1
III SEMINÁRIO POLÍTICAS SOCIAIS E CIDADANIA
AUTOR DO TEXTO: Júlio Souza Lima
Consórcios Públicos: instrumentos para o desenvolvimento regional e local.
RESUMO: O objetivo deste artigo é o de apresentar de forma sucinta os desafios
presentes na agenda federativa brasileira. Desse modo, inicia-se com a análise da
experiência da descentralização do Estado brasileiro; aborda-se aspectos da
desigualdade local e regional do Estado da Bahia tornando-se uma pauta importante dos
debates sobre políticas públicas. Em seguida será apresentada a trajetória do processo
de institucionalização da política territorial na Bahia, elucidando a relevância dos novos
desafios que o território vem enfrentando no momento atual. Como sugestão/alternativa
de cooperação para o desenvolvimento local e regional é apresentado os consórcios
públicos, os quais podem ser utilizados entre os diferentes municípios, visando o
atendimento de necessidades comuns entre eles, nas diversas áreas e demandas.
Palavras-chave: Descentralização.
Cooperação. Estado.
Desenvolvimento regional.
Consórcios Públicos.
ABSTRACT: The aim of this paper is to present succinctly the challenges present in the
Brazilian federal agenda. Thus begins with an analysis of the experience of
decentralization of the state; approaches to aspects of local and regional inequality of
Bahia becoming an important agenda of discussions on public policies. Then be presented
with the trajectory of the process of institutionalization of territorial policy in Bahia,
explaining the significance of the new challenges that the country is facing at the
moment. As a suggestion / alternative development cooperation is presented local and
regional public consortia, which can be used by different municipalities in order to meet
common needs from among them, in different areas and demands.
Key words: Descentralization. Regional development. Public Consortia. Cooperation.
State.
1- Introdução
O texto constitucional de 1988, ao definir que a República Federativa do Brasil é
constituída pela união dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios possibilitando a
inovação de um desenho de federação trina, dando aos Municípios status de entes
federados similar ao dos Estados e da União. Esta definição constitucional traz consigo,
entre outras coisas, a descentralização fiscal, administrativa e política do Brasil e esteve
intimamente associada ao processo de redemocratização do país, além de consagrar o
processo de descentralização político-administrativo e financeiro dos municípios.
A desigualdade local e regional é uma característica marcante do processo de
desenvolvimento estadual, constituído por várias tipologias, nos entes federados.
Algumas apresentam baixos níveis de desenvolvimento local, chegando à estagnação e a
maioria ainda desintegradas entre si.
A trajetória do processo de institucionalização da política territorial na Bahia
revela-nos um enfrentamento dos novos desafios que o território vem enfrentando no
momento atual, a concepção de um novo modelo de gestão, com a criação de consórcios
públicos, possibilitando gestão associada de serviços públicos e cooperação entre os
entes federados.
2
Sendo assim, o presente artigo espera contribuir para o avanço da discussão
pública sobre os desafios que se colocam hoje para as políticas sociais brasileiras, assim
como para os caminhos possíveis para a redução das iniqüidades sociais que ainda hoje
caracterizam o país.
2- Descentralização do Estado brasileiro
A experiência brasileira vem demonstrando, desde meados da década de 1980,
um movimento em direção à descentralização do Estado, na perspectiva de reverter o
modelo anterior centralizado, a descentralização se materializou, sobretudo, nas
transformações institucionais da Constituição de 1988, tornando-se uma pauta
importante dos debates sobre políticas públicas no País. De um lado, a discussão passou
a focalizar os limites e as potencialidades desse processo, de outro, a definição dos níveis
subnacionais na estrutura federativa e ainda, as implicações dessas transformações
sobre a governabilidade nacional.
Com o número excessivo de desmembramento dos Municípios, a partir de 1988,
que depende quase exclusivamente de recursos federais como Fundo de Participação dos
Municípios (FPM) para sua sobrevivência, com baixa arrecadação própria e na construção
de uma estrutura política institucional de divisão territorial do poder. Entretanto destacase que a descentralização tanto ampliou a autonomia local, quanto ampliou os seus
encargos, inclusive em municípios que não tem como resolver sozinhos os problemas
locais.
A descentralização é uma estratégia adequada não somente para superar os
déficits democráticos dos entes federados, e poderá contribuir com uma maior
possibilidade de poder de decisão às comunidades locais e a revalorização do espaço
territorial.
Como as novas tendências urbanas, estão dando maior importância aos
municípios devido à concentração demográfica e a crescente participação destas no
desenvolvimento econômico, aonde fenômenos como conurbação sugerem desafios que
obrigam a ser criativos nas respostas às necessidades das comunidades, como também,
a necessidade da participação dos atores econômicos locais junto aos agentes
institucionais, isto é, fundamental para o desenvolvimento local e regional.
