TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 010.822/2010-0
GRUPO II – CLASSE V – Plenário
TC 010.822/2010-0
Natureza: Relatório de Monitoramento
Órgãos: Secretaria de Estado de Saúde do Mato Grosso; Secretaria
Municipal de Saúde de Cuiabá.
Responsáveis: Maurélio de Lima Batista Ribeiro (107.498.828-08);
Lamartine Godoy Neto (252.856.828-27) e Vander Fernandes
(505.502.681-20)
Advogado constituído nos autos: Lázaro Roberto Moreira Lima
(OAB/MT 10.006).
SUMÁRIO:
MONITORAMENTO
DO
ACÓRDÃO
635/2010-TCU-PLENÁRIO.
AUDITORIA OPERACIONAL. REGULAÇÃO
ASSISTENCIAL DO SISTEMA ÚNICO DE
SAÚDE.
NÃO
CUMPRIMENTO
DAS
DELIBERAÇÕES DO TRIBUNAL POR
PARTE DA SECRETARIA DE ESTADO DE
SAÚDE DO MATO GROSSO E DA
SECRETARIA MUNICIPAL DE SAÚDE DE
CUIABÁ.
AUTORIZAÇÃO
PARA
REALIZAÇÃO DE ACOMPANHAMENTO.
NÃO APRESENTAÇÃO DE PLANO DE
AÇÃO
POR
UM
DOS
GESTORES.
AUDIÊNCIA.
ACOLHIMENTO
DAS
JUSTIFICATIVAS. ARQUIVAMETO.
RELATÓRIO
Cuidam os autos de monitoramento do cumprimento do Acórdão 635/2010-TCU-Plenário
(TC 014.801/2009-7). Na referida assentada, o Tribunal deliberou acerca de auditoria operacional
integrante de Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC) destinada a avaliar a eficácia e a
eficiência da implantação e operacionalização de complexos reguladores e centrais de regulação no
âmbito da Secretaria Estadual de Saúde do Estado de Mato Grosso (SES/MT) e da Secretaria
Municipal de Saúde de Cuiabá/MT (SMS Cuiabá). Como resultado da atividade de controle, foram
expedidas determinações e recomendações aos órgãos de sa úde já mencionado, bem como à Comissão
Intergestores Bipartite do Estado do Mato Grosso, cuja implementação constitui objeto de análise do
presente trabalho.
2.
Reproduzo, a seguir, como parte integrante deste relatório, a instrução elaborada no âmbito
da Secex-MT, com cujas
conclusões
manifestaram-se de acordo os dirigentes da unidade
(peças 80-82):
“1.2. Histórico do processo de monitoramento
3.
Comunicada do Acórdão 635/2010-TCU-Plenário (peça 2, p. 8), a SES/MT
encaminhou, mediante Ofício nº 191/GSAS/SES/MT, de 2/8/2010 (peça 2, p. 12-14), Plano de Ação
quanto ao cumprimento das determinações exaradas nos subitens 9.1.1 a 9.1.12 do Acórdão
monitorado, quedando-se silente quanto às recomendações constantes dos subitens 9.2.1 a 9.2.11.
4.
A CIB/MT tomou ciência da decisão em 6/5/2010 (peça 2, p. 9), mas não se manifestou
acerca do cumprimento da determinação do item 9.6.
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5.
A SMS/Cuiabá, comunicada da deliberação em 29/5/2010 (peça 2, p. 10), solicitou
prorrogação do prazo para cumprimento do disposto no item 9.5 do Acórdão 635/2010-TCUPlenário (peça 2, p. 16) obtendo, nos termos do Acórdão 2558/2010 -TCU-Plenário (peça 2, p. 24),
mais 45 dias, a contar da ciência dessa deliberação, datada de 15/10/2010 (peça 2, p. 25-27).
6.
Como a SMS/Cuiabá permaneceu silente também no prazo estabelecido pelo Acórdão
2558/2010-TCU-Plenário, em consonância com o despacho do Ministro-Relator (peça 2, p. 32),
intentou-se, pelo Ofício 540/2011-TCU/SECEX-MT (peça 2, p. 33-34), a audiência do Sr. Maurélio
de Lima Batista Ribeiro, então Secretário Municipal de Saúde, para que justificasse o não
atendimento do subitem 9.5 do Acórdão 635/2010-TCU-Plenário.
7.
A instrução da Secex-MT propôs (peça 3, p. 26-29): a) a aplicação de multa do
Sr. Maurélio de Lima Batista Ribeiro, pelo descumprimento do item 9.5 do Acórdão 635/2010TCU-Plenário; b) a fixação de novo prazo para a SMS/Cuiabá encaminhar plano de ação com
vista ao cumprimento das deliberações do Acórdão 635/2010 -TCU-Plenário; c) o apensamento
definitivo deste processo ao TC 014.801/2009-7, e d) a autuação de novo processo tipo RMON
para dar seguimento à verificação do cumprimento da deliberação do Acórdão 635/2010-TCUPlenário e os resultados dela advindos.
