A LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E SEU IMPACTO NA GESTÃO PÚBLICA
Ana Karina Santos Coelho1, José César de Faria2
1
Universidade do Vale do Paraíba/Faculdade de Ciências Sociais Aplicadas e Comunicação, Av. Shishima
Hifumi, 2911, Urbanova, São José dos Campos – São Paulo, [email protected]
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Universidade do Vale do Paraíba/Faculdade de Ciências Sociais Aplicadas e Comunicação, Av. Shishima
Hifumi, 2911, Urbanova, São José dos Campos – São Paulo, [email protected]
Resumo - A partir do ano de 2000, com a Lei Complementar nº 101, mais conhecida como Lei de
Responsabilidade Fiscal, a gestão pública na alçada Municipal, Estadual e Federal sofreu alterações na sua
conduta, principalmente em relação aos gestores, exigindo maior responsabilidade sobre os gastos
públicos. Esta Lei se constituiu no principal instrumento regulador das contas públicas do País,
fundamentando-se em três principios básicos: imposição de limites para os gastos públicos, atribuição de
responsabilidades e transparência ao gestor. A Lei de Responsabilidade Fiscal não substituiu nem revogou
a Lei nº 4.320/64, a qual estabelece normas para elaboração e execução orçamentária. A Lei traz uma
mudança institucional e cultural no trato com o dinheiro público, estabelecendo normas orientadoras das
finanças públicas no país e rígidas punições aos gestores que não mantiverem o equilíbrio de suas contas,
com isso se tem a importância e o papel da Contabilidade Pública e a do contador na gestão pública. A
problemática a ser analisada refere-se à falta de controle e planejamento por parte dos gestores públicos
antes da Lei de Responsabilidade Fiscal e como está a gestão com a sua aplicabilidade.
Palavras-chave: Lei de Responsabilidade Fiscal, Gestores, Transparência, Contabilidade.
Área do Conhecimento: Ciências Sociais Aplicadas
Introdução
A Lei de Responsabilidade Fiscal, como o
próprio nome já diz, baseia-se na responsabilidade
com o dinheiro público oriundo dos cidadãos, que
cumprem
com suas responsabilidades e
obrigações em relação às arrecadações obtidas
pelos órgãos públicos, que automaticamente
passam a compor seus cofres. Com isso, a Lei
trouxe uma série de novos desafios aos gestores
públicos do Brasil. Dentre os princípios da Lei
estão o planejamento, a transparência em relação
aos gastos e a participação da sociedade.
Isso se deve ao comportamento da própria
sociedade que está cada vez mais interessada em
participar dos assuntos políticos, econômicos e
sociais do país, buscando informações que
possam fazê-la entender os instrumentos que
regem o destino do Brasil e, consequentemente, o
de seus cidadãos. A Lei deve ser discutida,
entendida pelos cidadãos, para que possam
fiscalizar e exigir qualidade e transparência das
contas públicas a cargo dos governantes.
Existe uma diferença nesta Lei com relação às
outras Leis do setor público, que é a de
responsabilizar a área de gestão financeira dos
órgãos e poderes públicos a partir de um
acompanhamento sistemático de desempenho da
Administração Pública.
O objetivo deste artigo é demonstrar o impacto
da Lei de Responsabilidade Fiscal na gestão fiscal
das contas públicas no Brasil, o compromisso dos
governantes com o plano de governo e orçamento
público, obtendo transparência, e a necessidade
de apresentação e aprovação pelo Poder
Legislativo. O presente trabalho pretende
demonstrar, em resumo, o que é a Lei de
Responsabilidade Fiscal, sua aplicabilidade e o
seu impacto na gestão pública, a importância da
contabilidade e o papel do contador neste setor.
Metodologia
Para a elaboração deste artigo científico
procurou-se pesquisar como base informações
levantadas através de análise e seleção
bibliográfica de livros e sites atuais que
abordassem sobre a Lei de Responsabilidade
Fiscal, e conceituar a Lei, sua aplicabilidade, seus
impactos e seus objetivos na gestão pública.
