Metodologia e Avaliação de
Custos no Setor Público: a
trajetória da União
Maria Clara Estevam
ROTEIRO DA APRESENTAÇÃO
1. Histórico do Sistema de Informação de Custos – SIC;
2. Estratégia de implantação do SIC;
3. Marcos legais;
4. Terminologia de custos e aplicação no Setor Público;
5. Metodologia, modelo conceitual e o SIC;
6. Possíveis benefícios da mensuração de custos;
7. Desafios impostos ao efetivo uso do SIC nos processos de
tomada de decisão.
3
HISTÓRICO
•
2005 - Comissão Interministerial
•
2008 - Câmara Técnica de Qualidade do Gasto (CTQG)
•
2008 - Sistemas de Custos na Administração Pública: Modelo Conceitual e
Estratégia de Implementação
•
2009 - grupo técnico na Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda
•
2010 – Homologação
•
2010 - Treinamento de Multiplicadores da STN
•
2010 -Treinamento de Multiplicadores do MPOG: SPI, SOF, SEGES, SLTI;
•
2010 - Formação de unidade organizacional específica para tratar de custos:
Núcleo de Informação de Custos na Coordenação-Geral de Contabilidade da
União (CCONT/STN);
•
2010 - Criação de Comitês Setoriais de Validação: 47 órgãos;
•
2011 – Criação da Gerência de Informação de Custos
4
ESTRATÉGIA DE DESENVOLVIMENTO
GRADUALISMO – Modelagem da ferramenta de Custos de modo Sistêmico e
Concomitante:
•
1ª etapa – Dedutiva: A partir dos Órgãos Centrais via sistemas estruturantes para
a base de dados do SIC
•
2ª etapa – Indutiva: A partir da base de dados do SIC para Unidades
Administrativas via INFRASIG’s
•
Sistema de custos para o setor público – Complexidade
•
Abrangência – Administração Direta e Indireta
•
Órgãos e Entidades atuando em diversas áreas – Educação, Defesa, Saúde
•
Dimensão Cultural – inexistência de uma cultura de custos no âmbito da
Administração Pública Federal
MARCOS LEGAIS
Lei nº 4.320/1964
Art. 99. Os serviços públicos industriais, ainda que não organizados
como empresa pública ou autárquica, manterão contabilidade
especial para determinação dos custos, ingressos e resultados, sem
prejuízo da escrituração patrimonial e financeiro comum.
Decreto-Lei nº 200/1967
Art. 79. A contabilidade deverá apurar os custos dos serviços de
forma a evidenciar os resultados da gestão.
MARCOS LEGAIS
Decreto nº 93.872/1986
Art . 137. A contabilidade deverá apurar o custo dos projetos e atividades, de
forma a evidenciar os resultados da gestão (Decreto-Lei nº 200/67, art. 69):
§ 1º A apuração do custo dos projetos e atividades terá por base os elementos
fornecidos pelos órgãos de orçamento, constantes dos registros do Cadastro
Orçamentário de Projeto/Atividade, a utilização dos recursos financeiros e as
informações detalhadas sobre a execução física que as unidades administrativas
gestoras deverão encaminhar ao respectivo órgão de contabilidade, na periodicidade
estabelecida pela Secretaria do Tesouro Nacional.
§ 2º A falta de informação da unidade administrativa gestora sobre a execução
física dos projetos e atividades a seu cargo, na forma estabelecida, acarretará o
bloqueio de saques de recursos financeiros para os mesmos projetos e atividades,
responsabilizando-se a autoridade administrativa faltosa pelos prejuízos
decorrentes.
MARCOS LEGAIS
Lei 10.180/2001
Art. 15. O Sistema de Contabilidade Federal tem por finalidade registrar os atos e
fatos relacionados com a administração orçamentária, financeira e patrimonial da
União e evidenciar:
V - os custos dos programas e das unidades da Administração Pública Federal;
Lei Complementar 101/2000 - LRF, artigo 50
§ 3º A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o
acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.
Decreto nº 6976/2009
Art. 7o Compete ao órgão central do Sistema de Contabilidade Federal:
(...) XIX - manter sistema de custos que permita a
avaliação
e
o
acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial;
MARCOS LEGAIS
Portaria nº 157/2011
Dispõe sobre a criação do Sistema de Custos do Governo Federal.