8.
O TCU, no Acórdão 3073/2011-TCU-Plenário, entendeu inoportunas as propostas de
multa e apensamento definitivo dos autos ao processo de origem, suscitando vício na comunicação
da audiência intentada ao gestor e a ausência de elementos concretos capazes de demonstrar o
efetivo cumprimento da deliberação monitorada. Assinou novo e improrrogável prazo de 90 dias
para a SMS/Cuiabá cumprir o item 9.5 do Acórdão 635/2010-TCU-Plenário e determinou à SecexMT que reiterasse a audiência do Sr. Maurélio de Lima Batista Ribeiro, observando o novo
domicílio do responsável, e que prosseguisse com o presente monitoramento (peça 3, p. 30-38).
9.
Notificado da audiência pelo Ofício 1631/2011-TCU, de 1/12/2011 (peça 3, p. 40), cuja
ciência está juntada na peça 6, o Sr. Maurélio de Lima Batista, apresentou, tempestivamente, em
13/12/2011, por meio de seu procurador constituído nos autos, suas razões de justificativa (peça 3,
p. 44-58).
10. Comunicada do Acórdão 3073/2011-TCU-Plenário em 7/12/2011 (peça 3, p. 39 e 42), a
SMS/Cuiabá, embora com atraso de 21 dias, protocolizou em 27/3/2012 o Ofício
198/GAB/SMS/2012 (peça 7, p. 1-8), encaminhando o plano de ação elaborado para cumprir as
orientações e exigências do Acórdão 635/2010-TCU-Plenário.
11. Ao analisar a resposta à audiência do Sr. Maurélio de Lima Batista Ribeiro, a
instrução da Secex-MT entendeu pela rejeição das razões de justificativa apresentadas e propôs a
aplicação de multa do art. 58, §1º, da Lei 8.443/1992, em razão do descumprimento injustificado
da determinação contida no item 9.5 do Acórdão 635/2010-TCU-Plenário (peça 9).
12.
Além disso, a Secex-MT efetuou as seguintes diligências (peças 9-15):
12.1. à CIB/MT para que informe e comprove o cumprimento da determinação constante do
item 9.6 do Acórdão 635/2010-TCU-Plenário;
12.2. à SES/MT para que informe e comprove, de forma objetiva, o estágio do cumprimento
de cada uma das determinações e recomendações exaradas nos subitens 9.1 e 9.2. do Acórdão
635/2010-TCU-Plenário;
12.3. à SMS/Cuiabá para que informe e comprove, de forma objetiva, o estágio do
cumprimento de cada uma das determinações e recomendações exaradas nos subitens 9.3 e 9.4 do
Acórdão 635/2010-TCU-Plenário.
13. A SMS/Cuiabá, a SES/MT e a CIB/MT enviaram suas respostas às diligências (peças
19, 20, 25, 26).
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14. Instrução de 21/3/2013 identificou que os Secretários Estadual e Municipal informaram
o cumprimento de diversas recomendações e determinações, mas que havia a necessidade de aferir
o cumprimento dessas recomendações e determinações, com base nos elementos constantes nos
autos. Além disso, identificou posterior substituição dos Secretários Estadual e Municipal de
Saúde, havendo, assim, a necessidade de atualização do plano de ação encaminhado pela gestão
anterior. Outrossim, propôs a expedição da portaria de fiscalização (peça 34).
15. Acolhida a instrução, foi emitida a Portaria de Fiscalização 869/2013 (peças 35-37),
modificada por meio da Portaria 943/2013 (peça 40).
1.3. Metodologia empregada na fase de planejamento
16. Expedida a Portaria de Fiscalização/Fase de Planejamento, foi efetuada reunião de
apresentação com o Dr. Rony de Abreu Munhoz, Assessor Especial do Secretário de Estado de
Saúde, em 14/6/2013.
17. Em 17/6/2013 foi efetuada reunião de apresentação com o Dr. Kamil Hussein Fares,
Secretário Municipal de Saúde de Cuiabá. Em seguida, foi efetuada reunião de alinhamento de
expectativas com o grupo técnico do Complexo Regulador (equipe mista de servidores da SES/MT
e da SMS/Cuiabá, responsável pela cogestão do Complexo Regulador), com a presença do
Dr. Kamil H. Fares (peça 43).
18. Em 20/6/2013 foi efetuada reunião com o grupo técnico do Complexo Regulador,
contando com a presença do Dr. Kamil H. Fares e do Sr. Edmilson de Lima Oliveira, Secretário
Adjunto de Saúde de Mato Grosso, tendo por pauta apresentação do Sistema Nacional de
Regulação (SISREG) pelo grupo técnico do Complexo Regulador (peça 44).
