projetos de produção de etanol em microdestilarias, buscando recursos
via Pronaf e não via PNPB, são os ganhos ambientais e sociais que podem decorrer destes
projetos. Nesse sentido, pode-se citar: geração de mais trabalho no meio rural; melhor
remuneração das pessoas envolvidas; sistemas de produção mais sustentáveis e que sejam
capazes de incrementar a renda das famílias; a possibilidade de integração das
microdestilarias às demais atividades da propriedade, dentro de uma dinâmica onde se
possa utilizar os subprodutos (a ponta da cana, o bagaço e o vinhoto), visando alcançar
maior autonomia energética e alimentar das propriedades. Dessa forma, esta parece ser
4
A Revolução Verde consistia na introdução do capital industrial e financeiro na agricultura. Caracterizou-se
por uma modelo de assistência técnica e extensão rural baseado na incorporação de máquinas e
equipamentos, em novas técnicas de plantio e manejo do solo, no uso intensivo de pesticidas e fertilizantes e
na colheita e armazenamento da produção.
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Esta cooperativa foi foco da pesquisa de mestrado da primeira autora, no Curso de Pós-Graduação em
Geografia da UFRGS entre 2004 e 2006.
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uma atividade capaz de atender a múltiplos objetivos e racionalidades dos agricultores
familiares envolvidos.
Outro aspecto importante a se destacar é o esforço das organizações dos
agricultores familiares na busca pela inserção em toda a cadeia dos biocombustíveis
(produção, transformação e comercialização). Este é um diferencial em relação a outros
projetos que são pensados na lógica da integração com as indústrias, como no caso do leite,
aves, fumo e suínos, bem como do próprio PNPB, na medida em que incentiva o
fornecimento de matéria-prima pelos agricultores à indústria processadora do biodiesel.
O capital social existente na região, conforme atestado por Bandeira (2003),
permitiu (a) um processo de discussão e concertação em torno da inviabilidade da
monocultura da soja e o (b) desenvolvimento de experiências coletivas e/ou cooperativas.
Assim, pode-se citar que em municípios localizados na encosta do rio Uruguai, cresce a
produção de frutas, especialmente uva, abacaxi, manga e laranja. Em outros, a produção de
hortigranjeiros tem gradativamente se ampliado, começando a ocorrer também um
incremento de agroflorestas (AMARAL, 2007). Pode-se citar aqui também a experiência
do município de Crissiumal.
Os projetos de microdestilarias, bem como inúmeras pequenas agroindústrias
familiares, estão organizadas em cooperativas da agricultura familiar, centralizadas por
uma cooperativa central – a Unicooper. Esta, juntamente com sindicatos de trabalhadores
rurais, outras cooperativas e ONGs da região noroeste, vem dando suporte à discussão da
produção de alimentos e do álcool combustível. “Essas e outras entidades se articulam na
discussão energética através do Fórum de Energias Renováveis Missões e Fronteira
Noroeste, formulando e buscando a implementação de modelos e políticas energéticas
apropriadas à região e decididas com a participação dos atores locais” (AMARAL, 2007,
p.33).
Cabe destacar que o foco da Unicooper é a produção de alimentos. Grande parte
destes alimentos é destinada ao Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e os demais
são comercializados nas cooperativas e na central de vendas da Unicooper, no município
de Santa Rosa. Assim sendo, a produção de etanol leva à diversificação da produção
devendo ocorrer de forma integrada com as demais atividades nas propriedades. Dessa
maneira, os atores locais/regionais consideram que a produção de álcool não prejudica a
produção de alimentos, ao contrário, quando bem trabalhada, pode impulsioná-la, podendo
os sub-produtos ser utilizados nos diferentes sistemas de cultivo e de criação nas
propriedades (AMARAL, 2007).
