Controladoria-Geral da União
Ouvidoria-Geral da União
PARECER
Referência:
Assunto:
99929.000069/2014-42
Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à
informação.
Restrição de
acesso:
Não há restrição de acesso.
Providências
adicionais:
Não há.
Ementa:
Órgão ou
entidade
recorrido (a):
Recorrente:
Cidadão solicita cópias de pareceres jurídicos – A regra é a
publicidade, o sigilo exceção – Documento preparatório –
Acata-se a argumentação da recorrida – Conhecido e
desprovido.
Telecomunicações Brasileiras S.A. - TELEBRAS
R.T.
Senhor Ouvidor-Geral da União,
1.
O presente parecer trata de solicitação de acesso à informação pública,
com base na Lei nº 12.527/2011, conforme resumo descritivo abaixo
apresentado:
RELATÓRIO
Pedido
Data
04/10/20
14
Teor
Solicita cópia dos seguintes documentos:
“1
–
Cópia
do
PARECER
NÚMERO
351/2013/1200/IAS/DVC/TELEBRAS, da Gerência
Jurídica cujo encaminhamento ao Conselho de
Administração foi aprovado na 1173ª Reunião
da Diretoria da Telebras, realizada em
03/12/2013. Este PARECER foi submetido e
aprovado na 381ª Reunião do Conselho de Ad21
ministração
10/12/2013.
da
Telebras,
realizada
em
Obs.: Cabe ressaltar que na CT nº
01/1200/2014, de 09 de janeiro de 2014, a mim
endereçada, a Telebras se comprometeu a entrega-lo, entretanto, até o momento, não cumpriu o prometido.
2 – Cópia do parecer da Gerência Jurídica - SEU
MAIS RECENTE PARECER SOBRE O TEMA – DISTRIBUIÇAÕ DE SUPERÁVIT – PBS-A - SISTEL,
submetido ao Conselho de Administração da
Telebras em sua Reunião Ordinária de nº 390ª,
realizada em 16/09/2014.”
O Serviço de Informação ao Cidadão da TELEBRAS manifesta-se intempestivamente em resposta, nos seguintes termos:
Resposta
30/10/20
Inicial
14
“1. Diante da natureza do documento solicitado, não poderemos atender à solicitação.
2. O Parecer Jurídico requerido possui informações sensíveis que servirão de fundamento
para a tomada de decisão da Diretoria da TELEBRAS, nos termos do § 3º do artigo 7º da Lei nº
12.527 18 de novembro de 2011.
3. Desta maneira, informamos que após a concretização do Ato Administrativo decisório fundamentado pelo referido parecer, o documento
estará disponível.
Esta decisão é passível de recurso, no prazo
máximo de 10 (dez) dias contados da ciência,
devendo ser dirigido à Gerente Jurídica da TELEBRAS. "
Recurso à
06/11/20
Autoridade
14
Superior
O cidadão interpõe recurso à Autoridade Superior apresentando as seguintes justificativas:
“1 - Na ATA 381ª Reunião Ordinária do Conselho de Administração da Telebras, realizada em
10/12/2013, em matéria deliberativa; DISTRIBUIÇAO DE SUPERAVIT 2009/2010 E 2011 – PLANO DE BENEFÍCIO SISTEL–PBS-A, o referido Conselho decidiu: ‘Após analisar o Parecer número
22
351/2013/1200/IAS/DVC/TELEBRAS, da Gerência
Jurídica, cujo encaminhamento a este Conselho
foi aprovado na 1173ª Reunião da Diretoria da
TELEBRAS, realizada em 03/12/2013, e ouvir as
razões apresentadas pela Diretoria da TELEBRAS, o Conselho de Administração aprovou o
referido Parecer embasado, entre outros fundamentos, no Edital de Desestatização MC/BNDES
01/98, concluindo que a TELEBRAS tem integral
direito ao superávit acumulado do PBS-A, ressalvada a parcela dos Assistidos. Determinou, ainda, o encaminhamento de sua posição à Fundação Sistel de Seguridade Social e aos Assistidos.’
1.1 - A decisão do Conselho, tomada nesta reunião, foi informada a mim por meio da CT nº
272/1000/2013, de 11 de dezembro de 2013; à
SISTEL por meio da CT nº 270/1000/2013, de 11
de dezembro de 2013 e, no mesmo dia 10/12 a
TELEBRAS enviou ‘COMUNICADO AO MERCADO
E AOS ACIONISTAS DA TELEBRAS’ informando
que o Conselho ‘concluiu que a TELEBRAS tem
integral direito ao superávit acumulado do Plano
PBS-A, ressalvada a parcela dos Assistidos’. Na
CT encaminhada à SISTEL a TELEBRAS afirma,
categoricamente, que: “os valores superavitários devem ser distribuídos unicamente à TELEBRAS e aos Assistidos na proporção de 68,8% e
31,2%, respectivamente’.
