Orçamento Público e
Controle Democrático
VALÉRIA FERNANDES DA SILVA
TCEMG – 05/2004
A IMPORTÂNCIA DO ESTADO
“PRINCÍPIOS ÉTICOS DA DEMOCRACIA”
GARANTIA
IGUALDADE DE
DIREITOS
PRESERVAÇÃO
DA
LIBERDADE
SOLIDARIEDADE
FORÇA DE MUDANÇA
RESPEITO A
DIVERSIDADE
Prof. Célia Maria Silva Carvalho
DIREITO
PARTICIPAÇÃO DE
TODOS NA
CONSTRUÇÃO
COLETIVA
O ESTADO NO BRASIL
z
praticas clientelistas
z
comunidade sem iniciativa
z
comunidade não reconhece o patrimônio
público como “seu”
SUPER
ESTADO
SUB-CIDADANIA
Prof. Célia Maria Silva Carvalho
O ESTADO NO BRASIL
Que padrões éticos devemos buscar para um
Estado e uma sociedade democráticos?
Brasil
CORRUPÇÃO
Crise de valores na Administração Pública
INEFICIÊN
CIA
INEFICÁCIA
SERVIÇOS
Prof. Célia Maria Silva Carvalho
DESCOMPRO
MISSO
O QUE DEVEMOS FAZER ?
„
„
„
COMPREENDER O SENTIDO MAIOR DE
NOSSA MISSÃO;
SERVIR A COLETIVIDADE;
GARANTIR OS DIREITOS DOS CIDADÃOS.
RESPONSABILIDADE
POR SEUS ATOS
Prof. Célia Maria Silva Carvalho
MODELO INTERATIVO E ITERATIVO
DE FORMAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO
DE POLÍTICAS PÚBLICAS
FORMAÇÃO DA AGENDA
Diagnóstico social
RESULTADOS E IMPACTOS
Acompanhamento, avaliação e
controle
Definição de prioridades e
SUPREMACIA
objetivos
FORMULAÇÃO DE
ALTERNATIVAS E
DECISÃO
Análise de alternativas e das
bases para o consenso social
Prof. Célia Maria Silva Carvalho
INTERESSE
PUBLICO
IMPLEMENTAÇÃO
Gestão de programas,
projetos
e atividades
OS 10
PECADOS
CAPITAIS
DO GESTOR
PÚBLICO
1º PECADO
O gestor público não
programa suas ações
de forma planejada,
mas as concebe no diaa-dia, conforme a
urgência de cada
situação
Planejamento
METODOLOGIA
CENÁRIOS EXPLORATÓRIOS
ONDE
ESTAMOS ?
AONDE
PRETENDEMOS
ESTAR ?
COMO
CHEGAR
LÁ ?
DIAGNÓSTICO
SITUAÇÃO
ATUAL
CENÁRIOS
FUTUROS
ESTRATÉGIA
PROGRAMAS
PRIORITÁRIOS
IDH
Prof. Célia Maria Silva Carvalho
Instrumentos de
Planejamento
PPA – Define os objetivos e
metas do período;
LDO – Dimensiona as ações e
metas físicas e financeiras de
cada exercício;
LOA – Provê os recursos
necessários para cada ação
constante na LDO
Planos setoriais
POLITICAS PÚBLICAS
Formulação de alternativas
( lutas, jogos e debates)
QUESTÕES DE
UMA POLÍTICA
IDENTIFICAR
PREFERÊNCIA
DOS ATORES
ARENAS POLÍTICAS
Prof. Célia Maria Silva Carvalho
2º PECADO
O gestor público não dá
importância ao
orçamento público,
concebendo-o como
entrave burocrático à
sua administração
LDO x PPA x LOA
PPA
2002/2005
2005
2004
2003
LDO
2002
2005
2004
2003
LOA
2002
ORÇAMENTO PÚBLICO
FLUXO LEGAL
Constituição Federal e Estadual
Lei Complementar 101/2000 e Lei Federal (4.320/64)
Plano Plurianual
Lei de Diretrizes Orçamentárias
Lei Orçamentária Anual
Orçamento de
Investimentos
Orçamento
Fiscal
Orçamento da
Seguridade
Historicamente, o sistema de elaboração dos
orçamentos no Brasil obedecia aos seguintes
critérios:
Ignorar o que a população queria, pois ela nada
entende de finanças públicas e as demandas sociais
precisam ser atendidas à partir de escolhas feitas
pelo próprio governante;
Pouco importar se não houvesse equilíbrio entre a
fonte de financiamento e o gasto público;
Considerar que a elaboração do orçamento é
procedimento complexo, só entendido por técnicos
ou empresas contratadas para fazer/ montar o
documento;
3º PECADO
O gestor público
não gosta de
descentralizar
decisões, pois
entende que isto
significa perda de
poder
ORÇAMENTO COMO INSTRUMENTO DE
CONTROLE
A noção de controle democrático parte, primeiro, do
reconhecimento realista de que concentrações de
poder ou correlações de força, quando destituídas de
controle, tendem a ser corruptas. (Pedro Demo cidadania pequena)
necessidade dos governos de
administrarem melhor seus recursos
avanço da organização política e
social dos países.
