18 anos de política fiscal
no Brasil: 1991/2008
Fabio Giambiagi
Casa das Garças
Julho 2008
1
1. Os grandes números
2. Os altos e baixos da dívida pública
3. O ajuste dos Estados e Municípios
4. Despesas do Governo Central: o céu é o
limite?
5. Previdência: o elefante na sala
6. Um olhar sobre o futuro
2
1. Os grandes números
3
Resultado primário – Médias por período (% PIB)
Período
Governo
Central
Estados e Empresas
Municípios estatais
Total
1985/89
-0,4
0,1
1,0
0,7
1990/94
1,6
0,6
0,6
2,8
1995/98
0,3
-0,4
-0,1
-0,2
1999/02
1,9
0,6
0,8
3,3
2003/06
2,5
0,9
0,7
4,1
2007/08
2,6
1,1
0,4
4,1
Fonte: Banco Central. Para 2008, estimativa própria.
4
Despesas de juros reais setor público (% PIB)
8
7
6
5
4
3
2
1
0
85 987 989 991 993 995 997 999 001 003 005 007
9
1
1
1
1
1
1
1
1
2
2
2
2
Fonte: Banco Central. Para 2008, estimativa própria.
5
Atualização monetária:
(Juros nominais – Juros reais) (% PIB)
Período
% PIB
1995/98
1,4
1999/02
3,8
2003/06
1,9
2007/08
3,5
Fonte: Banco Central. Para 2008, estimativa própria.
6
Resultado fiscal – Médias por período (% PIB)
Período
Superávit primário
Juros
Juros
nominais reais
NFSP
Nominais Operacionais
1985/89
0,7
n.c.
5,8
n.c.
5,1
1990/94
2,8
n.c.
2,8
n.c.
0,0
1995/98
-0,2
6,0
4,6
6,2
4,8
1999/02
3,3
7,3
3,5
4,0
0,2
2003/06
4,1
7,3
5,4
3,2
1,3
2007/08
4,1
6,3
2,8
2,2
-1,3
Fonte: Banco Central. Para 2008, estimativa própria.
7
• Avanço estatísticas fiscais
(regularidade, agilidade, desagregação,
confiabilidade)
• Desagregação: Estados e Municípios + Estatais
• Evolução dado “acima da linha”
(melhora “discrepância estatística”)
• Desagregação OCC
• Importância da atualização monetária
• Flutuação despesa com juros reais
8
2. Os altos e baixos da
dívida pública
9
Composição dívida líquida setor público Abr/2008 (I)
Composição
% PIB
Dívida interna
50,0
Governo Central
36,8
Base monetária
4,7
Dívida mobiliária
42,4
Renegociação E&M
-12,1
FAT
-5,1
Demais dívidas
6,9
Estados e Municípios
13,0
Renegociação E&M
12,1
Outros
0,9
Empresas estatais
0,2
Dívida externa
-9,2
Total
40,8
Fonte: Banco Central.
10
Composição dívida líquida setor público (II)
Composição
% PIB
1998
2002
2008/Mai
37,9
32,9
31,0
1,0
17,7
9,8
Privatização
-3,0
-3,6
-2,4
Outros
4,0
21,3
12,2
Efeito câmbio
0,9
16,0
8,6
Demais ajustes
3,1
5,3
3,6
38,9
50,6
40,8
Dívida fiscal
Ajustamento patrimonial
Total
Fonte: Banco Central.
11
Dívida líquida setor público (% PIB)
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
-5
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
-10
Total
Externa
Interna
Fonte: Banco Central. Para 2008, maio.
12
Dívida mobiliária federal (% PIB)
1991
5,4 (inclui NCZ$ bloqueados)
1994
11,7
2002
34,4
2008/Maio
42,4
Fonte: Banco Central.