3- Desigualdade regional/local no Estado da Bahia
Revisitar o arcabouço das políticas públicas brasileira, e da gestão do território
principalmente no Estado da Bahia, constitui-se uma ação imprescindível para a
compreensão do território que permeiam o cotidiano dos entes federados.
Pesquisas recentes tendo como base os indicadores demográficos e sócios
econômicos do Estado da Bahia valor adicionado ao PIB, IDH, IDEB, Taxa de
Urbanização, Densidade Econômica e Demográfica, Incidência da Pobreza, Taxa de
Analfabetismo, índice de produto municipal, referente ao valor bruto da produção
agrícola, extrativa, pesca, demonstram que a desigualdade local e regional é uma
característica marcante do processo de desenvolvimento estadual, constituído por várias
tipologias, nos entes federados. Algumas apresentam baixos níveis de desenvolvimento
local, chegando à estagnação e a maioria ainda desintegradas entre si.
As desigualdades regionais e sociais do Estado, e as diferentes capacidades
econômicas, tributárias e administrativas dos entes federados, podem ser amenizadas
por meio de uma maior articulação e cooperação entre os municípios.
3
Neste sentido, o consórcio público instrumentaliza e dá nova regulamentação à
cooperação entre as esferas de governo, abrindo a possibilidade de potencializar a
intervenção do poder público e de otimizar e racionalizar a aplicação de recursos públicos
na execução de atribuições que são compartilhadas pelas esferas de governo, instituindo
um arcabouço legal e institucional entre os entes cooperados. Esse fato ratifica a
necessidade de políticas públicas de desenvolvimento regional de caráter estadual, que
contribua para a redução continuada das desigualdades local e regional, através da
ativação das potencialidades dos entes federados do Estado.
O desenvolvimento local e regional deve ser compreendido, não somente sob a
ótica das inter-relações econômicas entre a sociedade e o mercado, mas também nas
dimensões políticas e suas implicações sociais. Como também, deve incorporar
diferentes escalas como a supra-regional (vinculação ao projeto estadual de
desenvolvimento), a abordagem inter-regional (interdependência e integração) e a intraregional (desenvolvimento endógeno com articulação entre os agentes).
O processo de redefinição do papel do Estado nesse contexto é de suma
importância com o princípio do desenvolvimento local e regional, através de diversos
instrumentos de intervenção,
que vão desde os processos
efetivos
de
regionalização/descentralização, passando pela alocação de recursos para a
infraestrutura logística e tecnológica, a educação e a saúde, até a criação e estímulo a
novas formas de gestão, como a criação de consórcios públicos.
4- O Processo de Institucionalização da Política Territorial
A trajetória do processo de institucionalização da política territorial na Bahia
revela-nos a relevância dos novos desafios que o território vem passando no momento
atual, na perspectiva de trazer o desenvolvimento econômico e social, no qual muito
pouco foi realizado em seu favor.
Assim, constata-se a elaboração de políticas que prejudicaram os entes federados
de menor porte, aumentando cada vez mais as desigualdades, visto que o crescimento
demográfico aumenta cada vez mais as necessidades básicas da população, refletindo-se
na seletividade interna, no aligeiramento e desqualificação do trabalhador, bem como a
centralização das tomadas de decisão, tanto nas relações endógenas, como nas relações
exógenas que a mantém com os órgãos de instâncias superiores, desencadeando nessas
relações, práticas políticas administrativas e financeiras atrofiadas. Diante disso, torna-se
imprescindível, além de outros fatores, a participação direta dos vários atores sociais que
compõem o território, que se traduz na intervenção deliberativa e consultiva no processo
da política pública, administrativa e financeira, que de acordo com Fonseca (2005, p.
16).
O município é entendido aqui como uma instituição políticajurídica-administrativa-territorial e escala local de estratégias
institucionais, correspondentes aos conjuntos de ações e decisões,
visando o fortalecimento econômico e a melhoria da qualidade de
vida da população, muitas vezes por intermédio de parcerias e
cooperações envolvendo atores próximos e longícuos, públicos e
privados.
Nesta perspectiva o território como instituição passa a ser uma ferramenta de
integração para a tentativa de superar a desigualdade. É no local onde as sociedades
humanas desenvolvem a sua sobrevivência e manifestam a ansiedade, os conflitos e sua
cultura, por conseguinte é possível a implementação de estratégias de fortalecimento
econômico de forma integrada e exeqüível para a resolução dos problemas endógenos e
nas decisões locais, e impulsiona o envolvimento dos atores considerados, que de acordo
4
com Fonseca (2005, p. 23).
As instituições são criações humanas com o objetivo de dar forma
às
interações
sociais.
