Vulnerabilidade e Protecção Social
em Economias
Fortemente Endividadas
Abel M. Mateus
Consultor do Banco de Portugal
Vulnerabilidade e Protecção Social
1. Níveis de pobreza e estratégias para o alívio da
pobreza
2. Iniciativa do Perdão da Dívida
3. O conceito de vulnerabilidade
4. Políticas de protecção social para redução da
vulnerabilidade
Anexo: Estabilidade no sistema financeiro
Vulnerabilidade e Protecção Social
WDR 1990: crescimento intensivo em trabalho,
através da abertura da economia, investimento em
infraestruturas, saúde e educação.
WDR 2000:
* Promoção oportunidades através do crescimento
equitativo
* Participação social (empowerment): instituições
políticas e sociais sensíveis às necessidades das
classes menos favorecidas
* Redução da vulnerabilidade aos choques
económicos, desastres naturais, violência e doença.
Vulnerabilidade e Protecção Social
“A vulnerabilidade a acontecimentos externos e em grande parte incontroláveis – doença,
violência, choques económicos, mau tempo, desastres naturais – reforça o sentido de malestar da população pobre, exarceba a sua pobreza material, e enfraquece a sua posição
negocial. Eis porque melhorar a protecção social – reduzindo o risco de acontecimentos
como a guerra, doença, crises económicas, e desastres naturais – é central na estratégia de
redução da pobreza. Assim como reduzir a vulnerabilidade dos mais pobres aos riscos e
construir mecanismos que permitam a estas populações enfrentar os choques adversos.”
WDR 2000
Vulnerabilidade e Protecção Social
As classes mais pobres sofrem elevadas
flutuações do seu rendimento. Estudos
efectuados em aldeias do Sul da India mostram
que o coeficiente de variação do rendimento
anual das principais colheitas está entre 0,37 e
1,01, e nalguns casos chega a 1,27. Nas zonas
rurais da Etiópia três em quatro famílias
sofreram com uma colheita perdida num
período de 20-anos, que resultou em ameaça de
sobrevivência dos seus membros.
Vulnerabilidade e Protecção Social
Vulnerabilidade e Protecção Social
Indicadores Sociais e de Vulnerabilidade
Angola
Moçambique
Cabo Verde
Guiné-Bissau
São Tomé e Príncipe
Países baixo rendimento
Africa Sub-Sahara
Baixo e médio rendimento
PIB per
capita
PIB per PIB per
mercado capita em capita em
1999
PPP 90 PPP 99
220
1.890
632
230
532
797
1.302
2.382
3.233
160
702
616
288
1.399
1.469
370
500
1.240
1.180
1.410
2.600
1.430
1.500
3.370
Taxa
cresc.
Grau
PIB 90- pobreza
98
<$1 dia
-3,0
5,4
37,9
4,5
0,4
1,7
3,4
1,9
3,1
Despesas
Taxa
saude % Despesas escolariz
PIB 90- educação ação
98
% PIB 98 Sec.
3,9
4,9
31,2
2,1
4,1
22,4
4,0
4,0
36,6
24,1
1,3
1,5
1,9
3,2
3,2
4,1
41,0
27,0
62,8
Vulnerabilidade e Protecção Social
Despesas Públicas em % PIB
PIB per capita
Saúde
SS
472-2000
4,27
2001-3000
5,08
3000-4000
4,46
Educação
0,48
3,37
1,15
5,29
1,03
4,25
Vulnerabilidade e Protecção Social
PIB per capita em PPP (1999)
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
Angola
Moçambique
Cabo Verde
Guiné-Bissau
São Tomé e
Príncipe
Países baixo
rendimento
Africa SubSahara
Baixo e médio
rendimento
Vulnerabilidade e Protecção Social
1. Estratégias para o alívio da pobreza
2. Iniciativa do Perdão da Dívida (HIPIC)
3. O conceito de vulnerabilidade
4. Políticas de protecção social para redução da
vulnerabilidade
Anexo: Estabilidade no sistema financeiro
Vulnerabilidade e Protecção Social
A iniciativa HIPIC culminou um processo longo de
preocupação da comunidade internacional em reduzir a
dívida como pré-condição para a efectividade da ajuda
externa. Começa com a declaração de Copenhagen(1995)
e termina com a Cimeira de Cologne (1999) em que se
liga o perdão da dívida à redução da pobreza.
Vulnerabilidade e Protecção Social
Eligibilidade: países com acesso à AID, altamente
endividados e que resolvam aplicar o perdão da dívida
em programas de combate à pobreza.
O objectivo é tornar a situação da dívida externa
sustentável: que se define por um rácio do valor
actualizado da dívida sobre as exportações no máximo
de 150%. Para países muito abertos (rácio de
exportações sobre PIB de mais de 30%) o rácio da
dívida sobre as receitas fiscais pode atingir 250%.
Os termos de Nápoles concedem uma redução até
67% do valor actualizado da dívida, pró-rata entre
doadores oficiais bilaterais e multilaterais.
33 países poderão ser elegíveis, a um custo de 90
biliões USD
Vulnerabilidade e Protecção Social
Vulnerabilidade e Protecção Social
Indicadores Endividamento
Angola
Moçambique
Cabo Verde
Guiné-Bissau
São Tomé e Príncipe
Países baixo rendimento
Africa Sub-Sahara
Baixo e médio rendimento
Serviço
Dívida % Ajuda
Dívida VA Exportaçõ externa %