Art. 1º. - Fica criado o Sistema de Custos no âmbito do Governo Federal.
Art. 2º. - O Sistema de Custos do Governo Federal visa a evidenciar os custos dos
programas e das unidades da administração pública federal.
Art. 3º. - Integram o Sistema de Custos do Governo Federal:
I - a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, como órgão
central; e
II - os órgãos setoriais.
TERMINOLOGIA DE CUSTOS
Objeto de Custo
Item para o qual se deseja levantar a informação de custos.
Gastos
“Sacrifício financeiro com que a entidade arca para a
obtenção de um produto ou serviço qualquer, sacrifício esse
representado por entrega ou promessa de entrega de ativos”
Desembolso
“Pagamento resultante da aquisição do bem ou serviço”
Fonte: Martins, Eliseu – Contabilidade de custos – 9.ed – Atlas, 2003
TERMINOLOGIA DE CUSTOS
SÃO GASTOS:
Investimentos
“Gasto ativado em função de sua vida útil ou de benefícios atribuíveis a
futuros períodos”
Custo
“Gasto relativo a bem ou serviço utilizado na produção de outros bens ou
serviços”
Despesa
“São decréscimos nos benefícios econômicos durante o período contábil
sob a forma de saída de recursos ou redução de ativos ou incrementos
em passivos, que resultam em decréscimo do patrimônio líquido e que
não sejam provenientes de distribuição aos proprietários da entidade.
Fonte: Martins, Eliseu – Contabilidade de custos – 9.ed – Atlas, 2003
CPC – Pronunciamento Conceitual Básico
RELACIONAMENTO: GASTO, INVESTIMENTO, CUSTO E DESPESA
Custo
Gasto
Despesa
Investimento
Custo
Fonte: Machado, Nelson – Sistema de informação de custo – ENAP, 2005
E NO SETOR PÚBLICO?
DESPESA ORÇAMENTÁRIA
“Despesa executada por entidade pública e que depende de autorização legislativa para sua
realização, por meio da Lei Orçamentária Anual ou de Créditos Adicionais, pertencendo ao
exercício financeiro da emissão do respectivo empenho.”
Fonte: Manual de Despesa Nacional - 1ª edição - Volume II
ESTÁGIOS DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA
 Empenho:É o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de
pagamento pendente ou não de implemento de condição. Consiste na reserva de dotação
orçamentária para um fim específico. (art. 58 da Lei nº 4.320/1964)
Ponto de partida para a construção do sistema de
informação de custo
 Liquidação: Consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e
documentos comprobatórios do respectivo crédito e tem por objetivo apurar: i) A origem e o
objeto do que se deve pagar; ii) A importância exata a pagar; e iii) A quem se deve pagar a
importância para extinguir a obrigação. (art. 63 da Lei nº 4.320/1964)
 Pagamento: Consiste na entrega de numerário ao credor por meio de cheque
nominativo, ordens de pagamentos ou crédito em conta, e só pode ser efetuado após a
regular liquidação da despesa.
RELACIONAMENTO: DESPESAS LIQUIDADAS, INVESTIMENTO E CUSTO
Despesa
orçamentária
liquidada
Custo
Investimento
Fonte: Machado, Nelson – Sistema de informação de custo – ENAP, 2005
METODOLOGIA E MODELO CONCEITUAL
Aspectos Teóricos – Despesas Orçamentárias de Custeio com ajustes (Tese
Nelson Machado)
 Os gastos com obras de conservação e adaptação de bens imóveis (investimento)
 Os gastos com pessoal aplicados em investimento.
 Liquidação “forçada” – Contrapartida do RP não Processado (Art. 35 da Lei 4.320/1964):
Existe despesa que na prática está processada, mas por falta de documento hábil não se
processou a liquidação. Ex. Contas de água, luz de dezembro;
O fornecimento do material em trânsito não é custo.
 Compra de materiais:
Consumo Imediato são gastos que se transformam em custos;
Almoxarifado – Ativo permanente (não financeiro). Custo na requisição do material.
 Despesas de exercícios anteriores.