Prof. Célia Maria Silva Carvalho
Execuções orçamentária, financeira
e física
Programações orçamentária,
financeira e física
Implementação e gestão
do Orçamento
O executivo elabora a
proposta parcial (custeio )
A coletividade se organiza e
decide quais os projetos
(investimentos ou novas
demandas sociais) serão
realizadas
O orçamento é consolidado
Processo de elaboração e discussão da
de Planos e Orçamentos (art.48, LRF)
Sociedade
Governo
Controle Social do Gasto Público
Cobra
Cobra soluções
soluções para
para um
um
serviço
serviço público
público mais
mais
transparente
transparente
Dever de ser eficiente
Dever de ser eficiente
Participação popular na definição das
Prioridades de investimentos e efetivo
Acesso às informações relativas ao
orçamento
4º PECADO
O gestor público não
investe em capacitação e
nem tampouco busca as
melhores referências
profissionais. O seu foco
é político e não técnico
5º PECADO
O gestor público tem
receio de ser
transparente, pois teme
ser questionado sobre suas
ações
Controle
C
O
POPULAÇÃO
N
T
R
social
Legislativo
Controle
interno
Tribunal de Contas
Ministério Público
O
L
E
O
município
Controle
externo
1
RECEITAS TRIBUTÁRIAS:
2
3
CONTRIBUIÇÃO
IMPOSTOS
Independe
da
atividade
estatal
específica
TAXAS
Serviço Público
Específico
e Divisível
DE
MELHORIA
Acréscimo
valor do
imóvel
beneficiado
TRIBUTOS DIRETAMENTE
ARRECADADOS
IMPOSTOS
TAXAS
E
CONTRIBUIÇÃO
DE
MELHORIA
DESTINAM-SE AO
ATENDIMENTO DAS
POLÍTICAS PÚBLICAS,
VEDADA A VINCULAÇÃO
DE IMPOSTOS A ÓRGÃO,
FUNDO OU DESPESA,
EXCETO NO QUE SE
REFERE A APLICAÇÃO
DE RECURSOS NO
ENSINO, SAÚDE,
AMORTIZAÇÃO DA
DÍVIDA PÚBLICA, E NA
ADMINISTRAÇÃO
TRIBUTÁRIA
A receita pública financiando ações
EDUCAÇÃO
SAÚDE
COFINS
SEGURANÇA
CPMF
IPI/ICMS/ISS
ASSISTÊNCIA
SOCIAL
SANEAMENTO
O DESEQUILÍBRIO ENTRE A
ARRECADAÇÃO E A DESPESA, GERA O
CORTE DE INVESTIMENTOS,
DIMINUIÇÃO NOS SERVIÇOS
COLOCADOS À DISPOSIÇÃO DA
POPULAÇÃO,O DESAQUECIMENTO DA
ECONOMIA E O EMPOBRECIMENTO DO
MUNICIPIO.