1.2 – Assim, ao indeferir o pedido de cópia deste Parecer, a TELEBRAS está descumprindo a
Lei nº 12.527 em seu Art. 7º parágrafo 3º que
diz que ‘O direito de acesso........será assegurado com a decisão do ato decisório’. Quais as informações sensíveis que contém o Parecer se o
ato decisório já é público?
1.3 – Solicito cópia deste parecer porque ele interfere diretamente na minha vida e na vida de
cerca de 24.000 assistidos que não concordam
com esta decisão.
2 – Na ATA da 390ª Reunião do Conselho de Administração
da
Telebras,
realizada
em
16/09/2014, foi submetido ao mesmo Conselho
parecer da Gerência Jurídica, denominado SEU
MAIS RECENTE PARECER SOBRE O TEMA - DISTRIBUIÇÃO DE SUPERÁVIT – PBS-A – SISTEL.
23
2.1 – O Conselho de Administração da Telebras,
nesta reunião, após análise do já referido Parecer, deliberou pelo encaminhamento do mesmo
para análise da CONJUR, do Ministério das Comunicações. Determinou, ainda, à Gerência Jurídica que formalizasse consulta à PREVIC no
sentido de atuar como árbitra da questão. Eu,
assistido do PBS-A, tenho o direito de conhecer
o conteúdo, deste misterioso parecer, que
pode conter dados e informações que vão levar
o Conselho a uma decisão equivocada e prejudicar ainda mais a vida dos assistidos.
2.1 Solicitei cópia do referido Parecer, sem número, que também foi negado. Ora, neste Parecer também não pode haver informações sensíveis nem segredos.
3 – Na resposta que recebi a TELEBRAS alegou
que: “O Parecer jurídico requerido possui informações sensíveis que servirão de fundamento
para tomada de decisão da Diretoria da TELEBRAS, nos termos do parágrafo 3º do artigo 7º
da Lei 12.527 de 18 de novembro de 2011”.
3.1 – Solicitei dois pareceres e ambos foram negados; entretanto, a TELEBRAS diz que “O Parecer jurídico requerido...”. Por que não recebi ao
menos um deles?
3.2 – Ora, Senhores, que informações sensíveis
são estas? O que a TELEBRAS tem a esconder
de seus ex-empregados já no fim de suas
vidas? É muito estranha esta posição da Telebras.
[...]
Na sequencia, o cidadão discorre sobre a importância
da informação por ele almejada.
Resposta do
Recurso à
Autoridade
-
No Sistema e-SIC consta que o recurso não foi respondido.
Superior
O cidadão interpõe recurso em segunda instância apre24
sentando as mesmas justificativas e considerações formuladas no recurso à Autoridade Superior, ressaltando
que:
Recurso à
Autoridade
Máxima
16/11/20
14
Resposta do
17/11/20
Recurso à
14
“...venho, respeitosamente, interpor RECURSO,
EM SEGUNDA INSTÂNCIA, tendo em vista que
não recebi, até a presente data, resposta ao
meu recurso em PRIMEIRA INSTÂNCIA. A TELEBRAS deveria ter se manifestado até
11/11/2014, conforme informação recebida do
próprio sistema, e deixou, entretanto, de cumprir o que estabelece o art. 15, parágrafo único
da Lei 12.527/2011...”
O Serviço de Informação ao Cidadão da TELEBRAS manifesta-se em resposta, nos seguintes termos:
Autoridade
Máxima
“1. Em resposta ao recurso interposto [...] contra decisão administrativa que negou acesso a
cópia
do
Parecer
Jurídico
de
n.º
351/2013/1200/IAS/DVC/TELEBRAS, esta estatal
tem a elucidar que:
2. Como pressuposto objetivo para o Recebimento dos Recursos Administrativos, a fundamentação para o pedido de nova decisão deve
restar consignada de forma expressa nas razões do Recurso, não bastando a mera insatisfação com o ato decisório impugnado para tanto.
3. Ademais, o Parecer Jurídico, enquanto espécie de ato administrativo, contém motivação do
ato a ser praticado pela autoridade solicitante.
Assim, uma vez acolhido o entendimento nele
consignado, suas razões passam a fazer parte
integrante da decisão administrativa.
4. Desta sorte, tendo em vista que: i) o posicionamento administrativo para o qual foi solicitada a elboração de parecer ao órgão de assessoramento jurídico da TELEBRAS ainda não foi
editado; e ii) o documento solicitado contém informações sensíveis à tomada de decisão da
alta administração desta Sociedade de Economia Mista, mantêm-se os fundamentos da decisão denegatória ora impugnada, nos termos do
§3.º do artigo 7º da Lei n.º 12.527 18 de novembro de 2011.
25
Cordialmente,
[...]