% PIB
es
PIB
279,9
34,4
8,2
74,2
18,0
28,2
31,3
26,5
362,8
25,6
50,0
401,3
78,7
15,4
14,7
18,4
4,7
4,1
0,7
Vulnerabilidade e Protecção Social
Vulnerabilidade e Protecção Social
Vulnerabilidade e Protecção Social
Vulnerabilidade e Protecção Social
Vulnerabilidade e Protecção Social
Vulnerabilidade e Protecção Social
1. Estratégias para o alívio da pobreza
2. Iniciativa do Perdão da Dívida
3. O conceito de vulnerabilidade
4. Políticas de protecção social para redução da
vulnerabilidade
Anexo: Estabilidade no sistema financeiro
Vulnerabilidade e Protecção Social
A vulnerabilidade de uma economia pode considerarse ao nível
•
macro: variabilidade do PIB, desastres naturais,
•
meso: perda de colheitas, desastres naturais
localizados,
•
micro: doenças, perda dos elementos produtivos da
família, desemprego, velhice, incapacidade física
Vulnerabilidade e Protecção Social
A vulnerabilidade a nível individual depende:
- activos físicos: o baixo nível e pouca liquidez dos
activos são uma restrição à capacidade de ocorrer a
quebras temporárias do rendimento,
- capital humano: o seu baixo nível não permite acesso
ao crédito e limita a capacidade de gerir a situação
- diversificação das fontes de rendimento: a
possibilidade de aceder a fontes de rendimento não
agrícolas em zonas rurais, se não forem actividades covariantes
- ligações a redes familiares ou de extensão familiar
- participação em esquemas de seguro social ou
individual formais
- acesso ao mercado de crédito
Vulnerabilidade e Protecção Social
Principais fontes de risco
Tipos de Risco
Idiosincrático
Riscos que afectam
indivíduos ou
famílias (micro)
Natural
Saúde
Social
Riscos que afectam
grupos de famílias
ou comunidades
(meso)
Co-variante
Riscos que afectam regiões
ou países (macro)
Chuva
Desabamento de terras
Erupção vulcânica
Doença
Ferimentos
Incapacidade
Velhice
Morte
Crime
Vilolência
doméstica
Tremor de terra
Inundações
Seca
Ciclones
Epidemia
Terrorismo
Guerra civíl
Actividades de
Guerra
associações
Motins
criminosas
Económico
Desemprego
Alterações no preço dos alimentos
Deslocação
Colapso do crescimento
Perda de colheitas
Hiperinflação
Crise na balança de
pagamentos, financeira
Custos de reformas
económicas
Político
Agitação política
Abandono de
programas sociais
Golpe de estado
Ambiental
Poluição
Desflorestação
Desastre nuclear
Fonte: Adaptado de Sinha and Lipton (1999) and World Bank(2000)
O caso especial da SIDA:
Vulnerabilidade e Protecção Social
Existem mais de 34 milhões de pessoas
infectadas com SIDA (90% em PVD), com 5
milhões novos infectados cada ano.
Devido a esta epidemia, que afecta de uma
forma dominante a África a Sul do Sahara,
estes países perderam todo o progresso que
tinha sido feito no aumento da esperança de
vida ao longo da segunda metade deste século.
Um em quatro adultos no Zimbabwe, Malawi
e outros países do Sul da África está
infectado.
A sustentabilidade do crescimento económico
em muitos destes países está seriamente
afectada.
Vulnerabilidade e Protecção Social
1. Estratégias para o alívio da pobreza
2. Iniciativa do Perdão da Dívida
3. O conceito de vulnerabilidade
4. Políticas de protecção social para redução da
vulnerabilidade
Anexo: Estabilidade no sistema financeiro
Vulnerabilidade e Protecção Social
Os esquemas tradicionais de protecção social
dos PDs, como a segurança social, o serviço de
saúde universal, o subsídio ao desemprego são
inapropriados para a maioria dos PVDs. Não só
porque exigem elevados recursos fiscais que os
governos não podem captar, como a sua gestão
administrativa exige capacidades que estes
países não possuem.
Por exemplo:
•As despesas com segurança social só atingem
cerca de 0,5% do PIB em média nos países com
menos de USD 2 000 per capita.
Vulnerabilidade e Protecção Social
E devido aos problemas de escassez de informação e
de dificuldade em executar os contratos, os mercados
de crédito e seguros nos PVD só abrangem o sector
formal (e muitas vezes estão enviezados em benefício
das empresas estatais e das grandes empresas
privadas).
Por exemplo
•Em muitos PVD, o crédito ao sector rural ou às
PMEs é quase inexistente
•Os seguros de vida são quase insignificantes, e os
não-de-vida restringidos à classe mais abastada e
sector formal
Vulnerabilidade e Protecção Social
Prevenção de riscos
Objectivo
Redução de
riscos
Mecanismos informais
Individuais e
Grupos
familiares
 Practicas de
 Acções colectivas
prevenção de
de construção de
saúde
infraestructuras,
diques,
 Migração
plataformas.
 Formas mais
 Gestão de recursos
seguras de
de propriedades
rendimento
comuns
Mecanismos formais
Mercados
Provisão pública