COMPROMETE A REALIZAÇÃO DE
METAS, A ATRAÇÃO DE
INVESTIMENTOS E O DESEMPENHO
DOS GESTORES
Receita Pública e a Lei de
Responsabilidade Fiscal
Constituem-se requisitos
essenciais
da
responsabilidade
na
gestão fiscal a instituição,
previsão
e
efetiva
arrecadação de todos os
tributos de competência
constitucional do ente da
federação (art. 11 LC
101/2000 - LRF)
O ente que não cobra
impostos fica impedido
de receber transferências
voluntárias (art. 11 LRF)
A regra do ouro (art. 12
LRF) impede a
contratação de
financiamentos para
cobrir custeio
CONTROLE SOCIAL SOBRE A
RENÚNCIA DE RECEITA PÚBLICA
• Negligência
na
constitucionais)
• Concessão
arrecadação
(x
transferências
de
incentivos
fiscais
para
atrair
investimentos e gerar empregos Ö “guerra fiscal”:
¾ perda de receita afetando o seu equilíbrio fiscal
numa seqüência de períodos.
¾ disputas
predatórias
por
atração
de
investimentos na federação Ö afeta os Estados
vizinhos numa seqüência de períodos.
¾ afeta outros mandatos, afeta as políticas dos
futuros governantes.
¾ afeta a relação entre os Poderes (RCL é
denominador dos limites de pessoal e dívida).
CONTROLE SOCIAL SOBRE A RENÚNCIA DE
RECEITA PÚBLICA
•Falta de transparência na concessão e nos
resultados, a população nunca é chamada a
opinar
¾“by
:
pass”
subsídios
no
?)
orçamento
Ö
(porque
não
discricionariedade,
possibilidade de utilização política e de
fraudes
¾Qual é o impacto fiscal ?
¾Quem são os beneficiários ?
CONTROLE SOCIAL SOBRE A
RENÚNCIA DE RECEITA PÚBLICA
•Falta de transparência na concessão e nos
resultados :
¾“Qual é a relação custo-benefício dos
incentivos fiscais ?
¾Quem garante que os níveis de
investimento e emprego não seriam
semelhantes mesmo sem a renúncia ?
¾Quem paga por isso ?
CONTROLE SOCIAL SOBRE A
RENÚNCIA DE RECEITA PÚBLICA
¾ser compensada por aumento de receita
(elevação de alíquotas, ampliação da base
de cálculo, majoração ou criação de tributo
ou contribuição).
O
governante
aplica o
recurso e
presta
contas
O povo
paga o
tributo, e
fiscaliza
sua
aplicação
Toda coletividade
recebe benefícios
6º PECADO
O gestor público não tem o
hábito de socializar
informações e de utiliza-las
em sua estratégia de ação
O CONTROLE SOCIAL LEGALMENTE
INSTITUÍDO
Lei 8.069/90 - E.C.A
Leis 8.080 e 8142/90 - SUS
Lei 8.666/93 -Licitações
Lei 8.429/92 - crimes fiscais
Lei 8.742/93;- LOAS
Lei 9.424/96 - Fundef;
Res. 237/97 - CONAMA
Conselho Tutelar;
Conselho Municipal
de saúde;
Conselho Municipal
de assistência;
Conselho
Municipal de Meio
ambiente
Conselho do Fundef;
Conselho da Infância e
da Adolescência.
Características: caráter deliberativo e participação colegiada
O que compromete a atuação dessas
instâncias de controle?
Falta de capacitação dos
agentes envolvidos
Criação formal dos conselhos,
sem efetiva atuação
Falhas na informação necessária ao processo
decisório:
•informações inadequadas;
•omissão nas informações;
•falta de pesquisas.
PARTICIPAÇÃO POPULAR NA
FORMULAÇÃO DE PLANO E ORÇAMENTOS
O
Orçamento
Participativo
é
um
instrumento de Planejamento anual que
ajuda na priorização das demandas da
cidade, permitindo o acesso universal da
população às decisões referentes a
destinação do orçamento municipal. É um
espaço de co-gestão onde comunidade e
governo decidem juntos onde e como
investir os recursos públicos
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
MODELO DEMOCRÁTICO DE DECISÃO SOBRE AS
POLÍTICAS PÚBLICAS QUE SERÃO CONTEMPLADAS NO
ORÇAMENTO. A SOCIEDADE SE MOBILIZA E EM
PROCESSO ORGANIZADO, DECIDE QUAIS OS PROJETOS
OU INVESTIMENTOS SERÃO PRIORIZADOS NO ANO
Quem são os atores do processo de
formulação e discussão do Orçamento
Participativo?