Explorou-se também a aplicabilidade e a
importância da Contabilidade Pública e do papel
do contador, que avalia as informações contábeis,
orienta e dá apoio ao gestor público para uma
competente e segura tomada de decisão.
A Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei Complementar nº 101, de 4 de Maio de
2.000,
mais
conhecida
como
Lei
de
Responsabilidade Fiscal ou LRF, estabelece
normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal e dá outras
providências.
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Esta Lei veio para regulamentar os artigos 163
a 169 do Capítulo II e Titulo VI das Finanças
Públicas da Constituição Federal da República de
1988, e tem por objetivo estabelecer normas de
finanças públicas voltadas para responsabilidade
da gestão fiscal.
Para
Figueirêdo
&
Nóbrega
(2001),
responsabilidade fiscal pode ser traduzida como
sendo o cuidado, o zelo na arrecadação das
receitas e na realização das despesas públicas,
obrigando-se o gestor a agir com transparência e
de forma planejada.
A referida Lei busca o compromisso do gestor
público com uma política fiscal responsável. A
atribuição de responsabilidades ao gestor foi
consolidada a partir da publicação da Lei 10.028,
de outubro de 2000.
Os objetivos desta Lei são os seguintes:
• Enfatizar o planejamento nas ações
governamentais;
• Dotar
a
Administração
Pública
de
instrumentos legais para o atingimento do
equilíbrio
das
contas
públicas
mediante
cumprimento de metas fiscais, bem como as
medidas de correção de eventuais desvios;
• Estabelecer o controle social, mediante a
utilização de mecanismos de transparência das
contas públicas.
Estão sujeitos à Lei de Responsabilidade Fiscal
os Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e os
Tribunais de Contas, bem como o Ministério
Público e os demais órgãos da administração
direta, fundos, autarquias, fundações e empresas
estatais subordinadas. Tais órgãos podem aprovar
as contas ou não. Em caso de as contas serem
rejeitadas, será instaurada investigação em
relação ao Poder Legislativo em questão, podendo
resultar em multas ou mesmo na proibição de
tentar disputar novas eleições.
Uma das grandes inovações trazidas pela Lei,
em termos de controle das finanças públicas, são
os limites estabelecidos para as diversas áreas
fiscais, que se aplicam a todos os níveis de
governo e a todos os Poderes: Executivo,
Legislativo e Judiciário.
Segundo
Reston
(2000),
a
Lei
de
Responsabilidade Fiscal provocou uma mudança
substancial na maneira como é conduzida a
gestão financeira dos três níveis de governo.
A Lei inova a Contabilidade Pública e a
execução do Orçamento Público à medida que
introduz diversos limites de gastos, seja para as
despesas do exercício, seja para o grau de
endividamento.
Para Furtado (2002), tornou-se preciso saber
planejar o que deverá ser executado, pois, além
da execução, devem-se controlar os custos
envolvidos, cumprindo o programado dentro do
custo previsto.
A Lei de Responsabilidade Fiscal na Gestão
Fiscal
A concepção, a amplitude e o alcance da Lei
na gestão fiscal são facilmente entendidos no
parágrafo primeiro, do seu artigo primeiro, que diz:
“Gestão fiscal pressupõe a ação planejada e
transparente, em que se previnem riscos e se
corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio
das contas públicas, mediante o cumprimento de
metas de resultados entre receitas e despesas e a
obediência a limites e condições no que tange a
renúncia de receita, geração de despesas com
pessoal, seguridade social e outras, dívidas
consolidada e mobiliária, operações de crédito,
inclusive por antecipação de receita, concessão de
garantia e inscrição em restos a pagar”.
A Lei de Responsabilidade na gestão fiscal tem
o objetivo de controlar o déficit público para
estabilizar a dívida em um nível suportável para a
condição de economia emergente.
A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios deverão fazer previsões de médio
prazo que vão de 3 (três) a 4 (quatro) anos para
todas as suas receitas e despesas, e acompanhálas, mensalmente, bem como dispor de um bom
sistema de controle de suas finanças,
principalmente da dívida.