 Custos Indiretos: custo em que inexiste uma fácil e simples associação ao objeto de custo, necessita
de um critério de rateio para ser apropriado a ele. Solução: foco nos método dos Custos DIRETOS
Fonte: Machado, Nelson – Sistema de informação de custo – ENAP, 2005
METODOLOGIA E MODELO CONCEITUAL
CUSTEIO DIRETO – Justificativa
• Permite acompanhar o desempenho dos gestores e das políticas públicas sem
as intermináveis discussões a respeito dos custos gerais transferidos.
• Relação custo benefício da informação.
• Está entranhado no sistema de planejamento/ orçamento/contabiliza-ção do
setor público.
METODOLOGIA E MODELO CONCEITUAL
CUSTEIO DIRETO – Questionamentos
• Custos apurados podem conter distorções (falta de rigor na vinculação da
despesa de pessoal às atividades e aos projetos)
• Os projetos e atividades do setor público são excessivamente genéricos.
• Esse método não incorpora os avanços da gestão estratégica de custo.
Fonte: Machado, Nelson – Sistema de informação de custo – ENAP, 2005
METODOLOGIA E MODELO CONCEITUAL
CUSTEIO POR ATIVIDADES NO SETOR PÚBLICO
• Nada impede que órgãos específicos, a partir das informações extraídas do
sistema de informação contábil gerencial, construam modelos específicos de
análise e gerenciamento de seus custos, seguindo o modelo ABC.
GESTÃO POR RESULTADOS
• O sistema de custos facilita a aplicação da gestão por resultados no setor
público. Basta calcular a receita econômica por órgão, programa ou atividade
e confrontá-la com os custos diretos.
OS AJUSTES CONTÁBEIS
A VARIÁVEL FINANCEIRA
Contabilidade
Patrimonial
Despesa Orçamentária
Custos (Ideal)Executada
OS AJUSTES CONTÁBEIS
A VARIÁVEL FINANCEIRA
Contabilidade
Orçamentária
Despesa Orçamentária Executada
Ajustes Contábeis
OS AJUSTES CONTÁBEIS
A VARIÁVEL FINANCEIRA
Contabilidade
Orçamentária
Despesa Orçamentária Executada
(Despesa Liquidada + Inscrição em RP não-proc.)
(–) Despesa Executada por inscrição em RP não-processados
(+) Restos a Pagar Liquidados no Exercício
Despesa Orçamentária Ajustada
Contabilidade
Patrimonial
Custos (Ideal)
OS AJUSTES CONTÁBEIS
A VARIÁVEL FINANCEIRA
Contabilidade
Orçamentária
Despesa Orçamentária Executada
(Despesa Liquidada + Inscrição em RP não-proc.)
(–) Despesa Executada por inscrição em RP não-processados
(+) Restos a Pagar Liquidados no Exercício
(–) Despesas de Exercícios Anteriores
(–) Formação de Estoques
(–) Concessão de Adiantamentos
(–) Investimentos / Inversões Financeiras / Amortização da Dívida
Despesa Orçamentária Ajustada
Contabilidade
Patrimonial
Custos (Ideal)
OS AJUSTES CONTÁBEIS
A VARIÁVEL FINANCEIRA
Contabilidade
Orçamentária
Despesa Orçamentária Executada
(Despesa Liquidada + Inscrição em RP não-proc.)
(–) Despesa Executada por inscrição em RP não-processados
(+) Restos a Pagar Liquidados no Exercício
Ajustes
Orçamentários
(–) Despesas de Exercícios Anteriores
(–) Formação de Estoques
(–) Concessão de Adiantamentos
(–) Investimentos / Inversões Financeiras / Amortização da Dívida
Despesa após ajustes orçamentários
Ajustes
Patrimoniais
(+) Consumo de Estoques
(+) Despesa Incorrida de Adiantamentos
(+) Depreciação / Exaustão / Amortização
Despesa após ajustes patrimoniais
Contabilidade
Patrimonial
Custos (Ideal)
OS AJUSTES CONTÁBEIS NA PRÁTICA
O SIC
INTEGRAÇÃO COM SISTEMAS DE INFORMAÇÕES
Variável física e
financeira
Custo =
Variável financeira
Variável física
Sistema de informação de
custo
Sigplan
Sidor
Siape
Siasg
Spiu
Variável física
“Agentes de
acumulação”
Agente de acumulação: item que guarda informações acerca de um bem ou serviço como
por exemplo: Lote de produto, Centro de resultado ou Área de responsabilidade.