A população, pela
votação das
emendas prioritárias,
e pela
representatividade
exercida por
Conselheiros e
Dirigentes
O Gestor do
Município e
seus
representantes
A Câmara
Municipal
Quais são as bases do processo de
participação
•Descentralização das discussões com a população
através da divisão do município em regiões:
•elaboração de critérios de atendimento das
demandas regionais;
•elaboração
população;
de
critérios
de
participação
da
•definição das instâncias de participação e suas
competências específicas (reuniões, plenárias,
Conselhos, etc).
E COMO SERÃO
DEFINIDAS AS OBRAS OU
SERVIÇOS QUE
ENTRARÃO NO
ORÇAMENTO?
ATRAVÉS DE CRITÉRIOS PREVIAMENTE DEFINIDOS
COMO:
-CARÊNCIA DE SERVIÇOS OU INFRA ESTRUTURA;
-POPULAÇÃO TOTAL DA REGIÃO OU
-PRIORIDADE TEMÁTICA DA REGIÃO
Ciclo do orçamento participativo
Divulgação e
mobilização
Discussão/preparação
para o próximo OP
Reuniões
preparatórias
Revisão do regimento
interno
Reuniões
intermediárias
Execução/acompanhamento
Orçamentário
Envio/aprovação
na Câmara
Caravana de
prioridades
Plenárias deliberativas
regionais e temáticas
Posse do CMO
negociação
Grupos de
Trabalho
Formação
CONSELHO DO ORÇAMENTO
PARTICIPATIVO
•Representantes das regiões da cidade;
•Representantes escolhidos nas plenárias
temáticas;
•Representantes das Associações de Moradores
ou outras entidades da sociedade civil;
•Representantes do Executivo Municipal
(normalmente tem direito a voz, mas não a
voto)
Os delegados atuam como representantes da comunidade perante a
Prefeitura e também atuam no apoio aos Conselheiros na informação
e divulgação para a população dos assuntos do Orçamento
Participativo.
Os Conselheiros representam a região e discutem com a Prefeitura
sobre a distribuição dos recursos para cada área de investimentos.
Elegem-se membros titulares e suplentes, por região.
ETAPAS DE DESENVOLVIMENTO DO
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
PASSOS
ATIVIDADES
OBJETIVOS
REUNIÕES
PREPARATÓRIAS
REUNIÕES
PREPARATÓRIAS NOS
BAIRROS DE CADA
REGIÃO
Prestação de contas
Explicar o
funcionamento do OP;
Eleição dos
delegados
PLENÁRIAS
REGIONAIS E
DISTRITAIS
ASSEMBLÉIAS
REGIONAIS
DELIBERATIVAS
Eleição das
prioridades da região
e eleição dos
representantes no
Conselho do
Orçamento
Participativo
ETAPAS DE DESENVOLVIMENTO DO
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
PASSOS
ATIVIDADES
OBJETIVOS
PLENÁRIAS
TEMÁTICAS
PLENÁRIAS TEMÁTICAS
SOBRE POLÍTICAS
PÚBLICAS
Encontro entre
moradores e
representantes da
prefeitura para debater
temas específicos sobre
políticas públicas como
Assistência Social,
Saúde e Educação
POSSE DO
CONSELHO DO
ORÇAMENTO
PARTICIPATIVO
POSSE DO CONSELHO DO Os conselheiros
OP
municipais e suplentes
regionais tomam posse.
ETAPAS DE DESENVOLVIMENTO DO
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
PASSOS
ATIVIDADES
OBJETIVOS
DISCUSSÃO DA LEI
ORÇAMENTÁRIA
REUNIÕES ENTRE O
CONSELHO DO
ORÇAMENTO
PARTICIPATIVO E A
ADMINISTRAÇÃO
MUNICIPAL
Conselheiros e
Prefeitura discutem a
Lei Orçamentária para
o exercício seguinte
ENCAMINHAMENTO
DO PROJETO DE LEI
ORÇAMENTÁRIA
PARA O
LEGISLATIVO
APRECIAÇÃO DO
PROJETO DE LEI,
PROPOSITURA DE
EMENDAS
Aprovação da Lei do
Orçamento ou
Veto
ETAPAS DE DESENVOLVIMENTO DO
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
PASSOS
ACOMPANHAMENTO
E FISCALIZAÇÃO
ATIVIDADES
AUDIENCIAS PÚBLICAS,
OU OUTRA FORMA DE
CONVOCAÇÃO
OBJETIVOS
Verificação do
cumprimento das
políticas públicas
definidas como
prioritárias no
Orçamento
Participativo com
amplo acesso a todas
as informações
necessárias colocadas à
disposição dos
conselheiros e
delegados pela
Prefeitura
7º PECADO
O gestor público fica
tentando inventar a
roda, quando poderia
aperfeiçoar e adequar
para a sua realidade
situações já
existentes.