Dentro deste contexto, há 13 projetos de microdestilarias de produção de etanol
existentes no noroeste gaúcho. Um está em funcionamento desde 2007. Esta
microdestilaria localiza-se no município de Dezesseis de Novembro e é formada por cinco
famílias. Conta com um investimento de noventa mil reais (R$ 90.000,00), sendo que deste
valor R$ 55.000,00 provem do MDA/SDT (recurso não-reembolsável), R$ 22.000,00 do
Pronaf/Cresol, R$ 5.000,00 da Prefeitura Municipal e R$ 8.000,00, recursos próprios do
grupo beneficiário. Este projeto, de momento, está totalmente voltado à produção de
álcool.
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Pode-se destacar ainda a Associação Agrícola São Carlos (AASCA), localizada
no interior do município de Porto Xavier que reúne cerca de vinte famílias, com relativa
participação de jovens. Os investimentos giram em torno de trezentos mil reais (R$
300.000,00), recursos estes oriundos do Pronaf, financiados via Cresol-Porto Xavier e do
próprio grupo beneficiário. Além da produção de álcool, está se estruturando a produção de
açúcar mascavo, melado, cachaça, doces, panifícios e conservas.
Os outros oito projetos estão na fase de aprovação e liberação de recursos, sendo
que a perspectiva é de que sejam efetivados ao longo de 2008. Estas agroindústrias de
pequeno porte terão como sede os municípios de Porto Vera Cruz, Campinas das Missões,
Santo Cristo, Pirapó, Rolador, Giruá, Garruchos, São Miguel das Missões e São Luiz
Gonzaga. No caso dos três últimos, destaca-se que serão executados em assentamentos do
Movimentos dos Trabalhadores Rurais sem Terra (MST). A soma dos investimentos nestes
projetos perfaz um valor de oitocentos e vinte e nove mil reais (R$ 829.000,00) e
envolvem, em média, quinze famílias por projeto. Nestes, os recursos destinados a
aquisição dos equipamentos provém do MDA/SDT (recursos não-reembolsáveis), sendo
que as Prefeituras entram com a contrapartida exigida em lei e, em alguns casos, auxiliam
com serviços e no licenciamento ambiental. Os beneficiários responsabilizam-se pelas
construções. Outros três projetos foram encaminhados recentemente ao Ministério de
Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA), porém ainda não há perspectiva de
aprovação e liberação dos recursos. Os grupos são dos municípios de Porto Lucena, Cerro
Largo e Roque Gonzáles, somando um total de quatrocentos e oito mil, setecentos e oitenta
e seis reais (R$ 408.786,00) e com previsão de beneficiarem cerca de quarenta famílias.
Com estes projetos, cria-se uma perspectiva de superação da monocultura na
agricultura familiar, buscando a melhoria de renda, quer seja produzindo o próprio
combustível e reduzindo gastos com logística e transportes, quer seja pela comercialização
do excedente, aliado à produção de alimentos e ao aproveitamento dos rejeitos, resultantes
do processo de produção do biocombustível. Assim, gera-se externalidades ambientais e
sociais positivas. Os próprios equipamentos das microdestilarias estão sendo produzidos de
modo que seja possível a geração de mais de um produto final.
Pode-se afirmar, portanto, que os atores locais/regionais têm se organizado em
torno de uma especificidade territorial, qual seja, um micro-clima favorável à cana-deaçúcar, bem como a experiência já existente em torno deste cultivo, a qual data desde as
reduções jesuítico-guaranis (1610-1756). O capital social que permite o desenvolvimento
destas experiências coletivas possibilita a realização de atividades mais compatíveis sócio,
econômico e ambientalmente para com seu território, atendendo ainda a múltiplos
objetivos e racionalidades dos agricultores familiares envolvidos. Dessa forma, tem-se
respondido a demandas locais, bem como àquelas mais gerais da sociedade, tais como, a
geração e uso de biocombustíveis, a diversificação e consorciação de culturas que
possibilitam maior manutenção da biodiversidade.