Lei Complementar nº 131, de 27 de Maio de
2009
No dia 27 de maio de 2009, foi publicada a Lei
Complementar nº 131, que estabelece normas de
finanças públicas voltadas para a responsabilidade
na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de
determinar a disponibilização, em tempo real, de
informações pormenorizadas sobre a execução
orçamentária e financeira da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios.
Esta Lei altera alguns dispositivos da Lei de
Responsabilidade Fiscal, acrescentando a ela os
artigos 48-A, 73-A, 73-B e 73-C.
Estes artigos dizem respeito à maior
transparência das contas públicas, despesas e
receitas, estando disponibilizadas em tempo real,
assegurando um acesso ainda maior dos cidadãos
sobre a execução orçamentária, e vem incentivar
a participação popular nos processos de
elaboração e discussão dos orçamentos
realizados em todas as esferas, dando acesso aos
lançamentos e recebimento das receitas e os atos
praticados pelas unidades gestoras quanto à
execução da despesa.
Foram atribuídos prazos para o cumprimento
desta lei, sendo para:
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• A União, Estados, Distrito Federal e
Municípios com mais de 100.000 (cem mil)
habitantes, 1 (um) ano;
• Os Municípios que tenham entre 50.000
(cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes, 2
(dois) anos, e
• Os Municípios que tenham até 50.000
(cinquenta mil) habitantes, 4 (quatro) anos.
Se as contas não estiverem disponíveis na
Internet dentro desses prazos, ficarão impedidos
de receber transferências voluntárias, que é
definida como sendo a entrega de recursos
correntes ou de capital a outro ente da Federação,
a título de cooperação, auxílio ou assistência
financeira, que não decorra de determinação
constitucional, legal ou os destinados ao Sistema
Único de Saúde.
A referida Lei Complementar ainda vem
assegurar que qualquer cidadão, partido político,
associação ou sindicato é parte legítima para
denunciar ao referido Tribunal de Contas e ao
órgão competente do Ministério Público o
descumprimento das prescrições estabelecidas na
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Os impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal
A Lei de Responsabilidade Fiscal não substituiu
e nem revogou a Lei nº 4.320/64, vigente no país
há mais de 40 anos. Seus objetivos são distintos.
A Lei nº 4.320/64 estabelece as normas gerais
para a elaboração e o controle dos orçamentos,
contabilidade
e
balanços.
A
Lei
de
Responsabilidade Fiscal estabelece normas de
finanças públicas voltadas para a gestão fiscal na
sua eficiência e na sua eficácia, que veio suprir
uma lacuna da Lei nº 4.320/64, pois além de
estabelecer normas orientadoras das finanças
públicas, instituiu, também, severas punições para
aqueles governantes que não souberem
administrar os recursos públicos durante o seu
mandato, deixando dívidas para seus sucessores
e assumindo compromissos que sabem, de
antemão, não poder honrar.
A Lei nº 4.320/64 passou por algumas
alterações como: conceito de dívida fundada, de
empresa estatal dependente, de operações de
crédito e tratamento dado aos restos a pagar.
A Constituição Federal deu à Lei nº 4.320/64 o
status de Lei Complementar, mas existindo algum
dispositivo conflitante entre as duas normas
jurídicas, prevalece à vontade da Lei mais recente.
A Lei atribuiu à Contabilidade Pública novas
funções no controle orçamentário e financeiro,
garantindo-lhe um caráter mais gerencial.
As informações contábeis passaram a
interessar tanto à Administração Pública quanto
aos seus gestores, e também a sociedade passa a
ser participante do processo de acompanhamento
e fiscalização das contas públicas para as
tomadas de decisões, mediante os instrumentos
que a Lei incorpora para esta finalidade.
As vantagens da Lei de Responsabilidade
Fiscal
1. Orçamento Participativo
A Lei de Responsabilidade Fiscal veio para
estimular à prática do orçamento participativo ao
estabelecer como condição prévia à participação
popular e a realização de audiências públicas na
elaboração e discussão da Lei de Diretrizes
Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual.
O orçamento participativo dá oportunidade de
expor a situação financeira, seus problemas
operacionais, planos e prioridades e propicia à
população apresentar reivindicações, sendo que
dessa interação sairá a proposta orçamentária.