19. Em 21/6/2013 foram efetuadas observações diretas, pela equipe de fiscalização e pelo
supervisor da fiscalização, da regulação de emergência e urgência e entrevistas com médicos
reguladores e enfermeiras atendentes/videofonistas (peça 45).
20. Em 26/6/2013, um membro da equipe de fiscalização e o supervisor assistiram parte do
programa de treinamento de videofonistas no SISEG III (peça 56).
21. Em 27 e 28/6/2013, durante o período da manhã, a equipe de fiscalização participou de
parte do II Seminário de Reorganização do Complexo Regulador (peças 59).
22. Foi efetuada análise documental expedita dos convênios de contratualização e dos
planos operativos anuais com o Hospital Geral Universitário, Hospital do Câncer, Santa Casa de
Misericódia e Hospital Santa Helena, objetivando exclusivamente verificar a existência e vigência
dos convênios e dos seus respectivos planos operativos (peças 61-79).
1.4. Contexto em que a deliberação foi proferida e contexto atual
23. Alexandre Giraux CAVALCANTI (A regulação assistencial no Sistema Único de Saúde:
o caso da Central de Regulação de Cuiabá/MT. Dissertação de mestrado. Cuiabá: FUFMT, 2011)
relata o processo de implantação do complexo regulador no estado de Mato Grosso e em Cuiabá
(peça 55):
‘(...) o Estado de Mato Grosso, desde 1998, já havia iniciado a organização de suas Centrais de
Regulação. O Sistema Estadual de Referência e Contra-Referência para Atenção à Saúde em Mato Grosso
foi criado mediante Resolução CIB Nº 21, de 05/06/98. A consolidação das Centrais de Regulação,
subprojeto desse sistema, pretendia obedecer à lógica da regionalização do Sistema de Saúde, tanto que a
regulação deveria estar fortemente articulada e integrada à Programação Pactuada e Integrada – PPI
(SCHRADER, 2002).
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(...)
O Complexo Regulador de Mato Grosso, formado em 2002 pela Central Estadual de Regulação do
SUS (CER/SUS) de Cuiabá, Centrais Regionais e Centrais Municipais, foi concebido e implementado pela
SES/MT, em parceria com os municípios, com a missão de facilitar o fluxo do usuário em todo o estado.
(...)
No caso de Cuiabá, a administração e o gerenciamento conjunto da CER/SUS entre a SES/MT e a
SMS de Cuiabá, por meio da Portaria SES/MT nº 4 de 2002, foi considerado um modelo inovador de gestão.
Sua atuação, em 2002, abrangia a regulação das seguintes áreas: sistemas de transplantes; serviços de
apoio diagnóstico-terapêutico de média e alta complexidade; leitos hospitalares ou vagas; consultas
especializadas; urgência e emergência; retaguarda ambulatorial e tratamento fora do domicílio; e apoio e
informação ao usuário (SCHRADER, 2002).
Assim, a co-gestão da Central Estadual de Regulação de Cuiabá entre o Estado de Mato Grosso e a
capital provocou melhora no monitoramento e no controle dos contratos com os prestadores de serviços
privados. Além disso, a gestão estadual preconizava, nessa época, uma política de consolidação do
Programa Saúde da Família na atenção básica e o fomento à regionalização e interiorização do cuidado
especializado à saúde mediante apoio aos consórcios intermunicipais e aos hospitais regionais, o que
poderia proporcionar um contexto favorável para o bom funcionamento do complexo regulador estadual
(SPINELLI et al., 2008).
Contudo, a partir de 2003, iniciou-se um processo de desarticulação e de ruptura com a política que
vinha sendo implantada anteriormente pelo setor, com alta rotatividade de secretários de estado de saúde e
marcada centralização das decisões na SES. Outro fato relevante foi a priorização do investimento na
atenção especializada em detrimento ao estímulo à atenção básica (SPINELLI et al., 2008).
Em 2007, o cenário era de crise no SUS Cuiabá: rotatividade dos gestores, racionalização da oferta
de serviços especializados, desarticulação entre a direção da Secretarias de Saúde e suas equipes técnicas e
precariedade dos vínculos empregatícios da maioria dos funcionários da saúde municipal (SPINELLI et al.,
2008).
O contexto de turbulência política contribuiu para que, em 2009, houvesse a saída da Secretaria de
Estado de Saúde da gestão da Central de Regulação de Cuiabá. O estado passou a assumir, separadamente,
a responsabilidade pela gerência das Casas de Apoio, da regulação dos transplantes e dos Tratamentos
Fora de Domicílio – TFD. Estas duas últimas atividades passaram a ser exercidas no âmbito de uma nova
Central Estadual de Regulação.’