Por outro lado, vale ressaltar que, sem o capital social que permitiu a organização
local desde a década de 1970, possibilitando a busca coletiva por alternativas para a
agricultura familiar, a euforia criada em torno do PNPB poderia comprometer a
diversificação e a pluriatividade que volta a se fazer presente nas propriedades a partir da
década de 1990. Portanto, na medida em que os atores locais/regionais se organizam e se
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mobilizam em torno das especificidades e potencialidades sociais e ambientais de seu
território, interagindo com atores das demais escalas, tende a se desencadear um processo
de desenvolvimento capaz de aperfeiçoar o território, a comunidade e cada ator que forma
essa comunidade. Inicialmente, os projetos de microdestilarias parecem constituir
alternativas viáveis e sustentáveis para a sobrevivência material imediata e para a
reprodução social das unidades de produção dos agricultores familiares, gerando
externalidades positivas sobre as economias locais e o território.
3.2 O PROGRAMA MUNICIPAL DE DESENVOLVIMENTO AGROINDUSTRIAL
PACTO FONTE NOVA – CRISSIUMAL
Os atores locais do município de Crissiumal, frente aos problemas sócioeconômicos presentes em seu território, passaram a elaborar novas políticas de
desenvolvimento. Desencadearam-se, assim, atividades que viabilizassem o setor
agropecuário (base econômica do município), sem alterar a estrutura do espaço agrário,
organizado em pequenas propriedades. Para tal, no ano de 1998, foi criado o programa
Pacto Fonte Nova, hoje Cooperfontenova, com vistas ao desenvolvimento agroindustrial
do município por meio da modificação de sua matriz produtiva, baseada principalmente na
produção de soja. Porém, precedente ao Pacto Fonte Nova, desenvolveu-se o Programa de
Fortalecimento da Atividade Leiteira, o Via Láctea.
O Via Láctea buscou, por meio de cursos intensivos, trabalhar informações sobre
sanidade animal, alimentação de bovinos e melhoramento genético. A primeira fase contou
com a participação de 460 produtores de leite, que além da ajuda de custo receberam
duzentos reais (R$ 200,00) para melhoria das instalações. Estes custos foram alocados pelo
poder público municipal. Antes do Via Láctea, a produção leiteira de Crissiumal era de 40
mil litros/dia. Após a implantação do programa a produção passou a 95 mil litros/dia. Estes
resultados levaram ao Via Láctea II. Vale destacar que essa ampliação ocorreu
basicamente em função da informação difundida vias cursos de formação.
O Pacto Fonte Nova surgiu por iniciativa do Poder Público Municipal, porém
contou com o apoio de atores como Emater, ACI, Cooperativas, Bancos, Sindicato Rural e
de Trabalhadores Rurais, o Hospital de Caridade entre outras lideranças locais que
desencadearam a discussão sobre o desenvolvimento do município. A iniciativa tinha por
preocupação a necessidade de buscar melhorias para o pequeno agricultor, visando à
agregação de renda, de modo a evitar o elevado êxodo rural que tinha como destino a
própria sede municipal, e também outras regiões do estado. Apoiou-se para tal na
constituição de agroindústrias familiares.
Tal como nas experiências anteriormente citadas, o capital social influenciou a
constituição do Pacto entre diferentes atores locais. Este reúne: (a) agricultores, os quais
produziriam novos produtos; (b) os comerciantes, que colocariam os produtos em seus
estabelecimentos e (c) os consumidores, que comprometer-se-iam a dar preferência ao
consumo dos produtos dos agricultores do município.
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O Pacto conta atualmente com 44 agroindústrias e está gerando 260 empregos
diretos. Agroindustrializa 111 produtos e gera um faturamento bruto de dois milhões,
quatrocentos de cinqüenta mil reais (R$ 2.450.000,00) por ano (PACTO FONTE NOVA,
2006). O Poder Público Municipal e a Emater apóiam o programa por meio do
fornecimento de material de construção para as agroindústrias, além do apoio técnico
através de dois agrônomos, dois médicos veterinários, quatro técnicos agrícolas, um
nutricionista e um vigilante sanitário.