2. Transparência da Gestão
A obrigatoriedade da transparência do
planejamento e da execução da gestão fiscal é
uma das caracteristicas marcantes da Lei de
Responsabilidade Fiscal, com linguagem simples
e objetiva. As informações contidas nos relatórios
exigidos, além de estabelecer parâmetros e metas
para a Administração Pública, permitem avaliar a
gestão fiscal dos Poderes Executivo e Legislativo.
Para que se tenha uma eficaz administração
pública, é necessário que governo e sociedade
tenham uma boa interação, podendo ser facilitada
com a Lei de Responsabilidade Fiscal.
3. Herança Fiscal
Dentre as vantagens da Lei está o impedimento
da herança fiscal. Nos últimos 8 (oito) meses do
mandato, os governantes não poderão contrair
obrigação de despesa que não possa ser
cumprida integralmente nesse período ou que
tenha parcelas a serem pagas no exercício
seguinte, sem que haja suficiente disponibilidade
de caixa para esse efeito. Com isso, a decorrência
é que não poderão ser feitos contratos de última
hora que onerem o próximo mandato, nem deixar
restos a pagar que não possam ser pagos com
recursos do mandato.
Assim permitirá à nova administração iniciar
uma gestão executando o novo plano de governo
e não esperando de um a dois anos para tanto,
conforme a gravidade da herança financeira
deixada.
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4. Racionalização de Despesas
A Lei tem como ênfase o controle e contenção
das despesas, particularmente as despesas com
pessoal, serviços de terceiros e despesas
obrigatórias de caráter continuado.
Despesas com o pessoal é definida como sendo
o somátorio dos gastos da entidade com os
servidores ativos, inativos e pensionistas, relativos
a vencimentos e vantagens fixas variáveis,
subsídios, aposentadorias, reformas e pensões,
inclusive adicionais, horas extras, encargos sociais
e contribuições; inclui, também, as despesas com
pessoal terceirizado.
Para as despesas com pessoal, é fixado um
percentual da receita líquida, excluindo do cálculo
do montante, indenizações de qualquer tipo,
inclusive as que são determinadas por sentença
judicial, conforme tabela 1 abaixo:
Tabela 1 – Limites de Despesas com Pessoal
Poder/Orgão
Federal
Estadual
Municipal
Legislativo
2,5%
3,0%
6,0%
Judiciário
6,0%
6,0%
-
Executivo
40,9%
49,0%
54,0%
Ministério
Público
0,6%
2,0%
-
Total
50%
60,0%
60,0%
Fonte: O Autor
As despesas obrigatórias de caráter continuado
é um requisito introduzido pela Lei para assegurar
que não haverá a criação de nova despesa sem
fontes consistentes de financiamento, entendidas
essas como aumento permanente de receita ou
redução de outra despesa de caráter continuado.
Considera-se como despesa obrigatória de caráter
continuado, no artigo dezesete da respectiva Lei:
“A despesa corrente derivada de lei, medida
provisória ou ato administrativo normativo que
fixem para o ente a obrigação legal de sua
execução por um período superior a dois
exercícios”.
Essas limitações forçam a Administração
Pública a racionalizar suas despesas; caso
contrário, incorrem no corte de transferências
voluntárias e demais sanções penais e políticas.
5. Crescimento das Receitas
Para o crescimento da receita, é importante
promover uma ampla revisão da estrutura
administrativa e legal voltada para os tributos. A
gestão sobre a cobrança poderá ser aperfeiçoada,
passando a se cobrar no devido tempo e evitando
a cobrança judicial que tem um custo elevado.
Deve haver uma preocupação grande para que a
fiscalização, principalmente em relação aos
grandes contribuintes, seja eficaz.
A Contabilidade Pública
Responsabilidade Fiscal
e
a
Lei
de
Para que a Lei de Responsabilidade Fiscal
alcance o resultado almejado pelos legisladores, é
fundamental que cada esfera de governo disponha
de um corpo técnico capacitado, constituído por
profissionais de diversas áreas, dentre eles, o
profissional de Contabilidade.