24 Corroborando tal relato, na reunião de 17/6/2013, o grupo técnico do Complexo
Regulador, relatou a interrupção do processo de implantação do complexo regulador, por razões
de gestão e razões de natureza política. De outro lado, informou a recente retomada da
implantação do complexo regulador, em especial com o advento da Portaria Conjunta
nº 05/2013/SES-MT/SMS-Cuiabá, de 13/6/2013, em que o Secretário de Estado de Saúde de Mato
Grosso e o Secretário Municipal de Saúde de Cuiabá, nomearam grupo técnico de servidores para
compor o gerenciamento do Complexo Regulador e Controle e Avaliação e da Central de
Regulação de Urgência e emergência da SES/MT e SMS/Cuiabá em cogestão, a fim de adequá-lo
às normas estabelecidas para a regulação da assistência à saúde, a serem lotados na Central de
Regulação no município de Cuiabá (peças 43 e 48).
25. Consistente com suas expectativas de mudança de contexto e de retomada da
implantação do complexo regulador, o grupo técnico solicitou prazo até o dia 19/8/2013 para
efetuar um levantamento das determinações e recomendações do Acórdão 635/2010-Plenário que
já foram implementadas e apresentar o plano de ação para implementação das determinações e
recomendações pendentes (peça 43).
26. Apesar da crença positiva do grupo técnico, verifica-se que a situação de instabilidade
na gestão da saúde no estado permanece. Nesse sentido, as notícias de jornal já há mais de um mês
ora anunciam a substituição do Secretário de Estado de Saúde, Dr. Mauri Rodrigues de Lima, ora
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confirmam sua manutenção no cargo (peça 49). A saída do atual Secretário de Estado de Saúde é
um risco à retomada da cogestão da regulação e à continuidade da implantação do complexo
regulador. Nesse sentido, verifica-se fragilidade na instituição da cogestão, que se deu por meio de
portaria conjunta dos dois Secretários. Outrossim, as notícias sugerem uma baixa capacidade de
governança do Secretário de Estado de Saúde e uma acirrada luta política por espaços em sua
pasta.
28. Ainda no que se refere ao ambiente de instabilidade política na Secretaria de Estado de
Saúde, tentou-se agendar entrevista com a Sra. Ivana Mara Mattos Mello, Superintendente de
Regulação, Controle e Avaliação da SES-MT. Entretanto, no curso da fase de planejamento da
fiscalização, foi exonerada de seu cargo em comissão em 20/6/2013 (peça 50). A equipe de
fiscalização não recebeu notícia da indicação de seu sucessor.
EXAME TÉCNICO
Implementação do Acórdão 635/2010-Plenário e avaliação da conveniência e oportunidade
de efetuar a fase de execução da fiscalização
29. Conforme relatado nas duas reuniões efetuadas com o grupo técnico do complexo
regulador, houve uma interrupção do processo de implantação do complexo de regulação no
Estado de Mato Grosso, processo esse que somente foi retomado pelas atuais gestões municipal e
estadual (peça 43. Ainda não foi encaminhada a ata da 2ª reunião).
30. Assim, quanto às quatro questões de auditoria, discutidas a seguir, e respectivas
subquestões, que nortearam a fiscalização originária, o próprio grupo técnico do complexo
regulador reconhece que a situação hoje encontrada pouco difere da identificada pela equipe de
fiscalização em 2009, não tendo havido alterações substanciais das condições da regulação e que
levaram às determinações e recomendações.
31. Quanto à questão 1 da fiscalização original (“A PPI está consolidada como
instrumento norteador da regulação, favorecendo o acesso da população aos serviços de saúde?”),
o grupo técnico do complexo regulador apresentou cronograma de implantação do SISREG III que
contempla a atualização da PPI até setembro de 2013 (peça 51). Assim sendo, desatualizadas, as
informações da PPI não tem como orientar adequadamente a regulação. Corroboram essa
constatação as observações diretas e entrevistas já efetuadas, que registram a não utilização da
PPI na regulação (peça 45).
32. Quanto à questão 2 (“A contratualização dos prestadores de serviço está contribuindo
para a otimização da capacidade instalada e para um melhor controle dos serviços regulados ?”),
o grupo técnico do complexo regulador relatou que os convênios firmados com os prestadores de
serviço (e os respectivos planos operativos) estão, em grande parte, vencidos. Nesse sentido,
verifica-se que, dos quatro planos operativos analisados, o Plano Operativo do Hospital Geral
Universitário teve expirada sua validade em 24/5/2013 (peças 61-4), o Plano Operativo do
Hospital do Câncer teve seu prazo de validade expirado em 11/5/2012 (peças 65 -71) e o Plano
Operativo do Hospital Santa Helena expirou no curso da fiscalização (peças 76-79). Se os planos
operativos encontram-se vencidos, ao menos após expirada a vigência é possível afirmar-se que a
contratualização não está orientando a atuação dos prestadores de serviço. É possível afirmar-se,
ainda, que, não sendo estabelecidas as obrigações dos prestadores por meio de Plano Operativo
vigente, a contratualização não está orientando adequadamente o controle dos serviços.