São
originadas
formalmente
e
espontaneamente, no âmbito social ou estatal, mas, seja como
for, podem reduzir as incertezas e os riscos, pois são guias,
marcos para a vida diária. Isso ocorre porque as instituições têm
funções que podem permitir a difusão da informação a preços mais
baixos; fiscalizar e obrigar cumprimento das leis relacionadas aos
contratos e direitos de propriedade mais barata; e agilizar na
superação de conflitos e controvérsias ligadas às falhas do
mercado, aos direito de propriedade, contratos, dentre outros.
Hoje, o mundo globalizado, o município de Salvador, Região Metropolitana e
municípios de grande porte na Bahia, exercem a função de centros mundiais ou
regionais, e que vivem ao lado de pequenos e médios núcleos urbanos que acabam por
constituir a grande maioria dos municípios.
Mantendo-se inalterado esse padrão excludente de distribuição de riqueza no
Estado, tende “a permanecer reduzido o grau de liberdade para o enfrentamento efetivo
e necessário do grave e complexo processo de exclusão social.” (POCHMANN e AMORIM,
2005, p. 27), seja qual for o papel desempenhado pelos grandes centros urbano, o
importante é que ela deveria representar a função de integração e inter-relação, aos
municípios de pequeno e médio porte, e este, contudo se sentiria legalmente inserida em
um contexto maior. Para Fonseca e Silva (2008, p. 17), em seu artigo “Políticas
Territoriais de Integração e Fortalecimento Urbano e Regional para o Estado da Bahia,
RDE.”
Isto significa dizer, por exemplo, que o sistema urbano deve ter
um número adequado de cidades médias bem localizadas no
espaço. Quando isto não ocorre, por razões históricas, geográficas,
econômicas, sociais políticas e institucionais específicas, há uma
clara tendência para o crescimento da macrocefalia urbana, com
uma enorme metrópole com um pequeno número de cidades
médias e com presença de um grande número de pequenos
centros urbanos, economicamente frágeis e socialmente limitados
quanto ao acesso a bens e serviços o que contribui negativamente
na constituição de indicadores de desenvolvimento humano e
social.
A consciência do desequilíbrio regional se manifesta em torno da descentralização
através do argumento da participação e a reestruturação das relações estabelecidas na
instituição política-jurídica-administrativa-territorial, fossem asseguradas, que de acordo
com Albuquerque e Cavalcanti (1978, p. 51).
Essa consciência tardia decorre também do fato de que os
fenômenos de desequilíbrio só parecem tender a se acentuarem
quando o país a que pertencem às regiões envolvidas ingressa no
caminho firme de desenvolvimento do tipo contemporâneo.
Esta situação se apresenta como possibilidade de “novas” modalidades de relações
intergovernamentais e na tentativa de resolver os problemas do passado político e
“corrigir a defeituosa distribuição da população brasileira, que é reflexo da secularmente
desordenada exploração do nosso território.” (PRADO JUNIOR, 1980, p. 210), sendo
assim, alguns fatores seriam decisivos na corporificação desse processo, entre eles, a
implantação no território de consórcios públicos, para o fortalecimento dos entes
5
federados, com relações mais horizontais, descentralização administrativa e a autonomia
conforme os preceitos constitucionais.
5- Consórcios Públicos: um novo instrumento de cooperação federativa.
Com a finalidade de estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive à
realização de objetivos de interesse comum, autorizando a gestão associada de serviços
públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens
essenciais à continuidade dos serviços transferidos, o consórcio público em teoria poderá
suprimir a escassez de investimentos, onde o somatório dos recursos de cada ente
cooperado, destinados à realização de determinada prestação de serviços comum a
todos, poderá minimizar os problemas que assolam toda uma região. Assim, por
exemplo, se os municípios X e Y não dispunham, individualmente, de recursos para a
construção de um hospital, tratamento de resíduos sólidos, um matadouro frigorífico,
saneamento básico, entre outras, juntos os recursos somados poderão propiciar a
construção e manutenção da aludida obra e serviços, viabilizando o incremento da
prestação do serviço em ambos os municípios consorciados, como também coloca na
agenda política os temas da participação cidadã, do controle social, na elaboração e
implementação de políticas públicas.
Constituindo desta forma um conjunto de premissas que vêm instituir a
descentralização enquanto princípio. Por serem imprecisos, muitos dos dispositivos em
sua definição, percebe-se que o espírito da legislação vigente passa a ganhar força por
meio da apropriação do discurso de autonomia induzindo a participação da sociedade
civil.
6- Considerações finais
A ciência social constitui-se em um corpo de conhecimento historicamente
elaborado, que gradativamente progride e funciona em meio às relações humanas
estabelecidas. É conhecimento sistematizado e consensual a partir de critérios e
elementos que a legitimam de acordo com o fenômeno e as interações das pessoas nos
contextos históricos em que atuam.