Serviço de Informação ao Cidadão
Autoridade Imediata”
O cidadão interpõe recurso em terceira instância apresentando as mesmas justificativas e considerações formuladas no recurso à Autoridade Superior e à Autoridade Máxima, ressaltando que:
Recurso à
17/11/20
CGU
14
Informações
09/02/20
Adicionais e
15
Negociaçõe
s
“... inconformado com as sucessivas negativas
aos meus pedidos de informação, venho, respeitosamente, interpor RECURSO, EM TERCEIRA
INSTÂNCIA, com a esperança de obter cópias
dos documentos por mim desejados. Com relação ao meu Recurso em Primeira Instância a TELEBRAS deveria ter se manifestado até
11/11/2014, conforme informação recebida do
próprio sistema; entretanto, esta empresa deixou de cumprir o que estabelece o art. 15, parágrafo único da Lei 12.527/2011 não respondendo. Meu recurso em Segunda Instância foi
imediatamente respondido com a negação o
que me levou a novo Recurso.
Cabe ressaltar que, estranhamente, as negativas partiram sempre de um mesmo funcionário
da empresa que não levou em consideração as
justificativas colocadas.”
Após análise preliminar, esta Controladoria julgou necessário buscar esclarecimentos junto à TELEBRAS, a
fim de adequadamente instruir o presente e garantir o
pleno exercício das competências que lhe atribuem o
art. 16 da Lei 12.527/2011. Com efeito, encaminhou-se
correio eletrônico à Assessoria da Presidência da Estatal, nos termos que seguem:
“ [...] Nesse sentido, solicita-se o encaminhamento, à CGU, dos seguintes documentos e informações:
a) Razões para negativa de acesso ao Parecer
n.º 351/2013/1200/IAS/DVC/TELEBRAS baseada
no § 3.º do art. 7.º da Lei n.º 12.527, de
18/11/2011, ou seja, ausência da edição do ato
26
administrativo decisório fundamentado pelo referido parecer, uma vez que o excerto a seguir,
da Ata da 381ª Reunião Ordinária do Conselho
de Administração da Telebrás, indica a tomada
de decisão por parte do referido Conselho, o
que afasta os fundamentos da decisão denegatória de acesso à informação almejada pelo cidadão:
b) Razões para negativa de acesso ao Parecer
da Gerência Jurídica sobre “Distribuição de Superávit – PBS-A – SISTEL”, objeto de deliberação
da Diretoria conforme registrado no item
1.1.2.1 da Ata da 390ª Reunião Ordinária do
Conselho de Administração da Telebrás, de
16/09/2014, uma vez que tanto na resposta inicial (30/10/2014), quanto na manifestação ao
recurso de 2.ª Instância (17/11/2014), não houve manifestação expressa especificamente em
relação ao referido parecer;
c) Se o fundamento para a negativa de acesso
ao Parecer da Gerência Jurídica sobre “Distribuição de Superávit – PBS-A – SISTEL”, objeto
de deliberação da Diretoria conforme registrado
no item 1.1.2.1 da Ata da 390ª Reunião Ordinária do Conselho de Administração da Telebrás,
de 16/09/2014, possuir o mesmo fundamento
para negativa de acesso ao Parecer n.º
351/2013/1200/IAS/DVC/TELEBRAS, ou seja, baseado no § 3.º do art. 7.º da Lei n.º 12.527, de
18/11/2011, informar se já houve a edição do
ato administrativo decisório fundamentado pelo
referido parecer, considerando o excerto a se27
guir, da Ata da 390ª Reunião Ordinária do Conselho de Administração da Telebrás:
[...]
d) nome e cargo da autoridade que deveria proferir a decisão do recurso de 1.ª Instância, em
observância ao parágrafo único do art. 15 da
Lei n.º 12.527 combinado com o art. 21 do Decreto n.º 7.724, considerando que no Sistema
e-SIC consta que o recurso não foi respondido;
e
e) nome e cargo da autoridade que deveria proferir a decisão do recurso de 2.ª Instância, em
observância ao parágrafo único do art. 21 do
Decreto n.º 7.724, considerando que a manifestação anexada ao Sistema e-SIC consta como
subscritor “Autoridade Imediata”.
Em 19/02/2015, a Assessoria da Presidência da TELEBRAS assim se manifestou:
“Cumprimentando-o cordialmente, refiro-me à
solicitação de informações relativas ao pedido
de acesso à informação nº 99929.000069/201428
42.
Em 04 de outubro de 2014, foi elaborada a primeira solicitação de documentos pelo Sr. [...].
Os documentos requeridos são dois pareceres
elaborados pela Gerência Jurídica desta estatal,
relativos ao processo de distribuição do superávit apurado no plano de benefícios – PBS-A, gerido pela Fundação Sistel de Seguridade Social.
Diante da resposta negativa da Telebras, o requerente formulou novo pedido em 06 de novembro de 2014; e recorreu à autoridade hierarquicamente superior em 16 de novembro de
2014.
O acesso aos referidos Pareceres foi rejeitado
pela Telebras com fundamento no § 3º do artigo 7º da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de
2011. Segue o teor do referido dispositivo:
Art. 7o O acesso à informação de que trata esta
Lei compreende, entre outros, os direitos de obter:
[...]
VII - informação relativa:
[...]