O Pacto deu origem ao SIM – Sistema de Inspeção Municipal – e à Central de
Apoio. O SIM é responsável por liberar o Alvará de Inspeção Municipal e o Selo de
Qualidade Fonte Nova. Já a Central de Apoio tem a função de coordenar e integrar as áreas
do programa, além de apoiar os produtores e técnicos, desenvolvendo assim, serviços de
melhorias da imagem dos produtos, marketing, auxílio na participação em feiras, na busca
de novos mercados etc.
O Fonte Nova conta com agroindústrias de queijos, pepinos em conserva, mel,
melado, rapadura, embutidos, erva mate, sabão, aguardente e licores, bolachas coloniais,
tijolos, vassouras, horticultura orgânica, produção de abacaxis, maracujá e acerola, além de
compotas e doces de frutas impróprias para venda in natura.
Essa organização local em torno do desenvolvimento reflete a implementação
local de políticas estaduais (PAF) e federais (Pronaf). Conforme Raupp (2005, p.139),
...o Pacto Fonte Nova é um programa de âmbito municipal, com um desenho e
um conjunto de orientações que lhe conferem uma identidade própria, (...). Nesse
sentido, no aspecto particular de desenvolvimento de atividades agroindustriais
vinculadas a agricultores familiares, pôde articular-se e beneficiar-se das ações e
do contexto favorável criado pela implementação do PAF – SAA/RS no RS a
partir de agosto de 1999 e das linhas de financiamento disponibilizadas pelo
Pronaf na esfera federal.
Vale destacar ainda que um dos ramos da agroindústria que mais se destaca no
Fonte Nova é o voltado a cana-de-açúcar. Um dos exemplos mais bem sucedidos dentro do
Pacto é o caso da cachaça orgânica Tropical Brasilis, exportada para a Europa.
Essa organização em torno da cadeia da cana-de-açúcar, que se territorializa no
Pacto Fonte Nova, fez com que Crissiumal fosse o primeiro município, fora os tradicionais
municípios paulistas produtores de cana, a conseguir o custeio agrícola para a cultura junto
ao Banco do Brasil S/A, obtendo recursos do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento dos
Pequenos Estabelecimentos Rurais (Feaper), bem como o Programa Agroindústria Familiar
(RAUPP, 2005).
Importante mencionar ainda o processo de implementação do Pacto Fonte Nova
constituiu-se de cursos, reuniões, visitas, intercâmbio com excursões, envolvendo os
proprietários das agroindústrias. Grande parte destes proprietários participa atualmente do
Circuito Turístico “Mundo Colonial”, criado em 2005 para atender ao grande número de
excursões que visita o município. Hoje, Crissiumal é conhecido como Terra das
Agroindústrias. Além de outras atrações culturais o Circuito está sendo consolidado com
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cursos para qualificar os produtos, pessoas e ambientes envolvidos (MAIA, 2008). Neste
caso, fica evidente a importância da formação e da informação dos atores para a tomada de
decisão sobre a participação nestas experiências e seu desenvolvimento, bem como para a
promoção do desenvolvimento territorial. Isso pode ser ratificado nos trechos a seguir,
trazidos por Maia (2008):
“O cara (sic) das cachaças, que tá (sic) exportando cachaça, o cara (sic) é
formado, com mestrado em Desenvolvimento Rural. Veio em casa pra toca (sic)
a propriedade, e construiu com os outros agricultores a agroindústria, no ano de
2000... Nós temos o rapaz dos ovos de codorna, que já trabalhava na cidade, e
que voltou pra casa por causa da agroindústria... O cara (sic) da rapadura
trabalhava lá em Sapiranga, numa fábrica de calçados, voltou para tocar a
agroindústria... Nós temos agora o êxodo ao inverso” (mar.2007).
“marcadamente, muitos filhos que antes queriam sair de casa, procurar um
emprego, sair da propriedade, hoje está inserida no processo, possuem um Pronaf
em seu nome, se emanciparam, ganham uma renda em função do trabalho na
agroindústria que lhes proporciona a melhoria da autoestima e renda”
(mar.2007).