13
Dívida pública mobiliária federal em mercado –
Fim de período – Tesouro Nacional (%)
Composição 2002
NTN-D
2006
2008(abr)
9,0
0,1
0,0
LFT
63,9
37,0
35,3
NTN-B/C
10,4
21,6
26,6
2,4
36,1
34,0
14,3
5,2
4,1
100,0 100,0
100,0
LTN/NTN-F
Outros
Total
Fonte: STN.
14
3.O ajuste dos Estados e
Municípios
15
Resultado primário (% PIB)
Composição
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Estados/Municípios
-0,17
0,20
0,50
0,80
0,72
0,81
0,90
0,99
0,84
1,17
1,05
-0,38
0,14
0,38
0,55
0,58
0,70
0,83
0,80
0,70
1,02
0,95
0,21
0,06
0,12
0,25
0,14
0,11
0,07
0,19
0,14
0,15
0,10
Estados
Municípios
Fonte: Banco Central. Para 2008, estimativa própria.
16
Despesas com transferências a Estados
e Municípios (% PIB)
Composição
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fundos Constitucionais
2,53
2,57
2,64
2,80
3,02
2,72
2,63
2,97
3,03
3,21
3,60
Lei Complementar 87/96
0,23
0,41
0,32
0,28
0,27
0,23
0,22
0,22
0,19
0,15
0,14
CIDE
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,06
0,08
0,08
0,07
0,06
Demais
0,15
0,30
0,46
0,45
0,51
0,59
0,57
0,64
0,68
0,70
0,75
Total
2,91
3,28
3,42
3,53
3,80
3,54
3,48
3,91
3,98
4,13
4,55
Fonte: STN. Para 2008, estimativa própria.
17
Arrecadação ICMS (% PIB)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
6,22 6,37 6,98 7,24 7,10 7,02 7,12 7,22 7,36 7,32 7,50
Fonte: Banco Central. Para 2008, estimativa própria.
18
-
Estados sofreram uma mudança de regime “à la”
Sargent em matéria de condições de financiamento,
mas
a) primário 1999/2006 não foi substancialmente
maior que o de 1990/1994; e
b) entre 1998 e 2008, o “delta” de transferências
e receita de ICMS foi de quase 3% do PIB
19
4.Despesas do Governo
Central: o céu é o limite?
20
Receita bruta Governo Central (% PIB)
Período
% PIB
1991/94
16,5
1995/98
17,2
1999/02
20,5
2003/06
22,2
2007/08
24,6
Fonte: STN. Para 2008, estimativa própria.
21
Despesa primária Governo Central (% PIB)
23
22
21
20
19
18
17
16
15
14
7
2
00
5
2
00
3
2
00
1
2
00
9
1
99
7
1
99
5
1
99
3
99
1
1
99
1
13
Fonte: STN. Para 2008, estimativa do autor
22
Taxas médias de crescimento do gasto
primário do Governo Central (%a.a.)
1992/94
1995/98
1999/02
2003/06
2007/08
Gasto primário total
9,7
4,6
4,3
5,6
7,6
6,0
Transferências a Estados/Municípios
1,8
5,9
9,1
4,6
12,4
6,3
Pessoal
14,0
-0,6
3,5
1,8
6,0
4,2
Benefícios INSS
16,5
5,5
4,4
8,0
5,6
7,7
Outras despesas
3,6
8,7
1,7
6,7
8,1
5,6
PIB
3,1
2,4
2,1
3,5
5,1
3,0
Composição
1992/2008
OBS: Deflator: Deflator implícito do PIB.
Fonte: Secretaria de Política Econômica/Secretaria do
Tesouro Nacional. Para 2008, estimativa própria.