§ 3o O direito de acesso aos documentos ou às
informações neles contidas utilizados como fundamento da tomada de decisão e do ato administrativo será assegurado com a edição do ato
decisório respectivo.
Os Pareceres solicitados têm por objeto a indicação do posicionamento da Gerência Jurídica
da Telebras em relação à proposta de alteração
do regulamento do Plano de Benefícios PBS-A,
apresentada pela Fundação Sistel no ano de
2011 que visa possibilitar a distribuição do superávit do plano nos anos de 2009 a 2011, bem
como a quem seria vertido o valor superavitário
e seus percentuais (operadoras que sucederam
a Telebras após seu processo de privatização e
cisão e/ou aos assistidos e/ou Telebras).
Veja-se que se trata de situação única, peculiar,
nunca antes ocorrida na história deste país: superávit de um plano de previdência privada cri29
ado e integralizado por uma empresa estatal
que por mais de uma década passou por um
processo de liquidação e extinção (holding que
foi privatizada e cindida parcialmente), sendo
reativada posteriormente para atender outros
objetivos do Governo.
Deste modo, em virtude do ineditismo da matéria analisada; dos altos valores envolvidos no
caso; e da dificuldade enfrentada durante a
busca por subsídios fáticos para o processo de
tomada de decisão da Telebras, decorrente do
longo período de descontinuidade experimentado pela empresa entre os anos de 1998 e 2010,
foram realizadas diversas diligências pelo órgão
de Assessoria Jurídica da Telebras, na tentativa
de levantar documentos e informações relativos ao caso, capazes de robustecer o entendimento da empresa sobre a matéria.
Desta forma, após meses de estudos sobre o
tema, a Gerência Jurídica emitiu, em novembro
de
2013,
o
Parecer
Jurídico
de
nº
351/2013/1200/IAS/DVC/TELEBRAS. Este documento continha a visão da referida Gerência,
àquela época, quanto ao processo de repartição
do valor superavitário, contendo os fundamentos jurídicos que embasariam a tomada de decisão da estatal sobre o caso, com base nos documentos até então conhecidos.
A
tese
contida
no
Parecer
nº
351/2013/1200/IAS/DVC/TELEBRAS, de fato foi
apresentada em Reunião de Diretoria (1173ª
Reunião da Diretoria da Telebras, realizada em
03 de dezembro de 2013); e, posteriormente,
pelo Conselho de Administração da Telebras,
em sua 381ª Reunião Ordinária, o que possibilitaria a tomada de decisão da Alta Administração da empresa quanto à proposta de alteração
do documento e demais decorrências (administrativas ou judiciais) para possibilitar a distribuição do superávit.
Vê-se, deste modo, que o Parecer jurídico é um
dos elementos que subsidiará o ato administrativo decisório relativo à aceitação da proposta
ofertada pela Fundação Sistel, já que deixará à
210
evidência o arcabouço legal e suas possíveis interpretações aplicáveis à espécie. O Parecer jurídico, portanto, embora não seja vinculativo à
tomada de decisão da Alta Administração, nas
palavras da doutrinadora Di Pietro constitui
“pressuposto de fato e de direito que serve de
fundamento ao ato administrativo”[1].
Contudo, em que pese o Parecer de nº
351/2013/1200/IAS/DVC/TELEBRAS ter sido analisado pelos referidos órgãos de Administração
Superior desta estatal, o ato administrativo decisório a ser tomado com fundamento no referido documento jamais chegou a ser efetivado,
não havendo, portanto, qualquer efeito concreto em relação aos fundamentos opinativos oferecidos pela Gerência Jurídica.
Isso porque, como mencionado alhures, diante
da complexidade do tema, de suas diversas interpretações legais, bem como do seu ineditismo, em decorrência da obtenção de novos documentos e informações, antes desconhecidos
pela Telebras, o entendimento anteriormente
definido pela Gerência Jurídica teve de ser modificado, provocando uma necessária reavaliação da tese antes defendida.
Portanto, apesar de aprovada a primeira manifestação da Gerência Jurídica pelos referidos órgãos estatutários (Atas da 1173ª Reunião da Diretoria da Telebras e da 381ª Reunião Ordinária
do Conselho de Administração da Telebras), as
conclusões nela contidas, neste momento, não
mais refletem o entendimento daquele órgão
de assessoria, de modo que a eventual publicação deste documento pode gerar prejuízos à
Telebras, pois expõe teses jurídicas, interpretações legais e fáticas em fase de reavaliação e
ainda não consensadas pela Alta Administração
da Empresa.
Assim, revendo seu entendimento antes exteriorizado, a Gerência Jurídica da Telebras emitiu
novo parecer, documento este pendente de
aprovação pelos órgãos superiores da estatal.
Trata-se do Parecer Jurídico de nº 12002014/0597/IAS/DVC/TELEBRAS, de agosto de
211
2014.