Mitigação de
riscos
Diversificação


Seguros



Mitigação de
choques





Diversificação de fontes
de
rendimento
Investimento
em capital
fisíco e
humano
Casamento e
familias
extensas
Arrendamento rural
Armazenamento
Venda de
activos
Empréstimos
de agentes
locais
Mão de obra
infantil
Redução de
consumo de
alimentos
Migração
sazonal ou
temporária




Associações
ocupacionais
Associações de
poupanças e
créditos rotativas

Investimento em
capital social
(comunicações,
associações,
rituais, troca de
ofertas)

Tranferências de
redes de apoio
mútuo




Politica
macroeconomica
apropriada
Politica ambiental
Politica de educação
Politica de saúde
pública
Infraestruturas
(barragens, estradas)
Politica de activos de
emprego
Extensão rural
Liberalização do
comércio
Protecção dos direitos
de propriedade
Guarda de
poupanças em
instituições
financeiras
Microfinança


Pensões de
velhice
Seguros de
acidentes e
incapacidade


Sistema de pensões
Segurança obrigatória
para desempregados,
doentes, incapacitados
e outros riscos
Venda de
interesses
financeiros
Empréstimos de
instituições
financeiras





Assistência social
Ajuda-trabalho
Subsídios
Fundos sociais
Transferência em
dinheiro