23
Despesa primária Governo Central (% PIB)
Composição
1991/94
1995/98
1999/02
2003/06
2007/08
Transferências E&M
2,69
2,68
3,51
3,73
4,34
Pessoal
4,35
4,70
4,66
4,40
4,58
Ativos
2,66
2,43
2,40
2,35
2,48
Inativos
1,42
2,02
2,05
1,99
1,89
Transferências
0,27
0,25
0,21
0,06
0,21
INSS
4,35
4,99
5,70
6,67
7,20
Outros
3,69
4,32
4,76
5,01
5,97
15,08
16,69
18,63
19,81
22,09
Total
Fonte: STN. Para 2007, estimativa própria.
24
Composição das “outras despesas” (% PIB)
Composição
1995/98
1999/02
2003/06
2007/08
FAT
0,51
0,51
0,56
0,73
LOAS/RMV
0,05
0,19
0,40
0,57
Subsídios e subvenções
0,15
0,27
0,39
0,37
-
0,08
0,10
0,10
3,61
3,71
3,56
4,20
4,32
4,76
5,01
5,97
Transferências/Despesas BC
Demais despesas
Total
Fonte: STN. Para 2008, estimativa do autor
25
Subsídios e subvenções 2007 (% PIB)
Custeio agropecuário
0,04
Política preços
0,04
PRONAF
0,04
PROEX
0,01
PESA
0,02
Securitização dívida agrícola
0,06
Fundo Terra
0,06
Fundos regionais
0,09
Reordenamento de passivos
0,03
Total
0,39
Fonte: STN.
26
Composição das “demais despesas” (% PIB)
Composição
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Investimento Executivo
0,30
0,46
0,47
0,75
0,86
0,90
Custeio Ministério da Saúde
1,32
1,38
1,45
1,39
1,34
1,30
Custeio Ministério da Educação
0,36
0,29
0,31
0,27
0,28
0,30
Custeio Ministério do Desenvolvimento Social 0,10
0,29
0,29
0,40
0,43
0,45
Legislativo/Judiciário
n.d.
n.d.
0,18
0,19
0,19
0,18
Sentenças judiciais
n.d.
n.d.
0,03
0,04
0,05
0,05
Demais
1,07
1,08
0,98
0,89
1,10
0,97
Total
3,15
3,50
3,71
3,93
4,25
4,15
Fonte: STN. Para 2008, estimativa própria.
27
Comparação entre itens selecionados de gasto social
no Governo Central: 1991 e 2008 (% PIB)
Composição
1991
2008
Diferença
INSS
3,4
7,2
3,8
Inativos Governo Central
0,9
1,9
1,0
Saúde /a
1,4
1,4
0,0
FAT /a
0,6
0,8
0,2
LOAS
0,0
0,6
0,6
Desenvolvimento Social
0,0
0,5
0,5
Educação /a
0,1
0,3
0,2
Reforma agrária /a
0,0
0,1
0,1
Soma (A)
6,4
12,8
6,4
Transferências E&M (B)
2,7
4,6
1,9
(A) + (B)
9,1
17,4
8,3
a/ 1994
Fonte: Elaboração própria, com base em fontes diversas.
28
5.Previdência: o elefante na
sala
29
A “fotografia” aproximada da Previdência:
2008 (Governo Central, % PIB)
Servidores
1,5
Receita
0,4
Despesa
1,9
INSS
1,5
Receita
5,7
Despesa
7,2
Fonte: Elaboração própria.
30
O "filme" da Previdência: gasto com
servidores (% PIB)
2,15
2,10
2,05
2,00
1,95
1,90
1,85
1,80
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fonte: Ministério da Previdência.
31
O "filme" da Previdência:
gasto do INSS (% PIB)
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
7,5
7,0
6,5
6,0
5,5
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
Fonte: STN.
32
População idosa e gasto previdenciário
%
%
20
15
10
População com idade maior ou igual a 65 anos
Brasil
Dinamarca
Suíça
Reino Unido
França
Áustria
Portugal
Suécia
Bélgica
Espanha
Grécia
Alemanha
Itália
Japão
0
EUA
5
Gasto previdenciário (% PIB)
/a Dados referentes ao ano de 2005. Para o Brasil, 2006.