Como já dito, em que pese o mencionado parecer ter sido levado ao conhecimento da Diretoria Executiva e do Conselho de Administração,
em face da complexidade e ineditismo da matéria, das interpretações legais e documentais
não lineares, dos vultosos valores envolvidos
(diga-se, recursos públicos, já que a Holding Telebras, quando da criação do plano superavitário, promoveu a sua integralização), o ato administrativo não chegou a ser editado.
Este segundo Documento de análise possui objeto idêntico ao anterior, isto, é, tem por objetivo apresentar subsídios jurídicos à tomada de
decisão da Telebras quanto à proposta de alteração do regulamento do referido Plano de Benefícios, apresentada pela Fundação Sistel, sobre o qual, repise-se, não houve edição de ato
decisório da Alta Administração da Empresa.
Quando as conclusões jurídicas foram levadas
ao Conselho de Administração, novos estudos
foram solicitados, assim como o encaminhamento da matéria ao Conjur do Ministério Supervisor, o qual possui interpretação legal e fática não totalmente convergente com a Telebras (ata da 390ª Reunião Ordinária do Conselho de Administração da Telebras).
Além destes documentos, há ainda outras diligências junto a órgãos da Administração pendentes de resposta, que serão de extrema relevância para a completa definição da posição
da Telebras sobre o tema.
Deste modo, tal como no primeiro Parecer, a divulgação deste segundo estudo (Parecer de nº
1200-2014/0597/IAS/DVC/TELEBRAS) sem a
derradeira convicção fática e legal da Assessoria Jurídica da Telebras expõe, antecipadamente e de modo não isonômico, o direcionamento
jurídico-legal que subsidiará, de forma estratégica e segura, a tomada de decisão da Diretoria
Executiva e do Conselho de Administração, até
mesmo em relação a medidas administrativas e
judiciais que porventura venham a ser mostrar
212
necessárias no futuro, inclusive em defesa da
Telebras.
Ademais, a antecipação do fundamento jurídico
em estudo poderia, inclusive, gerar expectativas que posteriormente podem não ser concretizadas, seja em face de novo direcionamento
jurídico, por outros documentos obtidos, seja
em razão de outra interpretação legal, seja até
mesmo por uma possível discordância da Alta
Administração da Empresa, cuja tomada de decisão não está obrigatoriamente vinculada às
conclusões da Assessoria Jurídica.
Não é demais enaltecer que entre as partes envolvidas estão, além dos assistidos, grandes
operadoras privadas, empresas que sucederam
o sistema Telebras, quando de sua privatização
e cisão. Além disso, os aspectos fáticos e documentais do Parecer (síntese fática do documento) constituem fundamento que embasa a construção do entendimento jurídico, não sendo
possível o desmembramento ou a exposição
parcial, já que a questão fática, assim como a
jurídica, não possui interpretação uníssona.
Cotejando-se a complexidade do tema e o vultoso valor envolvido, concluiu-se que o prejuízo
que poderia ser experimentado pela Telebras
em decorrência da antecipação das teses jurídicas contidas nos apontados Pareceres, poderia
ser extremamente desproporcional aos eventuais benefícios advindos da publicação dos documentos.
Neste contexto, ciente de que o ato administrativo decisório ainda não foi editado por esta
empresa; e tendo em mente que o segundo documento de análise sequer chegou a ser aprovado pelos órgãos superiores de Administração,
a Telebras não pôde tomar decisão diversa, senão valer-se da permissão legal para negar o
acesso do cidadão requerente aos documentos
solicitados.
Por fim, oportuno enaltecer que, independente
de qualquer posição sobre o tema, fato é que
caberá aos assistidos parcela do montante su213
peravitário, motivo pelo qual a Telebras vem
envidando todos os esforços junto à Previc (órgão regulador do setor) para que os assistidos
recebam, o quanto antes, a parte incontroversa
que lhes cabe, como é de total ciência do ora
requerente.
Por fim, mas não menos importante, em relação à autoridade que deveria proferir a decisão
do recurso de 1ª instância, neste caso específico, seria a [...], Gerente Jurídica. Contudo, a falha por não responder a este recurso não foi da
autoridade acima mencionada, mas do nosso
processo de atendimento ao e-sic. Já identificamos a falha e a corrigimos. Envio em anexo, cópia do nosso processo de atendimento do e-sic
para conhecimento.
Em relação ao recurso de 2ª instância, neste
caso, como a Gerente Jurídica é subordinada a
Presidência da Telebras, a autoridade responsável por proferir a decisão de recurso de 2ª instância é o [...], Presidente Interino da Telebras.
Saliento, por oportuno, que já verificamos o
motivo da resposta ter saído com “Autoridade
Imediata” e reiteramos com a equipe responsável pelo atendimento ao e-sic para que este
erro não se repita.
Desde já nos colocamos à disposição para maiores esclarecimentos.”
É o relatório.
Análise
2. Registre-se que o Recurso foi apresentado à CGU de forma tempestiva e
recebido na esteira do disposto no caput e §1º do art. 16 da Lei nº
12.527/2011, bem como em respeito ao prazo de 10 (dez) dias previsto no art.