Devido à característica de seu trabalho, o
profissional de Contabilidade serve como um
agente de apoio e de orientação ao gestor de
recursos públicos por estar em contato
permanente com a legislação e com as
informações contábeis, assim tendo as condições
de fornecer aos gestores públicos informações
atualizadas e exatas para uma competente e
segura tomada de decisão.
Segundo Neto (2000), é necessário que os
profissionais de Contabilidade, voltados para a
atuação junto à área pública, estejam preparados
e cientes de sua responsabilidade para com o
mais legítimo interessado nos resultados da
aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, qual
seja, o povo brasileiro.
A contabilidade é de grande importância, em
especial a Contabilidade Pública, que é o ramo da
ciência contábil que controla o patrimônio público,
evidenciando as variações e os conseqüentes
resultados, inclusive sociais, decorrentes dos atos
e fatos de natureza orçamentária, financeira e
patrimonial nas entidades de Administração
Pública.
Para que a Contabilidade Pública esteja em
conformidade com a lei, são examinadas e
avaliadas a integridade e confiabilidade das
informações gerenciais e os meios utilizados para
sua identificação, avaliação, classificação e
comunicação; os sistemas estabelecidos para
assegurar a observância das políticas, planos,
procedimentos, leis e regulamentos que possam
ter um impacto significativo sobre as operações e
informações; os procedimentos destinados à
proteção dos ativos, comprovando sua existência,
se forem o caso; a eficiência, a eficácia e a
economia na utilização dos recursos públicos; as
operações ou programas destinados a verificar se
os resultados alcançados são compatíveis com os
objetivos
estabelecidos
na
Lei
de
Responsabilidade Fiscal, se estão sendo
executados em conformidade com o que foi
planejado e a transparência para o controle social,
possibilitando a participação da população.
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A Lei nº 4.320/64 estabelece como objetivo
legal da Contabilidade Pública:
“Evidenciar perante a Fazenda Pública a
situação de todos quantos, de qualquer modo,
arrecadem
receitas,
efetuem
despesas,
administrem ou guardem bens a ela pertencentes
ou confiados”.
A Contabilidade Pública registra a previsão da
receita e a fixação da despesa, estabelecidas no
Orçamento Público aprovado para o exercício,
escritura a execução orçamentária da receita e da
despesa, faz a comparação entre a previsão e a
realização das receitas e despesas, controla as
operações de crédito, a dívida ativa, os valores, os
créditos e obrigações, revela as variações
patrimoniais e mostra o valor do patrimônio.
Porém, na Contabilidade Pública, o mais
relevante é o balanço orçamentário, que trata da
despesa e da receita, ou seja, de que forma foi
arrecadado o dinheiro e como foi aplicado.
Caberá aos profissionais contadores orientar os
gestores públicos para um perfeito cumprimento
das normas, em obediência a um planejamento
sério e adequado.
Resultado
Um dos pilares da Lei de Responsabilidade
Fiscal é a transparência buscada pela lei, que tem
por objetivo permitir à sociedade conhecer e
compreender
as
contas
públicas.
Essa
transparência buscada pela Lei não deve ser
confundida com mera divulgação de informações,
que tem por objetivo permitir um controle social
mais efetivo, partindo do pressuposto de que,
conhecendo a situação das contas públicas, o
cidadão terá muito mais condições de cobrar,
exigir e fiscalizar a Administração Pública.
Com a implantação das políticas e práticas da
Lei, o gestor poderá alcançar a redução do
endividamento, o crescimento das receitas, o
cumprimento
de
limites
de
despesas
estabelecidos, e assim poderá cumprir com o
equilíbrio das contas públicas.
É importante destacar que, com a Lei de
Responsabilidade Fiscal, o equilíbrio das contas
públicas está relacionado ao fato de o gestor só
poder gastar o que efetivamente for arrecadado;
estabelecendo, assim, que a despesa deve ser
suportada pela receita e que deve haver a
monitoração desses índices por meio do plano
orçamentário. Caso o gestor não cumpra com o
resultado estabelecido e com as exigências da lei,
será punido.