Fonte: OECD. Dados cedidos gentilmente por José Cechin.
33
Governo Central: Despesas com inativos (% PIB)
Composição
1995/98
1999/02
2003/06
2007
1,37
1,36
1,31
1,21
Civis Executivo
0,90
0,80
0,76
0,69
Militares
0,35
0,41
0,39
0,37
Legislativo / Judiciário
0,12
0,15
0,16
0,15
0,65
0,69
0,68
0,68
Civis Executivo
0,35
0,35
0,34
0,36
Militares
0,27
0,31
0,29
0,27
Legislativo / Judiciário
0,03
0,03
0,05
0,05
2,02
2,05
1,99
1,89
Civis Executivo
1,25
1,15
1,10
1,05
Militares
0,62
0,72
0,68
0,64
Legislativo / Judiciário
0,15
0,18
0,21
0,20
Aposentados
Pensionistas
Total
Fonte: Ministério do Planejamento.
34
6.Um olhar sobre o futuro
35
Composição da despesa primária
do Governo Central: 2008 (% PIB)
Fonte: STN.
Transferências E&M
4,55
Pessoal
4,60
INSS
7,17
OCC
5,93
FAT
0,75
LOAS/RMV
0,58
Subsídios/Subvenções
0,35
Transferências/Despesas BC
0,10
Demais despesas
4,15
Investimento
0,90
Custeio Saúde
1,30
Custeio Des. Social
0,45
Custeio Educação
0,30
Legislativo/Judiciário
0,18
Sentenças judiciais
0,05
Outras despesas
0,97
Total
22,25
36
Reformas Importantes
• Previdenciária
• Teto pessoal
• Teto gasto corrente
• Redução grau vinculação
37
Investimento público por período de Governo –
Itens selecionados (% PIB)/a
Período
União Estado e Municípios
Soma
Eletrobrás
Governo
1969/1973
1,8
2,7
4,5
n.d.
1974/1978
1,5
2,3
3,8
n.d.
1979/1984
0,9
1,4
2,3
0,8/b
1985/1989
1,1
1,8
2,9
0,8
1990/1994
1,2
1,9
3,1
0,4
1995/2002
0,8
1,4
2,2
0,2
2003/2006
0,6
1,4
2,0
0,2
2007/2008
0,9
1,5
2,4
0,2
n.d. Não disponível.
/a Balanço orçamentário (despesa liquidada). /b 1980/1984.
Fonte: Para os dados do Governo, Secretaria do Tesouro Nacional. Para a União até 1979 e para os Estados e
Municípios, no período 1969/1999, dados de Raul Velloso. Para a Eletrobrás, Ministério de Planejamento. Para
2008, estimativa própria.
38
Fatores potenciais de redução velocidade gasto
• Menor crescimento despesa futura pessoal
• Menor aumento SM
• Sentenças judiciais INSS
• Auxílio-doença
• Menor crescimento Bolsa-Família
• Maior crescimento PIB
39
Taxa de juros da dívida pública
(nominal, janeiro/dezembro, %)
Taxa de juros
2005 2006 2007
SELIC
19,0
15,1
11,9
DPMFi/a
17,5
15,2
13,2
Taxa juros implícita dívida interna
17,8
15,9
13,5
Taxa juros implícita dívida líquida total
17,6
16,9
15,6
a/ Excluindo títulos indexados ao câmbio
Fontes: Banco Central, STN.
40
Novos temas potenciais
• Conter expansão dívidas interna/mobiliária
• Déficit zero (vs. custo acumulação reservas)
• Superávit nominal (próxima década)
• Exclusão de parte das estatais das NFSP
41
“ Isso vai estourar neste Governo ou
não?” (líder do Governo na Câmara de
Deputados, a um assessor do então
Ministro Delfim Netto, em reação às
projeções que apontavam para o
agravamento futuro do problema
previdenciário... em 1982!)
42