23 do Decreto nº 7.724/2012, in verbis:
Lei nº 12.527/2011
Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou entidades do
Poder Executivo Federal, o requerente poderá recorrer à ControladoriaGeral da União, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias se:
214
[..]
§ 1o O recurso previsto neste artigo somente poderá ser dirigido à
Controladoria Geral da União depois de submetido à apreciação de pelo
menos uma autoridade hierarquicamente superior àquela que exarou a
decisão impugnada, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias.
Decreto nº 7724/2012
Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único do art. 21
ou infrutífera a reclamação de que trata o art. 22, poderá o requerente
apresentar recurso no prazo de dez dias, contado da ciência da decisão,
à Controladoria-Geral da União, que deverá se manifestar no prazo de
cinco dias, contado do recebimento do recurso.
3.
Quanto ao cumprimento do art. 21 do Decreto n.º 7.724/2012, observa-
se que não consta apreciação do recurso pela autoridade hierarquicamente
superior à que adotou a decisão inicial de negativa de acesso à informação,
assim como também não consta que a autoridade que proferiu a decisão, em
segunda instância, foi autoridade máxima da entidade.
4.
Questionada a respeito, a TELEBRAS, por meio da Assessoria da
Presidência, informou que a autoridade que deveria proferir a decisão do
recurso de primeira instância, neste caso específico, seria a Gerente Jurídica da
Estatal, assim como que a autoridade que deveria proferir a decisão do recurso
de segunda instância seria o Presidente Interino da TELEBRAS. Contudo,
esclareceu que as falhas decorreram do processo de atendimento ao sistema
e-SIC e acrescentou que reiterou a necessidade de observância do fluxo com a
equipe responsável pelo atendimento ao e-SIC visando evitar a repetição da
falha.
5.
A respeito do direito de revisão da decisão, a Comissão Mista de
Reavaliação de Informações aprovou a Súmula CMRI n.º 5/2015 visando tutelar
a legítima confiança do interessado cujo recurso seja apreciado por autoridade
incompetente no âmbito de processo administrativo de acesso à informação, a
fim de que este não sofra limitação ao direito de revisão da decisão. Desta
forma, os princípios da razoabilidade, da instrumentalidade das formas e da
eficiência respaldam interpretação segundo a qual o interessado não poderá
ter seu direito de acesso à informação prejudicado por ato irregular da
215
Administração. Neste mesmo sentido, em respeito à segurança jurídica,
tampouco poderá o órgão ou entidade alegar a nulidade do ato em proveito
próprio.
Súmula CMRI nº 5/2015
“CONHECIMENTO - AUTORIDADE QUE PROFERE DECISÃO – Poderão ser
conhecidos recursos em instâncias superiores, independente da
competência do agente que proferi a decisão anterior, de modo a não
cercear o direito fundamental de acesso à informação.”
6.
No mérito, observa-se que o cidadão solicita à TELEBRAS cópia do “PARE-
CER NÚMERO 351/2013/1200/IAS/DVC/TELEBRAS”, assim como cópia do Parecer da Gerência Jurídica sobre “Distribuição de Superávit – PBS-A – SISTEL”,
este último submetido ao Conselho de Administração da Estatal em sua Reunião Ordinária de nº 390ª, realizada em 16/09/2014.
7.
Em resposta, o SIC da TELEBRAS manifesta-se pela impossibilidade de
disponibilização da informação, baseado no § 3.º do artigo 7.º da Lei n.º
12.527/2011, por considera-las sensíveis e que ainda serviriam de fundamento
para a tomada de decisão da Diretoria da Estatal, acrescentando que após a
concretização do ato administrativo decisório fundamentado pelo referido parecer (sem especificar quais deles) o documento estaria disponível.
8.
O cidadão, inconformado com a fundamentação da negativa de acesso
reiterada pela TELEBRAS, interpõe recursos por entender, em síntese, que o
ato
decisório
fundamentado
pelo
Parecer
n.º
351/2013/1200/IAS/DVC/TELEBRAS já teria sido editado com base na decisão
do Conselho de Administração da estatal registrada na Ata da sua 381.ª
Reunião Ordinária.
9.
A fim de adequadamente instruir o presente e garantir o pleno exercício
das competências que lhe atribuem o art. 16 da Lei 12.527/2011, esta
Controladoria
buscou
esclarecimentos
adicionais
junto
à
TELEBRAS,
especificamente sobre as razões para negativa de acesso ao Parecer n.º
216
351/2013/1200/IAS/DVC/TELEBRAS baseada no § 3.º do art. 7.º da Lei n.º
12.527, de 18/11/2011, uma vez que registros assinalados na Ata da 381ª
Reunião Ordinária do Conselho de Administração da TELEBRAS indicam a
tomada de decisão por parte do referido Conselho, o que afastaria os
fundamentos da decisão denegatória de acesso à informação almejada pelo
cidadão.
10.