Nota: As áreas brancas mostram as respostas dos grupos e das comunidades através de mecanismos
informais de aplicação de mecanismos de prevenção do risco. A área com sombreado mais escuro mostra
os processos de prevenção pública contra o risco e a mitigação de choques – Os seguros sociais.
Vulnerabilidade e Protecção Social
O desenho de um programa eficaz de protecção social
exige um estudo prévio do mapeamento e tipologias das
populações em risco.
O programa deve compreender:
•Desenho de um programa modular: que permita misturar
várias intervenções, segundo a capacidade institucional e
o tipo de risco (micro-seguro com micro-financiamento,
ajuda alimentar e programas de emprego público, fundos
de ajuda sociais)
Vulnerabilidade e Protecção Social
•Criar um programa para prevenir, responder e mitigar
os choques macro - económicos, financeiros e naturais:
estes são os choques mais importantes.
• Podem ser prevenidos através de uma boa gestão
macroeconómica.
•Diversificação dos activos financeiros ou dos
mercados externos
•Gestão prudente no sector financeiro formal
•Complementar o sector financeiro formal com
sistemas de micro-financiamento
Vulnerabilidade e Protecção Social
•Manter um clima de investimento público e
privado conducente à criação de emprego e
aumento da produtividade
•Assegurar que os programas de ajuda à pobreza
ou despesas sociais não caem durante uma recessão
•Criar “fundos contra as calamidades” que apoiem
as classes pobres em caso de desastres naturais
•Desenhar um sistema de protecção social (safety
nets) que pode ser activado por razões contracíclicas
•Assegurar o desenvolvimento dos mercados
bancários e de seguros individuais e de grupos
Vulnerabilidade e Protecção Social
•Criar sistemas de protecção social que sejam ao
mesmo tempo pró-crescimento: o desafio é criar
programas que não diminuam a capacidade
competitiva do país, nem o incentivo ao trabalho e à
poupança. As experiências recentes do chamado “novo
federalismo” nos EUA são muito interessantes neste
respeito.
Vulnerabilidade e Protecção Social
Uma parte importante da protecção é o auto-seguro,
embora por vezes este assuma formas penosas. As
famílias podem mitigar as flutuações de rendimento
recorrendo à venda de activos. Contudo, devido à
elevada correlação entre a sua venda e o preço, este
processo só agrava a situação. No Bangladesh, a
ONG SafeSave é uma associação com crédito e
poupança rotativos, em que os agentes colectam
pequenas quantias de dinheiro diariamente dos seus
membros para colocar em contas poupança, que é um
sistema promissor.
As transferências privadas ou intra-familiares são
outra forma importante de mitigação.
Vulnerabilidade e Protecção Social
Vulnerabilidade e Protecção Social
Seguros de saúde
Devido à impossibilidade de os governos dos PVDs
estabelecerem um sistema eficiente de seguros de
saúde, é essencial que estabeleçam uma rede eficiente
de saúde primária, com centros de saúde e dando
ênfase aos programas preventivos e vacinações.
Este sistema deverá ser complementado por
contribuições em dinheiro (sistema discricionárioocasional) para o caso de famílias que perdem os
membros produtivos, ou em que estes ficam
incapacitados.
Igualmente importante para o capital humano é um
sistema eficiente de educação primária
Vulnerabilidade e Protecção Social
Programas de ajuda pelo trabalho:
Subsídios de desemprego são inapropriados para a
maioria dos PVD, devido à extensão do sector informa
(em economias da América Latina este é estimado em
54% do total do emprego), e à dificuldade de
administração.
Daí que seja preferível utilizar programas de ajuda
pelo trabalho (caso de Cabo Verde em tempos de seca),
como instrumento anti-cíclico. Para ser auto-selectivo
deve ter salários abaixo do mercado. Uma limitação é
que apenas abrange as pessoas capazes de trabalhar.
Deve compreender pequenas obras públicas para
benefício das comunidades
Fundos sociais de desenvolvimento
Vulnerabilidade e Protecção Social
Este é um dos métodos preferidos e mais
populares. Já cerca de 50 países sobretudo na
América Latina e na África SS tem estes esquemas.
São fundos constituídos por capitais públicos e de
ajuda externa, com uma gestão autónoma,
geralmente descentralizados ao nível da localidade
ou pequena região.
Afim de se orientar em benefício das classes
pobres usam métodos de selecção de investimentos
(serviços básicos), análise dos beneficiários, ou
orientação para regiões menos favorecidas.
Financiam pequenos projectos de investimento, em
que é requerido um co-finaciamento e participação
da comunidade. Também podem financiar microempresas
Vulnerabilidade e Protecção Social
Sistemas financeiros micro (crédito, poupança e
seguros)
Estes esquemas podem ajudar as famílias a manter
o consumo perante choques. Não permitem
mitigar choques com elevada covariância.
Em geral beneficiam sobretudo as famílias
moderadamente pobres e vulneráveis.
O sucesso alcançado em diversos países mostra
que são uma forma prioritária para a ajuda ao
desenvolvimento.
Vulnerabilidade e Protecção Social
Transferências em dinheiro ou em espécie:
Ajuda nutricional (suplementos) para crianças e
mães-grávidas
Suplemento nutricional nas escolas: para incentivar
as crianças a ir à escola
Ajudas em dinheiro para os casos de indigência e
para ajudar a reconstruir a vida no caso de
catástrofes naturais
Ajuda sob a forma de inputs agrícolas (sementes e
utensílios) a seguir a uma calamidade e para recolonização de populações afectadaspor conflitos
Vulnerabilidade
e Protecção
Social
Sem entrarmos em grande detalhe sobre estes importantes sistemas
de protecção
devemos
referir alguns aspectos que resultam da nossa experiência com o desenho de um programa para o
México em finais dos anos 1980, conhecido como PIDER ou Programa de Solidariedade, financiado
pelo Banco Mundial e assente num sistema de fundos municipais nas regiões mais pobres:









Primeiro, é importante estabelecer o mapa dos principais segmentos populacionais e bolsas de
pobreza, dum ponto de vista regional e socio-económico.
Segundo, deve ser estabelecido um sistema de monitoragem da situação económica, e em
particular alimentar destas populações «early warning system».
Terceiro, o sistema é tanto mais eficaz em termos de benefício-custo quanto for limitado e
orientado para as populações mais carecidas (target system).
Quarto, o desenho dos diferentes programas deve ser adaptado às circunstâncias específicas das
populações – por exemplo, um programa de «alimentos para trabalhos públicos» no caso de uma
seca só beneficia as pessoas na idade activa e em condições de trabalhar deixando de for a
camadas importantes da população, como velhos e crianças que podem ser seriamente afectados.
Quinto, normalmente os grupos mais vulneráveis da população a quebras de nutrição são as
crianças até aos 5 anos e as mulheres grávidas. Pelo que estes são os grupos que devem ter
prioridade no programa de alívio da pobreza.
Sexto, os esquemas de ajuda devem ser associados tanto quanto possível a outros incentivos
sociais, como por exemplo, promover a ida à escola distribuindo alimentos in loco para as
crianças.
Um outro factor importante é a descentralização das acções
e a participação das populações.
E, finalmente, como as próprias Instituições Internacionais o compreenderam, estes programas
têm que ser sentidos «como próprios» pelas autoridades nacionais e locais em coordenação com a
sociedade civil e organismos de ajuda externa.
Vulnerabilidade e Protecção Social
UMA NOTA FINAL:
A ajuda e perdão da dívida são insuficientes. Os PDs têm
que abrir os seus mercados aos PVDs:
Estimativas do Banco Mundial mostram que as tarifas e
os subsídios nos PD (sobretudo aos têxteis e produtos
agrícolas) causam uma perda annual no bem-estar dos
PVD equivalente a 20 biliões de USD, ou seja 40% da
ajuda ao desenvolvimento em 1998.