Os atos praticados pelo administrador sejam de
natureza orçamentária (previsão da receita,
fixação da despesa, empenho, descentralização
de créditos etc.), ou administrativos (contratos,
convênios, acordos, ajustes, avais, fianças,
valores sob responsabilidade, comodatos de bens,
etc.), ou representativos de valores potenciais que
poderão afetar o patrimônio no futuro, são de
interesse da contabilidade pública e de extrema
relevância para o direcionamento de todo um País.
Discussão
Com
a
aplicabilidade
da
Lei
de
Responsabilidade Fiscal e o seu impacto na
gestão pública, por meio da ação planejada e
transparente, é possível prevenir riscos e corrigir
desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas
públicas, para isso a Lei impôs utilização de
ferramentas de apoio como:
• O planejamento aprimorado pela criação de
novas informações, metas, limites e condições
para a renúncia de receita, geração de despesas,
despesas com pessoal, despesas da seguridade,
dívidas, operações de crédito, Antecipação de
Receita Orçamentária, concessão de garantias.
• A transparência prevista pela divulgação
ampla, inclusive pela Internet, são os novos
relatórios de acompanhamento da gestão fiscal,
que permitem identificar as receitas e despesas
que são os Anexos de Política Fiscal, de Metas
Fiscais e Riscos Fiscais, Relatório Resumido da
Execução Orçamentária e Relatório de Gestão
Fiscal.
Estes demonstrativos são elaborados tendo por
base as informações registradas e mantidas em
banco de dados pela Contabilidade Pública, que
se apresenta como instrumental imprescindível no
fornecimento dos dados e de transparência da
execução orçamentária e financeira.
• O
controle
aprimorado
pela
maior
transparência e qualidade das informações,
exigindo uma ação fiscalizadora mais efetiva e
contínua dos Tribunais de Contas.
• A responsabilização sempre que houver o
descumprimento das regras, com a suspensão
das transferências voluntárias, garantias e
contratação de operações de crédito, inclusive
Antecipação de Receita Orçamentária.
Os responsáveis sofrerão as sanções previstas
no Código Penal e na Lei de Crimes de
Responsabilidade Fiscal.
Conclusão
A Lei de Responsabilidade Fiscal e seu
impacto na gestão pública exigirá uma nova
postura dos gestores públicos, a eles caberá a
responsabilidade de transformar a Administração
Pública em um desafio muito maior do que aquele
enfrentado por seus antecessores antes de a Lei
entrar em vigor.
XIII Encontro Latino Americano de Iniciação Científica e
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Aos gestores públicos é mais do que tempo de
atribuir responsabilidades, inclusive penais, para
àqueles que não cumprem com suas obrigações,
pois o mandato não confere o privilégio da
impunidade ou a prerrogativa de isenção de
controle e prestação de contas à sociedade.
Verifica-se que, a partir da vigência da Lei, o
desequilíbrio orçamentário, o gasto excessivo com
pessoal, as operações irresponsáveis de crédito, o
descuido com o patrimônio público, tudo passa a
ser fiscalizado e passível de sanção. Através da
efetiva aplicação dos pilares em que se apoia a
Lei, o planejamento, a transparência, o controle e
a responsabilidade, para que se possa ter uma
administração responsável e fundamentada em
princípios éticos.
O trabalho e a responsabilidade dos
profissionais de serviços contábeis aumentaram
consideravelmente, passando o administrador
público as informações necessárias para orientá-lo
nas decisões presentes e futuras.
Conclui-se que, embora condição necessária, a
Lei não é, por si, suficiente para garantir mudança
de mentalidade e, em consequência, os propósitos
de uma administração responsável para garantir
seriedade e responsabilidade no planejamento e
acompanhamento da aplicação dos recursos, além
de transparência e eficiência na gestão. Tendo em
vista o interesse público, é necessário que toda a
população se interesse e participe dos assuntos
políticos que exijam dos gestores públicos
posições verdadeiras e não mascaradas e falsas
de tudo aquilo que é gasto com dinheiro público. A
população paga impostos altos é nosso dever
saber como estão sendo aplicados, investidos e se
estão sendo utilizados exatamente para o fim que
lhe é destinado.
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