Solicitou-se à TELEBRAS, ainda, as razões para negativa de acesso ao
Parecer da Gerência Jurídica sobre “Distribuição de Superávit – PBS-A –
SISTEL”, objeto de deliberação da Diretoria conforme registrado no item 1.1.2.1
da Ata da 390ª Reunião Ordinária do Conselho de Administração da TELEBRAS,
de 16/09/2014, uma vez que tanto na resposta inicial (30/10/2014), quanto na
manifestação
ao
recurso
de
2.ª
Instância
(17/11/2014),
não
houve
manifestação expressa especificamente em relação ao aludido parecer, assim
como que fosse esclarecido se já houve a edição do ato administrativo decisório
fundamentado pelo referido parecer.
11.
Em resposta ao pedido de esclarecimentos adicionais formulados pela
CGU, a Assessoria da Presidência da TELEBRAS assevera que:
[...]
Contudo,
em
que
pese
o
Parecer
de
nº
351/2013/1200/IAS/DVC/TELEBRAS ter sido analisado pelos referidos
órgãos de Administração Superior desta estatal, o ato administrativo
decisório a ser tomado com fundamento no referido documento jamais
chegou a ser efetivado, não havendo, portanto, qualquer efeito concreto
em relação aos fundamentos opinativos oferecidos pela Gerência
Jurídica.
Isso porque, como mencionado alhures, diante da complexidade do
tema, de suas diversas interpretações legais, bem como do seu
ineditismo, em decorrência da obtenção de novos documentos e
informações, antes desconhecidos pela Telebras, o entendimento
anteriormente definido pela Gerência Jurídica teve de ser modificado,
provocando uma necessária reavaliação da tese antes defendida.
Portanto, apesar de aprovada a primeira manifestação da Gerência
Jurídica pelos referidos órgãos estatutários (Atas da 1173ª Reunião da
Diretoria da Telebras e da 381ª Reunião Ordinária do Conselho de
Administração da Telebras), as conclusões nela contidas, neste
momento, não mais refletem o entendimento daquele órgão de
217
assessoria, de modo que a eventual publicação deste documento pode
gerar prejuízos à Telebras, pois expõe teses jurídicas, interpretações
legais e fáticas em fase de reavaliação e ainda não consensadas pela
Alta Administração da Empresa.
Assim, revendo seu entendimento antes exteriorizado, a Gerência
Jurídica da Telebras emitiu novo parecer, documento este pendente de
aprovação pelos órgãos superiores da estatal. Trata-se do Parecer
Jurídico de nº 1200-2014/0597/IAS/DVC/TELEBRAS, de agosto de 2014.
[...]
Este segundo Documento de análise possui objeto idêntico ao anterior,
isto, é, tem por objetivo apresentar subsídios jurídicos à tomada de
decisão da Telebras quanto à proposta de alteração do regulamento do
referido Plano de Benefícios, apresentada pela Fundação Sistel, sobre o
qual, repise-se, não houve edição de ato decisório da Alta Administração
da Empresa.
Quando as conclusões jurídicas foram levadas ao Conselho de
Administração, novos estudos foram solicitados, assim como o
encaminhamento da matéria ao Conjur do Ministério Supervisor, o qual
possui interpretação legal e fática não totalmente convergente com a
Telebras (ata da 390ª Reunião Ordinária do Conselho de Administração
da Telebras).
Além destes documentos, há ainda outras diligências junto a órgãos da
Administração pendentes de resposta, que serão de extrema relevância
para a completa definição da posição da Telebras sobre o tema.
Deste modo, tal como no primeiro Parecer, a divulgação deste segundo
estudo (Parecer de nº 1200-2014/0597/IAS/DVC/TELEBRAS) sem a
derradeira convicção fática e legal da Assessoria Jurídica da Telebras
expõe, antecipadamente e de modo não isonômico, o direcionamento
jurídico-legal que subsidiará, de forma estratégica e segura, a tomada
de decisão da Diretoria Executiva e do Conselho de Administração, até
mesmo em relação a medidas administrativas e judiciais que porventura
venham a ser mostrar necessárias no futuro, inclusive em defesa da
Telebras.
Ademais, a antecipação do fundamento jurídico em estudo poderia,
inclusive, gerar expectativas que posteriormente podem não ser
concretizadas, seja em face de novo direcionamento jurídico, por outros
documentos obtidos, seja em razão de outra interpretação legal, seja
até mesmo por uma possível discordância da Alta Administração da
Empresa, cuja tomada de decisão não está obrigatoriamente vinculada
às conclusões da Assessoria Jurídica.
Não é demais enaltecer que entre as partes envolvidas estão, além dos
assistidos, grandes operadoras privadas, empresas que sucederam o
sistema Telebras, quando de sua privatização e cisão. Além disso, os
aspectos fáticos e documentais do Parecer (síntese fática do documento)
constituem fundamento que embasa a construção do entendimento
jurídico, não sendo possível o desmembramento ou a exposição parcial,
218
já que a questão fática, assim como a jurídica, não possui interpretação
uníssona.
[...]