O SIC
AJUSTES DE ESCOPO
“Casamento” de
Métricas
Filtro de Escopo
Ex: Corrente, OFSS,...
Sistema de informação de
custo
Sigplan
Sidor
Siape
Siasg
Spiu
O SIC é um DATAWAREHOUSE
Variável
Física
Variável
Financeira
Variável
Física
Variável
Financeira
Custo =
Variável financeira
Variável física
ALGUNS OBJETOS DE CUSTOS
• Custo por Órgão Superior, Órgão e Unidade
Orçamentária;
• Custo por Programa;
• Custo por Ação (Projeto/Atividade);
• Custo dos investimentos;
• Custo por Órgão Siape;
• Unidade de Exercício;
• UPAG.
EXEMPLOS DE RELATÓRIOS
EXEMPLOS DE RELATÓRIOS
POSSÍVEIS BENEFÍCIOS DA MENSURAÇÃO DE CUSTOS
•
insumo para a projeção de cenários;
•
subsídio para a elaboração e para o aprimoramento dos Planos Plurianuais;
•
Diretriz para a alocação do gasto público;
•
amortecer o conflito entre as dimensões técnica e política da alocação dos
gastos;
•
Instrumento para aumento da eficiência e da qualidade do gasto público.
31
PONTOS CRÍTICOS A CONSIDERAR
• Custos e Planejamento Orçamentário
• Custos e tomada de decisão
• Custos para controle
POSSÍVEIS BENEFÍCIOS DA MENSURAÇÃO DE CUSTOS
• Quanto aos programas governamentais, a informação de custos pode ser utilizada:
•Como INDICADOR para a ELABORAÇÃO de programas (independente da metodologia a
ser adotada)
•Produtos (outputs) e resultados (outcomes) mais adequados aos objetivos da ação
governamental.
•Como INDICADOR de eficiência na realização de atividades e projetos governamentais,
sob os aspectos FÍSICO E FINANCEIRO
•Pode influir a gestão, o monitoramento e a avaliação, por se apresentar em
sistema gerencial de acesso facilitado aos gestores e seus supervisores
hierárquicos;
•Nesse sentido, a execução financeira deve ser vista como meio para o atingimento
dos objetivos de governo. Os incentivos à economia (gastar menos) devem estar
alinhados a incentivos para resultados (fazer mais).
• O USO da informação de custos depende de MUDANÇA CULTURAL E APROFUNDAMENTO
DE MODELO DE GESTÃO VOLTADO PARA RESULTADOS.
DESAFIOS
DESAFIO DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO
Apesar do programa de apoio administrativo colaborar para a consecução dos
objetivos dos programas finalísticos ou de gestão de políticas públicas e
demais programas, suas despesas, até o momento, não são associadas a
esses programas. Em decorrência, não é possível se ter conhecimento de
quanto de recurso foi consumido para se atingir os resultados dos programas
finalísticos ou de gestão.
ORÇAMENTO: INSUMO PARA CUSTOS
CUSTOS: INSUMO PARA O ORÇAMENTO
DESAFIOS
DESAFIO DO REGIME CONTÁBIL
Os custos na Administração Pública são representados tanto por fatos resultantes
como independentes da execução orçamentária.
NECESSIDADE DE AJUSTES EM ROTINAS CONTÁBEIS
DESAFIO DA ALOCAÇÃO
Esse problema decorre da existência dos denominados custos comuns, ou seja,
custos que guardam uma relação com mais de um objeto de custo. Em algumas
situações específicas, como é o caso dos denominados custos conjuntos, não
existe um critério de alocação que possa ser considerado plenamente defensável.
O SISTEMA DEVE SER VERSÁTIL E PERMITIR O USO DE DIVERSOS CRITÉRIOS DE
ALOCAÇÃO
DESAFIOS SISTÊMICOS
•
Comprometimento com o processo de mudança;
•
Envolvimento e participação dos servidores;
•
Capacidade para vencer o obstáculo da burocracia;
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CONTATO
Secretaria do Tesouro Nacional - STN
Coordenação-Geral de Contabilidade e Custos da União- CCONT
Coordenação de Suporte às Informações Fiscais e de Custos
Gerência de Informações Fiscais e de Custos – GEINC
Tel: (61) 3412.3049
Fax: (61) 3412.1459
E-mail Institucional: [email protected]
E-mail pessoal: [email protected]