33. Observe-se que as questões 1 e 2 da fiscalização originária não são simples questões de
cumprimento circunstancial, mas de implantação de processo que garanta a atualização
permanente (da PPI e da contratualização) e sua utilização de forma útil. Por isso, não basta o
cumprimento momentâneo da determinação ou recomendação, mas há a necessidade de criação de
um processo que garanta o contínuo atendimento à determinação.
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34. Assim por exemplo, no caso da determinação do item 9.1.1, não basta que a PPI seja
atualizada em algum momento, mas há a necessidade de criação/modificação de processo de
atualização da PPI, de forma a garantir que esteja sempre atualizada. É o mesmo caso da
determinação do item 9.3.11. Não basta que em dado momento os serviços prestados por dado
prestador estejam contratualizados e com plano operativo. Para o adequado cumprimento ao
Acórdão é necessária a introdução/modificação de procedimentos/rotinas para incorporar a
contratualização como instrumento útil à regulação.
35. Nesse sentido, observa-se que diversas das determinações e recomendações
(relacionadas às questões 1 e 2) em algum momento após o Acórdão 635/2010-Plenário foram
cumpridas. Em especial, verifica-se que, em alguns momentos, após o Acórdão 635/2010-Plenário,
a PPI esteve atualizada e os convênios de contratualização e os planos operativos estavam
firmados e em vigor. Todavia, como não foram incorporados processos de atualização da PPI, de
contratualização e de pactuação de planos operativos que viabilizassem sua atualização contínua,
o cumprimento das determinações e recomendações foi meramente circunstancial (e, portanto, não
possuem capacidade de produção de resultado útil).
36. Registre-se que, nos dias 27 e 28/6/2013, durante o período da manhã, a equipe de
fiscalização participou de parte do II Seminário de Reorganização do Complexo Regulador, que
pretende ser o início do processo de discussão dos processos no âmbito do complexo regulador.
Assim, somente agora se está buscando a solução em caráter permanente das condições
identificadas nos achados de auditoria.
37. Quanto à questão 3 (“A implantação dos complexos reguladores está ocorrendo
conforme o pactuado e sua operacionalização de forma a assegurar o acesso equânime da
população aos procedimentos de internação hospitalar?”), o grupo técnico do complexo regulador
relatou que está ocorrendo a retomada da implantação do complexo regulador, por meio da
cogestão (peças 43, 48). Ainda não foi informado o planejamento para sua completa instalação, até
porque a retomada da cogestão deu-se no curso da fiscalização. De todo modo, espera-se que tal
informação seja encaminhada conjuntamente com o plano de ação.
38. Por fim, quanto à questão 4 (“A informatização existente permite que a regulação
assistencial se desenvolva da forma adequada, conforme preconizado no Manual de Implantação
de Complexos Reguladores?”), verifica-se que somente a partir de maio de 2013 a SMS Cuiabá
deu início à implantação do SISREG, havendo a previsão de início de operação da Central de
Regulação com o SISREG após outubro de 2013 (peça 51).
39. Vale mencionar que, apesar dos alertas do Denasus acerca de ilegalidades e
antieconomicidade da contratação da empresa RL Assessoria e Consultoria Empresarial S/C Ltda.
pela Prefeitura Municipal de Cuiabá para implantação do sistema Arghos (peça 52, 53), somente
em abril de 2013, após a troca da gestão municipal, a SMS-Cuiabá deu início às tratativas para a
substituição do referido sistema pelo Sistema Nacional de Regulação SISREG (peça 54).
40. Nesse mesmo sentido, verifica-se que o cronograma de implantação do SISREG em
Cuiabá revela que sua implantação na SMS Cuiabá somente teve início em maio de 2013.
Conforme cronograma fornecido, a previsão de implantação e funcionamento somente estará
completa em setembro de 2013 (peça 51).
41. É relevante mencionar, ainda, que a estruturação da regulação se dá, em grande parte,
por meio de adequada informatização (viabilizando o fluxo de informações). É que, sem
informação em tempo real sobre a disponibilidade dos serviços e sobre as filas existentes (tal
informação não está disponível hoje) não há como o complexo regulador cumprir seu papel. Daí a
importância da implantação do SISREG para a melhoria da regulação.
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42. Também há que se registrar que o grupo técnico do complexo regulador comprometeuse a, finalmente, apresentar o plano de ação devido, em conformidade com as expectativas deste
Tribunal, em 19/8/2013 (peça 43).
43. Por todas essas razões, propõe-se que, independentemente da fase de execução da
fiscalização, seja considerado como não adequadamente implementado o Acórdão 635/2010Plenário (ou melhor, com implementação incipiente), dado que, a uma, já há elementos para
afirmar que nada (ou quase nada) foi implementado e, a duas, porque a situação real deve ser
alterada de forma substancial no curto prazo de três meses, e a três, porque não ocorreu a
incorporação dos processos necessários a que as determinações e recomendações do Acórdão
fossem mantidas de forma contínua, viabilizando a produção de resultados úteis.