As afirmações acima, de atores envolvidos na experiência, evidenciam que o
Pacto tem levado a um empoderamento dos atores locais na medida em que participam e
desenvolvem este programa. O mesmo tem também atendido a diferentes racionalidades e
objetivos dos agricultores familiares, tanto que há casos de jovens retornando ao campo,
participando e gerindo as atividades nas pequenas propriedades rurais, realidade que é
pouco verificada no meio rural.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como mencionado acima, tanto as microdestilarias quanto o Pacto Fonte Nova,
são experiências endógenas, decorrentes da inviabilidade da monocultura da soja na
agricultura familiar. Os atores locais/regionais, frente a esta realidade, tomam a decisão de
desenvolver experiências coletivas, que melhor atendam a suas demandas e expectativas,
seja objetivando maior renda, visando manter os filhos no campo, ou mesmo buscando
atividades mais sustentáveis ambientalmente.
Embora se tenha presente que haja ainda a necessidade de estudos mais
aprofundados sobre esta questão, entende-se que existem fortes indícios de que o capital
social existente e construído no noroeste do Rio Grande do Sul ao longo dos anos se
territorializa em um considerável número de associações, cooperativas e representações de
classe. Esse capital social foi fundamental para que os atores locais optassem ou tomassem
a decisão de criar e participar do projeto das microdestilarias, bem como do Pacto Fonte
Nova.
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Todo o processo de luta e mobilização que permeia a história regional
desencadeou e reforçou a capacidade ou possibilidade dos atores locais/regionais
estabelecerem relações de confiança e reciprocidade. Embora as propostas nos dois casos
analisados tenham partido de entidades representativas ou de lideranças locais, a forma
como estas experiências foram construídas, a partir de reuniões e discussões entre
agricultores e demais instituições/organizações relacionadas, permitiu um empoderamento
dos atores locais/regionais. Isso, por sua vez, levou a um processo de governança tanto no
que diz respeito à tomada de decisão sobre a participação em tais experiências coletivas,
quanto naquilo que se refere aos rumos das mesmas.
No caso das microdestilarias, a própria experiência da Cooperacana levou a
discussões e fóruns sobre o desenvolvimento da região. A partir de tais fóruns chegou-se a
um consenso sobre a inviabilidade do PNPB para a agricultura familiar. Isso decorre tanto
pelo fato de o programa incentivar a monocultura, quanto por levar a dependência da
agricultura familiar à indústria de processamento. Tal realidade não possibilita a soberania
alimentar nem energética almejada pela agricultura familiar da região. Buscou-se por isso,
desenvolver projetos, via Pronaf, mais adequados à racionalidade dos agricultores
locais/regionais.
As duas experiências coletivas facilitam ainda o acesso às informações pertinentes
à tomada de decisões na agricultura familiar, tanto pelo acesso a informações técnicas
quanto pela troca de informações e experiências entre agricultores. Isso fica evidente no
Pacto Fonte Nova. Além disso, vale mencionar que no caso da cana, esta é uma cultura
mais rústica se comparada à soja, sendo mais resistente às intempéries climáticas, bem
como pragas, reduzindo alguns riscos e incertezas inerentes à agricultura.
Enfim, pode-se considerar que nas duas experiências houve um empoderamento
dos atores locais/regionais, na medida em que estes têm impregnado novos usos políticos e
econômicos do território, bem como se organizado de forma coletiva, deixando o cultivo
da soja e optando por outras culturas e atividades, no caso, a agroindustrialização. Isso, por
conseguinte, tende a gerar um processo de desenvolvimento territorial local/regional,
levando a um aperfeiçoamento do território, da comunidade e de cada ator envolvido nas
experiências. Certamente, esta não é a atividade mais rentável que pode ser desenvolvida
pela agricultura familiar, mas tem sido satisfatória à racionalidade dos agricultores
familiares, tanto que se observa o retorno de pessoas da cidade para o campo.
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