Todas a atividades, discricionárias ou vinculadas,
da Administração Pública estão subordinadas à lei
(CF, art. 37).
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
O
R
Ç
A
PREVISÃO EM LEI
EXECUTAR PLANOS DE
GOVERNO
M
ATENDER DEMANDAS
SOCIAIS
AMORTIZAR A DIVIDA
PÚBLICA
E
EQUILIBRIO
FINANCEIRO
N
MANTER A ESTRUTURA
FUNCIONAL
T
O
PROMOVER O
DESENVOLVIMENTO
AS CINCO FASES DO CICLO ORÇAMENTÁRIO
1ª - Elaboração da proposta, feita no âmbito dos Poderes e
consolidada no Executivo;
2ª - Apreciação e votação pelo Legislativo;
3ª - A sua execução;
4ª - O controle, consubstanciado
avaliação da execução; e
5ª - Avaliação
no
acompanhamento
e
Despesas com tratamento
especial
Educação
(art.
212 CF/ Lei Fundef)
Preservação
do
patrimônio
público (art. 44
Saúde
(EC 29/2000
e resolução
316/02 CNS)
a 46 – LRF)
Dívida Fundada e
Flutuante (art. 29. 38
LRF; Res. 40 e 43 Senado)
8º PECADO
O gestor público ainda não
acredita que será punido se
cometer erros ou prejuízos à
sociedade.
CICLO DO CONTROLE DEMOCRÁTICO NA GESTÃO
FISCAL RESPONSÁVEL
Planejamento
Planejamentono
noprocesso
processo
orçamentário
orçamentário
(PPA,
(PPA,LDO,
LDO,LOA)
LOA)
+
Regras
Regraseelimites
limitesna
naLRF
LRF
(pessoal,
(pessoal,dívida,
dívida,etc.)
etc.)
mecanismos
mecanismosde
decompensação
compensaçãoeecorreção
correçãode
dedesvios
desvios
Transparência
Transparênciaeecontrole
controle
+
Sanções:
Sanções:
institucionais
institucionaiseepessoais
pessoais
CONTROLE SOCIAL SOBRE O GASTO
PÚBLICO
• Amplo acesso público, inclusive por meio eletrônico a
LDO, LOA Ö Demonstrativo da estimativa e medidas de
compensação da renúncia de receita.
• Amplo acesso público, inclusive por meio eletrônico ao
Relatório Resumido de Execução Orçamentária (cada 2
meses) Ö justificativas da frustração de receitas,
especificando medidas de combate à sonegação e à
evasão fiscal, adotadas e a adotar, e as ações de
fiscalização e cobrança.
•
CONTROLE SOCIAL SOBRE O GASTO
PÚBLICO
.
• Participação popular inserida
no processo orçamentário, para
fins de formulação, aprovação
e validação das propostas.
• Audiências públicas sobre
metas fiscais (cada 4 meses), e
para avaliação do impacto das
políticas públicas realizadas.
9º PECADO
O gestor público administra a
coisa pública como se fosse
uma administração doméstica
e baseada em contabilidade
de botequim.
Instrumentos de avaliação de políticas públicas
DIRIGENTE
-RELATÓRIO DE GESTÃO
FISCAL;
-- RELATÓRIO DE
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA;
DEVER
DE PRESTAR
CONTAS
-- PRESTAÇÃO DE CONTAS;
- AUDIÊNCIAS PÚBLICAS
- PUBLICIDADE DOS ATOS
SOCIEDADE
DEVER
DE
FISCALIZAR
A
APLICAÇÃO
DE
RECURSOS PÚBLICOS
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL – (art. 50 a 54)
10º PECADO
O gestor público não se
preocupa em ser
responsável do ponto de
vista legal, mas sim em
ser eficiente do ponto de
vista político