44. De outro lado, conforme art. 2º, § 2º, da Portaria Segecex nº 27, de 19 de outubro de
2009, que aprovou os Padrões de Monitoramento, “não são monitoráveis as deliberações (...) que
determinarem, genericamente, o cumprimento de normas”. Não apenas por isso, mas também pelo
caráter contínuo de diversas determinações e recomendações (ou, de outra forma, pela necessidade
de incorporação de processos para que o cumprimento de diversas recomendações e
determinações não seja meramente circunstancial), conforme já exposto anteriormente, mais
adequado que o monitoramento da decisão, seria um acompanhamento da implantação e
funcionamento do complexo regulador. Além disso, a fiscalização na modalidade acompanhamento
pode contribuir para evitar nova descontinuidade na sua implantação, bem como, de forma a evitar
a continuidade do descumprimento às determinações e recomendações do Tribunal.
45. Por essas razões, propõe-se que seja autorizada a realização de acompanhamento da
implantação do complexo regulador (e implantação dos processos necessários a que as
determinações e recomendações do Tribunal sejam cumpridas em caráter contínuo) por um prazo
fixo (que se sugere de dois anos).
IV. Audiência do Sr. Maurélio de Lima Batista Ribeiro
46. O Sr. Maurélio de Lima Batista Ribeiro, na qualidade de Secretário de Saúde do
Município de Cuiabá, foi ouvido em audiência pelo não cumprimento da determinação contida no
item 9.5 do Acórdão 635/2010-TCU-Plenário (peça 3, p. 40).
47. Suas justificativas foram analisadas na instrução de 12/6/2012, que concluiu pela
rejeição de suas justificativas. Ponderando o estágio do processo, propõe -se o seu
encaminhamento Relator com a proposta de multa formulada na instrução anterior (peça 9).
BENEFÍCIOS DA AÇÃO DE CONTROLE
48. Como benefício potencial da ação de controle há que se registra a potencial multa (do
art. 58, §1º, da Lei 8.443/1992) proposta ao Sr. Maurélio de Lima Batista Ribeiro.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
49. Pelo exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo o
encaminhamento dos autos Relator com proposta de:
49.1. não efetuar a fase de execução/relatório da fiscalização;
49.2. considerar não cumpridas (ou com cumprimento incipiente) as determinações e
recomendações do Acórdão 635/2010-Plenário;
49.3. aplicar a multa capitulada no art. 58, §1º, da Lei 8.443/1992 ao Sr. Maurélio de Lima
Batista Ribeiro (CPF: 107.498.828-08), ex-Secretário de Saúde do Município de Cuiabá, em razão
do descumprimento injustificado da determinação contida no item 9.5 do Acórdão 635/2010-TCUPlenário;
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49.4. autorizar a realização de acompanhamento da implantação do complexo regulador, da
central de regulação em regime de cogestão pela SES-MT e SMS Cuiabá e do SISREG durante um
período de 2 anos, alternativamente à realização de um novo monitoramento (2º monitoramento);
49.5. apensar os autos ao processo original 014.801/2009-7.”
É o relatório.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 010.822/2010-0
VOTO
Examina-se monitoramento das ações levadas a efeito com vistas ao cumprimento das
determinações e recomendações endereçadas aos órgãos responsáveis pela gestão da saúde no âmbito
do Estado do Mato Grosso e de sua capital, Cuiabá, por meio do Acórdão 635/2010-TCU-Plenário.
Aludido decisum cuidou de auditoria operacional destinada a avaliar a implantação e a
operacionalização dos complexos reguladores e das centrais de regulação naquele estado, com o
objetivo de utilizar os recursos destinados à prestação assistencial existente no âmbito do Sistema
Único de Saúde (SUS).
2.
Conforme destacado no relatório, os diversos achados de auditoria identificados ao tempo
da fiscalização motivaram a expedição, por esta Colenda Corte, de recomendações e determinações à
Secretaria de Estado de Saúde do Mato Grosso (SES/MT), à Secretaria Municipal de Saúde de Cuiabá
(SMS/Cuiabá) e à Comissão Intergestores Bipartite do Estado do Mato Grosso (CIB/MT).
3.
Com vistas a dar cumprimento às deliberações, num primeiro momento, competia aos
órgãos responsáveis apresentar ao Tribunal plano de ação contendo cronograma de implementação das
determinações/recomendações expedidas. Referidos documentos foram encaminhados pela SES/MT e
pela SMS/Cuiabá, respectivamente em 2/8/2010 e 27/3/2012. A CIB/MT, por sua vez, permaneceu
inerte.
4.
Ao analisar tais planos, tendo em vista o lapso temporal decorrido desde a deliberação, a
Secex-MT considerou necessário colher informações adicionais, motivo pelo qual promoveu diligência
junto aos órgãos mencionados para que encaminhassem novos elementos comprovando o
cumprimento das determinações/recomendações a eles dirigidas pelo Acórdão 635/2010-TCUPlenário.
5.
Em resposta às diligências, os gestores informaram terem cumprido grande parte das
deliberações. Nada obstante, com vistas a obter maiores evidências acerca das medidas adotadas, a
equipe de monitoramento empreendeu nova fiscalização, promovendo reuniões dirigidas em conjunto
com os gestores de saúde envolvidos e com os membros do grupo técnico do Complexo Regulador,
bem como renovando a análise documental pertinente.
6.
Conforme exposto pela equipe de monitoramento, os resultados do trabalho, a princípio,
revelaram um cenário pouco animador. Embora tivessem sido efetivamente implementadas algumas
das medidas propostas por esta Corte, elas não o foram em caráter perene. Assim, consoante
asseverado pelo próprio grupo técnico do Complexo Regulador, a situação atualmente encontrada
durante o monitoramento pouco difere daquela verificada no bojo da auditoria.
7.
A título de exemplo, no que tange às deliberações direcionadas à utilização da
Programação Pactuada e Integrada (PPI) como instrumento norteador da regulação dos serviços de
saúde, a equipe de monitoramento identificou que as informações do PPI encontravam-se
desatualizadas. Ora, como bem assentado no relatório, não há como o PPI orientar a regulação se suas
informações forem dissonantes da realidade. É fato que os gestores informaram estarem se
empenhando para concluir a atualização das referidas informações até este mês de setembro. Todavia,
não há nos autos novas notícias a esse respeito.
8.
Nessa mesma linha, ao avaliar a contratualização dos prestadores de serviço, verificou-se
que os convênios outrora firmados estão, em sua grande maioria, com prazos expirados. Destaco que a
contratualização foi identificada como medida essencial para a gestão da saúde no Estado, vez que,
consoante apurado na época da auditoria, o Estado do Mato Grosso não possuia número de leitos
hospitalares suficientes para atender sua população.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC 010.822/2010-0
9.
Já no que toca ao nível de informatização existente na regulação, constatou-se que somente
a partir de maio do corrente ano que a Prefeitura de Cuiabá iniciou as tratativas para a instalação do
Sistema Nacional de Regulação (SISREG), nos módulos ambulatorial e hospitalar. Mais uma vez, o
pleno funcionamento do sistema foi previsto para setembro/2013, sem haver nos autos, contudo,
informações adicionais a respeito.
10.
Diante desse cenário, propõe a Secex-MT, com razão, considerar não implementadas, de
forma adequada, as medidas contidas no Acórdão 635/2010-TCU-Plenário.
11.
Nada obstante tal posicionamento, a unidade instrutiva pondera que, após um período de
instabilidade política na gestão da saúde local, a recente reinstalação do grupo técnico do Complexo
Regulador afigura-se como um aspecto positivo no sentido de alterar a realidade encontrada. Nesse
particular, destaca o compromisso assumido pelo referido grupo em apresentar plano de ação para
implementação das medidas alvitradas pelo Tribunal, previsto inicialmente para 19/8/2013.
12.
Em face dessa possibilidade de mudança, e tendo em vista que a efetividade das medidas a
serem adotadas requer uma implementação de forma contínua, e não meramente circunstancial, a
Secex-MT propõe, ainda, ao invés da realização de novo monitoramento, autorização para efetuar
acompanhamento, por um período de dois anos, da implantação e funcionamento do Complexo
Regulador. De acordo com a unidade, “a fiscalização na modalidade acompanhamento pode
contribuir para evitar nova descontinuidade na sua implementação, bem como evitar a continuidade
do descumprimento às determinações e recomendações do Tribunal.”
13.
Com efeito, entendo que assiste razão à Secex-MT. De fato, em razão do histórico de
dificuldades encontradas pelos órgãos responsáveis pela gestão da saúde no Estado do Mato Grosso e
em sua capital, consoante evidenciado nestes autos, a atuação do Tribunal por meio de
acompanhamento da implementação das medidas contidas no Acórdão 635/2010-TCU-Plenário pode
contribuir de maneira mais eficaz para a melhoria no funcionamento dos complexos reguladores e das
centrais de regulação naquele estado, aprimorando, em última análise, o atendimento de saúde ofertado
à população.
14.
A propósito, com relação às ações a serem acompanhadas, registro que, estando os autos
em meu gabinete, o Secretário Municipal de Saúde de Cuiabá requereu prorrogação de prazo, por 30
dias, para que o grupo técnico do Complexo Regulador apresentasse o plano de ação acima referido.
Embora não tenham cumprido o prazo inicialmente informado, tal postura evidencia a intenção do
agente em solucionar a questão, motivo pelo qual entendo que seu pleito deve ser deferido, devendo a
referida documentação ser objeto de análise no novo processo de acompanhamento a ser constituído.
15.
Por fim, cumpre registrar que, no bojo da instrução processual, foi realizada audiência do
então Secretário Municipal de Saúde, Sr. Maurélio de Lima Batista Ribeiro (ocupante do cargo entre
dezembro/2009 e março/2011), por não ter encaminhado ao Tribunal, no prazo fixado pelo Acórdão
635/2010-TCU-Plenário, plano de ação contendo as medidas necessárias com vistas ao cumprimento
das deliberações direcionadas àquela Secretaria. Consoante informado acima, a SMS/Cuiabá somente
se manifestou nos autos em 27/3/2012, após diligência promovida pela Secex-MT.
16.
Em instrução preliminar, a unidade técnica não acolheu as razões de justificativa
apresentadas pelo então gestor, propondo sua condenação em multa.
17.
Com as devidas vênias, deixo de acolher tal proposição. Embora reconheça o caráter
pedagógico da sanção por descumprimento de determinação do Tribunal, entendo que seria
desarrazoado apenar o responsável com base neste fundamento diante do que foi apurado no feito.
Conforme restou constatado, passados mais de três anos da deliberação do TCU, dos quais dois após a
destituição Sr. Maurélio do cargo de Secretário, pouca mudança houve na atuação dos complexos
reguladores e das centrais de regulação no Estado do Mato Grosso. Ademais, muito provavelmente, a
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TC 010.822/2010-0
situação seria a mesma caso o mencionado plano de ação fosse apresentado tempestivamente, haja
vista a instabilidade política na gestão da saúde que preponderou no período apontada pela unidade
técnica.
18.
A meu ver, essa singularidade do caso concreto deve, excepcionalmente, mitigar a
gravidade da conduta do então gestor. Ora, parece- me um tanto incongruente sancioná- lo por não ter
apresentado um plano de ação e deixar incólumes aqueles que igualmente não atuaram para dar
cumprimento aos demais comandos contidos na decisão desta Casa, comandos esses que, repise-se,
visaram aprimorar o funcionamento da saúde no Estado.
Assim, dissentindo, em parte, do encaminhamento proposto pela Secex-MT, VOTO por
que seja adotado o Acórdão que submeto a deliberação deste Plenário.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 2 de outubro de 2013.
JOSÉ JORGE
Relator
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TC 010.822/2010-0
ACÓRDÃO Nº 2686/2013 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 010.822/2010-0.
1.1. Apenso: 016.348/2011-7
2. Grupo II – Classe: V - Assunto: Monitoramento
3. Responsáveis: Maurélio de Lima Batista Ribeiro (107.498.828-08); Lamartine Godoy Neto
(252.856.828-27) e Vander Fernandes (505.502.681-20).
4. Órgãos: Secretaria de Estado de Saúde do Mato Grosso; Secretaria Municipal de Saúde de Cuiabá.
5. Relator: Ministro José Jorge.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo - MT (Secex-MT).
8. Advogado constituído nos autos: Lázaro Roberto Moreira Lima (OAB/MT 10.006).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que cuidam de Monitoramento do Acórdão
635/2010-TCU-Plenário, proferido em sede de Auditoria Operacional, realizada junto à Secretaria de
Estado de Saúde do Mato Grosso e à Secretaria Municipal de Saúde de Cuiabá/MT, com vistas a
avaliar a regulação assistencial existente no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS).
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. considerar não cumpridas as determinações e recomendações do Acórdão 635/2010Plenário;
9.2. acolher as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Maurélio de Lima Batista
Ribeiro; e
9.3. autorizar a realização de acompanhamento da implantação do complexo regulador, da
central de regulação em regime de cogestão pela SES/MT e SMS/Cuiabá e do SISREG, durante um
período de 2 anos, alternativamente à realização de um novo monitoramento do Acórdão 635/2010Plenário;
9.4. deferir o pedido de prorrogação de prazo, por 30 dias, a contar de 12/8/2013,
formulado pela Prefeitura de Cuiabá/MT para entrega do plano de ação, em cumprimento ao item 9.5
do Acórdão 635/2010-TCU-Plenário, que deverá ser apreciado no processo de acompanhamento a ser
constituído; e
9.4. arquivar os presentes autos.
10. Ata n° 38/2013 – Plenário.
11. Data da Sessão: 2/10/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-2686-38/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (na Presidência), Walton Alencar Rodrigues, Raimundo
Carreiro, José Jorge (Relator) e José Múcio Monteiro.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa.
13.3. Ministro-Substituto presente: Weder de Oliveira.
(Assinado Eletronicamente)
(Assinado Eletronicamente)
AROLDO CEDRAZ
na Presidência
JOSÉ JORGE
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
PAULO SOARES BUGARIN
Procurador-Geral
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