12.
Portanto,
em
resposta
ao
pedido
de
esclarecimentos
adicionais
formulados pela CGU, a TELEBRAS assegura que apesar de aprovado pelos
seus órgãos estatutários (Atas da 1173ª Reunião da Diretoria e da 381ª
Reunião Ordinária do Conselho de Administração), as conclusões contidas no
Parecer
n.º
351/2013/1200/IAS/DVC/TELEBRAS
não
mais
refletem
o
entendimento da sua Gerência Jurídica e acrescenta que a eventual publicação
deste documento pode gerar prejuízos à TELEBRAS, por expor teses jurídicas,
interpretações legais e fáticas em fase de reavaliação e ainda sem consenso na
Alta Administração da Empresa.
13.
Afirma, ainda, que o ato administrativo decisório a ser tomado com
fundamento no referido documento jamais chegou a ser efetivado, não
havendo, portanto, qualquer efeito concreto em relação aos fundamentos
opinativos oferecidos por sua Gerência Jurídica. Ademais, estendeu tal
assertiva ao segundo parecer, de nº 1200-2014/0597/IAS/DVC/TELEBRAS,
acrescentando que este possui objeto idêntico ao anterior.
14.
Na esteira do princípio geral da máxima divulgação, norteador da Lei de
Acesso
à
Informação,
poder-se-ia
apelar
para
divulgação
parcial
dos
documentos ao cidadão, da parte em que eventualmente as informações neles
contidas não seriam utilizadas como fundamento para tomada de decisão.
Todavia, a Assessoria da Presidência da TELEBRAS assevera que “... os
aspectos fáticos e documentais do Parecer constituem fundamento que
embasa a construção do entendimento jurídico, não sendo possível o
desmembramento ou a exposição parcial, já que a questão fática, assim como
a jurídica, não possui interpretação uníssona”.
15.
Nesse contexto, pode-se acatar a argumentação da recorrida, haja vista
que, por tratar-se de documento preparatório, a negativa de acesso
219
apresentada não viola a Lei de Acesso à Informação. Entretanto, a recorrida
deve garantir o direito de acesso ao cidadão da informação por ele almejada
(Pareceres n.ºs 351/2013/1200/IAS/DVC/TELEBRAS e 1200-2014/0597/IAS/DVC/
TELEBRAS) imediatamente após a edição do ato decisório definitivo do
Conselho de Administração da TELEBRAS acerca da distribuição do superávit do
Plano de Benefícios SISTEL (PBS-A) pautada nas reuniões ordinárias do referido
Conselho de n.ºs 381, de 10/12/2013, e 390, de 16/12/2014.
Conclusão
16.
Diante do exposto, opina-se pelo CONHECIMENTO do presente recurso e,
no mérito, pelo seu DESPROVIMENTO, haja vista que, por tratar-se de
documento preparatório, a negativa de acesso apresentada pela recorrida não
viola a Lei de Acesso à Informação, ressaltando a necessidade de garantir o
direito de acesso ao cidadão da informação por ele almejada imediatamente
após a edição do ato decisório respectivo, nos termos do § 3.º do art. 7.º da Lei
n.º 12.527, de 18/11/2011.
17.
da
Por fim, observamos que o recorrido descumpriu procedimentos básicos
Lei
de
Acesso
à
Informação.
Dessa
forma,
em
que
pesem
os
esclarecimentos adicionais prestados pela TELEBRAS, recomenda-se orientar a
autoridade de monitoramento da Estatal que reavalie os fluxos internos para
assegurar o cumprimento das normas relativas ao acesso à informação, de
forma eficiente e adequada aos objetivos da Lei de Acesso à Informação, em
especial no que tange ao art. 21 do Decreto nº 7.724/2012.
18.
À apreciação do Senhor Ouvidor-Geral da União.
Carlos Henrique de Castro Ribeiro
220
Analista de Finanças e Controle
DECISÃO
No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n.º
1.567 da Controladoria-Geral da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como
fundamento deste ato, o parecer acima, para decidir pelo conhecimento do
recurso interposto e, no mérito, pelo seu desprovimento, nos termos do art. 23
do
referido
Decreto,
no
âmbito
do
pedido
de
informação
nº
99929.000069/2014-42, direcionado à Telecomunicações Brasileiras S.A. TELEBRAS.
LUÍS HENRIQUE FANAN
Ouvidor-Geral da União
221
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
Controladoria-Geral da União
Folha de Assinaturas
Documento: PARECER nº 931 de 13/04/2015
Referência: PROCESSO nº 99929.000069/2014-42
Assunto: Parecer de recurso de 3a. Instância
Signatário(s):
GILBERTO WALLER JUNIOR
Ouvidor
Assinado Digitalmente em 13/04/2015
Relação de Despachos:
aprovo.
GILBERTO WALLER JUNIOR
Ouvidor
Assinado Digitalmente em 13/04/2015
Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O c ódigo para verificação da autenticidade deste
documento é: 5a608954_8d243e441dac997