Portanto, os consórcios públicos influenciarão decisivamente na modernização
administrativa dos municípios, na agregação de forças políticas diversas em defesa dos
interesses local e da região, além de impulsionar a interação cultural das populações
otimizando as relações sociais, econômicas e comerciais. Além disso, poderá contribuir
para o fortalecimento dos entes federados, com relações mais horizontais, em torno da
coesão e da articulação com os centros mais próximos e importantes, com o princípio
para o desenvolvimento regional e local.
Entretanto é necessário salientar que os consócios públicos são simples
instrumentos de cooperação com possibilidades de apoiar a execução cooperada de
políticas públicas com conteúdos de propostas territoriais e transversais. É importante
que se tenha a consciência de que estes mecanismos não serão capazes de resolver
todos os conflitos de interesses e de impasses, no âmbito do processo de organização do
Estado federativo.
As reflexões sobre os assuntos aqui abordados, trazendo a público a complexidade
inerente ao tema, espera contribuir para o avanço da discussão pública sobre os desafios
que se colocam hoje para as políticas sociais brasileiras, assim como para os caminhos
possíveis para a redução das iniqüidades sociais que ainda hoje caracterizam o país.
6
Referências
ALBUQUERQUE, Roberto Cavalcanti de; CAVALVANTI, Clovis: Desenvolvimento regional
no Brasil. 2. ed Brasília, DF: IPEA, IPLAN, 1978. 153p.
BORGES, Alice González. “Operações urbanas consorciadas: Os consórcios municipais
como instrumentos de realização do estatuto da cidade”, in: Estudos em homenagem ao
Prof. Adilson Dallari.” Coord. De Luiz Guilherme da costa Wagner, Belo Horizonte, Editora
Del Rey, 2004.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil – 1988. 25. ed. São Paulo:
Saraiva, 2000.
BREMAEKER, François E. J. de. Os consórcios na administração municipal. Rio de
Janeiro: BAM/APCM/NAPI/IBAMCO, 2001.
CNM. Confederação Nacional de Municípios. Disponível em: http://www.cnm.org.br/.
Acessado em: 22 mai 2009.
FONSECA, A. A. M. Instituição e desenvolvimento territorial: O desempenho
municipal após a descentralização. Feira de Santana: Universidade Estadual de Feira de
Santana, 2005.
FONSECA, A. A. M.; SILVA, S. C. B. M. Políticas territoriais de integração e
fortalecimento urbano e regional para o Estado da Bahia/Brasil. Scripta Nova:
Revista Electrónica de Geografia y Ciências Sociales. Universidad de Barcelona. ISSN:
1138-9788. ,
Nº extra 11, 245, 2007. v. 17, p. 15-17, 2008. Ejemplar dedicado a: Los problemas del
mundo actual: respuestas y
alternativas desde la geografía y las ciencias sociales. Número extraordinário dedicado al
IX
colóquio
internacional
de
geocrítica.
Disponível
em:
http://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=2475084. Acessado em: 10 mai 2009.
IBGE – Instituo Brasileiro de Geografia e Estatística, população recenseada e
estimada.
Informações
Sociais
do
Estado
da
Bahia.
Disponível
em:
http://www.bnb.gov.br/content/aplicacao/ETENE/Etene/docs/ba_inf_sociais.pdf. Acessado
em: 06 set. 2009.
IBGE – Instituo Brasileiro de Geografia e Estatística, População recenseada e
estimada. Bahia. Disponível em: http://www.ibge.gov.br/estadosat/perfil.php?sigla=ba.
Acessado em: 22 set. 2009.
OBSERVATÓRIO, de Informações municipais. Disponível em:
< http:/www.oim.tmunicipal.org.br//>. Acessado em: 11 mar. 2009.
POCHMANN, Marcio; AMORIN, Ricardo. Atlas da exclusão social no Brasil: os ricos no
Brasil. volume 3, 2. ed. São Paulo: Cortez, 2005. 204 p.
PRADO JUNIOR, Caio. Evolução política do Brasil e outros estudos. 12ª ed. São
Paulo: Brasiliense, 1980. 249 p.
PNUD, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. Disponível em:
http://www.pnud.org.br/home, Ranking do IDH dos Estados do Brasil em 2005. Acessado
em: 29 set. 2009.
7
PUTNAM, Robert D. LEONARDI, Robert; NANETTI, Raffaella. Comunidade e democracia:
a experiência da Itália moderna. 5ª ed. Rio de Janeiro: Ed. da FGV, 2007. 260p.
SEI. Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia.
http://www.sei.ba.gov.br/. Acessado em: 12 mai 2009.
Disponível em: